为您找到与欧盟区域性政府间相关的共132个结果:
改革开放以来,中国经济迅猛发展,社会生产力水平得到很大的提高,这就要求政府管理模式必然要进行适当改变,以适应变化了的社会环境。下面是读文网小编为大家推荐的政府管理论文,供大家参考。
【内容提要】西方管理学中“新公共管理运动”极大地提高了政府管理效率,这一“运动”的核心就是政府人力资源管理。随着国家行政机构的日益庞大,公共事务日趋复杂,传统的以人事管理为核心的政府人力资源管理体系已无法应对政府行政管理业务的专业化和复杂化,而我国现阶段进行的从人事管理到人力资源管理的思想还没有形成有效的体系。本文重点以公共行政管理中的人力资源管理入手.借鉴国外的政府行政管理理论,提出了我国政府行政人力资源管理的管理思想、组织结构、配置模式及管理方法,以期提高政府行政管理效率。
【关键词】公共行政管理;人力资源;变革模式
自1998年我国建立国家公务员制度以来。一直在探索适合市场经济发展规律的公共行政管理所需要的人力资源管理模式,这种以政府职能转变与公务员制度实施为特征的改革,至今已有了较为完善的框架与体系。虽然这种框架和体系与传统的计划经济时期的人事管理体系相比较,已有了明显的进步,但是还远远不能适应市场经济的发展。不能完全与社会整体发展相配套。政府行政管理的复杂性、专业性及高效率都对人力资源管理提出了新的要求嘲。因此,政府公共行政管理中的人力资源管理改革,已成为现阶段政府改革最重要的课题。本文在研究我国现有政府公共行政管理体系及人力资源管理现状的基础上,对比西方公共行政理论,提出了我国政府公共行政管理中人力资源管理的变革模式。
一、我国公务员制度面临的挑战建国初期,我国政府仿照前苏联等社会主义国家,采用传统的干部人事制度,管理对象包括党、政、军、权力机关、司法机关、公有制企业、青、妇、教、科、文等事业单位的工作人员。面对如此庞杂的管理对象,根本无法进行有针对性的专业化管理。更谈不上专业决策,只能采取以政治需求为主导,将政府行政权力与之匹配的管理方式,造成管理权限集中、管理制度不健全、管理参与者众多、权力分配不科学、缺乏有效的监督机制等问题。严重影响了干部人事管理工作的科学化、法制化和现代化进程。进而使政府无法适应社会发展的需要。为改变这种局面.经过长期酝酿、探索,1993年8月国务院正式公布《国家公务员暂行条例》,标志着国家公务员制度的初步形成。经过多年的风风雨雨,在先后经历了“探索期”、“贯彻期”、“整顿期”、“调整期”四个阶段之后;我国公务员制度逐步推行和完善。并取得了卓有成效的进展,对我国行政管理的科学化、高效化,对政治体制改革与市场经济的发展都起到了积极的作用。
然而,随着国内外经济环境的变化和新问题的出现,如何实现从传统的人事管理向现代行政人力资源管理的转变成为公务员制度急需解决的新问题。由于我国公务员制度是在中国市场经济体制确立之初的目的:
纪90年代才建立起来。十年来尽管经过了大量的补充和完善,但是架构、模式、制度设计、操作方法、管理理念等仍不能达到科学性、专业性要求.导致政府仍然按照原有的一套逻辑体系和方法进行公务员管理,政府公共行政管理没有像-K商管理那样。
随着市场化的推进而完成从传统的人事管理向现代化人力资源管理的转变,也没有根据人力资源管理的系统要求在管理中全面引入现代人力资源管理的理念和方法,尤其从管理思想、组织架构、配置模式及管理方法上一直难以取得突破性进展,由此造成的负面效应已经严重影响到我国政府行政管理水平的提高。进而影响到行政人力资源管理能力。
我国快速发展的市场经济对行政管理提出了新的要求,高效的、科学的管理体系。专业的公务员队伍成了我国政府改革的重点,借鉴西方的政府改革思想。在行政管理中引ik,新方法、新观念,成为政府行政管理改革的新课题。 二、西方公共行政管理实践
1.构建现代化的人力资源模式是新公共管理改革的基石。“新公共管理运动”可以划分为“维斯特敏斯特”和“重塑政府”两个阶段。前者指1991年到2000年以英国为代表的眄方国家政府主要围绕经济自由化和公营部门私有化而进行的改革。而后者是指在随后的十年里,以美国为代表的围绕政府核心服务职能的有效性而进行的改革嘲。这一新的行政管理革命,提出行政管理应从“保姆政府”、“最低纲领政府”发展到“有效政府”嘲。“有效政府”是《1997年世界银行报告》中提出的最新政府理念,该份报告明确提出:政府的最高使命是建立法律基础,维持有效的宏观环境。投资于社会服务和基础设施,并保护社会自然、经济诸环境的正常有序发展门。政府的行政管理成功与否取决于三个基本要素即效率、收益、及时反应能力三个方面。而人力资源管理是公共行政管理中最重要的组成部分,新公共管理虽是对政府发展的管理研究,但是几乎所有的这种改革。都将核心放在人力资源管理上。
构建现代:的人力资源模式是新公共管理改革的基石。是建立效能政府的根本所在。
2.按照新公共管理理论。政府人力资源管理亟待解决的问题。国外最新公共行政管理思想最显着的特点是公共行政管理向工商管理靠拢。政府行政管理向企业管理学习。虽然公共行政管理与工商管理着眼点不同。
公共行政管理着眼于整体社会或国家。而工商管理体现的是企业利润最大化的原则,一个强调政府管理。一个根植于企业管理,但是比较二者的发展现状。工商管理的理论更加完善。效率明显较高。而公共行政管理的理论发展相对滞后.其有效管理较之工商管理差距巨大。
从工商管理的实践和理论中探索行政管理的改革之路不仅是我国政府也是各国政府都在进行的尝试,所谓“新公共管理学理论”就是这一尝试带来的成果.它将政府行政管理的最终评价设定了三项基本指标:效率、收益、及时反应能力删。按照这一指标体系。政府公共行政管理中人力资源应该解决如下问题: ①确定政府目标,并将整体目标在各政府层级之内进行分解,使各部门形成明确的目标体系;
②设计政府架构。原有的以权力分配为方案的政府职能设计。更多体现了监督功能,而忽视了责任体系。使政府对其应负责任不能形成快速反应机制; ③人力资本是基本的资本项目,资本是投入。更强调这一投入所带来的收益.人力资源管理转向人力资本管理就体现了收益性原则;
④形成领导变革及领导开发体系;
⑤强调管理手段和方法创新。方法创新是人力资源管理的重要方向;
三、公共行政管理中人力资源管理变革模式
正是基于上述政府的行政管理的基本要求,借鉴国外政府行政人力资源管理发展。本文尝试提出我国的政府人力资源管理变革的创新模式。
1.变革指导思想:形成以目标分解为核心的人力资源配置模式。随着行政政府人力资源管理理论从政治恩赐制度、公务员制度、集体评判制度到弱势群体保护制度的发展,政府体系也从“保姆政府”向“有效政府过渡”唧,不难看出,公共管理人力资源管理核心价值的变化会带来政’冶制度变革的压力,并形成对应的人力资源配置模式。长期以来,我国的行政人力资源管理也表现小明显的政治需求配置特征。政府部门及相关职能的设定是按照政治需求进行划分的。
按照有效政府的管理思想。我国的政治体系应向支持性政府政务管理过渡。政府的宗旨不再是政治权力分配,而应体现社会(国家)整体发展思想。政府人力资源配置也应体现社会整体发展导向。政府将整体发展目标逐层分解.逐级确定政府各部门的职能目标。并以此目标体系所形成的政府决策反应流程来进行人力资源配置。
2.组织结构变革:构建扁平化的组织架构。强调及时反应、有效提高效率、减少政府层级、缩短政府与公众的距离。扁平化的组织架构最大的优点就在于可以及时对出现的问题进行反应,有效地降低内部流程过长所造成的效率低下问题。长期以来,我国的政府构架以权力分配为依据,每一个权力进行横向和纵向的分配,这种分配带来的直接结果是权力部门较多,监督部门较多。而相应的责任部门较少。这样的权力分配方式,极大地拉长了决策者与社会及大众的距离,使得政府不能体现服务功能。而过多的职位设置又极大地影响了决策效率。按照工商管理的思想,这一时期,我国政府以经济发展为中心。则更应强调从事务性政府向企业性政府的转变,强调政府决策的经济性原则,应按照扁平化结构,尽可能减少中间环节,下放权力,强调增加一线服务的质量和数量,改变控制幅度,缩短决策时间。
3.变革路径:从规章管理转向专业化管理,从简单的制定规章转向建立决策管理系统。我国目前的行政管理由于行政领导缺乏相关的专业化背景,更多的还停留在规章管理阶段,按文件办事,以法规文件为依据。
突发事件经逐级上报请示。这样的工作流程极大地限制了政府快速反应能力。这种模式强调上级对下级组织的绝对控制,强调监管。却使手段变成了目的。导致“一个基于规则的体制中,问题总是要靠制定更多的规则去解决。规则自然带有更多的应用条件和例外,直到我们陷入其中不能自拔。政府组织被迫集中精力发现和追随这些规则而不是忙于工作”。解决这一问题.从根本上就要求我们改变原来那种规章管理的方法,使政府管理方法转向专业化管理。这就要求政府从业人员要具有专业知识及技能。
由原来的政治权力分配转向专业化管理。并形成与之配套的决策体系。
4.变革核心:从人事管理转向人力资源管理。在政府管理中注重效率,引入成本与收益的管理思想。公共部门的人力资源管理不仅包含人事管理的内容,而且更强调其本身的作用。要在人力资源管理中引入人力资源需求预测、规划、开发、配置、培训、绩效考核的现代管理体系.更要从人力资本的角度评价其投资与收益。传统人事管理将人力看成是一种成本,认为它是一种单纯的消费。 从而导致其管理过程将人力工具化。
人力的存在价值是满足组织发展要求,所以在传统行政管理中更强调管制、监督。而现代人力资源管理认为人力是可以创造价值的价值,是资本。组织对人力资源的投资开发,都将获取更高的目标,因此人力资源在组织中的主体地位以及对人力资源进行的激励、保障、培训、引导都会为组织发展带来收益。
5.变革中应注意的其他问题:①强调绩效、允许流动。由于我国的政府行政人力资源管理,强调管制、监督。就使得不犯错误成为对从业者最大的要求,于是官僚主义横行。实行绩效考核可以从根本上提高从业人员工作的积极性与个人能动性。同时与之相对应。应根据绩效考核形成全体公务员流动的制度与体系.从而解决公务员责权不协调问题;②利用先进技术,提高决策效率。虽然信息技术的快速发展,使政府行政人力资源管理从技术上有了保障,但由于社会发展带来部门越来越分散。而扁平化又使得管理宽度大大加强。由此先进的政务管理-T-段可以极大地提高效率,同时各种网络技术的运用也将使得社会大众更容易与政府职能部门沟通。从而政府部门的弹性工作制、绩效工作制在新技术条件下得以实现旧。
政府公共行政管理中的人力资源管理改革对我国现阶段政府体制改革有着重要的意义,通过对新公共管理学思想的研究。参照国外先进的管理思想,结合我国政府公共管理现状。我们提出了政府人力资源管理改革的基本设想,并以此为尝试,拟对我国政府人力资源管理改革的探索提供思考和借鉴。
参考文献:
[1]【澳】欧文·E·休斯.公共管理导论【M】.2版.中国人民大学出版社,2001.
[2]郭济,主编.邓小平行政管理思想概论【M】.北京:中央文献出版社,2001.
[3]舒放,王克良,主编.国家公务员制度教程[M】.北京:中国人民大学出版社.2001.
[4]钱再见,等.公务员制度创新与实施【M】.广州:广东人民出版社,2002.
[5]克罗,等.美国国家创新体系中的研究与开发实验室【M】.高云鹏,译.北京:科学技术文献出版社.2005.
[6]黄卫平,谭功荣,主编.公务员制度比较【M】.北京:中央编译出版社,2002.
[7]【美】戴维-奥斯本,特德·盖布勒.改革政府:企业家精神如何改革政府[M】.上海译文出版社,1996.
[8]娄威武,魏淑艳。主编.公共政策学【M】.沈阳:东北大学出版社,2003.
[9]孙柏瑛,祁光华.公共部门人力资源管理[M】.中国人民大学出版社.1999.
[10]李啸尘.新人力资源管理【M】.北京:石油工业出版社,2002.
[11]彭和平.公共行政管理【M】.北京:中国人民大学出版社.2004
摘要:随着市场经济的深入发展,原有的地方政府管理模式已经不能满足社会发展的需要,各级地方政府管理模式亟待创新,然而缺少理论研究和实践应用的经验,地方政府在管理创新过程上常常出现误差,因此如何推进地方政府科学高效的展开管理创新,成为当前我国地方政府关注的一个重要问题。
关键词:地方政府;管理;创新
从20世纪90年代以来,我国经济处于蓬勃发展的历史时期,GDP平均保持在9%的增长水平。随着经济的快速发展,社会各方面发生了巨大变化,原有的经济体制、政治体制已经不能适应新时代社会发展的需求,原有的政府管理模式也已经不能满足社会的需要。国内各级政府结合社会发展的实际情况,改革创新的理念在地方政府管理中纷纷被提及,然而缺少理论研究和实践应用方面的经验,地方政府在创新方向常常陷入误区,导致创新举措的后果和最初的政策目标背离,最终管理创新行为失败。如何推进地方政府在社会管理方面采取新方式、新手段、新理念,使地方政府更好地为社会发展服务,是我国地方政府和学术界面临的一个重大问题。
一、当前政府管理创新的实践和理论研究
党的十六大以来,中央政府在推进政府管理改革和创新方面采取了一系列措施,如修订了《国务院工作规则》,提出加强行政监督、推进依法行政、实行科学民主决策;颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,提出政府依法管理的目标和要求;采取各项措施积极推进《公务员法》的贯彻实施,大力推进公务员制度的创新。中央政府在自身管理和创新方面进行了积极的探索,积累了大量宝贵的经验,这些经验也为地方政府在加强自身和积极创新管理方式提供了许多可以借鉴的方向。温家宝在加强政府自身建设,推进政府管理创新电视电话会议上也提出“推进政府自身建设和管理创新,是行政管理体制改革的主要任务,也是经济体制改革和政治体制改革的重要内容”。地方政府在管理创新方面也进行了积极探讨,如珠海的“万人评政府”、武义县的村务监督委员会制度、重庆市城口县镇长直选等案例。另外,理论界在围绕政府管理创新方面也取得了大量研究成果,李习斌(2002)的《政府管理创新与系统思维》,谢庆奎(2003)的《政治改革与政府创新》、《论政府创新》,王伟的《20世纪90年代以来我国地方政府制度创新研究综述》,贾凌民(2004)的《21世纪的公共管理:政府管理理念转变与创新》,郭小聪(2005)的《制度转型与创新过程中的三大约束》,刘靖华、蒋宪利(2004)的《中国政府管理创新》,权奇哲(2003)的《WTO市场经济与政府管理创新》,姚惠(2006)的《和谐社会构建背景下的政府管理模式创新探讨》等等,这些理论研究从各方面对政府管理创新的时代意义、理论依据和深刻内涵进行了探讨,对以后的政府管理创新研究具有很大的启发作用。
二、当前地方政府管理创新中存在的主要问题和原因分析
(一)主要问题
地方政府是直接治理一个区域和管理该区域内居民最直接的政府,是基层的政府,也就是指除中央人民政府(国务院)以外的所有各级政府。地方政府在我国政府组织管理体系中占据着非常重要的地位,地方政府管理创新和改革对我国整个社会的发展有着重大的意义,然而各级地方政府和各地在实际情况存在这许多不同的地方,各级地方政府在推进管理创新的道路上势必会出现这样那样的问题,就目前情况而言主要体现在以下方面:
1、地方政府在管理创新方面缺乏动力,没有从根本上认识到其重要性。管理制度的创新是一项政治改革的重要措施,将会涉及到各方面利益和权力的调整,这不仅涉及到经济利益的调整,也牵扯到广大群众权利和价值以及文化观念的调整。近年来,各级党政机关出台了一些管理制度创新的方案,也取得了一定的效果,但其力度还是远远不够的。首先,任何管理制度创新的驱动力都来自各方面利益的博弈,地方政府领导者缺乏往往是从自身利益出发考虑而非深入民众采纳民意,这决定了其对管理创新的认识不足。其次,由于对重要性认识不够,地方政府经常把握不住合理的变革时机并不能构建创新制度的多元分布,在创新过程中经常出现主观随意性或者只顾眼前利益。另外,创新也意味着存在这一定的风险,对于以求稳的当代地方政府的领导者,在实际行政过程中,往往只局限于按照中央政府制定的公共决策执行,却缺乏对自己地区特色的融入,为了规避风险,常以观望态度对待,从而错过了制度创新的最佳时机。
2、地方政府管理在技术创新层面存在缺陷。在现阶段,地方政府管理技术创新主要是指地方政府将现代通信和电子信息技术运用到实际政务中来,即所谓的电子政务。利用现代网络信息技术开展的电子政务处理政府管理工作,是以用户为中心、以便民为目的的政务形式,可以使公众能快捷方便地了解政府管理和运作并参与其中,而有些地方政府工作人员由于各方面的顾虑和利益,把所掌握的公共信息视为其保护其利益的法宝,千方百计地阻挠电子政务的正常展开。另外,许多地方政府对管理技术创新存在认知性偏差,导致在实际投入中出现硬件建设强大,但软件建设明显薄弱的现象,现有的软件作者和地方政府缺乏足够的沟通,不能真正理解地方政府的实际需求,开发出的软件不能紧跟地方政府需求的变化,软件设计与地方政府先进的硬件不配套。其次,地方政府管理技术创新是一项系统工程,需要各个政府部门甚至全社会的共同努力和协调均衡发展来实现,而目前我国地方政府下面的各行政职能部门在建立网络系统的过程中缺少部门之间的资源信息整合,无法形成部门之间协同办公的环境,不同部门之间发展也不平衡,因此目前地方政府的电子政务建设还停留在低水平重复浪费的基础之上。
3、地方政府管理创新从观念上讲还处于落后的阶段。管理观念是地方政府管理创新的理论基础,是最重要的因素,直接影响到决策的成果和意义。地方政府管理创新离不开先进的管理思想,但现实情况却不尽人意。如依法行政观念淡漠,人治氛围浓厚,政务公开的透明度不高,公开性不够,各地方政府执行标准及程序不一,政府公信度差;缺乏相应的责任意识,在管理过程中往往从自身利益出发,涉及到利益就一哄而上,涉及到责任就相互推诿;缺乏科学的法律、法规、规章的约束,在行政过程中工作人员以强政府姿态来处理问题较多,有时甚至不惜牺牲政府和人民的利益。同时政府工作效率较低,角色定位过于复杂。受计划经济体制的影响我国政府包办式管理痕迹较重,虽然经过多年市场经济的成功转轨,但依然未能达到市场行业主体有效管理运行的目标。此外,地方政府的服务意识不强,深受传统官场文化的影响,地方政府内部存在着严重的官僚主义和“官本位”现象,在管理中把为人民服务的权力变成了特权,这些都造成了地方政府管理理念的落后。
(二)原因分析
对于以上地方政府存在的如多问题,可以对其进行深层次的原因分析,以此来发掘阻挠地方政府管理创新的因素。
1、地方政府管理创新推缺乏动力的原因。叶富春在《利益结构、行政发展及其相互关系》中指出“政府管理的任何创新都不可能单纯地根源于政府自身的觉悟,而必须有来自公民和社会的推动力。”目前我国行政管理往往缺乏人民群众的积极参与,因此不能对地方政府管理创新形成外在的推动力。另外,地方政府作为地政治经济文化事务的管理者,在改革创新中难免把自身利益放到首位,在改变原有的管理方式过程中必然会对地方政府官员和各级政府部门的利益进行调整和再分配,因此会不同程度上对地方政府各方利益的分配方式和协调产生影响,甚至会直接损害某些要害部门及其人员的利益。因此,在这样的背景下各项体制内的改革创新都难以突破条条框框的限制,政府在制度管理创新方面的动力不足。
2、地方政府管理在技术创新层面存在缺陷的原因。政府管理技术创新需要大量的财政投入,而地方政府受中央政府财政拨款的限制,加之地方政府本身财政收入有限,因此在面对需要高投入的技术创新层面明显呈现出投入不足的态势。另外,各地方政府、各行政机关对技术创新的认识层次高低不同,对其产生的目标和价值定位也比较模糊。而大部分地方政府部门只局限于自身的技术创新缺乏相互之间的沟通和资源共享,建设过程中重复和浪费现象严重。
3、地方政府管理创新从观念上落后的原因。几千年积淀的封建官僚思想和传统陈旧的思想观念阻碍了地方政府管理创新的前进步伐,某些行政主官固步自封,怀抱封建思想和强权思想,一旦管理创新触动到他们的利益,行政命令就会下达,甚至严重干扰地方政府管理创新的进程。官僚主义、特权主义、小团体主义,这些思想的存在将非常不利于地方政府管理创新。
三、地方政府如何进行管理创新
(一)加强地方政府管理制度创新建设,确保制度创新是一切管理创新的前提条件
地方政府管理创新活动离不开制度创新,制度建设是任何一项改革开展的前提。良好规范的制度创新体制有利于将地方政府管理创新引入一条正确明晰的发展道路,通过对现有制度的修改、补充、完善和废弃,从而建立一个适应现代社会市场经济发展需求的、高效廉洁的制度体系,确保地方政府管理制度创新有章可循。地方政府在制定制度的时候要遵照中央政府文件精神要求,引入民众参与、专家听证的机制,最大程度发挥专家的作用,确保决策的科学性,避免出现重大失误。同时民众参与,有利于制度直面人民群众的利益,减少制度创新的阻力。
(二)利用现代化网络信息技术,引入电子政务管理系统作为地方政府创新的技术保障
现代社会高速发展,任何一项创新活动都离不开网络信息技术的支持。地方政府管理创新要求我们的政府必须是现代化的、高效能的、高科技的政府,在此意义上的技术创新其实就是电子政务的广泛开展。电子政务中政府部门或机构利用现代信息科技和网络技术,实现高效、透明、规范的电子化内部办公。电子政务的开展首先要求建设一支高素质的政府公务员队伍,通过公开招考录用提高公务员队伍的整体素质,大力引进人才特别是计算机专业的人才。其次加大资金投入,软硬件齐抓共管,提升电子政务的软硬件实力,搞好后勤物质保障。
(三)转变思想观念,将地方政府管理创新摆到一切创新的首位 树立法制观念,效率理念,建设法治性政府,需要依法治国、依法行政,这也是推动地方政府管理创新和适应市场经济发展的必然要求。完善社会舆论和公众监督,将地方政务置于阳光之下,提高地方政府工作效能。牢记为人民服务的宗旨,建设管理型服务型地方政府,真正做到政府为人民服务,官员是人民的公仆。
地方政府管理创新是一个长期而艰巨的工程,是当前全球各国范围内行政改革的趋势,地方政府必须适应新形势下的环境要求,吸收先进管理理念,将地方政府打造成富于时代气息的有社会主义特色的人民政府。
参考文献:
1、俞可平.中国地方政府创新[M].北京大学出版社,2006.
2、刘靖华,姜宪利.中国政府管理创新[M].中国社会科学出版社,2004.
3、王强等.学习型政府[M].中国人民大学出版社,2004.
浏览量:3
下载量:0
时间:
公共服务,是21世纪公共行政和政府改革的核心理念,包括加强城乡公共设施建设,发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础,包括加强城乡公共设施建设,强调政府的服务性,强调公民的权利。以下是读文网小编为大家精心准备的:旅游公共服务市场化与政府的作用研究相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
摘要:旅游公共服务是提升旅游业发展的基础,重要性不言而喻。在其中良好地引入市场化机制能让当前相关设施应用适应民众和消费者的需求,从而促进旅游业的发展,提升经济。政府部门在偏向民众需求下有效地完成自身供给者和监督者的角色职能将最终促进旅游公共服务的可行性发展,为人民谋取真正的福利。
关键词:旅游公共服务;市场化;政府职能;供给者;监督者;旅游业
随着社会的发展和生活水平的不断提高,在基本达到小康水平后,人们逐渐开始重视起精神文明的丰富。《泰?濉芬徊�电影就能�?起泰国旅游的大热足以说明,旅游对于中国人民来说已经是一件极其普遍的事情。在节奏越来越快的当前社会,每个人所承受的压力也与日俱增,适当的旅行计划能更好地完善精神世界并放松心情、调剂生活。因此,在旅游如此普及的情况下,良好的旅游公共服务就显得尤为重要了。
1.1 旅游公共服务的状况
旅游公共服务是主要由政府供给安排的,以满足公众旅游和消费需求为核心具有公共特性的服务总称,是一种公共服务在旅游中的具体实践。这是属于一个公共服务项目的,但目前由政府所承担的大部分职责的旅游公共服务供给,无论是从种类上还是从数量上都无法满足随着社会发展和时代进步而日益上涨的需求,旅游公共服务的供需就是当前所存在的主要矛盾。随着旅游业的蓬勃发展,旅游市场中不断涌现了科技旅游、农业旅游、电子商务旅游等诸多全新的旅游业态,这使得支持这些新业态发展的信息平台以及相关公共硬件设施的建设都有了一个全新的更高的要求,而目前状况完全达不到大众所期望的状态。
旅游需求是随着生活水平的提高,人们逐渐重视精神文明提升的一项重要需求。精神文明的建设是当前十分重视的一个话题,这将有效地促进提升个人的整体素质,从而使得社会能更加和谐发展,良好的旅游公共服务是所应具有的基本行为。这是作为公民的权利与诉求,政府有职责承担起旅游公共服务的建设。
1.2 政府部门所起的作用
政府部门终究是为人民服务、替人民办实事的部门,在可能的范围内尽量满足公民的合理需求是政府部门所应尽到的职责。旅游公共服务是属于政府职能,良好的建设与改善是政府部门应该做到的事情。但是面对上述现象足以说明当前许多地方的政府部门并未做好这一点。
良好地促进旅游的发展能极大地提高当地财政收入,合理的开发固然重要,但配套的旅游公共设施也一定要跟上进度。毕竟来旅游的人都是来享受生活,来放松心情的,相应的设施条件跟不上,又怎么能有一个良好的口碑来吸引游客呢?最后即便来了,没有一个好的体验感,又怎么能促进旅游业的发展来增加收入,改善人民物质生活水平呢?旅游业的兴起是能全方位地带动整个城市经济的,完善的公共旅游设施是最为基础的部分,也是政府部门所应该承担的部分,做好这一点才能更为有效地将旅游业发展起来,这才是真正地为人民利益着想,替人民办实事。
2.1 市场化机制的引入有利于促进提升竞争力
对于公共服务决策问题其实就是对于公共物品均衡配置在公共服务领域内的具体体现。虽然公共物品供给配置问题绝不可能通过一个机制就能彻底解决,但市场化机制的引入能够良好地促进竞争力的形成和体现。
我国现有的旅游公共服务供给体制中,是以一种以政府为主导和控制,自上而下的决策机制。也就是说,市民的需求、旅游公共设施的建设全都由政府部门来自行决策,这也就导致了大量地区出现了旅游公共服务设施单一落后、更新缓慢的现象,达不到旅游时游客的自身需求。在这样的情况下,公众永远都是一个被动接受的群体。特别是在资金条件的限制下,旅游公共服务所表现出来的往往更多地偏向于政绩的提升而非实际群众的真实需求偏好,这就导致了在经济的一定支出下却起到了反效果,让旅游公共服务并未达到具体的现实效果。因此,良好地引入市场化机制就是改革当前决策机制的根本方案,这样才能让旅游公共服务的相关建设能真实地体现消费者的需求偏好。
2.2 让旅游公共服务真正地适合当前消费者需求
在旅游公共服务中合理地应用市场化机制就是按照市场经济的原则来组织旅游公共服务的生产方向和具体实施。通过在旅游公共服务部门的内部合理引进竞争机制,从而达到让公众有自由选择公共服务的机会,并提供了多元化的参考模板的效果,让公众作为监督,达到适应当前旅游消费的相应需求。
通过绩效的引入和评估对旅游公共服务部门进行一个良好的监督和促进,让具体建设和工程实施的真实效果反映在绩效中,能更好地了解到群众对于旅游公共服务的真实反响。良好的监督和合理的竞争机制的推进将更为有效地促进当前旅游公共服务适应消费者的需求,这样才能真正地帮助推广和发展当地的旅游业,从而提升经济水平,为人民真正谋取福利。
3.1 建设服务中的供给者
在结合了当前民众和消费者的一定综合需求之下,政务部门依然不能忘记自身的根本职责,就是旅游公共服务的最终供给者。旅游公共服务同样是属于公共设施范畴,也就属于了政府部门的建设管理范围之内。
即便引入了市场化机制后,也只是在一定程度上影响了决策时更加偏向于公众和消费者的需求,对于决策的实施和管理,同样需要政府部门的负责完善和规范化操作。按照民众的最终需求偏向来进行相关建设将是政府部门接下来要做的事情。
竞争机制此时也能起到一个良好的推进作用。合理的竞争将更好地推进整个旅游公共服务的进程。项目的完成度和与预期的符合度通过绩效加以显现,让政府内部的工作人员能够更加认真地对待当前工作,良好地以民众为需求的旅游公共服务实现才是最为符合消费者利益的,也才能更好地体现政府为民办实事的真正职能。
3.2 生产现实中的监督者
在完成了供给者角度的任务的同时,不要忘记自身的监督职责。公共设施是需要政府部门进行维护和管理监督的。在进行建设维护的同时,也需要良好的监督才能促进旅游公共服务的正常发展。放任自流或者仅以民众自行监督是难以将一个好的旅游公共服务流程一直走下去的。政府作为权威部门,也是建设实施的供给者,要更有效地监督和管理旅游公共服务的正常发展。不完善的监督最终只会导致旅游公共服务的虎头蛇尾,有了一个好的开端,在缺少完善的监管机制下,大都难以长期地维持下去,一段时间后又变回原样,使得经济的投入难以得到相应的回报率,这一点是非常不可取的。
公共设施属于公共和国家的财产。从维护国家和公民的利益来看,政府部门的有效监督就是在公众财产安全的具体保障,这才是对人民、对国家真正负责。
政府部门只有结合民众和消费者的需求来制定旅游公共服务的相关决策,才能更好地贴近人民自身的生活利益,达到促进旅游业发展的最终目的。政府在了解人民的需求的基础上也要严格履行好自身供给者和监督者的建设监管任务,有效地让旅游公共服务运行下去,从而让人民利益得到真正的维护和保障。
【旅游公共服务市场化与政府的作用研究】相关文章:
浏览量:2
下载量:0
时间:
平板电脑也叫便携式电脑。是一种小型、方便携带的个人电脑,以触摸屏作为基本的输入设备。它拥有的触摸屏(也称为数位板技术)允许用户通过触控笔或数字笔来进行作业而不是传统的键盘或鼠标。用户可以通过内建的手写识别、屏幕上的软键盘、语音识别或者一个真正的键盘(如果该机型配备的话)实现输入。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:浅谈平板电脑在政府服务窗口的应用相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
2010 年,苹果公司继iPhone 成功之后,又推出了iPad,iPad的出现重新定义了平板电脑,培养了人们新的电子终端使用习惯,人们用iPad 上网、沟通、看电影、玩游戏、阅读; 继iPad 之后,苹果公司又于2011 年推出了第二代平板电脑iPad 2,同样获得了个人消费市场的追捧。在iPad 获得成功之后,其他硬件厂商也纷纷瞄准平板电脑市场,推出了基于Android 系统的平板电脑,市面上的平板电脑如雨后春笋般出现。平板电脑成为2010 年最热门的IT 产品, 2010 年因而被称为平板电脑元年。iPad 并非最早的平板电脑,早在1982 年,苹果公司就推出了平板电脑原型; 2007 年,比尔·盖茨预言平板电脑将会流行,但当时的技术和市场的条件并不成熟。2010 年iPad 的成功经验告诉我们: 产品会改变人们的使用习惯; 同时用户的使用习惯也会推动产品和技术的发展。事实上,平板电脑的出现已改变了人们的使用习惯,除了对个人消费领域的影响,平板电脑还将对行业产生冲击,正如我们所看到的,iPad 已经冲击了传统出版业,很多人从看纸质书转变为看电子书; 在其他行业,也有一些基于平板电脑的行业应用正崭露头角。本文主要讨论当下政府窗口存在的一些问题和平板电脑运用在政府服务窗口后带来的影响。
1) 服务态度有待加强。政府工作人员在窗口工作量较大,有时候忙于应付申请人的问题,而表现出不耐烦和冷漠。比较空闲的时候多解释几句,比较忙的时候则敷衍几句。
2) 服务功底有待提高。窗口的工作人员涉及很多方面的咨询和很多专业知识的解答。在十多项专业知识中,每个人都精通某几项,导致不同的当班人员,服务上存在差异。
3) 服务方式效率不高。传统的语言解答是窗口服务的主要方式,但是语言比较抽象,且因不同文化层次的人在理解和运用上存有差异,导致服务效率不高。
4) 服务质量有待改善。政府窗口虽然近年来不断努力转型中,但是质量仍不尽人意。运用各种创新方式,寻求更高的服务质量仍是政府服务的目标。
本次主要尝试在公共场所的许可中,运用平板电脑展示照片的方式,辅助工作人员为申请人提供咨询服务。主要采用了如下做法。
1) 在单位内召集工作人员进行讨论,确定平板电脑尝试运用在哪些服务方面。根据窗口同志的工作量统计表示,旅店、理发美容、足浴等场所是咨询工作的重点。
2) 在窗口发放问卷表。询问申请人对哪些设施的要求想要进一步了解。根据问卷表的结果,申请人对各类场所中的消毒专间的要求需求最为强烈,而后需求比较大的是储藏间、机房等。工作人员根据讨论结果,结合问卷表的结果,选定住宿、足浴、理发美容等公共场所行业,并制作了拍照清单。
3) 前往现场拍摄。前往选定种类的公共场所,挑选出各种场所比较符合要求的单位。根据拍照清单中列出的每个种类公共场所重点卫生设施,确定需要拍摄的画面。比如消毒间拍摄了墙面、地面、排水管道、清洗消毒水池、排风设施等画面。在拍摄全部完成后,对照片进行挑选、整理,请其他工作人员观看,将观看后仍然难以理解和效果不佳的照片删除。
4) 添加文字说明。拍摄完成后,根据相关法律法规的要求,在图片旁辅以文字说明。将编辑好的图文并茂的照片导入平板电脑中,放在服务窗口,供申请人自助点击观看。
1) 图文并茂,缩短咨询时间。目前,平板电脑的服务还在试用阶段,作为传统的咨询工作的补充,大部分申请人表示自助观看平板电脑,非常直观且生动。比起抽象的语言说明,申请人能更清楚自己应该在设计和装修中的注意事项,大大减少了电话和窗口咨询中花费的时间。这也减轻了窗口工作人员的压力,使得工作时更有耐心,更加热情。
2) 多种服务方式结合,起到了更加良好的解释功能。工作人员的讲解可以根据平板电脑的图片顺序和内容进行,使服务更加有调理、更加形象。同时减小了由于工作人员个人业务功底差异引起的服务质量差异。申请人也可以自助使用平板电脑,根据自己的需要反复观看。在使用平板电脑后的1 个月内,前来咨询的人满意度明显上升。
个人消费市场的平板电脑市场格局初步形成,在其他行业应用市场,未来几年平板电脑也将迎来前所未有的机遇。尽管平板电脑在政府窗口中的应用还有很长的路要走,但是相关的成效已经让人欣慰。应用初期虽然有遇到不同的问题和阻力,但是相信在今后技术不断成熟,人们的使用习惯养成后,平板电脑将使政府窗口服务再上一个台阶。
【浅谈平板电脑在政府服务窗口的应用论文】相关
浏览量:3
下载量:0
时间:
随着社会的发展,行政管理的对象日益广泛,包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。现代行政管理多应用系统工程思想和方法,以减少人力、物力、财力和时间的支出和浪费,提高行政管理的效能和效率。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:新时期马克思主义行政管理在政府改革中的实践相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
马克思主义理论中的分权与自治、廉价政府、小政府、大社会等理论都为我们进行政府改革提供了较好的解决手段,但是真正在利用过程中还是比较困难的,所以将其运用到政府改革实践中来,必须将更加科学、更加合理的政策与措施掌握起来,研究更加详细的理论知识,从基础上找到可行的解决策略,才能一往无前地走下去。
(一)分权与自治
进行分权与自治的改革,必须对政府的职责进行限制,实现权力分解与人民自治。马克思指出:“公社制度只要能够在巴黎与各个重要分支结构中进行下去,旧中央集权政府也会在外省上给生产者建立相关的自治机关。那时的中央政府的权力与职能更加重要与简单。”在这句话中,我们看到中央集权的政府想独揽政权的办法是不可行的,只要敢于放权,勇于在分支机构中获得更多更好的经验与启示,就会给中央带来更多的实惠。作为一个上层政府领导,应该在人民自治与权利义务鲜明的地方政府数据调查中,能够获得更加准确的消息,而不是闭门造车,那样只能凭主观猜测,不了解下层民众的疾苦,只重视对自己私欲的满足,所以对民众没有帮助,更会对政府与国家的整体发展带来伤害。
(二)廉价政府
自1871年巴黎工人阶级起义之后,他们推翻了资产阶级反动统治,建立了巴黎公社,并取得了很多成功,马克思在总结巴黎公社过程中,发现政府应该从简而制,不能浪费众多资源,只有这样才能不剥削劳动人民的血汗钱,在进行长期的总结与实践理论研究中,马克思主义已经形成了一种全新的廉价政府的观点,我们看到现在的“反腐倡廉”的口号与工作,是从其中的理论中获得的。马克思指出,对政府和工作人员生存与活动的开支要节省下来,创造新的政府财政成本管理模式;政府机构及工作人员应该进行周期性的精简,在新的社会主义里尽可能限制自己的开支,缩小政府规模及管理范围,减少官吏的数目。当然,廉价政府的目的就是促进民众生活的提高,政府要为民众着想,不能为了自己的私欲而压制民众的生活发展,所以减轻人民的负担,就必须降低政府工作人员的工资,将政府内部的资金渗透到民众生活支持中去,才能实现其目的。
(三)小政府,大社会
将更高的职权交给地方政权,让他们在自治过程中,灵活准确地发挥自己的能力,处理事情会更好;对市场与社会中存在的各项问题都进行自主解决,与各行各业的地方人士联系在一起,关注他们的真实生活,各个点又联系在一起,可以帮助我们在全社会的建设中实现一个“大社会”的自主权延伸。这样简化的国家管理方法是马克思的经典理论,对于发展公民社会与遏制中央政府的恶性发展有着较好的帮助。从国家这个大环境出发,逐个进行思想转变,对于地方政府的好的管理方法进行筛选,避免不好的方法出现,互相借鉴,在各地方政府的联合建设过程中,吸取了经验教训,去其糟粕,取其精华,促进了国家长期稳固的发展。
(四)社会公仆
马克思指出工人阶级在消灭旧国家系统之后,应该将原有政府中的合理职能交给更适合拥有它的新政府的公仆。马克思在对法国资产阶级革命的研究中,获得了许多经验,尤其是在对人民群众有益、真正帮助民众建立新生活的公仆认识上,有着众多自己的理论,他非常推崇“为人民服务”的政府,而“为人民服务”的政府是在众多的人民公仆的共同努力下建立起来的,所以找到正确的人,来办正确的事,通过对公仆职能的强化渗透,来稳固自己与民众的关系,才能发挥政府更多更好的能力,带动社会的进步,将全面的社会主义的建设内容都重视起来,帮助穷人致富,去除不良的社会现象,才能为国家的前进打好基础。
(一)地方自主管理权的扩大与监督能力的提升
中央政府应该协调不同阶层的地方政府,在原有的体系中经常出现的失误上,获得更多的启示,从而能够对失误现象进行一一解决。但是我国社会组织结构比较复杂,各地方存在的情况不同,所以在建立相关的体制的同时,经常遇到各种困难。改革开放以来,下放权力的实施力度不断加强,取得成效也较高,各地方的权力增大了,民众获得了更多的实惠,但是人大代表或者地方政府的工作人员,还是存在许多工作缺失现象的。
近年来看到的“表哥”、“房姐”、“房妹”等现象,都是地方政府人员随意运用自己的权力,获得自身利益,他们提升了自己的“身价”,但是也压榨了社会人民群众的血汗钱,所以要扩大权力,更要扩大监督,加强民主责任感,权力与责任并行,义务更加全面,对服务社会、建立和谐社会的目标达成有一个更新的认识。对每个细节事项都要进行关注,帮助我们找到更加良好的监督机制,及时向上级领导反映,对外公布真实信息。中央政府虽然下放了地方管理权,但是要看它是否朝着正确的方向发展,对那些真正有利于人民的政府人员要进行奖励,同时又要严厉打击腐败人员,这样才能使之平衡。
(二)廉价政府的推行
马克思主义理论中的“廉价政府”就是要削弱政府的物质享受,但是目前来看,中国政府的“三公消费”严重,习近来提出的打击腐败、打击浮夸的理论已经大力开展,但是真正在短时间内就扫清一切障碍,是不可能的,所以要建立“廉价政府”,必须要认识到我们现在国家的政府现状,不能只提口号,要进行互相监督,互相揭发,不能漏掉一个小的细节,更不能对相关的权力放任其发展而不管将来的结果如何。
调整政府机构人员的工资,并对其在联动控制中呈现出来的相关资金运用情况进行及时上报,观察工作人员是否存在公款吃喝的现象,一旦发现就要进行严厉打击。对于地方政府的用款情况要全面掌握,对会计账簿与相关的事宜进行监督审核;合理裁员,科学管理,干部带头廉洁奉公;从民众那里听取意见与建议,对于现实中存在的政府机构的贪污、浪费现象进行全面披露,呈现更加透明的政府情况,用更加严格的管理制度,来确保新型政府机构的建立。
(三)政府职能的转变
马克思非常推崇公社制度,在进行社会力量的建立与推动过程中,由社会人民群众建立的人民公社是完美的,他们从自身的发展与社会组织的全面进步上获得更多的经验,从而能够提出相关的意见与建议。而对于中央政府来说,他们只考虑自身利益,没有将群众放在眼中,也就会失去对民众的管理权,从而被社会所抛弃。
中国现在的政府改革要想向着好的方向发展,就必须借用公社实践中的好的理论,将我国政府对区域控制中的过宽或者过紧的现象呈现出来,我们可以看到我国政府都未能恰当地处理与社会组织之间的关系,这样,必须转换政府职能,明确哪些事情不用中央政府直接参与,哪些地方应该进行大力监督,地方政府要进行大力开展的事务,只要它是正确的,中央政府应该进行大力扶持,掌握更加良好的解决手段,从自身的发展要求与民众的期望上入手,让地方政府来承担一部分责任,并发挥自己的能力,解决更多地方事务,使之能够更加和谐有序。对于政府与企业、政府与市场的协调能力也要提升上来,要看到经济市场中正确的发展轨迹,不能人云亦云,要纵观整个社会的发展状态,总结经验教训,从而能够带动政府的全面进步,取得更加辉煌的成就。
另外,要想将政府职能转换得更好,民众也要参与进来,政府广征意见与建议,看到自身的缺失与优点,好的地方大力提倡,不好的地方要扬弃。
(四)公务员管理制度的完善
马克思认为全体民众就是社会主义国家的主人,所以社会主义国家政府的工作人员是人民的公仆与勤务员,一定要为人民服务,为人民解忧。必须对公务员管理制度进行完善,控制公务员工资水平,在入选之前要进行严格的考核,工作之后也要进行周期性的考核,观察其是否真正“身在其位,心在其位”,如果存在工作懈怠,或者不工作只享受的情况,要进行严厉的打击,他们不能分担社会责任,又压榨民众的血汗钱,这样的公务员不是真正的人民公仆。
公务员不能脱离群众,要时刻以人民群众的利益为最高利益,在自己的工作中,不断进取,发挥自己的能力,做好本职工作的同时,还要对现实中存在的政府管理问题进行及时上报,做个监督者,同时又要替更多的人着想,竭力为社会做贡献。在相关的管理制度中,要明确奖罚规定,对于公务员自身能力的培养效果要做出评价,时刻观察他们的行为与工作情况,出现问题要大力惩罚,有贡献的,要大力弘扬,从而能够遏制“恶势力”的出现,对建立和谐社会有很大的帮助。
对于马克思主义行政管理理论中的经典论断进行研究,可以发现其主要是站在人民群众角度来进行阐释的,所以要想将其中更加科学的理论应用到我国政府改革中来,必须以民众为核心,强调“为人民服务”的重要性,对权力执行与监督控制的内容做好捕捉与完善,才能确立更好的政府管理制度,帮助民众提升个人价值,实现和谐社会的建立。
浏览量:2
下载量:0
时间:
近些年来,人们的生活水平不断提高,在人们的物质极大丰富的同时,人们对于精神的追求也在提高,旅游就是一个不错的选择。现如今,旅游事业已经作为我国的社会发展的一项很重要的行业,在将我国的经济推向高处,旅游行业的管理在旅游业中起着非常重要的作用。以下是读文网小编为大家精心准备的:旅游管理中政府的角色地位探讨相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
【摘 要】随着经济水平的不断发展,人们的生活水平得到极大的改善。生活质量的改善直接导致人们的需求层次从最基本的温饱上升到对精神文明的追求,并导致旅游业近些年取得了较快的发展,假期旅游景点的客流量就足以说明一切。随着旅游业的兴起,旅游管理中出现的问题越加明显,政府在旅游管理中应该采取一定的对策,为旅游业提供强有力的支撑,保证旅游业的长期发展。
作为第三产业的重要组成部分,旅游业为一些地区带来了巨大的经济效益。旅游业是一项综合性极强的产业,在发展过程中需要科学的管理才能发挥其最大作用,除经济利益外还能带动文化交流,彰显地方独有的特色。目前旅游管理体系并不完善,政府部门在旅游管理中的角色定位稍显模糊,所以政府部门应该明确自己的定位,通过切实行动为旅游管理带来发展与改进。
(一)旅游业管理部门混乱。我国的旅游业发展时间不长,因此在实际管理中存在众多问题。不同于其国家有专门的旅游部门管理旅游业,我国不同旅游景点被划分到不同部门,例如,园林类旅游景点属于建设部门管辖,而林业类旅游资源却属于政府林业部门管理,这样的分配制度基本将我国的旅游业分配到不同部门管理。各部门间难以形成有效地结合,在管理上无法形成统一的规范,导致旅游内部发展出现良莠不齐的现象。各部门在管理自己的旅游业时往往注重于自身的利益,因此实施的相关政策也只是有利于自身,并未全面考虑其他部门。旅游业在这样的管理下变得极为松散,各旅游景点难以形成有机结合,无法达到效益最大化。
(二)忽视旅游管理过程。我国旅游管理过程中,管理部门为了向上级表现自己的业绩往往仅仅注重旅游结果,忽视了旅游管理的过程,在遇到一些管理上的问题往往只解决表面上的困惑,没有对问题进行深究,难以找到问题根源,很多不良问题在一段时间后就会死灰复燃。在旅游管理中,对一些可预见的问题没有采取应对措施,很多时候都是敷衍了事。管理部门的最终目的就是通过旅游业的经济效益带来账面上可观的数字,对旅游管理的过程重视程度不够,因此导致很多隐患,影响旅游业的长期发展。
(三)注重经济发展忽视环境保护。旅游业的发展为政府部门带来了可观的经济效益,因此政府部门在为了进一步扩大效益,便开始全面开发旅游业,原先的生态环境被彻底破坏。数十年前,很多旅游景点旁边的村庄都充斥这浓厚的风土人情与地方文化。随着旅游景点的开发这些村庄都被强行拆除,充满地方特色的小村庄变成了充满商业气息的店铺,原先朴实的村民变成势力的店铺老板。很多旅游景点由于客流量较大,人员复杂,因此当地的环境污染严重,到处可见随手丢弃的垃圾,尤其是难以被分解的白色污染。政府部门对旅游业发展好坏的评判标准仅仅只是客流量的多少以及当地经济水平的发展情况。
旅游业带来的经济效益是全方位的,包括各公共设施。旅游地的公共设施能够为游客带来更好的服务,因此必须建设完善的公共设施,为旅游景点建立良好的公众形象,在游客中确立良好的声誉,以此带来更多的客流量。当地一些特色产品也能通过旅游业进行推广。很多旅游景点的水果、特色食品、纪念品等都为当地带来了不菲的收益,通过对这些产品的包装,能够充分发挥旅游业的带动作用,积极利用产品营销策略,将当地旅游业及副产业不断发展壮大。
旅游业的发展并非一帆风顺,各地旅游业之间的竞争相当激烈。一些旅游业仅仅在开放之初能吸引一定的游客,之后就逐渐冷清。相反一些旅游景点却客流不断,其中不乏很多回头客,处旅游景点自身吸引力外,适当的竞争策略必不可少。竞争策略的制定是能为当地旅游景点的发展提供良好的平台,政府的支持必不可少。
(一)制定相关法律法规。旅游业的发展依托于法律,只有在法律的保护下旅游景点才能长期生存下去。在旅游管理中很多人都试图利用法律的漏洞进行一些非法操作,从中谋取私利。政府部门应该针对实际情况,制定并完善相关法律法规,让人们有法可依,对于非法操作有明确的法律法规进行约束与惩戒。相关法律法规对于环境保护方面需要做出明确规定,对各种污染环境行为的惩戒程度明确指出,最大程度保障环境不被破坏。
(二)避免政府部门对旅游业的垄断。政府部门对旅游业的管理存在多方面的漏洞,不利与旅游业的健康发展。另外由于旅游业分布广泛,种类繁多,因此对旅游业的整合具有相当的难度。交由旅游人专项负责人管理容易出现利用公共财产巩固个人利益的情况。政府部门需要避免对旅游业的垄断,却又不能对其不闻不问,因此政府部门可以作为监督部门,对旅游业各个项目进行主导,并结合市场制定战略。旅游专项负责人对旅游业进行负责,管理日常运作,通过政府部门与旅游专项负责人的配合进行旅游业的协调发展,为旅游业的发展建立科学管理体系与良好的发展环境。
(三)明确政府服务意识。政府的本质就是服务于人民,因此政府在旅游业中扮演了服务者的角色。传统旅游业管理过程中,政府部门往往为了追求业绩上的进步忽视了旅游业的实际发展状况,这种管理方式已经不适应当代经济发展规律。新式旅游管理中,政府部门必须完成角色转变,全力做好服务工作,例如各项公共设施的建设以及一些人性化的景点设计,保证游客在旅游过程中享受到最好的服务。
旅游业在我国的发展蒸蒸日上,作为第三产业的重要组成部分,旅游业的发展对国民经济的推动有重要意义。政府部门在旅游管理中准确的角色定位有助于旅游业的健康发展,因此政府部门必须走出传统观念的束缚,利用最科学的管理方式发展旅游业。
旅游管理中政府的角色地位探讨相关
浏览量:3
下载量:0
时间:
近年来,由于国内外社会、经济环境变动带来的影响和冲击,我国政府部门面临着巨大的挑战。为了更好的发挥政府职能,政府人力资源管理的重要性日益凸显。其中,为了充分开发政府人力资源的潜能,必须充分重视激励机制在人力资源管理中的重要地位。以下是读文网小编为大家精心准备的:基层政府人力资源激励机制研究相关论文,内容仅供参考,欢迎阅读!
摘 要:一个部门或是组织人员的参与度,职员的培训和人员工作的积极性在很大程度上影响着部门和组织的发展。很多企业,也不惜出大价钱,专门请培训机构组织员工活动,为的是培养员工的工作热情和默契度;此外,给员工提供好的住宿条件使得员工的生活得以保障,工作积极性大大提高。
关键词: 人力资源;管理;激励机制
人力资源的管理取决于管理者的知识水平和管理能力,而办事效率也不仅仅是个人能决定,这需要团体的智慧和努力,因为,归根到底,这还是个知识的问题,与传统的政府不一样,权力、地位,这些在政府竞争中的角色已经居于次要地位;反而,人力资源的储备,知识的运用,这些显得更加重要。
(一)人力资源管理
人力资源的管理是指在保证组织目标和组织成员的利益最大化的基础上,对人员的录用,培训,组织,满足现在的发展需要,并且有利于未来的发展需求。对组织成员进行有效的考核,为组织创造利润,同时,协调好各个部门之间的关系。
(二)人力资源激励
人力资源的激励,首先应当满足组织成员的基本需求这包括精神上和物质上的需求。比如,有些组织机构通过安顿员工住宿,甚至员工家属的住宿问题,来满足员工的精神需要。提供一定的假期,以便职工回家探亲和处理私事。组织机构内部,提供组织成员娱乐休闲的场所,如食堂,图书馆,运动场等。组织成员的物质和精神上得到了满足,心里负担放下了,都利于组织的发展。这些都将大大地激励组织成员充分发挥自己的聪明才智,为组织服务。
(一)激励体制机制建设不完善
在竞争机制上,基层政府尚存在以下问题:一是缺乏科学的人才评价标准,只笼统地归纳为德、能、勤、绩、廉五个方面,没有制订具体的指标,操作起来人为因素过大;二是基本没有实行全员竞争上岗,只是拿出个别岗位做试点,大部分岗位仍由组织决定配置岗位所需人员,没有形成竞争的氛围;三是考评的方法不科学,比较普遍的方法就是考试,公开演讲和答辩,民主评议等。考试虽能保证其公正性,但后两项很容易受人际关系的影响;四是公平、公开的竞争机制的不完善,将导致职工对单位失去信心,使职工的积极性和进取心受到打击,使单位失去生机和活力。
(二)考评机制不科学
绩效考核制度没有形成完整的体系,考评形式化,没有到达真正的考核成果和目的,考核对象把这当成是任务,敷衍了事,使得绩效评估成为有名无实的虚壳。过分重视对人员的职位和资历评价而忽略成员本身创造的价值,使得成员缺乏主动性和积极性,考核缺乏公平原则,不利于激励成员。
(三)文化建设不到位
单位文化是某一特定文化背景下该单位独具特色的管理模式,是单位个性化的表现,应根据单位的特点、概况,提炼出本单位所特有的单位文化,我们看到有为数不少的单位提不出自己的单位精神,用诸如“团结、进取”等词语概括单位精神,让人看不清单位文化的个性。如果不注重单位的个性特色,单位文化建设都是一个标准、一种模式,那么必然导致单位文化雷同、缺乏应有的鲜明个性和风格,达不到单位文化建设的根本目的。
一些单位对单位文化的内涵、功能和意义的理解片面化,却不切实际地总结出了一整套的管理哲学和单位精神,由于领导的观念和干部的想法相距甚远,所以得不到干部的认同,单位文化已被束之高阁,无法使单位文化的深厚内涵渗透在单位一切活动中。单位文化实践中要从实际出发,抓住关键,认真去精选,循序渐进,需要更多的工作人员的参与和支持。只有这样我们才能形成独特的单位文化,实现先进的单位文化。
(一)实现人才价值
通过结合自身的实际,制定适合的人力资源配置体系,明确各个岗位所需要人才类型,了解各个岗位的职责和功能,有针对性的进行人员配置,分析了解每个组织成员的特长和能力,把合适的人放在合适的岗位上,只有这样才能够充分利用人力资源,最大限度的发挥每个人在自己岗位上的作用和能力。此外,充分地,尽可能地满足成员的精神需要和物质需要,使得每个成员都可以实现自身的价值,提高工作积极性和工作热情。人才是单位最核心的竞争力。现代单位的竞争,归根到底是人才的竞争。特别是在当前的劳动力短缺的严重的时代,人才是特别宝贵的。单位要想在激烈的市场竞争中取胜,就必须提升人力资源的价值,深化管理。深化管理基本上是把人作为一种特殊的宝贵资源,高度重视教育和培训的人力资本,最大限度地发挥人力资源的巨大潜力挖掘,提升单位的核心竞争力。
(二)建立科学的考核评价体系
目标激励旨在为企业员工设定一个目标,使之具有明确的奋斗目标,从而诱发员工最大的工作动力;期望激励是建立在公司
管理层对员工的工作期望上,被赋予了高期望的员工,势必会以积极的姿态,去面对工作,以求得期望实现;责任激励是一种较为常用的手法,将工作任务落实到每一个人身上,以责任为纽带,焕发出员工工作热情;危机激励类似于末位淘汰制,这种高压的态势,势必让员工产生紧张向上情绪;奖励激励主要分为物质奖励和精神奖励,这两种奖励对于最大限度上刺激员工工作热情,具有十分重要的意义。二十一世纪是一个人才等于财富的时代,对于一个公司来说,留住人才才是最核心的人力资源管理内容。
(三)坚持以人为本的理念
从文化的角度出发,组织文化由物质文化,精神文化和制度文化三部分组成。一般组织文化建设应该也要通过自发形成的阶段,形成阶段,培育阶段,巩固阶段和创新阶段,最后回到培养和巩固阶段。因此,组织文化建设一步一步,有的放矢。中小组织,组织文化是一个逐步积累的过程,当组织文化积累到一定程度,可以增强抗风险能力,中小组织。因此,组织文化的建设必须是领导重视,全员参与的系统工程。大公司,大组织文化,是一种组织文化;中小组织文化,首先是总经理,总经理是思想,具体行为,人格特征与总经理。因此,组织家首先要高度重视,引导,支持和指导实践的组织精神,创建组织文化。中小组织普遍建立时间不长,组织精神是组织文化的灵魂和起源。
中小组织在创业精神是一体化的,它可以创造一个良好的组织文化。其次,优秀的组织文化,员工的需求,积极参与人的能力和聪明,遵守和自觉实践。中小组织的人员较少,容易沟通,容易形成一个统一的价值观念,行为和协议。充分发挥全体员工的积极性,才能使每个人的作用,人人肩上的责任,使组织文化运行职工的心,为成功的目标,持之以恒,长期的追求。最后,组织文化建设是一项长期的系统工程,不能在短时间内取得成效,它需要从组织创立之初开始积累。所以中小组织文化,从文化的角度出发,延伸到制度层文化、物质文化,从而避免了材料在条件不成熟时过于注重形式的损失,并能真正发挥作用的组织文化管理。
人力资源管理的研究与实践,以科学的理论为支撑,以丰富的实践为基础,形成了比较完备的管理体系。创造一个有利于人才脱颖而出的环境,营造一个有利于人才发展的空间,使他们在本职岗位上的发挥骨干作用,尽快成才,是具有必要性、先进性和可行性,具有推广的应用价值。
相关文章:
浏览量:2
下载量:0
时间:
天津国际商会成立于1988年,是由不同经济类型和不同产业的企业组成的民间商会组织,社团法人。主要任务是以企业为核心,以为企业服务为宗旨,充分利用商会的手段和渠道为企业提供广泛的国际商贸服务,营造一个有利于企业依照国际惯例公平竞争的商业环境,促进企业与国际经济接轨,积极参与国际经贸活动,繁荣天津对外经贸事业。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:探究1928—1937年南京国民政府对天津商会的整顿改组相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
国民党在推定商民运动之初,就对商会持有一种偏激片面的认识,认为商会是由买办等少数人操纵的旧式商会,不仅不支持革命,甚至还勾结军阀与贪官污吏反对革命,必须用严厉的方法加以整顿,希望由新的商人革命组织取代商会。
1924年11月国民党中央执行委员会设立商民部,并于当年底在广州成立了第一个商民协会。1926年1月国民党第二次全国代表大会通过《商民运动决议案》,确立了成立商民协会以取代商会的政策。所以,国民党的一项重要举措就是以自己成立的组织取代原有商会。南京国民政府建立后,国民党将整顿改组商会作为整理民众组织的重点。1928年南京国民政府统一全国,国民党成为了执政党,认为原有的民众组织不能适应形势发展的需要,决定对所有的民众团体进行整理,1928年6月7日国民党第144次中常会通过《各级民众团体整理委员会组织条例》,开始对包括商会在内的各民众团体进行整顿改组。
政府对商会的改组,导致了工商界与政府的矛盾。同时,南京国民政府完成政治统一后,开始整理财政经济秩序,试图控制经济,强化统治,增加财政收入。然而,晚清以来,商人群体逐渐成长为一支有影响力的社会力量,与国家权力形成了既冲突又合作的关系,伴随着南京国民政府统一全国,商人的势力开始受到挤压。
在天津,南京政府为了控制天津的盐税收入,试图通过逮捕天津长芦纲总的暴力方式,削弱商人势力、改组控制旧商会,进而控制天津的工商界及经济命脉。1928年10月19日,国民党当局突然逮捕了天津长芦盐纲公所首席纲总李赞臣、纲总王君直、杨丹忱、郭少岚、李少舫等5人,导致了震惊全国的“长芦五纲总被捕案”。最终,因案件查无实据,在社会各方的重重压力下,南京政府不得不于1931年3月2日对五纲总罚款50万元后释放。但是,案件发生期间,天津工商界的纷扰,为国民政府在天津改组商会、控制商人团体提供了机会。
为了进一步整顿改组商会,鮷南京国民政府在业公会法迅速改组,其余无同业公会组织的行业,凡同业商号满7家以上者,均遵照工商同业公会法迅速组织同业公会”,限制各公会一个月内办理完毕并呈报商会转呈政府立案。
事实上,改组同业公会的法令执行情况并不理想,1930年1月末,离天津商会规定的期限已过了将近一个月,天津社会局局长鲁荡平还在为旧行业公会改组备案的事情致函催促天津商会。
为了进一步促进各同业公会改组,国民政府规定了具体主管改组的政府部门、公会成立后制定章程的期限,甚至连公会的印章图记的尺寸和印文都做了要求。
直到1930年12月初,除去天津市银行公会另由财政部约束,尚在等候改组,天津芦纲公所因为特殊情形,暂缓改组,商会所属全部37个行业都已完成改组,天津市商会向市党部呈报了已改组各同业公会名单。
政府改组了同业公会后,又加紧了对商会自治权利的限制,国民政府颁布了《人民团体组织方案》,规定各同业公会在成立或改组前应向党部申请许可,但是各同业公会多在此方案颁布前已完成改组并向政府备案,为此,天津商会派员赴市党务整理委员会请求变通办理,最后委员会决定已备案的公会可以不计,此后新成立公会,都要遵照人民团体组织方案办理,此外,委员会还对帽业等16个行业公会章程逐一进行了修正。
两个月后,政府开始直接干涉天津商会选举。天津市党务整理委员会派人前往津商会,以指导选举为由,明令商会呈报选举日期、会员名录。
1931年,国民会议将于5月在南京召开,各地提前开始选举代表,国民政府严格限制商人的选举权,采取间接选举办法,导致“津市纱厂每厂工人恒在三四千人,而商以经理主体人并店员代表合计,则有选权者充其量不过仅四五人,不平孰甚。”天津商会主席张仲元就商民选举权事致电中央党部及国民会议选举总事务所,希望采取直接选举制,使同业公会和商店内的所有人员都有选举权。但却遭到了拒绝。
1931年11月,天津发生了便衣队暴动,天津商会为了安全起见,搬入意租界临时办事处,暂借席业公会会所办公。虽然商会负责人员曾一度辞职,但是经会议议决,除主席张仲元请假休养外,其余一概挽留,一切会务正常进行。但是,天津党务整理委员会却乘机挑动商会内部矛盾,怂恿茶食业同业公会告发商会“内部复杂,新旧不能一致,故屡次发生风潮。近者各执委又均纷纷辞职,所有各同业公会事项,该会以负责无人不能受理为辞,因之各业痛苦无人解除……”,茶食同业公会又在委员会授意下提出商会已名存实亡,影响地方商业“为解除各业痛苦,便利商人运动,计拟依据工商部颁布新商会法第八条之规定,由津市各同业公会联合呈请设立天津市商会分事务所,以资拥护党务进行,振兴党国精神。”可见,天津党务整理委员会希望趁机解散天津商会,重新设立由自己控制的天津商会分事务所。天津商会终于忍无可忍,予以回击,声明“本会内部复杂,新旧不能一致各节,悉属摭拾浮言,并非真相…… 现在一切会务进行如常,毫无停顿”。并将事实一一陈述,同时指责茶食公会不尽义务:“自加入商会后从未缴纳会费、出席会员大会及其他会员所应尽之义务云云……”最后依据商会法驳斥“该同业公会等所拟组织商会分事务所之程序,与商会法之规定显有不合,前已签呈在案”。最终,在天津商会的据理力争下,政府未能如愿解散商会。
政府虽未能解散商会,却依然对商会严加控制,一直明令天津各同业公会将章程呈报天津市党部市党部、社会局备案,而且章程必详细写明公会名称、经营内容、地址、会员条件、公会职员姓名、公会经费来源及征收办法……此外,各公会于“每年年度终了时,造具预算决算清册,并连同主要会务办理情形编印报告,分发会员公布,并呈报天津特别市党部、天津社会局备案。”以便控制各同业公会的所有活动。
伴随着对各同业公会活动的控制,政府开始对各同业公会逐步改组,将旧有的同业公会逐一重新选举并成立,从1933年5月11日至1934年5月27日,天津各同业公会都进行了重组,并向政府呈报了选举情况。所有同业公会完成改组以后,政府认为已经完全控制了各同业公会,天津商会不满权利被架空,就宣布暂停会务,并将“所有本会各部分已办、未办事项,一律暂行封锁,仍由各该原任人员妥慎负责保管,听候核办。”以示抗议。
政府也不甘示弱,随即授意新组成的各同业公会发表宣言,指责商会“结党营私、把持会务、蒙蔽官府、宰割会员,各业商人久已积愤难伸、怨声载道……”又召开联席会议,提出不信任案,要求“中央及党、政当局依法令饬该会职员即日停职,另由各同业公会根本选举负责职员,组织健全天津市商会……”天津商会和政府相持不下,双方矛盾达到白热化。
从1934年7月初直到9月末,矛盾持续两个多月,商会一直暂停活动,导致商人和政府都深受其害。会务停顿后,“芝加哥赛会征品以及签证海外贸易、辅助法院调查,并证明国货输运国产等事,均已尽行辍废……”更严重的问题是,当时营业税由商会代征。因商会停顿会务,政府改为直接派人征收,调查征收情况时“又未能依法由商会协助办理,以致税方之调查员等不谙商情,诛求估计”,结果“商民既感苦痛,官方亦觉掣肘。”最终,天津银行同业公会等致函河北省政府、天津市政府、天津市党部、天津市社会局希望迅速解决商会改选纠纷。
迫于压力,政府有所让步,承认了天津商会的合法性,允许其继续行使职责,但对商会选举加以限制,规定“公会委员任期,依法均为4年,惟工年应改选半数,不得连任。”试图通过频繁的人员更迭,使商会和同业公会失去实际作用。导致从1935年年初至1937年抗战全面爆发期间,天津商会及各同业公会人员变动频繁。1935年1月末,商会委员第二次选举完毕,当选委员名册被呈报给政府,其中“年光垚,职务:执行委员,年龄37岁,籍贯:保定,新选为旅栈业同业公会代表”;“蒋志林,职务:候补监察委员,年龄49岁,籍贯:天津,新选为转运业同业公会代表……”很多委员都是新人,共计选举:主席委员1人,常务委员4人,执行委员10人,监察委员7人,候补执行委员7人,候补监察委员3人,人员换了一半。1935年3月至1941年10月,各同业公会陆续进行改选补选,从《天津市各业同业公会选举改选补选情况简表》来看,情况与1935年1月的商会委员选举一样。
大部分同业公会反对过于频繁的人员更迭,1936年10月14日天津市社会局抄发训令,处理逾期未改选的各同业公会,认为“兹查历经依法改选者固有之,然逾期改选者实居多数。本局前曾迭经令饬从速改选去后,迄未遵办,似此故意延宕,殊属非是。更查现在会务停顿,负责无人,以及曾经令饬停止现无恢复工作之必要者,亦属不少,亟应彻底整顿,以资解决,而期健全……”,最终决定,市内共80个同业公会,除去银行业、保险业、轮船业、旅栈业、胶皮车业已经依法改选;酒业、棉业已经全部改选;报关业正在筹备改选;报馆业、胰皂化妆品业未到改选之期;电料业、磁业已经另案办理外,其余各业都彻底整顿:一、席业、麻袋业、叫卖业、洗衣业……等9业。会务无形停顿、负责无人、曾经停止活动,一律予以解散。二、转运业、兑换业、商栈业……等5业。成立后已满四年未曾改选一次者,一律予以解散。三、药业、米业、干鲜果品业……等45业。成立已满四年,曾经改选一次或二次,现又逾期未改选,一律停止行使职权,重新全部改选。四、茶食业、房产业、货栈业、玻璃镜业……等9业。成立未满四年,未进行第一次改选,一律停止行使职权,重新全部改选。这样一来,80个公会中有68个都要解散或重新全部改选。
限令大部分同业公会解散和重新选举后,天津市社会局又严格拟定了同业公会会员等级和各等级会员会费缴纳数额,会员定级为:“甲、公会会员:特等1000元以上按照1000万元以上者如银行公会。甲等一级1000元按照500万元以上者如钱业公会,二级900元。乙等一级800元,二级700元。丙等一级600元,二级500元。丁等一级400元,二级300元,三级250元。戊等一级200元,二级150元,三级100元。”;“乙、商店会员:特等100元以上,按照5万元以上者。甲等一级100元按照4万元以上者,二级90元。乙等一级80元,二级70元。丙等一级50元,二级40元,三级15元。戊等一级10元,二级8元,三级6元,四级4元。”会员会费数目:“丁种一级轮船业公会规定会费额400元,二级旅栈业公会300元……”,“戊种一级转运业公会200元……”,“戊种二级商栈业公会100元,货栈公会100元……”。
对于政府解散和重新选举公会、强行制定会员会费等级的行为,各公会会员采取了消极抵制。抵制的方式有两种,一是拒绝加入政府授意新成立的同业公会。导致公会会员锐减,从天津市各行业同业公会成立组织及备案情况表上可知一斑,“货栈业同业公会,民国23年1月(1934年1月)成立,会员家数17,于民国24年1月(1935年)在市党部、社会局、实业部立案”。天津市的货栈数量很多,可是加入公会的只有17家。二是拒绝缴纳商会会费。
1934年至1936年,各行业公会普遍出现了会员欠缴会费的情况,例如:“商栈公会会费原定额200元,转运业公会会费原定额500元,旅栈业公会会费原定额500元。23年、24年、25年均未缴纳会费”其他没加入公会的商人,也是这种情况。以货栈行业为例,很多商人在1936年10月政府解散旧的同业公会后,就没有加入新成立的公会:“晋记货栈会费原定额8元23年未缴费,24年缴费8元,25年未缴费。退会未能准。”,“同华茂棉花栈,会费原定额24元,23年未缴,24年缴费24元,25年未缴”。
对于商户消极抵制的行为,政府于1937年5月28日发出训令决定制裁不加入同业公会的公司和商号,强令各业商店均应依法加入本业同业公会,倘若于限期内仍不加入,即报由主管官署执行罚办,罚办后仍不入会者,请勒令停业。各商号听后惶恐万分,只好迎合政府说“查现代社会无论若何事业,苟无相当团结,恐难图存,”被迫请求恢复同业公会,还将准备加入公会的商号名称、负责人姓名、商号地址开列清单一份,转交社会局备案,请求社会局指定人员成立筹备委员会。
国民政府于1936年5月5日先公布了《中华民国宪法草案》(五五宪草),1937年7月公布了《国民大会代表选举法》,并开始国大代表选举。1937年6月28日根据修正国民大会代表选举法施行细则,天津特别市市长张自忠请津商会详细申报登记各同业公会会员以便参加国大代表选举,并于5日内登记完毕。
但是对于政府的要求,“各业公会对于填造表册多持观望”,这一方面是因为卢沟桥事变爆发,时局紧张,另一方面也是因为政府一直对同业公会采取限制政策。直至7月8日上午仍未办理完毕,商会主席、亲赴市政府请示办法。得到指示,希望商会依然按照限期申报。几天以后,津商会汇总呈送各同业公会及商店会员登记表册至国民大会天津市代表选举事务所,表册上共等级有绸布棉纱呢绒业等54同业公会及永利化学公司等14商店的会员及职员名册。但是原定进行的中华民国国民大会代表选举,终因当时东北和华北沦陷区代表选举困难而搁浅。同时由于抗战的全面爆发,此事最后不了了之。
总之,南京国民政府在1928年至1937年期间,对工商界和商会的实际情况缺乏了解,没有认识到商会在经济、政治和社会上的重要影响与作用,对商会采取了比较偏激的举措。
1928年南京国民政府统一全国以后,开始对商会进行种种限制,具体做法有:
1、颁布法令,控制商会及各同业公会的活动。
2、限制商人参加政治活动。
3、挑拨商会及各同业公会的矛盾,以便趁机插手商会内部工作,解散商会。
4、通过改组商会及各同业公会来架空商会,导致商会会务停顿。
5、干涉商会、同业公会内部选举,使其内部人员更迭过于频繁,从而使其不能顺利行使职能。
对于政府的种种干涉,商会及同业公会采取消极抵制的做法,具体说:
1、暂停会务,以示抗议。2、拒绝加入政府控制的同业公会,导致公会会员锐减。3、拒绝缴纳商会会费。
在商会及各同业公会的不断抗争下,整顿改组后的商会并未完全丧失作为民间商人社团的独立性和自主权,与政府还是既有合作又有对抗。而南京国民政府因为在限制商会的实际操作中遭遇了困难,不得不稍微采取了一点缓和措施,但是商会与政府之间的矛盾并没有因此而消除。
浏览量:2
下载量:0
时间:
信息公开是有关保障公民了解权和对了解权加以必要限制而组成的法律制度。这里的了解权是指个人或组织有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息的权利。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:中美两国非政府组织的信息公开制度对比相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
20 世纪 70 年代以来,在全球范围内出现了 “社团革命”,使国家和市场之外的非政府组织获得了迅猛发展,非政府组织在社会活动中起着举足轻重的作用。与此同时,包括我国在内的非政府组织在成长和发展的过程中也出现了 “志愿失灵”等问题,特别是在信息时代的大环境下,接二连三的慈善丑闻被曝光,非政府组织的信息公开行为已受到越来越多人的关注。如何建立和完善一套适合非政府组织的信息公开制度成为了一个崭新的课题。
1. 1 非政府组织
非政府组织,英文全称为 Non Government Orgnization,英文缩写为 NGO.关于什么是非政府组织,国际和国内对此有不同的定义,甚至有不同的称谓。即使在同一领域内,由于研究重点的不同,对非政府组织的界定也不尽相同。笔者认同以下定义,即在特定的法律体系下,不被视为政府部门及企业的协会、团体、基金会、慈善信托、非营利公司或者其他法人就是非政府组织[1].
非政府组织往往通过吸收政府资助、整合社会捐助来达到对社会公共利益的增进。它在文化、教育、医疗、卫生、体育、社会福利、社会救济等方面担负着政府和企业所没有的社会功能。可以说,非政府组织成为现代社会运行不可或缺的社会力量。由于这一类组织所负载的 “资助”与 “公益”决定了国家对它的干预要比对企业等其他组织更强劲,也决定了社会公众对它的监督比对政府组织的监督更有力。
1. 2 非政府组织的信息公开
非政府组织的信息公开,是指为了维护社会公众的知情权和促进非政府组织的自身发展,依法登记的非政府组织根据相关法律规定,在非政府组织运行过程中以规范的格式和正当的程序将非政府组织在各项活动中的主要信息真实、准确、完整、及时地向政府、捐赠人以及利益相关者公开的过程[2].非政府组织的信息公开机制是社会公众、政府了解非政府组织,进行捐助决策,实现监督的重要基础。与其他组织一样,在现代社会,法人构成了非政府组织的主体。因此,非政府组织之外的政府与社会公众对非政府组织的了解,主要依赖于非政府组织所做的信息披露。在对非政府组织的活动情况、财务状况进行充分了解的基础上,非政府组织之外的政府与社会公众方能作出理性的资助或捐助决策,从而实现对非政府组织的监督和制约。
美国是世界上最早诞生现代非政府组织的国家。在美国,非政府组织是政府和企业以外的所有组织与机构的统称。美国的非政府组织经过长久的发展,持续的创新和不懈的改善,已形成了相对成熟的管理模式,先进的管理理念以及内外监管结合、自上而下互动的一整套规范[3].在非政府组织的管理内涵中,信息公开作为一项保障非政府组织高效运行的制度,贯穿非政府组织活动的始终。而我国的非政府组织,自新中国成立到改革开放之前,主要经历了初始发展期 ( 1949 ~1966 年) 、停滞期 ( 1966 ~ 1978 年) 、恢复发展期 ( 1978 年至今)的前期发展阶段。随着改革开放的深入展开,以及经济体制、政治体制和社会体制的深化改革,特别是进入 21世纪以来,我国非政府组织进入了后期发展阶段,伴随着社团、基金会、行业协会、民办非企业和学术团体等各类非政府组织的蓬勃发展,非政府组织这一特殊组织机构,在各项社会活动中发挥出巨大的作用,形成了具有中国特色的发展模式[4].
2. 1 信息公开的主体方面
非政府组织信息公开主体包括权利主体、义务主体和监督主体。中美相关法律和规范中对公开主体的界定存在一定差异,具体表现在以下 3 个方面。
2. 1. 1 权利主体范围不尽相同具体来说,美国崇尚利益相关者理论,在非政府组织与社会公众的交流互动中,任何与非政府组织有利益关系的公民和法人组织都有权利对非政府组织提出信息公开的要求,并且美国的非政府组织大都实行法人制管理,在其内部有职责明确的监管机构,该机构对非政府组织的信息公开能起到保障作用[5].在我国,有权对非政府组织行使信息公开的是我国公民、法人和登记机关及业务管理机关,公民通常要经过登记机关和业务机关间接行使这一权利,行政色彩相对浓重。
2. 1. 2 义务主体划分标准不一在美国,非政府组织的设立程序非常简单,对这类非政府组织的信息公开要求较少,重点是享有免税资格的非政府组织,其信息公开义务突出。我国的情况是在登记机关登记成立取得合法资格的非政府组织都有明确的信息公开的义务。
2. 1. 3 监督主体差异明显美国的监督主体十分明确,而我国的监督主体相对模糊。信息公开倡导公众参与,旨在运用各方力量对义务主体进行监督,有效保障权利主体的利益,美国的慈善信托登记处和慈善信托审计处是美国主要的监督主体,对美国的非政府组织的信息公开进行定期和不定期的监督[6].我国监督主体主要是管理机关,但由于职责不清,监督的效果相对薄弱。除此之外,公民和媒体在各国的非政府组织信息公开中都起着重要的监督作用。
2. 2 信息公开的内容方面
非政府组织的信息公开涉及非政府组织自身的发展,在进行信息公开的过程中,不同的国家根据自身的国情和社情及本国非政府组织的特点,对非政府组织的信息公开内容提出了不同的要求,综合比较来看,有以下两方面差异。
2. 2. 1 对不同规模的非政府组织信息公开的要求不同这点在中美的非政府组织信息公开制度中都有具体的体现。在美国,对规模在 5 000 美元以下的非政府组织可自动获得免税资格,对这一规模以下的非政府组织信息公开的内容仅体现在其成立过程中的组织章程、业务内容及年度报告中的基本信息方面,而在这一规模之上的对其信息公开的内容要求较高,主要涉及基本信息、治理信息、财务信息和业务信息[7].而我国对非政府组织信息公开内容要求没有十分具体的规定,在规模上没有体现出差异性。
2. 2. 2 对不同性质的非政府组织信息公开的要求不同这一点在美国体现较为明显,在美国,非政府组织分为公益性组织和互益性组织,二者的最大区别在于利益相关者的多少。对于公益性的组织其信息公开的内容较为丰富,要求相对严格,而对互益性组织的信息公开内容相对较少,要求较低[8].我国在这一方面也有所体现,基于我国的国情,在我国非政府组织通常是指社会团体、民办非企业和基金会这三大类,对于不同类别的非政府组织,相应的管理法规都对其信息公开做了具体要求。比如,《公益事业捐赠法》第十八条规定,捐赠物使用信息一般在使用后一个月内向社会公开, 《基金会管理条例》明确要求基金会要以公开透明为首要原则,对其成立、变更和注销等,要向社会公告。这些具体的法规都体现了我国对不同类型非政府组织信息公开要求的不同。
2. 3 信息公开的主要法律依据方面
由于中美的经济、文化和法律制度环境的差异以及各自非政府组织发展成熟度的不同,对于非政府组织的信息公开这项制度的管理和规定依据的主要法律也不同,不同位阶的法律也体现出非政府组织信息公开在不同国家的受重视程度。中美的法律规定有以下异同。
2. 3. 1 非政府组织信息公开制度在中美两国的法律当中都有所体现在美国,对非政府组织的界定、管理和税收是以 《联邦税法典》为主要依据,该法典是在国家层面上的根本依据,除此之外,各州都有符合本州的具体的法律,法院的判例也是对非政府组织信息公开制度规定的重要补充[9].我国对非政府组织信息公开的法制建设也颇有成效,涉及到非政府组织信息公开制度的法律主要有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《民办非企业单位管理暂行条例》、《基金会信息公布办法》等法律法规,这些法规对信息公开的具体问题都做了规定。
2. 3. 2 法律位阶层次性及操作性不同法律规范在整个法律体系纵向排列中所处的位置即为其法律位阶,不同的位阶体现了该法律规范的权利范围和权重大小。由于中美非政府组织情况不同,对于其信息公开的法律规范侧重点和倾斜度也有所不同。在美国,国家层面的非政府组织信息公开法律是 《联邦税法典》,该法典针对大部分需要申请免税资格的非政府组织的信息公开,通过详尽的条文规范,采取列举式的方法具体呈现了非政府组织必须呈交的各类内部信息以及需要向社会公众公开的各类数据信息,操作性比较强。除此之外,各州采取检察官督查制度、法院判例制度,根据对各州的具体情况有针对性地规范了非政府组织的信息公开,操作性符合自身要求。我国涉及到非政府组织信息公开的法律法规总体来说位阶较低,比如 《社会团体登记管理条例》、 《基金会管理条例》等,都处在法律纵向位阶中较低的层面,虽然数量不少,但大多是一些原则性的规范和指导,可操作性较差,并且各个法律规范交叉明显,范围分界不是很清晰,没有形成系统的合力。
2. 4 信息公开的方式方面
非政府组织的信息公开必须借助一定的方式,按照特定的程序进行。比照政府和企业的信息公开方式,结合各国实际,总体来看,非政府组织的信息公开方式可分为主动公开、依申请公开这两大类,但在中美的具体实践中侧重点又有所不同,表现在以下方面。
2. 4. 1 主动公开是中美非政府组织信息公开的共有模式主动公开也叫强制公开,是指义务主体按照规定的要求,遵循一定的程序对自身的信息向权利主体主动披露,保证权利主体的知情权。纵观中美两国的非政府组织都遵循设立主义原则,即各国都有专门的非政府组织登记机关,在各国非政府组织设立过程中,向登记机关提交相应的报告和文件就是一种最普遍的信息公开方式,这种公开方式就是典型的强制公开。
2. 4. 2 依申请公开可操作性差异较大依申请公开是当前信息公开领域的一种重要方式,特别是公众知情权被越来越多的人认可和重视以来,依申请公开的作用也凸显出来,对比中美对非政府组织的依申请公开方式,操作性的差异较为明显。具体来看,在美国,除了国家层面的 《联邦税法典》规定了公民可以对需求的信息提出申请外,主要是在各州依托两个组织,即慈善信托登记处和慈善信托法律审计部,这两个组织的职责就是接待公众的信息公开申请,分门别类地对一段时间内的公开申请进行有针对性的集中解答,这样既保证了公众的诉求,又可以提高公开的效率[10].在我国,各个法律法规中都明确规定了公民有申请非政府组织进行信息公开的权利,比如 《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定,捐赠人有权向受捐赠人查询财产的使用情况,受捐赠人要如实答复。但总体来说,这样的规范只是一种原则性的要求,在实际操作中效果并不是很好,并且,没有一个权限清晰的机构来统一处理公众的信息要求,在非政府组织和社会公众之间缺乏有效的沟通机制。综上所述,中美非政府组织信息公开制度在信息公开主体、公开内容、公开方式及其主要法律依据方面存在着较大的差异 ( 见表 1) .【1】
3. 1 美国非政府组织信息公开制度的优越性
美国非政府组织信息公开制度相对成熟,主要的优越性有以下几个方面。一是制度体系层次分明,针对性较强。国家层面有 《联邦税法典》作为根本依据,起到了提纲挈领的作用,在各州又有针对本州特点的法律法规,发挥出因地制宜的效果。在纵向层面形成了自上而下的制度体系。二是参与主体广泛,机构职责清晰。在非政府组织内外,都有与之相应的参与机构和职能部门,围绕信息公开的流程,在不同的阶段实现信息公开制度赋予的特定义务。在横向层面囊括了最广泛的制度相关者。三是实践操作简便易行,公众参与度较高。横向的参与主体依据纵向的制度体系,可以在实践中将特定的信息需求以一定的形式表现出来,经过固定程序得到回应,提高了公开效率和公众的参与度。
3. 2 中国非政府组织信息公开制度的缺陷
我国在非政府组织信息公开制度构建方面的问题和不足,主要体现在以下 3 个方面。一是我国非政府组织信息公开参与主体的范围相对狭窄,主要局限于非政府组织的行政管理机关和特定理事会之间,这个问题直接导致信息公开的实践操作性较差,执行力不够彻底,比如 《中华人民共和国公益事业捐赠法》第二十条规定,受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用管理情况,《中华人民共和国红十字会法》第五条规定,人民政府对红十字会的活动进行监督。二是对非政府组织信息公开的制度规定大而化一,在我国现有的各项法律法规中,对各类非政府组织的信息公开要求仅限于年度报告制度这种单一模式,没有体现差异性。三是整体立法体系对非政府组织信息公开重视程度不高,现存法律位阶都较低,除 《中华人民共和国公益事业捐赠法》和 《中华人民共和国红十字会法》为人大会通过的法律外,其余涉及非政府组织信息公开的法律法规集中在国务院和地方性法规中,这导致公众的参与性不理想。
3. 3 建议通过借鉴美国的先进经验,结合本国实际,笔者认为可从以下几个方面完善我国的非政府组织信息公开制度。
3. 3. 1 明确非政府组织信息公开的主体制度,保障非政府组织信息公开落到实处从权利主体、义务主体和监督主体的权限义务出发,结合非政府组织的内外部环境治理体系,使各主体在信息公开制度体系中角色清晰,加强内部监督机构与外部管理机构的合作,突出第三方机构的作用,使非政府组织信息公开形成一个闭合回路 ( 见图 1) .【2】
3. 3. 2 划分非政府组织种类,有针对性地提出信息公开要求由于我国的国情和非政府组织自身发展的特点,目前我国对非政府组织的总体管理上是根据非政府组织的资产成分来划分的,这种做法与信息公开的要求契合不够紧密,造成了非政府组织信息公开针对性不强,所以可以采取规模划分或结合资本成分的方法对不同类型的非政府组织提出与之相适应的要求。具体来说,依据非政府组织的资金来源中公募资金所占比例对非政府组织进行分类,将其分为全公益性和部分公益性两大类,并对其资产规模进行区分,通过二者的结合对新划分的非政府组织提出特定的信息公开要求,以确保信息公开的针对性。
3. 3. 3 加强非政府组织信息公开立法力度,凸显非政府组织信息公开的重要性结合公众知情权和非政府组织本身的公益性,对非政府组织信息公开进行系统的法律规范意义重大,而目前我国的立法从位阶、原则、针对性和可操作性方面都存在问题。可以针对以上问题,依据顶层设计的思路,从法律、法规、规章、地方性法规的纵向结构角度,结合区域非政府组织的发展情况,立体地构建我国非政府组织信息公开的法律体系。
[1]林修果 . 非政府组织管理[M]. 武汉: 武汉大学出版社,2010: 15.
[2]张清 . 试论我国慈善组织信息公开制度的现状及存在的问题[J]. 法制与社会,2012 ( 25) : 56 -57.
[3]戴昌桥 . 论美国的非政府组织[J]. 求索,2009 ( 11) : 55 -57.
[4]李红艳 . 非政府组织管理研究[M]. 北京: 知识产权出版社,2011: 70.
[5]贾西津 . 国外非营利组织管理体制及其对中国的启示[J]. 社会科学,2004 ( 4) : 45 -50.
[6]廖世铢 . 美国非营利组织发展经验及启示[J]. 发展研究,2008 ( 12) : 51 -52.
[7]杨龙军 . 美国非营利组织的税收制度及其借鉴[J]. 海外税收,2004 ( 11) : 46 -50.
[8]杨道波 . 我国非营利组织信息公开法律制度研究[J]. 河北法学,2008 ( 9) : 78 -82.
[9]邹世允,吴宝宁 . 扩大我国慈善透明度研究[J]. 财经问题研究,2012 ( 2) : 16 -20.
[10]祝贺,陶传进 . 抗震救灾募捐组织的公开透明比较[J]. 中国非营利评论,2008 ( 2) : 26 -37.
浏览量:51
下载量:0
时间:
政府职能也叫行政职能,是指行政主体作为国家管理的执法机关,在依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它体现这公共行政活动的基本内容和方向,是公共行政本质的反应。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:金融危机视角下政府的职能探讨相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
2008年爆发的美国金融危机以及随之而来持续多年的大衰退,是美国战后历史上的一件大事,也是认识美国社会的一个好机会。这些年来,关于金融危机的回顾和总结大多关注于华尔街和金融体系,而对于政府在应对危机中的作用,似乎只有政府内部的少数官员在深刻反思。当年的财政部长鲍尔森(Hank Paulson)在2010年写了名为《千钧一发》(Onthe Brink)的回忆录,记叙了这一段经历。但他在2009年总统换届后就离职了,所以故事只有前半段。而另一位政府方面的主角,就是盖特纳(Timothy Geithner)。金融危机爆发时,他正好在“台风中心”,是纽约联邦储蓄银行主席。随后,他担任了2009年至2013年的财政部长。可以说盖特纳在整个金融危机和经济衰退、恢复阶段都是美国政府财政金融政策的主导者之一。他在2014年初出版的自传《压力测试》(《Stress Test:Reflection on Financial Crisis》)是这个过程中政府运作更完整的记录。
在《压力测试》这本书中,作者记叙了 2008 年以来美国和世界经济的几件大事 :金融危机的爆发与遏制,消除恐慌的压力测试,欧盟诸国财政危机,美国的经济刺激,金融法规改革以及围绕赤字与国债限额的两党争斗。贯穿全书的主要立场,就是政府在这些经济非常时期起着关键作用。没有政府的发力,自由市场就不能从危机中恢复。
盖特纳对于遏制金融危机过程的记载相当全面和专业。他反复强调一条主线 :消除市场恐慌,恢复投资者信心是整个金融系统稳定与恢复的关键,也是政府运作的首要任务。也就是说,这个考量压倒其他(如政府支出与赤字,救助肇事者引起的道德风险等)。而这个任务只有政府能够担当。
虽然因为观念和法律限制,政府救援曾有重大失败和失误(例如未能阻止雷曼崩溃而威胁到其他几家投资银行的安全,在华盛顿互惠银行倒闭过程中让债权人受到损失因而影响到其他银行债权人的信心等),但总的来说政府的应对是成功的。通过金融救援(TARP 法案)对大金融机构注入资本以及进行公开的压力测试确认各个银行的健康程度,政府成功地重建了市场信心,制止了资金逃离。虽然美国是金融危机的“震中”和最重的灾区,但美国的金融运作与整体经济的恢复速度都高于欧洲。
尽管如此,对于政府救援的批评还是此起彼伏。盖特纳的书也因此花了很多篇幅进行辩护。这些辩论的焦点是在道德上怎样看待这样的事实 :政府用纳税人的钱进行救助,而直接的受益人是肇事者,同时他们还享受着优厚的工资、奖金,甚至被撤职时还有“黄金降落伞”.这样的事听起来非常不公平。盖特纳指出,接受救援的金融机构的股东们几乎丧失了所有资本,而且政府无权改变以前已经签订的待遇合同。不管怎样,这本书显然不能终止这种争论。
其实关于政府的角色,还有一个更重要的问题似乎没有得到人们的注意。上面讨论的是一个“理想政府”应该起的作用。但现实中的政府却远非“理想”.盖特纳和鲍尔森的书都包含了关于政府运作的痛苦体验--他们的行动受到种种法律的限制和各方面公众的质疑。
但问题是,虽然可以讨论改进政治制度的种种方法,但我们都知道这些弊端至少在未来几十年内仍将存在。民主政体在执政效率方面有本质性的弱势(相对于公司管理体制而言),而在现代的经济和科技条件下,民主政体如何适应和改善也不是一蹴而就的。而且,美国的政治体系本来就是按低效、稳定的目标设计的,其用意是保护国家的根本利益而不是有效地管理社会行政事务。盖特纳们看来满足于用“华盛顿”的种种缺陷来解释政府干预过程的失败和问题。言下之意政府干预本身没有错。错的,需要改进的,是目前的政治运作方式。
另一个问题是,怎样增强政府干预金融危机的能力?在盖特纳看来,关键是政府的权限 :财权和行政干预权。在财权上,他希望政府有实际上无限的财力,可以为任何债务提供保证(而且不让债权人受到损失),或为任何金融机构注入足够资本。而行政干预权,则是允许政府接管陷于困境的金融机构并将其“有序地解散”,力求不引起市场混乱。
其实,政府要发挥作用,除了法定的权力以外还有“软实力”,也就是对于金融机构的影响力。这在鲍尔森的回忆录中有更详细的记叙。在这种过程中,政府的影响力不仅是财力和权力,还有很多其他方面。首先,政府在金融界没有自己的利益,只是为了维护市场稳定,所以它在撮合双赢交易方面比较令人信服。其次,银行现在和今后仰仗政府的地方肯定不少,在危急时刻谁也不敢随便与政府顶牛,所以政府“不战而屈人之兵”的能力也不容小觑。在说服银行接受财务救助 TARP 条件时,鲍尔森和盖特纳就曾公然以“秋后算账”来威胁。最后,政府还可以用少量资金为风险最高的资产提供担保,为交易扫除最后障碍。也就是说,我们不一定需要在权力和财力意义上的“大政府”,但需要善于利用影响力,促成双赢合作的“聪明政府”.
比起应对危机,更重要的是防止下一次危机的产生。这就要改革金融体制,堵上已经发现的漏洞。对于这个问题,盖特纳的思考也是以政府为中心的。除了通过权力和财力的增加而提升政府的抗灾能力外,他还提出了建立衍生产品交易市场,定期进行压力测试,提高银行和交易商资本储备标准等法规上的改革措施。但是他对如何发展和增强有利于稳定的市场机制毫无考虑。而离开了市场机制,政府主导的改革必然是笨拙、僵硬的,很可能带来副作用。
盖特纳在谈论财政问题时还是保持了学者风范。他基本做到言之有据,对于相反的事实和观点予以承认和讨论。在应对金融危机的过程中,他也的确表现专业,做出了“亮丽”的贡献。在书中他谈到很多权衡和考量,例如怎样由政府注资支持银行,同时避免政府成为大股东而造成“国有化”.但在谈论更宏观的经济问题时,他就显示了相当的局限性。对于随着金融危机而来的经济衰退,盖特纳唯一的理解似乎就是放贷冻结和市场恐慌引起1所以解决办法就是政府大量撒钱和联储放宽银根的刺激。但事实上,这次经济衰退中,美国面临着很多更基本的挑战,包括制造业持续衰退,贸易赤字剧增,贫富差别扩大等。这些都不在盖特纳的视野之内。当然,他的职务是财政部长,这些问题也许不是他考虑的事。但他书中叙述的是整个总统经济团队的活动,而对这方面的讨论没有任何提及,这可不是一个好兆头。
盖特纳的书给我一个启示 :也许提升政府效能的一个途径是在行政分支中区分“政治”和“专业”部分。“政治”部分负责制定和实施全国性的政策法规,通过四年一度的总统选举和平时的国会咨询、听证、法案等对全体选民负责。而“专业”部分则有更大的自主权,来提高行政效率。“专业”部分的负责人应该不是基于政治立场和党派而是基于专业能力来委任,目前政府中已有“专业”部分,如联储会合一些执法机构,但还可以再扩大到财政、国防中的一些职能。
问题是谁来制衡这些机构呢?从盖特纳的书来看,目前财政和经济政策的制定基本上靠政府内的团队,没有咨询政府外专家的机制。这方面的改革既有赖于政府运作更加开放,也有赖于政府外的专业人士更积极,更负责地关心政事,参与政府决策和运作。
以上谈到的盖特纳和鲍尔森的两本回忆录,加上前国防部长盖兹的回忆录《职责》,有很多共同之处。这些作者都是不情愿地被“招募”进政府工作,不停地在工作和家庭之间找平衡。他们对自己的使命充满热忱,但厌恶国会政治。盖特纳还多次抱怨不了解情况却对他们这些“专家”横加指责的公众舆论。尽管都是一面之词,但这几本书相互参照,也许对我们了解政府的能力和局限,了解政府官员的心态和决策过程有帮助。
在“大政府还是小政府”的讨论中,盖特纳以他自己的经历提供了有趣的思考内容。在面对危机时,一个强有力、反应迅速的政府介入往往能起到独特的、关键性的作用。可是民主体制强调制衡、问责,在行政效率方面不占优势。同时,我们从他的言论中也可以看出,一个专业工作者参与制定全国性政策的流程时,不仅有知识结构方面的缺失,也有个性和专业训练上的不适应。所以,在我们比较大、小政府的优劣时,要看的不是抽象的政府,而是由实际的人和实际的政治体制组成的政府。金融危机给了我们一个机会去认识现实的政府操作,从而更好地决定政府应有的地位和作用。
【金融危机视角下政府的职能探讨】相关
浏览量:2
下载量:0
时间:
作为政府采购制度的经济效率原则是指”采购主体力争以尽可能低的价格采购到质量理想的物品、劳务或服务"。下面是读文网小编为大家精心准备的:我国政府采购法律问题研究相关论文。仅供大家阅读参考!
我国政府采购法律问题研究全文如下:
[摘要]政府采购是指一国的政府机关及其下属的所有实体机构,使用财政性资金采购货物、工程和服务等标的之行为。随着经济全球化和贸易一体化的深入发展,政府采购日益成为国家管理公共支出和节约经费的重要手段。文章从政府采购的定义入手,分析了政府采购的基本原则和主要功能,将各国政府采购制度进行了比较,在此基础上分析我国政府采购制度的现状,并提出完善我国政府采购制度的若干建议。
[关键词]政府采购;公共资金招标。
(一)政府采购的界定。
政府采购在欧盟官方及其欧洲各国又称为公共采购,是指使用公共资金的国家机关、政党、社会团体、事业单位以及其他社会组织为了公共利益的需要而动用公共资金,以法定的方式和程序购买、租赁商品、工程、智力成果及雇佣劳务或获取服务的行为。
(二)政府采购的基本原则。
1.公开性原则。
公开性原则,是指有关采购的法律、政策、程序和采购活动都要公开。公开性原则贯穿于政府采购整个程序中。首先,有关采购的法律和程序要公布于众。其次,采购的内容、数量、质量,对供应商的资格能力等方面的要求也要公开。当然,对于一些采购,由于采购物品的性质,使得采购过程不能公开,但即使如此,采购机构也必须作出说明和记录,并须经严格审批和授权。
2.公平性原则。
政府采购公平性原则是指“采购主体要为供应商竞争性地获得政府采购合同提供公平的途径”。政府采购中的公平性首先是指所有参加竞争的投标商机会均等,并受到同等待遇。其次,公平性原则还要求合同的授予要兼顾政府采购社会目标的实现。在政府采购制度中制定一些规则和采取一些措施,使在竞争中处于不利地位的小企业、少数民族企业也能获得一些政府采购合同,从而促使社会经济协调发展是非常必要的。
3.竞争性原则。
竞争性原则是政府采购制度的灵魂和精髓。政府采购目标是通过促进供应商、承包商或服务提供者之间最大程度的竞争来实现的。只有竞争才能防止政府采购中的浪费和腐败问题。
通过竞争,政府采购机构可以形成一种买方市场,从而形成一种对买方有利的竞争局面。竞争也可以促使投标人提供更好的商品和技术,并且设法降低产品成本和投标报价,从而使用户可以用较低的价格采购到优质的商品,实现政府采购目标。
4.经济效率原则。
作为政府采购制度的经济效率原则是指“采购主体力争以尽可能低的价格采购到质量理想的物品、劳务或服务”。过去,由于我们没有建立规范的政府采购制度,政府采购中很少进行成本效益核算,重复投资、盲目采购现象严重,给国家造成极大的损失和浪费。因此,我们的政府采购制度不仅要实现实质上的经济效率原则,还要体现采购程序上的经济效率原则。
5.廉政原则。
廉政原则是指在政府采购过程中要最大限度地禁止违法和腐败行为,严格维护法律的尊严,维护政府的廉政。这一原则有两个要求:一是严格依法办事,严禁以权谋私。这要求在政府采购合同的竞争过程中,禁止政府采购人员与供应商进行单方面的接触,与采购合同或参与竞争的供应商有利害关系的政府采购人员应当回避等。二是合理行使政府的自主裁量权。由于采购的广泛性、复杂性和多变性,法律赋予采购主体一定的自主裁量权,以应付特殊情况。在严格遵守政府采购法规的同时,合理地行使政府采购自主裁量权也是廉政原则的要求之一。
(一)政府采购缺少统一的法律法规。
现阶段,我国实行的政府采购还没有成体系的法律法规,许多法律法规的建设也只是处于起步阶段。已有的《招标投标法》
与《政府采购法》在规范范围、适用对象、招标投标以及采购过程中涉及到的其他方面上有很大差异,离规范的政府采购法规要求很远。
我国《招标投标法》没有明确规定政策目标,这部法律赋予采购人自行采购以及是否委托采购的权力;而后一部《政府采购法》强调政策目标和集中采购,前一部法律普遍允许以私利为目的社会中介机构代理政府采购,后一部法律则强调和提倡政府集中采购,由非营利为目的的政府采购中心执行货物、工程和服务的采购任务。由于存在两部调整和规范同一采购对象的法律,致使还有许多的非集中采购机构存在,这些中介机构代理的政府采购规模远远超过政府采购中心。
(二)政府采购的范围和规模偏小。
我国《政府采购法》所明确规范的主体范围是在我国境内的各级国家机关、事业单位和团体组织。在这三类主体范围中,还看不到占垄断地位的国有企业。很显然,我国主张将采购主体公共性、采购所适用的资金的公共性与从事活动的非竟争性结合起来,并按照采购主体的公共性,采购资金公共性及从事活动的非竞争性三者并举这一原则来确定政府采购的事实主体,而将国有企业尤其是公用事业排除在适用范围之外,而按照国际通行做法,凡是用政府财政支出中的政府消费支出和投资支出项目,无论采购主体是政府单位、公共机关还是国有企业或者民营企业,都要纳入政府采购法所规范的主体范围。
(三)政府采购方式规定不明确。
我国在《政府采购法》中规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式,且对公开招标方式的适用条件规定得较为宽泛,即除采用邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式,且达到国务院及省级人民政府规定的限额标准以上的,均应实行公开招标方式。①从总体上来看,我国在《政府采购法》中对政府采购方式的规定比较薄弱,存在的主要问题是:第一,并没有对各种方式的配合适用做出规定。如就公开招标而言,《政府采购法》确立了其优先适用的地位,并且对公开招标以外的采购方式做出了规定,但未就公开招标与其他方式配合适用作出规定。第二,对某些采购方式的适用条件规定得过于苛刻。第三,已有的规定不明确或不严密。如对采用公开招标以外的采购方式的批准,以什么方式提出申请则没有做出规定。第四,对某些采购方式的程序规定过于简单。
(四)政府采购管理机构不全。
在管理机构的设置上,目前我国不少地方往往都是在财政部门设立一个政府采购办公室或政府采购中心,属财政内部科(股)室,代表财政部门行使政府采购管理监督和具体采购事务双重职能,这就难免会出现与财政职能不相适应的现象,突出表现在财政大包大揽所有的采购事务, 把管理与采购事务性工作混为一体,有悖于政府采购推行的初衷,致使政府采购职能不能正常发挥,人为造成工作繁杂,从而使财政部门在担当政府采购管理职能问题上界定不清,出现财政职能越位和缺位现象。这与政府采购最基本的“公开、公平、公正”原则要求相悖。
(一)加快政府采购法律体系建设。
为了建立有效的、统一的公共采购制度,应尽快将我国的《招标投标法》纳入到《政府采购法》中,健全专门法律,统一规范政府采购行为。这一体系至少应包括如下层次:一是《政府采购法》,包括总则、招标、决算、异议及申诉、履约管理、验收、罚则等内容,它是建立政府采购制度的法律基础。二是《政府采购实施细则》,对政府采购法作出具体解释和补充。主要包括政府采购法实施条例、政府采购招标投标和政府采购合同监督管理办法。三是地方性的政府采购法规及规范性文件。此外,还应有大量的配套法规,从而做到政府采购有法可依,有理有据。在完善《政府采购法》时,可以考虑借鉴美国经验,设置合同申诉委员会,专门处理采购活动中的申诉。
(二)进一步扩大政府采购的范围。
现实生活中,在很多履行政府公共功能的采购支出中,财政性资金只占其中一部分。不少履行公共功能的项目,或多或少是以其他资金举办的,比如说,运用国外政府贷款、国际组织贷款,也有我们国内商业银行的配套贷款,或者政策性银行的贷款等等。甚至也不排除一些捐赠资金和一些其他可能渠道的资金,融入这种有公共职能的工程和项目。如果我们认定只有财政性资金作为来源的采购活动才能纳入政府采购制度规则的覆盖范围,比照现实就会发现一个为数巨大的资金数量脱离调控范围,不利于在转轨过程中,很好推行政府采购制度改革。因此,我国政府采购制度的适用范围应当确定为凡是使用政府性资金的各类行政事业单位。
(三)明确政府采购的各种方式。
首先,形成完善的政府采购方式体系。我国应对《政府采购法》中各种采购方式的适用条件进行必要梳理与调整,形成相互融洽与配合的关系。其次,必须就采购方式适用条件做出明确合理的规定,引入与市场经济通行规则兼容的公开招标、投标。
在招标采购货物、工程和服务时,可以通过电视网络的形式,对招标、投标、开标、评标等各个环节进行直播,将招标的全部程序置于大庭广众的监督之下,使政府采购工作公开透明、规范有序地进行,从而减少和避免招投标中的人为因素的影响。
(四)健全政府采购管理机构。
1.建立多层次的政府采购组织体系。
政府采购管理委员会是政府采购的领导机构,主要负责政府采购工作的指挥与协调、制定重要政策、审查批准政府采购目录。政府采购管理办公室负责政府采购的日常管理工作,执行政府采购政策、制定政府采购目录、受理政府采购投诉等。政府采购中心负责具体实施集中采购,委托、代理代购,建立与政府采购相适应的信息网络等。
2.政事公开。
对政府采购管理办公室、政府采购中心事权进行科学划分,前者是管理机构,后者是操作机构。政府采购管理办公室主要是管理和监督政府采购活动的全过程,不直接参与具体的采购活动;采购中心负责具体采购计划的实施,接受采购管理办公室的管理和监督。
①《中华人民共和国政府采购法》,法律出版社,2003年版。
[参考文献].
[1]宗煜。政府采购概论[M].北京:中国人民大学出版社,2007.
[2]谷辽海。中国政府采购案例评析(第二卷)[M].北京:群众出版社,2005.
[3]张建中。政府采购分析[N].经济参考报,2007-11(1)。
[4]李海涛。我国政府采购[N].北京青年报,2006-2(2)。
浏览量:2
下载量:0
时间:
今天读文网小编要与大家分享的是:欧盟关于航班延误赔偿问题的司法实践及启示相关论文。具体内容如下,欢迎参考阅读:
摘 要:航班延误引发的纠纷一直困扰着各国的航空公司与立法机构。2004 年,欧共体颁布第 261/2004 号条例,首次以立法形式明确航空公司应当为航班延误进行赔付。它标志着欧盟试图在《蒙特利尔公约》框架之外搭建一套更有利于保护航空旅客权益的制度。随后欧洲法院经历了 Sturgeon 等四个重要的相关案例,巩固并完善了该赔付制度。中国近期航班延误纠纷频发,亟需走出“闹事方可拿赔付”的恶性循环,建立妥善的纠纷解决机制。
关键词:民用航空法; 欧盟; 《蒙特利尔公约》; 航班延误。
论文正文:
欧盟关于航班延误赔偿问题的司法实践及启示
根据《蒙特利尔公约》规定的精神,航班延误意味着航空公司没有在合理的时间内将乘客及其行李运送到目的地。[1]而航班延误赔偿,是指在一定条件下,航空公司由于航班延误对乘客进行经济弥补。
由于世界上主要的民航国家已经经历过初期发展的产业扶持阶段,目前更倾向于保护消费者利益,同时由于民航服务的普及程度空前加大,航班延误赔偿问题的重要性日益加重。2004 年,欧共体颁布第 261/2004 号条例,规定在航班延误满足一定的条件下,航空公司应当为旅客提供住宿、餐饮和电话通讯援助,退还票款,支付每位旅客最高 600 欧元的赔偿金等。该条例取代了此前的第 295/91 号条例,扩大了对航空旅客的权益保护范围,标志着欧盟将航空旅客权益保护提高到了更高的标准。[2]。
笔者以欧洲法院根据第 261/2004 号条例做出的几次重要判决为线索,总结欧盟在司法实践中的相关态度,归纳了该制度的利弊,进而对中国相关立法的启示和借鉴进行分析。
( 一) Sturgeon v Condor 案和 Bock v AirFrance 案①。
Sturgeon 案是欧盟范围内首个依据第 261 /2004号条例将航班延误认定为需要赔偿的案件。在此之前,由于条例未予明确,欧洲的法院一直将航班取消和航班延误区别对待,认为延误不属于条例第 7 条规定的赔偿事由。航空公司对于长时段的延误不取消航班,而是让旅客等待 20 小时或者更长的时间,以避免赔偿。2009 年 11 月 19 日,欧洲法院第四法庭针对 Sturgeon 和 Bock 两起长时段航班延误案件做出初步裁决,认为延误也应当受到条例的第 7 条约束,符合条件的航空公司作为承运人应当予以赔偿。
在 Sturgeon 案中有一个主要的争议点: 比原计划晚 25 个小时到达目的地是属于航班延误还是航班取消? 该案中,原告 Sturgeon 等人在被告 Condor 航空公司定票,计划2005 年7 月9 日下午4 点20 分从德国飞往加拿大。在办理登机手续以后,乘客得到的通知是航班取消( cancelled) ,之后行李被退回。第二天他们到其他航空公司值机柜办理登机手续,乘机座位亦不同于前一日。故此原告在德国当地Amtsgericht Russelsheim 法院主张,这并非延误,而是航班取消,Condor 航空公司应当据此赔偿每位乘客 600 欧元。但是该法院驳回了原告诉求,认为此非航班取消,而是航班延误,并非条例规定的赔偿事由。在之后的上诉中,地区法院维持了这一意见。此后,原告将此作为法律问题上诉到德国联邦法院,联邦法院暂缓了诉讼,将该问题提交到欧洲法院第四法庭请求初步裁决。
在 Bock 案当中,主要的法律争议点仍然是航班延误的界定。案件当中,原定航班由法国航空出票,2005 年 3 月 7 日晚上 9 点 30 分从奥地利途径法国到墨西哥。在登机手续办理之前,航空公司通知航班因为机械故障和机组人员休息时间的相关法律规定被取消。原告 Bock 等为了能够尽早到达目地的,接受了法国航空公司的提议,改乘美国大陆航空公司的飞机,在 8 号中午 12 点 20 分乘坐另一趟航班。其他旅客则仍然乘坐由法国航空提供的原班机,在8 号下午 7 点 35 分起飞。由于仍比原计划迟延了22 小时才到达目的地,原告在奥地利地区商事法院起诉,要求法国航空公司基于第 261/2004 号条例的相关规定,予以该航班的旅客每人 600 欧元的赔偿。地区商事法院驳回了原告的起诉,认为根据第 261/2004 号条例规定,该航班只是延误,而非被取消。此后,原告上诉至维也纳商事法院,案件被暂缓,同样也被提交到欧洲法院第四法庭请求初步裁决。此案的关键是在这种明显延误的情况下( 22 小时) ,如果大部分的旅客仍然乘坐原航班( 只有少数人改签) ,究竟构成航班延误还是航班取消。在采取合理措施后仍然无法避免的飞机机械故障是否属于条例中所规定的特殊情况。
针对航班延误的界定问题,欧洲法院在裁决中认为虽然第 261/2004 号条例并未给出航班延误的确切定义,但根据条例的上下文可以对之予以界定。根据条例,航程安排对于飞行而言非常重要,它是由航空承运人提前予以安排计划的。在其他飞行因素不变的前提下,判断延误与否的关键在于航班是否晚于航程安排的时间起飞。②故而,航班延误的时间长短,和机场、航空公司给出的取消通知,以及旅客在得到取消通知后取回行李均不是界定航班延误与否的决定性因素。除非航空承运人为旅客安排了另外的航班,否则原航班不被视为取消。
针对航班延误的情况下旅客是否可以根据第261 /2004 号条例向航空承运人求偿的问题,欧洲法院认为,根据条例制定的目的,应当予以赔偿。条例的序言中声明,该条例的制定是为了给予旅客较高水准的保护,无论是拒载、航班取消抑或延误,对旅客权益造成的不便和损害均为相似。且根据先例,条例应当根据主要法律内容作为整体来解读,类似情况不应当作区别对待。③。
针对飞机机械故障是否属于条例规定的“特殊情况”问题,法院认为除非该机械故障并非源于日常飞行活动,且超出控制范围,否则航空承运人不可依此对赔偿请求提出抗辩。
( 二) Nelson v Deutsche Lufthansa AG 案和R ( TUI Travel,British Airways,EasyJet and IA-TA) v Civil Aviation Authority 案④。
近期,欧洲法院大法庭做出关于 Nelson 案和R ( TUI) 案的裁定,进一步肯定了旅客可以根据第261 /2004 号条例就长时间的航班延误索赔。 在Nelson 案中,航空公司为旅客安排了住宿,在迟于24 小时以后为旅客安排了同一个航班号的飞机起飞。而 R ( TUI) 案则是多家航空公司对英国民航当局提起的诉讼,要求不予执行航班延误带来的赔偿。德国科隆地方法院和英国高等法院将其提交欧洲法院,请求得到初步裁定。大法庭重申,如果航空承运人无法证明是由于不可控的因素( 不可避免,且已采取合理措施) 造成延误,旅客则可以据此要求赔偿。
但该裁定所面对的情况不同,在 Nelson 案中,被告德国汉莎航空公司认为第 261/2004 号条例带有惩罚,非补偿性,其违背了《蒙特利尔公约》第 29条的规定。⑤R ( TUI) 案当中,英国高等法院对于条例和《蒙特利尔公约》的一致性也提出了疑问。两案被告均认为,如果只是在拒载和取消航班的情况下实施该条例,是不会僭越《蒙特利尔公约》的,但若航班延误下据此进行赔偿,则会违背《蒙特利尔公约》第 29 条的规定。
在初步裁决中,尽管对航班延误帮助措施的讨论有一定的限制范围,但欧洲法院并没有把公约以外的规定排除在外。对此,欧洲法院大法庭认为,条例项下延误导致的时间损失并非属于《蒙特利尔公约》第 19 条规定的“延误带来的损害”,而是一种不便,故未受到公约第 29 条约束,条例与公约并未产生 冲 突。 且 法 院 援 引 2011 年 Aurora SousaRodríguez and Others v Air France SA 案,认为条例第12 条规定,当旅客要求航空承运人赔偿其违约造成的全部损失( 即“进一步补偿”) ,允许其国内法院依据国内法和《蒙特利尔公约》做出支持判决,足以证明该条例对于延误的规定并未与欧盟的公约义务相违背。⑥。
( 三) 小结。
Sturgeon 案开启了欧洲法院依据第 261 /2004号条例就航班延误支持旅客求偿的大门,在国际航空业产生了巨大影响。在世界范围内,作为旅客,人们认为似乎应当在各国民航业均确立“长时间延误应当得到补偿”的规则。欧洲法院认为,只要乘客和航班号都维持不变的情况下,即便是超过 20 小时以上的延误,也不被视为航班取消。在完成延误的界定之后,欧洲法院继而认为,因为公约只规制个别损害( individual damage) ,而条例规制的是相同损害( identical damage) ,即延误带来的时间损失。对于旅客而言时间损失本身是相同损害,但时间损失会造成不同的结果,这些结果才是公约所关注的个别损害,故而依据条例做出赔偿判决并不违背《蒙特利尔公约》第 29 条规定。
尽管在欧盟内部,各国法院在近期的司法实践中均援引 Sturgeon 案,依据第 261/2004 号条例判决航空公司因延误而赔偿旅客,但也导致了大量航空公司的反对,学术界也颇有争议。随后的 R ( TUI)案即是其代表,大量的航空公司进行诉讼,通过对英国民航管理当局的诉讼,希望能够停止法院援引条例判决其为航班延误负责。但是在案件最后,航空公司并未得到法院的支持,法院更多站在条例的立法立场上,以求“给旅客权益以高水准的保护”。⑦。
( 一) 是否违反《蒙特利尔公约》的排他性适用。
第 261/2004 号条例关注的是在航空旅客运输合同未履行的情况下,对旅客遭受的损害进行赔偿,这是《蒙特利尔公约》未予关注的内容。而公约规制的是航空运输合同的不当履行,而延误即属于不当履行。《蒙特利尔公约》第 29 条第一句明确了客运当中有关损害赔偿的诉讼只能依照公约提起,规定公约在损害赔偿问题上应当排他适用。该条规定的用意在于,排除原告或法院对于索赔根据的选择,无论其所选择的索赔根据如何,都必须受公约规定的条件和责任限额的约束,法院不得拒绝适用公约的相关条款。即关于损害赔偿问题,公约拥有强制管辖权。相较于 1929 年的《华沙公约》,《蒙特利尔公约》在措辞上进行了一些改进,把相对简单的“只能依据公约规定的条件和限制提起”改为了“在旅客、行李和货物运输中,有关损害赔偿的诉讼,不论其根据如何,是根据本公约、合同、抑或侵权,或者根据其他任何理由,只能依照本公约规定的条件和责任限额提起”,结合公约起草者的阐明,公约进行细化修改的目的并非为了削弱其排他适用性,而是要对之进一步予以明确。⑧。
欧盟整体,及其各个成员国均为《蒙特利尔公约》的缔约方,应当受到公约的约束。但事实上,如同拉丁美洲国家,欧盟国家在实践中并不情愿认可这种排他适用性。如同时任欧洲法院总法律顾问的Geelhoed 在关于 IATA v Department for transport 案的意见中所言,公约第 29 条只是称“任何关于损害赔偿的诉讼”,而非“任何关于延误的诉讼”,第 261/2004 号条例是对公约的补充而非违反。[3]无论是否有损害发生,以及损害结果与延误之间是否有因果关系,条例盖所不问,只针对延误本身要求航空承运人对旅客负责,这和公约项下航空延误带来的损害是不同的。⑨另外,欧洲法院还认为,公约意在规制航空运输带来的个别损害赔偿诉讼,留下共同损害的空间未予规制。延误造成的不便并非只是发生在个别旅客身上,而是由所有遭遇延误的旅客来承受,这已经不再是公约项下的个别损害,而是共同损害。
但这种解释并未清楚阐明以上判断的根据。公约第 29 条并未将损害赔偿的依据限定在公约范围内,应当对其做广义解释。对公约已经进行规制的问题予以不同的立法,不应当被视为对公约的补充。
而公约第 19 条关于界定延误的条款中规定,旅客、行李或者货物在航空运输中因延误引起的损失,承运人应当承担责任。该规定并未旨在仅约束个别损害,且公约不可能只针对个别性的损害进行规制。
欧洲法院对公约的适用范围做了不适当的缩小解释,使得欧盟的立法得到适用,但结果则是让《蒙特利尔公约》的适用受到不利影响,而国际航空业也对此争议不断。
( 二) 是否构成惩罚性赔偿。
根据《蒙特利尔公约》第 29 条第 2 句,在旅客、行李和货物运输中,有关损害赔偿的诉讼,均不得判给惩罚性、惩戒性或者任何其他非补偿性的损害赔偿。而第 261/2004 号条例第 7 条是根据航程距离和延误的时间给出确定的补偿比例,它与实际损失并没有联系,并不具备补偿性质。如果用个别损害和相同损害相区别的理论来解释,那么第 261/2004号条例给出的航班延误损害补偿是否有惩戒性与《蒙特利尔公约》并不相关。欧洲法院在这个问题上并未援用该理论,而是一再强调该条例下的损害补偿是针对延误带来的时间损失,它是实际发生的损失,这印证了其具有补偿性质。如在 Sturgeon 案中,欧洲法院即认为对旅客的赔偿是补偿性的,因而并未违反《蒙特利尔公约》。
( 三) 法律确定性原则。
上述的 Nelson 案和 IATA 案中,均将第 261/2004 号条例是否违反法律确定性原则作为法律问题提交给欧洲法院。法院基于三个理由肯定其有效性: 第一,IATA 案和 Sturgeon 案之间是没有冲突的,后者和前者基于同样的原则做出判决; 第二,第261 /2004 号条例将航班延误纳入赔偿范围并未忽略立法者的立法意图; 第三,根据条例,旅客个人可以清楚明确地知道其关于延误的权利与义务,以及如何据此获得相应的赔偿。当时的欧洲法院总法律顾问曾发表观点,其认为,被延误的旅客和航空承运人均可以根据条例明确地索赔,因为条例给出了清晰的时间界限,防止不同的国家对延误以及延误的程度做出不同的界定。
有学者认为,航空公司在诉讼中指出 Sturgeon案中涉嫌违背法律确定性原则是有道理的。尽管法院没有明确涉及,也可以推论出,该案中法律确定性原则必须要给平等适用原则让路。法律价值之间可能发生冲突,但并非绝对。法院的任务在于,于具体案件中使之协调。⑩。
目前中国对于航班延误进行规制的主要依据有《民用航空法》第 126 条和《航班延误经济补偿指导意见》( 简称《意见》) 。《意见》要求航空公司因自身原因造成航班延误 4 小时以上的,必须即时报告当地民航管理部门,因主观原因或客观原因延误后不做有效处理,造成航班延误 12 小时以上的,将视情节轻重暂停或撤销航班或航线经营许可权。航空公司因自身原因延误 4 小时以上,要对旅客进行经济补偿,具体补偿标准和补偿方案由各航空公司自行制定。尽管比《民用航空法》的规定相对具体,但仍然在具体补偿额度的规定上缺乏可操作性,加之位阶较低,起到的作用非常有限。对于中国而言,欧盟相关的立法、司法实践主要可以在四个方面起到借鉴作用。
( 一) 确立中国航班延误赔偿制度。
如果要在全国范围内妥善解决航班延误带来的纠纷问题,中国应当在法律法规层面对此进行规制,确立统一的处理原则。回顾 2011 年以来国内发生的旅客冲击跑道事件、殴打航空公司地勤事件等,航空公司、机场和地方政府并非无所作为。如春秋航空公司推出旅客黑名单制度,将闹事旅客列入“不再提供服务对象”范围。此举初衷在于维护航空安全,但由于制度的不透明反而激起了旅客的反感,引发诉讼。如 2013 年中国民航西北管理局出台西安咸阳国际机场大面积航班延误应急预案,延误应急响应等级分了黄橙红三级。再如 2012 年底民航四川监管局组织编制了《成都地区航班大面积延误后出港航班协调放行规则( 试行) 》。这些规则或由于本身制定过于模糊,或由于效力位阶过低,只能影响部分地区,在解决航班延误纠纷中作用有限。
与欧盟欲统一赔付标准不同,此处的统一制度更像是确立国家层面的处理规则,规则之下可以根据各地具体经济状况确立不同的具体标准。因为针对中国具体国情,强制在全国范围内执行相同的赔付标准显然是不利于实际执行的。同样,在欧盟强制规定一样的赔付数额标准,已经引起了不满和诉讼。确立全国统一的航班延误赔偿制度的意义在于,可以将确立的规则普及到全国范围,在进行相关诉讼时有法可依。
( 二) 明确航空承运人的告知义务。
第 261/2004 号条例的亮点在于,其对于航空承运人的告知义务进行了具体规定,包括告知义务、告知地点和告知方式。航空承运人应保证在值机柜台展示包含如下内容的通知: “如果你被拒载或你的航班被取消或延误至少 2 小时,请在值机柜台或登机口索要你的权利书,特别是与赔偿金和帮助有关的内容。”且对旅客来说,该通知应是清晰易读、显而易见的。若航空承运人对旅客拒载、取消航班或者超过 2 小时以上的延误,应当予以受影响的每一位旅客一份包含条例关于赔偿金和帮助内容的书面通知,其中应当包括相关机构的联系资料。考虑到盲人和视力受损旅客的权益,条例规定应当以其他适当的方式来告知。
关于告知义务的规定对于中国具有积极的现实意义。2003 年,上海市工商机场分局与东航、深航、南航、厦航和海航等 11 家航空公司签订了《上海航空客运消费者权益保护应急措施协定》( 简称《协定》) 。《协定》对航班延误情况进行了分类,并明确规定了承运人责任。这一协定曾经得到过执行,但在具体执行过程中,多是由于旅客坚持,航空公司再据此做出赔付,而不会提前主动告知《协定》的相关内容。缺乏明确的告知也是目前航班延误旅客闹事的一个推动因素。正是因为无法在延误以后得到主动的赔付解释,旅客希望通过在机场闹事的方式来获得个别赔偿,该行为轻则扰乱机场秩序,重则违反中国《刑法》的相关规定。而航空公司在赔付扰乱性旅客后将其划入承运黑名单,旅客由于没有事先获悉而被列入黑名单又提起对航空公司的诉讼,形成恶性循环的怪圈。
( 三) 明确主管机构。
第 261/2004 号条例尽管在第 295/91 号条例的基础上进行了大幅修改,但是也留下一些技术性缺憾。条例并未明确其主管机构,直接导致一个问题:
当旅客遭遇航班延误,希望援引条例得到赔偿时,只能通过法律诉讼的途径解决。这样的设计会致使法院接收大量的同类案件,而且诉讼途径相对费时且不经济,不利于条例的顺利推行。在中国进行相关制度设计时,可以在立法中将主管机关或者部门予以明确,这样有利于第一时间将纠纷按照规定妥善解决。而只有纠纷特别复杂,或者矛盾特别大的时候,才需要到法院进行诉讼。
( 四) 合理平衡航空承运人和旅客的利益。
欧盟司法实践中需要吸取的另外一个教训则是,在立法时应当合理平衡航空承运人和旅客的利益。《蒙特利尔公约》最初设定时倾向于保护正在发展中的航空业,但是到了 2004 年航空业已然成为欧洲的夕阳产业时,欧洲立法猛然偏转,设置条例要给旅客权益以高水准的保护,却显得过犹不及。立法的原意是好的,在航空业发展成熟的时候提高对消费者的保护,否则不利于实现法律的平等保护原则。但是这样的设定给航空公司以极大的压力,尤其以 IATA 案为例,廉价航空则是条例倾斜性保护下的受害者。例如: 按照条例,如果延误时间达到3 个小时以上,旅客有权获赔 250 ~ 600 欧元,而这可能远高于实际票价。给予消费者权益以较高水准的保护并非无法实现,但是应该有过渡,不能指望通过新的立法一蹴而就。部分航空公司有能力并且愿意提供高标准的服务,但立法应当是划定权利义务的边界,而非越俎代庖为运输业设置行业高标准。
与欧盟不同的是,中国的航空业发展较晚,目前尚处于上升阶段。但是在欧洲航空业的带领下,已经呈现逐渐加强旅客权益保护的趋势。由于中国的相关立法还存在空白,目前实践中关于航班延误还存在纠纷多、地域广、解决难的问题。借鉴欧盟的经验,有利于尽快看清事情的发展方向,取长补短,为中国航空业谋求更大的发展空间。
① 参见: Joint Cases C-402/07 Sturgeon v Condor and C-432/07 bock vAir France,Judgment of the Court ( Fourth Chamber ) ,2009 I-10923。
② 按第 261/2004 号条例第 6 条的规定,以下三种情形发生时,如航空承运人合理预期其航班将晚于航程计划起飞: ( a) 航程为1 500 公里或 1 500 公里以下的航班,延误 2 小时或 2 小时以上; 或( b) 所有欧共体境内的航程在 1 500 公里以上、延误时间为 3 小时或3 小时以上的航班,以及航程在 1 500 公里和 3 500 公里之间的所有其他航班; 或( c) 除上述( a) 和( b) 之外的,比预定离站时间延误 4 小时或 4 小时以上的所有航班。则航空承运人应当向旅客提供: ( i) 本条例第 9 条第 1 款 a 项和第 2 款所规定的协助事项;和( ii) 当预期延误时间至少迟于原定航程 1 天以上的,按照本条例第 9 条第 1 款 b 项和第 1 款 c 项所规定的协助事项; 以及( iii)当预期延误时间大于 5 小时,按照本条例的第 8 条第 1 款 a 项提供协助服务。
③ 参见: Case C-210/03 Swedish Match [2004] ECR I-11893,andCase C-344 /04 IATA and ELFAA [2006] I-403.
④ 参见: Joint Cases C-581/10 Nelson v Deutshe Lufthansa AG and C-629 /10 R ( TUI Travel,British Airways,EasyJet and IATA) v CivilAviation Authority,Judgment of the Court ( Grand Chamber) ,23 Oc-tober 2012。
⑤ 详见《蒙特利尔公约》第 29 条: 在旅客、行李和货物运输中,有关损害赔偿的诉讼,不论其根据如何,是根据本公约、合同或根据侵权,还是其他任何理由,只能依照本公约规定的条件和责任限额提起,但是不妨碍确定谁有权提起诉讼以及他们各自的权利。在任何此类诉讼中,均不得判给惩罚性、惩戒性或者任何其他非补偿性的损害赔偿。
⑥ 参 见: Case C83/10 Sousa Rodríguez and Others [2011] ECRI-0000。
⑦ 参见: Regulation ( EC) No 261/2004 of the European parliament andof the Council,the 1st recital。
⑧ 参见: Jorn J Wegter,The ECJ Decision of 10 January 2006 on the va-lidity of Regulation 261 /2004: Ignoring the Exclusivity of the Montre-al Convention。
⑨ 参见: Advocate General's Opinion in Case C-344/04,8 September2005。
⑩ 参见: Cees van Dam,Air Passenger Rights after Sturgeon,Air andSpace Law 36,no. 4 /5,2011,P. 265。
[1] Nordic Council of Ministers. The rights of air passengers in the e-vent of delays and cancellations [M]。 Copenhagen: EkspressenTryk & Kopicenter,2002: 38.
[2] Elmar Maria Giemulla,Ludwig Veber. International and EU avia-tion law: selected issues [M]。 Netherlands: Kluwer Law Interna-tional BV,2011: 345.
[3] Brian F Havel. Beyond open skies: a new regime for international a-viation[M]。 Netherlands: Kluwer Law International BV,2009:479.第 26 卷 第 4 期 王大鹏: 何来刻薄与寡恩? ———商鞅重刑思想简析·45·
浏览量:3
下载量:0
时间:
外商是指外国的企业和其他经济组织或者个人(外国投资者),以下是读文网小编今天为大家精心准备的:清末行商对外商的欠债问题与政府对策相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
鸦片战争前,中国行商对外商的欠债问题是困扰清政府并影响中外关系的重要问题之一。清政府为维护天朝体制,曾采取种种政策措施,积极清偿行商债务,但成效甚微。第一次鸦片战争是清政府政策转变的起点,在被迫接受英国“官偿商欠”的要求后,清政府重新确定了商欠“官为代追,不为保偿”的制度,并将其载入与各国签订的条约中,成为近代中国民间涉外债务清偿的基本制度。
以往学界对鸦片战争前的商欠较为关注,郭卫东、章文钦、王巨新等人的论着都在一定程度上探讨过行商欠债的缘由、影响、解决方式等问题。本文在前人的基础上进一步考察鸦片战争前后清政府清偿民间涉外债务的政策之演变,探讨行商联保制失败的原因和清政府商欠“官为代追,不为赔偿”政策的确立及其对近代中国的深远影响。
鸦片战争以前,清政府实行限制对外贸易的政策,中国同外国的贸易均由行商负责,即所谓的行商制度。这一制度曾是中外矛盾的焦点之一,除了行商对贸易的垄断外,行商欠债问题也时常招致外商的责难。行商对外国商人的欠债,清代文献称为“商欠”或“夷欠”.商欠的发生有多方面的原因。首先,它跟中外贸易的方式有关。鸦片战争前,清代的对外贸易主要实行以货易货,外商在同行商交易时,将外国货品在行商当中按额分配,但当时英国毛织品等外国商品在中国并没有什么市场需求,行商代销的货物往往不能及时售完,只能等到下次外国商船来华之时,再行结账,以致“不能年清年款”,①若有经营不善,甚至破产,则无法偿还货款,造成商欠。其次,商欠也跟中外贸易规模的扩大有关。18 世纪下半叶到 19 世纪 30 年代,中外贸易不断增长。
随着贸易的发展,行商普遍出现资本匮乏,不得不向外商借贷,而此项借款实际上属于高利贷性质,年复一年,本息越来越重,以致不能偿还。此外,清朝官吏对行商的勒索等也是造成商欠的重要因素。广东地方政府每年都要以进贡为名命令行商采办西洋奇巧物件,各种名目的捐款也层出不穷,行商受累非浅。由于商欠问题“事涉外夷,关系国体”,因而清政府极为重视。
最初,清政府对商欠的清偿政策是查抄破产行商的家产,估变抵偿。清政府办理的第一件商欠案是“资元行”商黎光华案。1759 年 6 月,英国东印度公司汉文翻译洪仁辉(James Flint)不顾清政府的禁令,直奔天津,向朝廷告御状,其控诉的内容之一就是“资元行”商人黎光华拖欠东印度公司货款白银6 万余两,黎光华之子黎兆魁,借口父亲已故,不肯偿还。①乾隆皇帝立刻派人赴广东办理,在调查属实后,谕令没收“资元行”原有财产,按股匀还。②洪仁辉事件亦引起了清政府对行商欠债的警觉。为防止涉外债务的再次发生,清政府严禁行商向外商借贷,违者没收所借之银,并发配充军。但是,18世纪后期,随着中外贸易的发展,行商赊欠外商的货款越来越多,再加上清政府对行商的勒索有增无减,行商经常因为经济困难而不得不暗地里向外商借贷。
商欠非但没有根绝,反而呈愈演愈烈之势。1779 年英国东印度公司特选委员会主要注意办理的就是解决中国人的债务问题。这一年核准担任行商的共有8人,全部都有对英商的欠款,有4位已陷入严重困境,其中求官已完全破产,球秀本季度若无法清理那几位与他来往的散商船船长的债务也会全部破产,昭官欠债约 222000 元,瑛秀欠债,根据他自己的账目,将达 1000000 元。③在商欠案的办理中,清政府遇到了一个棘手的问题:大多数破产行商都无法清偿债务,他们的家产根本不足以抵债。1776 年的倪宏文案首先暴露了这个问题。该年,英国东印度公司向清政府控告丰进行商倪宏文拖欠货款 11726 两。清政府将倪宏文发配伊犁充军,其所欠债务令其亲属代赔。但倪宏文的亲属亦无法筹措到足够的银两偿付外债。清政府素以天朝大国自居,视其他国家和民族为蛮夷,并以“怀柔远人”之道维护其天朝体制。
因此,乾隆皇帝认为,欠外商的债一定要还,“中国抚驭远人,全在秉公持正,令其感而生畏”。④否则将有失天朝威严,贻笑于外夷。出于这一考虑,他谕令,倪宏文欠外商债务中不足赔补的部分由广东地方官“于养廉内按数摊赔”,“其各员所赔之数,俟倪宏文名下追出抵还”⑤但是面对日益严重的商欠,清政府不可能总是由官员垫款赔偿。行商无法偿付的外债到底该如何解决呢?1780 年广东发生大规模商欠危机,8家行商中有4 家欠下英商债务,其中行商颜时瑛、张天球积欠英国港脚商人本利100 多万两,二人房屋财产查封估变仍不足赔补。审理此案的两广总督巴延三、粤海关监督图明阿向朝廷奏请:“不敷银两,着落联名具保商人潘文岩等分作十年清还。”
清廷依议,并援以为例,在此后的商欠案中实行保商摊还债务的制度,令行商相互担保,遇有行商破产亏损、不足赔补外债时,由互保各行商摊赔,分期清偿。承保行商摊赔的银两大部分是从行用中拨付的。行用最初是外商“给洋行商人之辛工”.⑦在 1780 年的颜、张欠债案中,联名具保的 6家行商曾为摊赔一事呈递禀折,其中写道:各行与夷人交易,所得行用,原系行中火足家口养赡之需……情愿将各行每年所得行用,尽数归入公所,存贮公柜,先尽代赔夷欠及公费,所有剩余,再行按股均分,交回各行,以为行中火足之用。
⑧同一年,经巡抚李湖奏准,清政府正式规定向外国进口货征收百分之三的行用,作为公行基金,以“保证行商能偿还外商的欠款”.⑨此后,随着商欠案的不断发生,行用成为应付赔补对外债务的基本手段之一。后来行用征收的范围不断扩大,数目不断增加。到嘉庆六年(1801 年)除了英国进口的毛织品、印花布和铁外,其他进出口货物一律征收行用:按照已订的价格,从价值百抽三,有特殊需要时,竟增至值百抽四,抽五,乃至抽六。⑩但是,行用在管理和使用上都是非常不规范的。行用的管理权完全掌握在行商领袖手里,其如何征收,如何使用等各种事项,外人无法知道详情:即便对于那些交款的人,也是一桩神秘的事情,他们中间,除了两三个地位高的行商外,都不许查看账簿。
由于管理的不透明,行用被挪用的情况非常严重,小到给海关监督和各级官吏的送礼,大到修治黄河、报效皇帝、提供军需等。行用实际上成了清政府勒索行商的又一途径。19 世纪初年,破产的行商越来越多,为防止行商破产后的涉外债务纠纷,清政府进一步实行总商制度和行商联保制度。嘉庆十八年粤海关监督德庆向清廷奏请:“于各洋商中择其身家殷实、居心公正者一二人,饬令洋行事务,率领各商与夷人交易”,货价归其划定。②此举主要是防止行商为争揽生意,与外商私自议价,造成日后亏折。与此同时,清政府提高了新行商选任的担保要求。最初,新选任的行商只需一二名行商承保,后来保商数目不断增加,1780 年颜、张案中联名具保的行商有 6 家,此时则要求新任行商必须由总商负责,且由全体行商共同作保。行商联保制实际上是让行商对自己和同行的营业承担无限连带责任。
这对行商来说无疑又是一项巨大的负担,它并没能真正解决商欠赔补问题,反而使更多的行商受到牵连,破产倒闭。到嘉庆十九年,行商破产的人数越来越多,商欠越来越严重。据两广总督蒋攸 奏报:(广州)近来充当洋商者共有十人,实在赀财素裕者不过三四家,其余虽皆有同商互保承充,而本非殷实,不过图得行规,承充后又不善经理,无处揭借,不能不欠夷人之账……迨至积欠愈多,不敷挪掩,为夷商所挟制,是以评估货价,不得其平。
他指出,若不及时清理,恐积重难返。③此后,行商的地位每况愈下,至道光九年(1829 年)十三行仅存怡和行等七家,“其余六家或因不善经营,或因资本消乏,陆续闭歇”.粤海关不得不奏请朝廷放弃要求行商联名保结的规定。清廷依议,准许身家殷实的商人,自行呈请充当行商:暂行试办一二年,果能贸易公平,夷商信服,交纳饷项不致亏短,即照旧例,一二商取保着充。其总散各商联名保结之例,着即停止。④充当行商的条件放宽、联行保结停止以后,行商人数一下子多了起来,其中不乏投机趋利的商人,这给清政府的管理造成了难度。道光十七年经两广总督邓廷桢、粤海关监督文祥奏准,清廷恢复了十三行的限制和行商联保的旧例:
嗣后十三行洋商遇有歇业,或缘事黜退者,方准随时招补,此外不得无故添设一商,亦不必限年试办,徒致有名无实。其承商之时,仍请复归联保旧例,责令通关总散各商,公同慎选殷实公正之人,联名保结,专案咨部着充。清政府认为,如此则“充商者必挟重赀,责有攸归”,保举者也必然尽力核实,既“裕饷课”,又“杜朋奸”.⑤但就在同一年,大规模爆发的商欠案不仅使清政府的如意算盘落空,整个行商制度也面临着崩溃的危机。
从查封变卖家产抵欠,到官员垫付不足之欠款,再到保商摊赔,最后实行行商联保制度,清政府对于行商涉外债务的清偿可谓不遗余力,但是,这些政策措施并没有达到预期的效果。1837 年,就在清政府恢复行商联保的时候,这一制度却迅速宣告了它的失败。其失败的原因有内部的,也有外部的。
就内部而言,这一制度并没有消除造成商欠的种种因素,其强加给行商的无限连带责任,反而增加了行商破产的风险,而最重要的是,随着中外贸易的发展,行商制度已经不能适应日益扩大的中外经济交往的需要,这也是商欠问题始终无法解决的根源所在。19世纪 30 年代是中外贸易大发展的时期,1834 年英国东印度公司对华贸易垄断权被取消,中国贸易向一切自由商人开放,中英贸易迅猛增长。1834 年英国对华出口值由 1832 年的545656 英镑上升到 845192 英镑,1835 和 1836 年更是超过了 100 万英镑。⑥在中国的英国商行也从1833年的 66 家增加到 1837 年的 156 家。⑦但是,与中外贸易的发展相对应的却是清政府对行商限制的加强,以及中国行商制度的停滞。
广州行商的数量 1830-1835 年都维持在 10 家,1836 年和1838 年为 11 家,最多的 1837 年也仅 13 家。①数目的相对固定和缺乏弹性使行商制度不能适应对外贸易的突发性增长。很多行商因贸易规模的骤然扩大而资本匮乏,终于在 19 世纪 30 年代后期爆发了大宗商欠案。1837年初广州的 13 家行商中有三至四家公开承认无力偿还欠款,这些行商的总债务达到300万元,外加 75 万元的欠税。其中兴泰行正式宣布破产,据公行和外商共同成立的清偿委员会估算,除尚有争议的部分外,该行的债款已达到 2261439 元。②如此巨额的债务,由其他区区几家行商摊还,其负担和难度可想而知。实际上,当时的行商也无力承担如此巨大的摊赔数目,他们自己大多数都已陷入贫乏状态。1837 年英国鸦片商人查顿谈到行商的处境时说:
近来没有一家行商不负债,除去浩官和潘启官之外,现在没有一家行商有二万元。如果我们挤倒一家,我们就可以挤倒全体;如果我们真把全体挤倒,海关监督就会很快地再增加六家或八家,并为这项特权向每家索取四万两银子。这些新设行号自然是一些既无财产又无品德的人,要不了几年就会倒歇的。这是一幅阴暗的图画,然而是真实的景象。③在这种情况下,行商联保制对于外债的清偿能有多大的作用是值得怀疑的。就外部来说,鸦片战争前,行商联保摊还债务的制度也已经因外商的强烈反对而难于实施。1837年商欠案发生以后,清政府本打算按照惯例,由保商与外商交涉,以行商摊分的方式逐年偿还。但是,英国商人却不同意按惯例办事,理由是:其一,此次商欠案不同于公司时代的商欠案,这些债务“完全是产生于实际的交易活动”,而在公司时代,相当一部分行商欠债是公司提供的借款。
其二,他们不能接受分期摊还的赔付方式,认为“第一次在自由贸易体制下解决债务纠纷就建立一种拖延支付的先例是不得当的”,他们希望尽快解决所有破产行商的债务问题,以便“将未来的贸易置于更加安全的制度之上”.为此,1838 年 3 月 21 日英国在华 21 家洋行联名向英国政府递交请愿书,控诉其“合法贸易中所有主要商品的交易都被限于约 12 家行商或保商”,而他们无法弄清这些商行的资格、资金、信誉等方面的信息,为了将来的贸易更为安全,他们希望政府关注商人的利益,对中国行商的欠债问题进行“强有力的干预”.④这是在华英商第一次郑重其事地上书政府要求解决商欠问题。中英商业债务冲突的激化表明中国行商制度不能适应英国自由主义商业扩张的危机,英商拒绝按惯例处理则表明行商联保制度下的外债处理方式已不被外人所认可,它不但无法化解这一危机,在当时的情况下反而扩大了双方的矛盾与冲突,成为英国武力侵华的借口之一。
既然英商不接受行商摊赔的处理方式,那么商欠该如何解决呢?英国国内与对华贸易有关的商业利益集团提出了向中国政府索赔的要求。1839 年 8 月林则徐禁烟的消息传到伦敦后,伦敦东印度与中国协会多次派出代表与英国首相巴麦尊会谈,并于 11 月 2 日以协会委员会的名义致函巴麦尊,提出与中国签订一个通商条约,迫使中国人接受他们的一系列要求,其中包括“在广州或上述港口,普遍地和中国本地人维持商务关系”.协会表示:极其强烈地反对限制商务只和某些行商交易,但是如果要这样限制,那么,中国政府就应该是他们所选出来的行商的债务担保人。⑤巴麦尊勋爵向商界代表保证,“将来的贸易问题,已在政府严重考虑之中”,他“没有任何诺言”,“也没有用过’武装力量‘这样字眼”,但他表示:
愿意商人对这个问题表示意见,普遍地并相当详细地说明应该达到哪些目的。政府是要努力从中国政府手里求达这些目的的。⑥11 月 4 日,在协会委员会递上要求与中国签订通商条约的信函两天后,巴麦尊即向义律发出了第1 号秘密训令,以此信中罗列的特权要求为蓝本提出了与清政府谈判的条约草案。除了工商业资产阶级以外,英国对华鸦片走私商们也向政府提出了行商欠债问题。1840 年 2 月 4 日,当中英矛盾激化,鸦片战争迫在眉睫的时候,英国着名的鸦片走私商人查顿与巴麦尊会谈,提醒他注意行商拖欠英商的债务问题,强调还未清还的欠款“到谈判条约时,必须考虑到”.①正是在英国商业利益集团的推动下,英国发动了武力侵华的战争,并以强力手段要求中国政府负责赔偿行商的债务。
第一次鸦片战争爆发后,1840 年 8 月 19 日英方全权大臣懿律向清政府递交了《巴麦尊致中国皇帝钦命宰相书》。该文件绝大部分内容是指控林则徐的禁烟活动,最后开列了英国索要的五条要求:赔偿烟价、官员平移往来、割让岛屿、偿付商欠、赔偿军费。对于偿付商欠一条,英方的解释是清政府一直强迫英商把货物卖给行商,因而应对行商所欠的债务“负有责任”.②当时,清政府认为,英国发动战争的目的仅为通商而已,于是将传统的驭夷之术---“贸易羁縻”作为对英交涉的主要策略。但在战争期间,清政府的“贸易羁縻”仅仅只是意味着恢复同英国的贸易,而不是接受英国提出的要求。
道光帝将英方照会的内容理解为“诉冤乞恩两大端”,③前面对林则徐的指控为“诉冤”,后面提出的各项要求为“乞恩”.道光帝的态度是申冤没有问题,至于施恩却不能够轻易开此先例,以致破坏体制。关于商欠一项,道光帝在 8 月 20 日给钦差大臣琦善等人的上谕中表示:通商乃是两相情愿的事,所欠债务“应自为清理”,朝廷不予过问。④后来,在新一轮战争的打击下,清政府被迫与英方签订了中国历史上第一个不平等条约---《南京条约》。该条约第五条规定:向例额设行商等内有累欠英商甚多无措清还者,今酌定洋银三百万圆,作为商欠之数,准明由中国官为偿还。⑤清政府虽然答应以300 万元作为赔偿商欠之用,但实际上,这笔商欠并不是真正的“官为偿还”,而依然是按照行商联保的机制,由行商摊还。
《南京条约》签订以后,1842 年 10 月 17 日,道光帝谕令钦差大臣伊里布和广东督抚及粤海关:严催各商,将所欠该夷银两,务于明年五月内备齐,无误六月交兑之期。⑥伊里布抵粤后,不敢怠慢,马上令广州知府易长华召见总行商伍绍荣等,要求行商们“取具结状,限于六月内扫数清交。⑦《南京条约》的商欠赔款有相当一部分来自行用,美国学者马士估计数目大概为134万,但对于300万元的巨额赔款来说,行用显然是不够的,其他大部分仍由行商分摊,分摊数额如下:怡和行伍绍荣 100 万,孚泰行易元昌 9 万,广利行卢继光 6万,同孚行潘绍光 13 万,天宝行梁承禧 7 万,同顺行吴天垣 10 万,东兴行谢有仁 10 万,仁和行潘文海7万,中和行潘文涛 2 万,顺泰行马佐良 2 万,共计 166 万元。⑧清朝档案记载另有50 万元提前支付,但支付者是谁,不太清楚。⑨从统计看,行商们分摊的赔款不在少数。当时的行商大多数资本薄弱,有的已经陷入困顿之中,他们何以短期内能够筹措如此巨款,担负摊还的责任?郭卫东先生在伦敦英国国家档案局收藏的《清代广东省档案》中发现了一份道光二十一年四月十五日奕山、隆庆、杨芳等人向朝廷呈递的联名奏折,上面写道:据原商伍秉鉴等禀称:前与英夷交易,积有夷欠,曾与议明,分年归款,自十九年停止。
英夷贸易至今未能归结。兹蒙饬令查明,迅速清理商欠,岂敢稍事推延。除商等自行极力筹措外,尚不敷银二百八十万两。时既仓促,且茶丝各商俱已迁避。一时无可借贷,仰恳将库存款内拨借二百八十万两,由商等俱领,以清夷欠。分作四年在各行生意估价行用内按数摊出,将现借之项全数归补等语。
奴才等再四思维,此项虽由商欠,而目下关系夷情,万一稍有差失,所关匪细,不如准洋商借领,按年补还,终归有着。是以不揣冒昧,一面奏闻,一面先为垫借,欠项即清,庶夷人无可藉口。除另行咨明户部外,奴才等谨附片俱奏伏乞。①这说明,赔偿英方的商欠,除行商典家当产筹措之外,绝大部分最终是行商向政府借贷的,对外的私人债务转而变成了对内的公款欠项。对行商们来说,摊还商欠是原来行商制度和联保制度的历史遗留问题,依据《南京条约》,第一次鸦片战争后,行商制度予以废除,行商们享有的特权也不复存在。行商们曾试图以此为由请求广东政府减免偿还商欠时所借的公款,但遭到严厉拒绝,广东政府甚至还向这些旧行商们加收了高额利息和其他报效费,使 280 万两的借款摇身变成了 400 万两,折算后亦有近 300 万两。②此项借款,直到 1849 年,由旧行商伍怡和与卢广利等向粤督徐广缙奏请在出口茶叶中征收”茶用银“予以归补,才最终了结。
1843 年 7 月 23 日,清政府按照条约规定将商欠 300 万元交付英国驻广州领事。对清政府来说,这是一次痛苦的经历,它既无法平静地接受”官偿商欠“的要求,也不得不慎重考虑将来民间涉外债务的赔偿政策问题。早在 1842 年 8 月条约谈判期间,当道光帝收到条约初定的奏报后,表示:为了不”贻忧于日后“,”所商各条内尚有应行筹酌之处“,其中借词索欠一节,仍须宛转晓谕,英国与中国通商已有200 年,一向友好相处:从前货物交易,银钱往来,俱系由洋商与汝等自行经理,我国官员向不过问。且此中贸易曲折,价值低昂,甚为琐屑,况各国言语不通,断非地方官所能经理。
嗣后各处通商自应仍照旧章,毋庸更改。倘该商有格外苛求,过于克扣之处,不妨向粤海关监督说明,必将该商惩处,断不姑容。所称商欠一节。除三百万元由广东查明商欠追还外,其余断难官为保交。③8 月 27 日上谕到达钦差大臣耆英手中,但此时条约条款已正式形成,只等8月 29 日举行签字仪式。耆英接奉上谕后,立即又派咸龄、黄恩彤等将朝廷之意转告英方,英方回复:商欠一节,广东洋行积欠英国银两甚多,”今止以洋银三百万圆为断,此外不敢求官为保交“.至于以后通商各事宜,的确非常琐屑,”亦不敢求官为经理“.”惟在广东贸易以来,深受洋行 削,以后情愿自投行商交易,按例输税,免致暗被侵渔“.④但当时条约中并没有载入这一规定。鉴于条约内容已基本确定,无法”添注“和修改。于是耆英等人只好将道光帝指示的商欠连同其他各项事宜放在善后处理,这便是江南善后谈判的由来。
1842年 9 月 1 日,清政府在南京前线的钦差大臣耆英、乍浦副都统伊里布、两江总督牛鉴向英国全权代表璞鼎查发出正式谈判照会,列举了中方希望交涉的12项内容,其中第二项为:粤东洋行商欠,除定明三百万两官为保交外,此后英国通商,现在议定,无论于何商交易,均听其便。但既系英国自投之行,即非中国额设行商可比,如有欠账等事,止可官为着追,不能官为偿还。对于这一条,英方没有提出异议,璞鼎查表示,既然以后自由通商,其利与害:各为自取,若有欠账告案,即 由管事官说明,由地方官着追,万不可再求官为偿还,所议甚属义理。⑤随后签订的中英《江南善后章程》第一条规定:广东洋行商欠,除议定三百万官为保交外,此后英国通商,现经议明,无论与何商交易,均听其便。
既系英国自投之行,即非中国额设行商可比,如有拖欠,止可官为着追,不能官为偿还。①但是,道光帝不同意商欠”官为着追“,坚持由商人自行清理,”地方官概不与闻“.1842 年 9 月26 日,他谕令耆英等人”应行筹议事宜“,”通盘酌核,悉心妥商,切勿稍留罅隙,致滋后患“.并强调”该夷通商,嗣后若有欠项,由管事官呈明内地官着追一节,断不可行“.理由是:内地居民与该夷贸易日久,难保无拖欠情节,地方官既未经手交易,日后又安能代为追欠?况一经允许,遇有无着欠项,势必哓哓具禀,地方官事务甚繁,何暇办理此事?且该夷稍不如意,将借口追欠不力,另启衅端,不可不预为筹及。②可见,道光帝主要是担心商欠”官为着追“会增添地方官的麻烦,也深恐日后英人以”追欠不力“为借口,挑起事端。
耆英在回奏中表达了三层意思:其一,华民与英人”交涉狱讼“之事,已经议明,不好将欠债”剔出另议“;其二,内地民人良莠不齐,如果官府不予管理,一些贪婪之辈必然欺诈外夷,积欠债款,夷人则势必以领事为恃,任意追索,内地官员碍于条约,”转难过问“;其三,如果欠债”莠民“潜逃,夷人索讨无着,也必然找中国官府查缉,”若任其逃脱无获,该夷得所借口,易启事端“.③道光帝三思之后,接受了耆英的意见。1842 年 10 月,当钦差大臣伊里布等人赴粤谈判税则等事项时,道光帝指示”其嗣后商欠亦不求官为代还一层,俟伊里布到粤时,再与要约切实,免致日后借口启衅。“④后来又一再叮嘱此事。
可见,清政府一边在筹措赔款,一边则在谋划新的民间涉外债务赔偿政策。按照道光帝的指示,伊里布等人在与英国签订的善后条约中正式确定了商欠”官为代追,不为保偿“的制度。1843 年 10月签订的中英《五口通商章程:海关税则》第四条英商与华商交易一款规定:凡现经议定,英商卸货后自投商贾,无论与何人交易,听从其便。惟中国商人设遇有诓骗货物脱逃及拖欠货价不能归还者,一经控告到官,中国官员自必即为查追;倘诓骗之犯实系逃匿无踪,欠债之人实已身亡产绝者,英商不得执洋行代赔之旧例呈请着赔。⑤同时签订的中英《五口通商附粘善后条款》第五条再次强调:前在江南业经议定,以后商欠断不可官为保交,又新定贸易章程第四条英商与华商交易一款内,复将不能执洋行代赔之旧例呈请着赔切实声明在案,嗣后不拘华商欠英商及英商欠华商之债,如果账据确凿,人在产存,均应由华、英该管官一体从公处结,以昭平允,仍旧原约,彼此代为着追,均不代为保偿。
⑥相比《江南善后章程》,《五口通商章程》和《五口通商附粘善后条款》关于商欠的规定更为具体、细致。它们不仅申明了商欠”官不为偿“的原则,而且明确了”官为着追“的条件,即证据确凿,欠债之人没有死亡或逃匿无踪。《五口通商附粘善后条款》还对英商欠华商之债作了同等的规定,要求双方都要秉公处理,代为追偿。这对维护华商利益有着积极的意义。1858 年第二次鸦片战争时期,英方逼迫清政府签订了《天津条约》。该条约第二十二款规定:中国人有欠英国人债务不偿或潜行逃避者,中国官务须认真严拿追缴。英国人有欠中国人债不偿或潜行逃避者,英国官亦应一体办理。⑦”
认真严拿追缴“实际上是进一步加强了中英双方对民间欠债者的追偿责任。继英国与中国确定了民间涉外债务的清偿制度以后,美国、法国、德国、瑞典、挪威、丹麦、荷兰、西班牙、比利时、意大利等亦在与中国签订的条约中对民间债务作出了与中英条约相似的规定,强调双方官员对民间债务应认真代为催缴、严拿追还,但均不能官为赔偿。只有俄国比较特殊。1851 年中俄《伊犁塔尔巴哈台通商章程》第十二条规定:两国商人交易不准互相赊欠,倘有不遵定议,致有拖欠者,虽经告官,不为准理。①但是后来,考虑到双方贸易的实际,1860 年中俄《北京续增条约》对旧规作了变更,准许两国商人在通商之处随便买卖,”或交现钱,或因相信赊账,俱可“.对于两国商人因买卖或赊欠而产生的债务纠纷,双方议定:
听其自行择人调处;俄国领事官与中国地方官止可帮同和解,其赊欠账目不能代赔。②综上所述,鸦片战争前,清政府为维护天朝体制,对行商欠外商的债务积极予以清偿,但由于其采取的政策措施未触及造成商欠的根源而不见成效。第一次鸦片战争时期,在英国坚船利炮的打击下,清政府被迫”官偿商欠“.但随后的《南京条约》善后谈判中,清政府重新确定了商欠”官为代追,不为保偿“的制度,并将其载入与各国签订的条约中。
清政府的这一政策对近代中国民间涉外债务的处理产生了深远的影响。随着西方国家对华侵略的扩大和中国市场的开放,民间欠债问题层出不穷。在一些重大的债务纠纷中,西方列强曾试图胁迫中国政府偿付民间债务,均因条约的约束而未得逞。如,19 世纪 80 年代末,美国旗昌洋行控告买办陈守礼欺诈亏空的案件中,因双方当事人各执一词,美国领事和商人不予合作,案件迁延不决。美国公使指责清政府办案不力,要求向中国政府取偿。③清政府义正词严地辩驳,按照条约只能让地方官尽力严追欠款,没有直接向中国取赔之理。
④最后,有关方面通过劝说旗昌洋行折让而使案件得以了结。清末民初,天津德商志诚洋行向华商李春华追索运货亏损的案件,因华商无力赔补,双方官员意见不一,前后拖延九年之久,德国公使以中方办事不力,向民国政府索赔。外交部亦据理力驳,声明此事中国官员”按法办事,并无办理未善之处,该洋行所称由政府赔偿一万五千两,本部断难承认“.⑤中国政府的这一政策立场是值得肯定的,它维护了国家的权威和利益。但是,由于债务问题的复杂性、近代中国政治形势的内焦外困,以及中国政府的衰败无能,民间债务”官为代追,不为保偿“的政策也曾受到冲击和挑战。最典型的例子是清季上海橡皮风潮中,道台蔡乃煌向外国银行借款,偿付正元、谦余、兆康三大钱庄欠外商的债务。此事曾在国内外引发一场重大风波。
国际上,英国公使要求援例清偿其他各庄对洋商的欠款。国内,舆论纷纷指责蔡乃煌不应以官方名义借款偿还商欠。江苏咨议局和资政院还特意就此提出质询案,认定蔡乃煌息借洋款代偿商欠属于违法行为。资政院甚至奏请朝廷:饬下两江总督张人骏将第一次所借外债代还洋款者,应令其如数担偿,决不能由国家与人民担其责任,以符约章,而塞祸源。⑥可见,任何时候、任何情况下,官偿商债都不是明智的选择,它也许能暂时解决一个问题,但会引发更多复杂的问题。
浏览量:2
下载量:0
时间:
欧洲联盟,简称欧盟(EU),总部设在比利时首都布鲁塞尔(Brussel),是由欧洲共同体发展而来的,创始成员国有6个,分别为法国、德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡。该联盟现拥有28个会员国,正式官方语言有24种。以下是读文网小编为大家精心准备的:欧洲历史格局变迁和欧盟的统一思想探讨相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
随着市场经济领域的全球化,现代科技特别是信息技术的广泛运用,区域经济政治组织在主权国家平台上脱颖而出,欧盟在这方面展示了成功经验,取得了重大成就。我们通过对整个欧洲国家历史进程的反思,既可以看到欧洲走向统一的必然性,也能从欧盟的内部斗争和曲折发展中,看到旧欧洲秩序的影子。“利益至上”、“均势原则”的传统思想发挥的作用,严重障碍着真正统一的“大欧洲”的建立,而同样产生于近代,以合作代替对抗的“欧洲协调”却展现出强劲力量,使我们对欧洲的未来充满希望。
关键词:均势 主权国家 利益至上 欧盟 统一
“欧罗巴”在世界政治、经济、文化历史舞台上,有着不可替代的成就和特点,它对整个世界的文明进程有着直接的深刻影响,并且有时可以说是主导影响。它在近代以来的社会舞台上展现出来的先进性,无疑代表着历史发展的方向。从上个世纪中叶开始,欧洲在第三次科技革命的推动下,为了共同的利益,开始走上统一道路。
九十年代前后,东欧剧变和苏联解体加快了这一进程。欧盟成立以后,它在强化市场统一的同时,正谋求政治经济的一体化,以及在国际舞台上的同一声音。这里,我试着从欧洲两千多年分分合合的历史变迁,谈谈今天欧盟统一下的欧洲格局思想。
奥古斯都大帝的铁骑巡弋三洲,拿破仑军团横亘大陆,欧洲就如古罗马的大竞技场,有着暴力传统,人类文明史上最大规模的两次大战,都不约而同的选择了以它为核心。但是我们不能忽视的是,在战争、流血、野心和独裁充斥的欧洲,却始终孕育着将区域文明导向统一的内在精神。
从历史现象看,所有伟大的帝国文明都是建立在强大武力上的,在东征西讨中,奠定帝国辽阔疆域。既已建立,为巩固其秩序,统治者往往又借征服而来的政权和宗教之力将帝国的经济和文化推向一体化,古代欧洲也是这样。
古罗马经过一个多世纪的血腥战争,建立了囊括地中海为内湖的“大霸国”(1)。经过“三头同盟”和“后三头同盟”的个人独裁的临时结合体时代。屋大维作为帝国的开创者登上罗马帝国的宝座,延续一个世纪之久的罗马内战结束了。公元1-2世纪,除边疆外,帝国境内广大地区出现了长期所没有的“和平局面”(2)。在罗马力量的强化作用下,“从古代意义来讲,欧洲在公元前后就融成了一个整体”(3)。罗马帝国给它权力所及的地区烙上了深刻的印迹,每个民族都以大体相同方式接受了来自同一渊源的文化,屋大维及继承者,把同样的法律、宗教和行政思想带给了被他们称为“蛮族”的欧洲的各类原始民族。罗马人以强大的武力和文化,把欧洲建立为“无邻邦帝国”。
公元二世纪末起,游牧民族,特别是日耳曼人开始入侵,帝国的统一出现危机,以民族迁徙为形式出现的日耳曼部落集团以“汪达尔主义”为代表对奴隶制罗马帝国进行侵扰,以至征服。在征服基础上,罗马与日耳曼的两种制度、两大民族逐步结合起来。至此,在纷乱的欧洲,基督教只好以另一形式延续和维持欧洲文化的一体,欧洲由古典文明向基督教文明过渡。
法兰克人为代表的日耳曼人在侵吞罗马版图后,打破旧的帝国秩序,推动着欧洲封建化进程。与此同时,作为征服者的日耳曼人,为获得教会支持,使征服合法化,从克洛维到查理,皈依和接受了基督教的精神;教会成为新世界里最大的赢家,它得到世俗统治者捐赠的大量领地,成为最大的封建主;《圣经》也成为欧洲最高法律。但是,教会仍不满足,为建立罗马天主教为领袖的世界帝国,教皇不惜编造言,发动十字军东征,直接隶属于教皇的“神庙骑士团”、“医院骑士团”、“条顿骑士团”(4)力图再次以武力一统西方世界(5)。
同时,在中世纪欧洲,民族国家观念尚未确立,没有国家概念上的固定疆域,领土是国王的私有财产,恩格斯说过“欢乐的奥地利,你不用去打仗,赶快结婚去吧”。显然,在这一主导思想下的欧洲,疆域模糊而且混乱,便利了欧洲在世俗和精神分别统一于神圣罗马和罗马教皇,因此,从历史渊源来看,欧洲的政治和精神甚至经济生活方式的相似性是不言而喻的。
十字军东征,培养了封建主的黩武性格,封建主的世俗欲望,在经济和军事的扩张中不断膨胀,伴随着他们的强大,基督教国走向分裂和衰落。文艺复兴也借古欧洲人的思想精萃力量冲击曾经囊括四方的基督国度;于是以建立民族国家为最终目的,摆脱罗马教皇约束的宗教改革在欧洲广泛开展起来。
宗教的民族化(6)的进程推动着近代民族国家形成,英、法、西班牙的国王们以摧毁封建贵族领主势力为代价,相继建立了中央集权的民族国家,虽然德意志和意大利的统一还遥遥无期,但15世纪末的欧洲基本成了一个“由不同国家构成的”世界,而不再是一个一统天下的“基督教国度”。
随着主权民族国家产生,紧接着欧洲面临的是各主权国家的利益和意志的分歧,亚平宁再次成为新欧洲格局的缔造者,一种理性的近代政治秩序逐渐代替崩溃的基督教国来统治欧洲。
(一) 主权国家理论的探索和实践;打破中世纪以来的联姻式的“国家家庭”,开创理性的国际关系。
15世纪中期,意大利形成了五个权力中心,北部的米兰,南部的那不勒斯,中部的教皇国、佛罗伦萨、威尼斯域邦,构成五级格局,形成微型多级世界;阴谋联盟、武装,退出同盟为手段的交往艺术,欧洲各主权国家纷纷效仿,到16世纪中叶,几乎所有西欧国家都相互派驻和接纳常驻使节,建立外交档案,众多常驻使节的存在和活动,加强了欧洲各国联系,把近代欧洲结织成一张国际关系网(7)。为维系近代欧洲国际体系,以主权国家为基础的近代国际法应运而生,如格老秀斯的《战争与和平法》。它们在确认国家主权同时,让各国同样认同国际法地位。
(二) “利益至上“成为主权国家处理国际关系的永恒原则,外交革命后的国际关系,不再有传统敌人,只有利益。
“我们没有永久有盟友,也没有永久的敌人,我们的利益才是永久不变的“,19世纪中期英国著名国务活动家和外交家巴麦尊如此评价国家间关系。这种违背传统结盟,透视出国家利益,在外交史称为外交革命,这也是欧洲理性思想在外交上的体现。
英法七年战争就是这样,这全欧洲性战争,战争的结盟与传统结盟相比,发生了深刻变化,奥地利要价太高,英国放弃了传统朋友,转而与普鲁士结盟。普鲁士三面环敌,迫使普鲁士愿意与英妥协,达成同盟。由此奥地利为抵制普鲁士,法国的外交目标是在欧洲孤立英国,当然就要寻找反普同盟,很快与奥地利签订和约,结为同盟,在军事同盟军形成了两个核心。七年英法战争,实质上也是欧洲列强外交冲突的结果(8)。
在欧洲近现代史上,英、法、荷、西班牙的霸权斗争,二战前期英法美的绥靖政策,从本质上讲,都是利益斗争。
(三) 在务实外交中,近代欧洲多级世界,均势原则被广泛运用。
从十八世纪的西班牙王位继承战争,到十九世纪的维也纳体系和二十世纪初的两大军事集团的最终形成,无疑都张扬手着均势原则,曾在一定程度上迎得暂时和平安定,但却付出牺牲小国的代价。
以争夺“遗产”为目的的西班牙王位继承战争,战前,亲法力量上升。按“遗嘱”内容,路易十四的孙子可以继承王位,但不能继承法国王位,即西班牙与法国不能合并,如果法国拒绝这条件,就将王位转让给奥地利,以保持欧洲势力均势。路易十四接受了遗嘱,但又违反不能继承法国王位的规定,表明法国有意合并西班牙,法国的强大,造成了英、奥、荷三国不安,结成同盟,同法国战争(9)。
1814-1815年间,拿破仑帝国崩溃后,为达到欧洲的“长久和平”,俄、英、普、奥操纵下召开维也纳会议,经过激烈争吵,作出限制法国,保证欧洲均势,按大国意志重新划分欧洲版图。在分割殖民地和领地时,体现了欧洲大国的“补偿原则”(10)。芬兰从瑞典划给俄国,将挪威划给瑞典进行“补偿”,丹麦失去扫地威,把德意志两小邦国荷尔斯秦因和不勒苏益格,它以大国意愿,以“补偿原则”,保持欧洲均势,英国为了在东、西欧大国间产生一种均势,甚至选择了德国和意大利分裂,使西欧、中欧形成缓冲地带。
(四) 历经世界大战洗礼的欧洲,当每一战大战结束以后,欧洲的政客们试图以合作来代替对抗,此时就会出现“欧洲协调”(11)。路易十四以后的“英、法”为核心的大国协调,拿破仑战争后的神圣同盟体系,都可以说是比较成功的,两次世界大战后的国际联盟和联合国创始,也是本着这一目的建立的,但在近代欧洲,它不是主流。
(一) 欧盟的主要历史沿革。
二战后,美苏两极格局形成,西欧国家感到要在美、苏两大国间保证自己安全,提升国际地位,加快经济发展步伐,必须密切联系,加强合作。
1951年4月18日,法国、联邦德国、意在利、荷兰、比利时、卢森堡在巴黎签订建立欧洲煤钢共同体条约。1957年,又签订《罗马条约》,建立欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体。1965年,六国签订《布鲁塞尔条约》,决定将三个共同体机构合并,统称欧洲共同体。1967年生效,欧洲共同体正式成立。
1973年后,英国、丹麦、爱尔兰、希腊、西班牙、葡萄牙告捷加入欧共体,成员扩大到12个,12国间建立起关税同盟,统一了外贸政策和创立欧洲货币体系,并建立了统一预算和政治合作制度,逐步成为欧洲国家经济、政治利益的代言人。
1991年,欧共体马斯特里首脑会议通过了以建立欧洲经济货币联盟和欧洲政治联盟为目标的《欧洲联盟条约》,1993年生效,欧洲联盟成立。其宗旨指出“通过建立无内部边界的空间,加强经济、社会的协调发展和建立最终实行统一货币的经济货币联盟,促进成员国经济和社会均衡发展”,“通过实行共同外交和安全政策,在国际舞台上弘扬联盟个性”。
此后,欧盟成员国同北向东不断扩大, 1993年奥地利,瑞典、芬兰加入。1999年成功启动欧元这一欧洲统一货币。2002年,欧盟委员会公布了欧盟东扩的10国名单,到2004年,欧盟将成为一个拥有25个成员国,4.52亿人口的区域性多国联盟。
(二) 欧盟的统一思想,既是欧洲历史传统相近性的现代化产物,更是经济、政治、利益趋同,市场一体化,世界全球化潮流的试点。
第三次科技革命,随着电信、新闻、交通工具的迅速发展和推广,特别是因特网和计算机的平民化带来的信息革命,地球开始变小,文化通过各种媒介传到世界各地,交通工具的发达,人们已不满足狭小的国土空间,于是由于地缘原因和历史所沉淀下来的“大欧洲”思想,欧洲的居民有着近似的民族意识,生活思维方式和相同的本原文化,于是,在全球化的潮流中,它率先举起统一大旗。
更重要的是,当今世界,市场经济早已突破一国国界,要求在更广的范围内配置生产要素,以获得最大发展。于是全球范围内的区域经济模式迅速兴起,欧盟的兴起最初就基于这一思想。
另外,两次世界大战后的欧洲列强,已丧失了十九世纪时的“光荣”,不管是世界霸主,还是资本主义世界霸主,都让位他人。但传统的心理,使一些欧洲大国积极筹促。希望重塑昔日国家的辉煌,至少保留昔日“大欧洲”的辉煌。近代以来的理性思维外交告诉他们,要与美国抗衡,就必须统一欧洲,建立一个比美国还要大的统一市场,必须统一政治外交思想,建立一个经济、政治、外交、内务甚至军事等方面全面联合的欧洲。
所以,欧盟的统一,除了地缘因素,历史文化传统因素外,现代人类物质文明发展,特别是交通和信息革命以及市场经济的国际化的共同产物。
(三) 欧盟的统一思想内部,延用着欧洲历史进程特别是近代以来的欧洲国际格局思想,并影响着欧盟的未来。
第一,欧盟的统一思想,仍保留着主权民族国家和处理国家关系的传统方式。
欧盟的主导的一体化,是建立在民族国家基础之上的。现在对欧盟的统一思想有两种设想,一种是以英国为代表,将欧盟发展成为一种松散的“国家联盟”,主权仍归各成员国。一种以法、荷为代表,把欧洲发展成一个“联邦制欧洲国家”,弱化国家主权。但不管哪种都仍保留着欧洲近代初期产生的国家主权思想。并且从欧盟的历史沿革可以看出,欧盟仍以条约形式,即“欧洲国际法”方式维系各主权成员国,并以会议形式解决着欧盟内部和外部事物。
第二,欧盟成员国仍崇尚“利益至上”原则。可以说欧盟的统一思想内部,演绎的是利益的统一和对立。
在经济市场的统一上,欧盟取得的成就可以说是惊人的。10年来,统一的大市场使欧盟国民收入增加了8770亿欧元,创造了250万个就业机会,年经济增长率增加1.8个百分点(12)。随着欧洲一体化深入以及东扩的即将实现,它的GDP将占世界总产值的1/3,经济总量会超过美国(13)。但是,大欧盟的各成员国之间的矛盾也不断激化,其根本原因就是利益之争。
英国与大陆国家从来就是若即若离,欧盟(欧共体)成立之初,英国出于观望当中,直到后来,实属大势所趋,看到其中利益的确不小时,才加入欧共体,但为了自身利益,到现在,英国仍未加入欧元区。
在去年欧盟赫尔辛基首脑会议上,英国首相布莱尔与法国若斯藩,为法国对英国牛肉的禁令闹得沸沸扬扬,一个“直接警告”,一个“视若没见”,让人似乎又看到昔日的英法世仇,其实这正是利益至上的真实写照。
经济尚如此,政治、外交更是如此。
第三,在政治、外交上,“均势”原则仍然沿用于欧盟内外事务。
在利益为本的核心思想指导下,长久以来欧洲列国奉行的“均势原则”并没有因为欧洲走向统一而寿终正寝。相反于里于外都得到了运用,并且它让欧盟的未来变得模糊起来。从欧盟内部看,英、法、德三国关系主宰着近代以来的欧洲。在欧洲的统一进程中,法国和德国是欧洲联合的核心原动力。但在两德统一问题上,英、法政府都对统一后的德国怀有戒心,曾一度打算阻碍德国统一。无独有偶,在今年的美国对伊拉克的战争中,英国又走到了法、德对立面,与美国为伍,使欧盟在国际舞台上“一个声音”的形象落空。同时,在处理整个欧盟与其他大国问题上,这种传统的“均势”思想仍得到运用。比如,欧盟不希望俄罗斯强大,但也不希望俄罗斯衰败(14),在欧盟看来,俄罗斯经济崩溃,社会动荡,首先殃及的是欧洲各国,也不利于欧盟与美国抗衡地位的确立。
第四,在近代外交上出现过的“欧洲协调”,欧盟正担负着把它推向全世界的任务。
今年的对伊战争,欧盟虽然有提出为维持欧洲内部和外部安全,建立一支欧洲的军队的设想,但在外交活动中,欧盟充分地展示着的是以合作代替对抗“欧洲协调”。这可以说是较二战结束以前的最大进步,也是近几十年来欧洲没有发生大规模战争,持续和平发展的重要原因。欧盟本身可以说就是消除欧洲内部对抗变为积极合作的产物。从产生至今,虽矛盾重重,有时甚至举步维艰,但谈判代替对抗,对话代替对立,总是在向前发展。毕竟,欧盟各国在文化、传统、法律方面还是存在差异,欧盟要建立单一市场,就必须以协调观念消除传统对抗思想,这一点,在欧盟东扩中表现得很明显。
欧盟的哥本哈根标准使中东欧入盟国家产生报怨,认为条件过于苛刻,同时,欧盟成员国内也因自身利益出现了反对东扩的声音。但是我们看到,从前期接触,到1993年欧盟向中东欧国家扩大的合法化,从2000年开始的入盟谈判到2002年欧盟轮值主席丹麦首相拉斯穆森宣布波兰等十国于2004年5月1日成为欧盟正式成员国,无疑“协调”取得了巨大成功。
除此这外,欧盟在外交上进行了长达20多年的政治合作,1993年以来,欧洲理事会在外交上有70次共同立场,涉及了巴尔干半岛到东帝汶,从核不扩散到打击恐怖主义,同期,还有50次采取了共同行动,包括在非洲和其他地区排雷和因巴尔干和中东发生危机地区派遣特使等(15)。这除了表明欧盟的“一个声音”口号,也表明它的协调机制正在完善和发挥作用。
在国际舞台上,欧盟将和平、合作推广全世界,除加强与美国经济合作关系,也积极致力于巴尔干和中东的和平与稳定,并且与地中海12国签署了《巴塞罗那宣言》,其旨是要建立一个和平发展共同繁荣的地区,并促进民众间的相互了解。除双边关系外,欧盟与国际组织和地区性国际组织发展广泛的多边关系,使身处世界特殊地区的国家也能有效参与全球事务。
可以看出,现代欧洲的统一思想仍延续着近代的欧洲传统,坚持着理性的国际关系及原则。欧盟的统一欧洲过程中,来自主权国家利益,均势原则思想仍普遍存在,障碍着欧洲政治经济一体化进程。博尔克斯泰因甚至断言,即使仅仅在经济运作上,欧盟也许永远无法建成象美国那样真正的单一市场。但同时,我们也应看到,在欧盟的统一思想中,“欧洲协调”正发挥着前所未有的作用,为世界的全球化提供着宝贵的实践经验。
(1)高等教育出版社《世界上中古史》上册,230页;
(2)高等教育出版社《世界上中古史》上册,254页;
(3)计秋枫的《略论近代欧洲国际体系的建立与演变》;
(4)高等教育出版社《世界上中古史》下册,54页;
(5)转引李方正《国际关系史》讲义;
(6)计秋枫 《略论近代欧洲国际体系建立与演变》;
(7)计秋枫 《略论代欧洲国际体系建立与演变》
(8)李方正《国际关系史》讲义;
(9)李方正《国际关系史》讲义;
(10)李方正《国际关系史》讲义;
(11)计秋枫 《略论近代欧洲国际体系建立与演变》;
(12)田帆 《欧盟单一市场之路》;
(13)胡荣花《欧盟东扩与欧美贸易关系》;
(14)文汇报《俄罗斯拉紧欧盟的手》,2000年11月2日;
(15)《欧洲联盟在多变的世界中》。
浏览量:2
下载量:0
时间:
税收是以实现国家公共财政职能为目的,基于政治权力和法律规定,由政府专门机构向居民和非居民就其财产或特定行为实施强制、非罚与不直接偿还的金钱或实物课征,是国家最主要的一种财政收入形式。以下是读文网小编为大家精心准备的:对税收与政府收费的比较分析相关论文。内容仅供参考阅读!
对税收与政府收费的比较分析全文如下:
在我国经济体制市场化的进程中,为了适应市场经济对政府行为的要求,我国的财政理论、财政实践和财政管理体制一直处在一个重新认识和不断调整的变化过程中,这必然会造成某些政府行为由于缺乏规范性的制度约束而出现随意性。特别是在经济运行机制由集中命令决策方式向分散自主决策方式转化的总体趋势诱导下,许多政府机构似乎觉得自己也可以像非政府市场主体一样去自由地追逐利益,其中过多过滥的政府收费就是一个典型的例子。由于目前这种收费已严重地侵害了众多社会成员的利益,人们对此深恶痛绝,进而认为一切政府收费都是不合理的,应该全部被取消%或全部实行费改税&。然而,这种看法并不足取。实际上,税收和政府收费都是政府获取财政收入的形式,由于它们各自在收入过程中所具有的不同性质和特点,因而在市场经济条件下它们是各有其特殊作用的,是不能够相互替代和相互混淆的。
税收是政府凭借政治权力以无偿和强制的方式取得的一种收入。由于政府在税种的设计上可以对课税主体、课税客体以及课征程度等税收要素进行不同的选择和搭配,因而使得税收的内容丰富多彩,税收制度也日趋复杂。政府收费是指政府公共部门中的一些行政单位和事业单位在向社会提供管理服务或事业服务时,以管理者或供应者的身份向被管理对象或服务的消费者收取的费用。税收与政府收费虽然都是政府获取财政收入的方式,但它们却具有不同的性质和特点。
首先从税收的性质和特点来看:
1.收税机构的集中性。由于税收是对社会成员的一种强制的征收,因而课税权力只能由作为社会公共权力代表的政府来享有。政府为了合法而有效地去行使这一权力,就必然要建立集中性的税务征管机构来统一收税并处理相关的税务问题。税务机构只是政府课税权力的执行机构,它所收取的税收是一种集中性的财政收入,是必须交入国库由政府进行统一安排的
公共资源,因此税收收入的多少与税务部门的利益是不相关的。
2.收税机制的无偿性。税收从其征收的过程来看完全是一种单方面的价值转移过程,纳税人的交纳是没有任何东西作为回报的。在决定向什么人课税;向什么东西课税和课多少税时,政府通常不用去考虑特定的纳税人在今后的公共支出中可能获得的受益程度因此收税是将公共服务的消费与费用的交纳相分离的。
3. 征收程度的固定性。正因为税收是政府对社会成员的一种强制无偿的征收,为了防止这种权力的滥用,必然要求通过立法的方式对政府征税的程度进行约束。因此政府征收的每一个税种都必须对纳税人、课税对象和征收程度以及征收方式进行明确的规定并经由立法机构审议批准以形成规范化固定化的税法。这样,尽管各国的税制都很复杂,但其征收的程度却是十分明确和固定的,税收的征纳双方都是十分清楚的并且是不可以随意改变的。
其次,从政府收费的性质和特点来看:
1.收费主体的分散性。
政府收费的主体是政府下属的各行政单位和事业单位,收费的依据是这些单位的具体管理职能和服务内容。这就使得政府收费的收取主体具有分散性的特点。如果在管理上又直接将其作为收费单位的支出补偿,则这类收入就会首先表现为各收费单位的收入,而与收费主体的利益直接相关,收费越多单位可支配的资金也越多。
2.收费机制的有偿性(交易性 )。
政府向什么人收费,这主要同社会成员对政府提供的相关服务的需求相关。比如,当教育要收费时,则只有那些愿意接受教育的人会为此付费。这种以社会成员个人对政府服务需求选择为前提的收费,使收费带有很强的交易性和
有偿性。这同税收的强制性和无偿性是不同的,也是同税收将人们对公共品的消费和对公共品的付费相分离的收入——— 支出机制完全不同的。行政管理性收费虽然带有强制性,但它仍然直接与交费者的行为选择相关。比如,要想进入特许行业就要交纳特许费,违反了某种法规就要为此付出代价%交纳罚款&。专项收费虽然将受益的时间与交费的时间相分离,但无论从付费的主体来看,还是从分担费用的程度来看都是直接与其今后的消费相联系的。因此,可以说政府收费更多地体现的是财政收入分担的受益原则。
3.收费订价的垄断性。
由于政府的行政管理机构和事业服务单位都具有相当的垄断性,特别是行政管理机构,对社会而言基本上是独一无二的。这样,政府的行政事业服务对社会而言就必然具有垄断性特征其收费的订价通常是没有竞争的,是由政府部门单方面来确定的,消费者对于政府收费的价格也没有选择余地。
正是由于税收与政府收费的不同特点因而决定了它们各自在一国社会经济中的不同作用和影响。
(一) 税收的作用和影响
1.为公共支出筹资。
公共支出主要是指由政府的行政管理部门、国防安全部门和公共事业部门在履行各自的职责时所耗费的开支。
首先,在市场经济条件下,政府行政管理职能%包括国防和外交&涉及的范围虽然十分广泛,但归根到底都是为了建立规范而公平的竞争机制和安定而公正的社会环境。因此,政府为管理而建立的各种行政部门,无论从理论上讲还是从政策选择来看都应具备充分的社会性和公正性,其管理提供的服务应被作为纯公共品的方式向社会供应。也就是说,行政管理性服务对每一个社会成员应是完全平等的,而决不能以人们的支付能力大小为转移。由此可知,政府的行政管理机构是决不能以收费方式来筹集资金的,其资金来源只能是强制、无偿和集中征收的税收。
其次,在市场经济条件下,政府提供事业服务的原因主要是由于市场对某些领域供应的不充分和无效率。一般来讲,凡市场能够充分有效供应的都应尽量让市场来供应,因此政府供应的事业服务就主要集中在教育、卫生、文化、科研、基础设施等领域。既然政府提供的事业服务多是按市场原则不能充分有效提供的,因此政府事业服务的提供方式显然就只能是公共(免费)或半公共(部分免费)的。这也就决定了政府事业部门的绝大部分支出的补偿也只能依靠税收来筹资。
2.有利于政府对社会经济的调节。
在市场经济条件下,政府财政收入活动的作用不仅仅表现在获取收入上,它同样可以被政府用于调节经济和改善社会状况。而后一种作用的发挥则需要更多地运用形式多样的税收来实现,需要政府调节和改善的社会经济问题越多,税收的作用就越大。比如,调整国民收入初分配所造成的收入分配差距;改善资源配置状态以及稳定经济等等,税收都有其独特的作用。
3.有利于规范政府的收入行为。
现代税收所特有的固定性特征,要求政府的税收活动必须置于法律的制约和公众的监督之下。如将税收作为财政收入的主要形式就可以使得政府的收入行为变得更加规范和透明,从而减少政府财政收入活动的随意性。
正是由于税收所具有的强制性、无偿性和固定性特征和它对政府、社会经济所具有的重要作用和影响,使它必然成为市场经济条件下政府集中性财政收入的主要形式。当然税收这一财政收入形式也有它固有的缺陷,其最大的缺陷就是税收过程所必然产生的福利与效率损失。首先是税收这种将公共品消费与公共支出的分担相分离的收入机制所必然带来的社会福利损失;其次是在政府为贯彻社会公平目标而选择量能负税的征收方式时所增加的超额税收负担;最后是政府为了实现多重目标的要求而使税制日趋复杂时,又必然不断增加征税的成本。
(二)政府收费的作用与影响
1.进行特殊的管理。
首先,一个社会为了经济活动的正常开展,为了社会的安定和平,必须建立约束人们行为的各种制度法规。这些制度一经确定就应成为社会成员共同遵守的行为规范。因此当某些社会成员不遵守这些规范时,政府的相关职能管理部门就必须对这些行为进行管理和纠正,处以罚款就是经常使用的行政管理手段之一。其次,政府为了保证某些行业的经营质量和最佳规模,也会通过行政管理的方法来限制经营者的数量,控制经营者的质量(特殊的技能需要)。这种限制最终会造成这类行业的超额利润,因此通过收取特许费的方式可适应这种管理的需要。
2.抑制人们对政府供应的某些半公共物品的过度消费。
任何一个国家的政府除了向社会供应纯公共品外,也都会向社会提供许多公共性并不充分的物品,如教育、医疗、图书馆、公路、桥梁等。当政府完全以公共产品的方式向社会供应这些物品时,这类物品常常会出现过度消费的情况,其中公费医疗中的医药品过度消费就是最典型的例子。在这种情况下,可以通过收取使用费的方式来抑制这类物品的过度消费。
3.增进社会福利、降低筹资成本。
正如前面所说,在政府为社会提供的物品与服务中,有许多并不具备充分的公共品性质。因而,人们对这些物品的需求就可以通过自愿付费的方式表达出来,即:愿意付费则表示其有消费需求。因此,从理论上讲,政府供应的物品,凡能通过收费来供应的,采用收费的方式是最能增进社会福利的,因为它将社会成员对政府服务的需求同他们对政府支出费用的分担联系起来了,可以使政府供应物品的效用最大化,使人们在费用分担上的个人福利损失最小。同时由于收费弥补单位支出的直接性也可以减少在税收。支出机制下的管理过程和管理成本,因此,收费方式对政府而言,也是一种成本较低的筹资方式。
正是由于政府收费对社会经济有着上述几个方面的正面效应,因此各国财政收入中始终保持了政府收费这种形式。然而,政府收费除了能产生一定的正面效应外,也会产生一些负面效应。这些负面效应主要是由于政府收费主体的分散性和订价的垄断性所造成的。由于政府收费的主体不是专门从事收入活动的税务部门而是政府下属的各行政事业单位,因此,收费收入通常被表现为单位的收入。
同时,政府出于提高管理效率的目的,又往往在管理上将这类收入交给收费单位自收自支,这样就必然造成收费单位出于自身利益而增加收费项目,随意制定收费标准的情况。如果国家在财政资金供应相对紧张而放松对单位收费的管理,或是默许各政府单位以收费来补充资金来源时,那么就不仅是那些在技术上可以收费的机构会向社会收费,就是那些从理论上和政策上讲都以公共产品方式向社会提供服务的机构,也会想方设法利用自己的行政权或垄断权强制地去向社会收费。这样的收费状态必然会对社会经济产生负面影响。
浏览量:2
下载量:0
时间:
公共管理是对公共事务的管理,公共事务是公共管理的起点,决定了公共行政走向公共管理的必然态势。近年来,国内学界对公共管理的一些相关问题进行了深入探讨,取得了可喜的成绩。总体上看,公共管理对我们还是一个新课题,公共管理学科发展还处在起步阶段。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:浅议我国政府公共管理模式的构建研究相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
政府是国家为了保证国家人民与公民的人身安全和经济财产安全为目标,保障人民民主和社会长治久安的一个管理组织。政府的主要职能从四个方面而言,包括政治职能,对内维护统治阶级的利益,对外保护国家安全,经济职能,发展国家经济,管理社会经济生活;文化职能,满足人民日益增长的文化生活的需要,依法管理文化事业。它是加强社会主义精神文明,促进经济与社会协调发展的重要保证。社会职能,社会职能是指除政治、经济、文化职能以外的政府必须承担的其他职能。这类事务一般具有社会公共性,无法完全由市场解决,应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。
人类的发展,从穴居起就是群居状态时就有与政府管理相似的管理模式。我国从古代的君主专制到现代的人民民主,毫无疑问社会是在不断发展进步的。政府如何有效的发挥出自身职能,是政府与人民共同关注的重点。随着经济全球化的来临,我国社会经济的飞速发展,我国人民的经济、生活和文化水平也有所提升,政府的管理模式也应当有所改善,这样才能更充分有效的发挥出政府的职能。
1.对政府管理模式的理论认识较浅。
对公共管理模式认识较浅薄以及对国家管理理论认识的深刻,主要体现在在政府在行使公共管理的过程中依旧是以以往传统的统治型的政府的管理思想为中心。这就导致了一些政府的官员滥用职权而进行一些钻营经济利益的非法行为,对国家、社会以及人民造成了巨大的损失。体系漏洞下苟延残喘的贪官污吏把手中的权力当成是谋取利益的工具。狭隘的角度去认识公共管理理论存有错误理解,会对政府管理产生失误。
2政府公共管理体系存在不足。
当前情况下,我国正处于经济建设的重要转型时期,但是显然易见的是经济建设和公共管理制度仍存在许多不适应的地方。由于政府的公共管理制度如果改革不完善,不能对症下药,对社会经济干预的太多,部分官员的道德与政治素质不够高,觉悟低,政府监察机构的制度的存在缺失,政府部门的管理也存在问题,社会公共服务意识不高,政府管理工作人员办事效率低下,存在部分管理人员滥用权力,贪赃枉法,对管理制度不管不顾。因此,深化政府公共管理体制改革具有重要意义。
3.使用公共管理模式的方式不当。
公共管理模式使用方法的不恰当,体现在政府在对各项事务履行自身职能的时候,使用最多的具有强制性的行政手段而非依法行使的法律手段或是调节的经济手段。这导致了我国公共管理的空间严重不足,而正常的政府公共管理模式难以高效的,有序的的运行。
1.从理论高度提升对公共管理模式的认识。
正是由于对管理模式认识的浅薄和对管理理论认识的不深刻,才会致使部分素质和觉悟低下的政府官员利用自己职位的权利而做着贪污,受贿等诸多违法事情,这不仅是给我国政府形象产生了不良影响,更是对我国的经济造成重大损失。这种违法的行径已经践踏了政府的公共管理理论,严重破话了政府在人民心目中的地位和形象,使人民对政府公共管理失去信任。因此对公共管理理论做一个高层次得理论认识和了解是非常有必要的。重点是先要要建立起以以人为本为核心的理论。公共管理理论的实质就是要以人为本,以民为本,服务人民,服务社会。把人民最迫切的需要作为政府公共服务的最终目标,树立一套完整的公共管理服务理论体系;第二是要提升公共管理服务的质量,让人民能够享受更加优质的政府公共服务,与此同时政府还要搞好经济建设,只有发展才是硬道理,只有国民经济发展的好,人民的物质生活才有了保障,人民才能过上真正的富足小康生活,安居乐业,共创和谐社会。进而得出,增强对公共管理模式和管理理论认识是政府做好公共管理的重要内容。
2.强化对公共管理模式的改革。
由于对公共管理体制的轻视,造成了阻碍了我国经济发展的严重后果,甚至在某种相关程度上,给国家和人民造成了经济上的破坏。因此,不得不对公共管理模式加强重视,并且要对公共管理模式进行创新和改革。并且建立和维护公共管理体系的正常化,这建立和维护的目的不是为了个别人或少数人的利益,而顾全国家和人民的利益。作为国家政府管理职能应该尽量较低对经济的过多行政干预,增强对政府官员的道德素质和政治觉悟的教育,完善政府的监察制度,对政府职能部门的进行高效的管理,提升政府管理部门工作人员的办事效率,增强社会的公共服务意识。对于部分政府管理工作人员以权谋私,滥用职权的违法行为一定要严惩不贷。
1.扩大行政监察机构的职权。
应该以合理的方式增多行政监察机构的权力。这样对增加监察机构的工作进行具有重大的意义。扩展监察机的职权第一步是要相应的扩展监察机构的权限处分。对于那些具有违法乱纪的政府公务员,监察机构有责任对其进行处理,必须依法进行警告、记过、降职等处罚。第二步是要提供给监察机构有关经济的处罚权力。针对某些由于没有提前预估或是主要领导由于主观臆断决策而形成的重大经济损失的失误行为,监察机构有权力要求有关承担责任的人赔偿公务的经济损失。
2.建立纵向领导形式的监察机制。
为了增强监察管理工作的成效,有效保障行政命令的畅通,西方发达国家的垂直独立领导模式的监察制度对于我国目前政府行政的监察工作具有重大的借鉴意义。首先,垂直独立领导模式有利于提升行政监督的办事效率以及行政地位,促使监察机构的权力和责任能够对等,其次,垂直独立领导模式的监察能够促使监督权力组织性的形成,有利于监察权力的高度统一,监督权力的行使,有利于政府行政公务人员规范自身行为,遵纪守法,也保证了监察执法人员自己能安公守法,公正执法。
自改革开放以来的30年来,我国监察体系的在理论和实践取得了重大进展,行政监察体系内外结合的状态已经在进展中,行政监察体系的理论也在不断完善。
【浅议我国政府公共管理模式的构建研究】相关
浏览量:3
下载量:0
时间:
从财政的界定来讲,地方政府的债务融资主要就是地方政府和地方政府的相关职能部门以及其二者的所属单位以直接介入和提供担保等方式所形成的债务,它主要涉及到直接债务和担保债务两个方面。以下是读文网小编为大家精心准备的:基于经济视角下的湖南地方政府债务融资及风险管理相关论文。内容仅供参考阅读!
基于经济视角下的湖南地方政府债务融资及风险管理 全文如下:
随着社会的不断进步,最近这几年,我国地方政府性质的债务规模正在不断地增长,而因此所导致的债务风险和债务隐患也开始引起了社会各界的广泛关注。2008年,我国开始实施积极的财政政策改革和适度宽容的货币政策,在这种背景下,信贷投放的增长速度与日俱增。在高速信贷投放的过程中,地方政府的融资最为活跃,它也是最为引人注目和最值得关注的一个融资主体,本研究将对湖南地方政府的债务融资相关情况做出分析,希望能够为相关领域提供可行的参考依据。
从财政的界定来讲,地方政府的债务融资主要就是地方政府和地方政府的相关职能部门以及其二者的所属单位以直接介入和提供担保等方式所形成的债务,它主要涉及到直接债务和担保债务两个方面。首先是直接债务,它又可以划分为一般债务和转向债务,所谓一般债务就是没有一般财政收入来源的债务,而转向债务则指的是具有相关的制度性收入或者是经营性收入来源为举借的债务。举例来说,湖南交通部门统借统还建设的高速公路,还有其城市基础设施项目,主要是将土地出让金作为还款来源,此外以高等院校以及医院等事业单位所质押的收费权来举借的债务也在其范围之内。
到2008年年底和2009年年初的时候,湖南省地方政府的债务融资为2670亿,同比上一年增长了386个亿,增长了16.91%,到了2014年年初,湖南地方政府已经面临着一个偿还债务的高峰期,需要马上偿还的债务达到了1182.44亿元,这是一个庞大的数据。总体分析来看,在湖南省的债务当中,其省本级债务融资金额为865.23亿人民币,占总债务的32.41%。与往年相比,增长了144.84亿,增长幅度为2011%。其市级债务余额有933.73亿元,占到总债额的34.97%,与上一年相比,增长了186.85亿元,增长了25.02个百分点。此外,县乡级别的债务融资金额达到了870.83个亿,占总融资金额的32.62%,同上一年相比,增加了54.45亿人民币,增长了6.67个百分点。乡镇债务融资金额为262.39亿人民币,所占比例为9.83%。
通过以上数据情况可以分析出,湖南地方政府的债务融资主要存在三个特征。①其负债面比较广而且债务的增速比较迅速;②其举债的形式比较多,债务的用途相当混乱;③其债务的源头较为集中,潜在的金融风险相当突出。
(一)强化银企合作,对举债行为进行规范
湖南省地方政府的融资负债主要集中在银行贷款方面,所以对举债行为需要进行规范,而且应该将其集中在怎样对银行的风险控制手段进行利用方面,以此来强化银行和融资平台企业之间的相互交流和合作,也方便融资平台企业对银行控制信贷风险的协助。一般来说,对举债行为进行规范主要可以从两个方面做起,首先是对举债行为当中的信息披露和政府融资平台的财务状况做到透明化,另外是对举债行为当中的土地抵押和收费权质押行为进行规范[1]。
对于前者来说,目前地方政府的融资平台呈现出不透明或者半透明性质,其主要的原因是融资平台的数目多,形成了多头举债的情况,而且监管部门和融资平台之间也缺乏必要的沟通和协同,这也导致其总体的负债情况不容易做到精确的统计。也有一方面的原因是因为融资平台内部的风险控制体系还有待于完善[2]。对于后者来说,以湖南的土地储备中心为例,将收储的土地当作抵押物,在法律上是存在瑕疵的,加入是平整的规划好的土地,一般地方政府都会采用立即挂牌出售的方式来处理,而不是将其抵押给银行。所以,银行在这一过程当中承担了较多的风险,为了将这种风险降低到最小,银行应该加强自身与企业之间的合作,以此来对政府性质的融资平台的建设做出规划,对政府性质的债务风险做出最为直接的防范。
(二)实施项目管理,对举债责任进行落实
这也是从两个方面来进行的。首先是实施项目管理,将责任落实到个人身上。因此需要对地方政府的债务性融资行为进行项目管理,假如政府性的融资平台有相对独立的负债行为,那么实行项目管理制度就能够将项目管理的责任有效地落实到主体上,可以更好地将债务资金的使用效率提升起来,进而有效德尔防范信贷风险。对于有收益型的项目,可以对商业银行贷款行长的责任制进行参考,将谁贷款谁负责的制度和原则落实到实处。其次也要实行举债责任,要确保用人的独立性[3]。
对政府性债务融资平台的责任制度进行进一步的落实,要求地方政府在进行融资贷款的时候需要通过融资平台的债务规模和贷款行为来进行,并要做到和其地方政府的财政实力相匹配,不可擅自妄为。此外,根据以往的政府性的负债研究结果来看,地方政府官员一般为了顾及其任期内的政绩而不顾及当地的财政实力等情况而大举进行负债建设,最终造成了政府性的负债规模加大,所以,政府债务融资平台的负责人应该通过地方政府来进行直接委派,保证其行政关系依然隶属于原单位,其工资也从原来单位进行领取,这样能够有效地避免集中还款情况的发生。
(三)项目保压共存,对风险意识进行普及
强化对政府官员的教育工作,普及相关的风险意识。很多的地方政府都将经济刺激计划当作是千载难逢的融资机遇,虽然说在这一轮的经济刺激计划当中,湖南省地方政府所表现的还不算太激进,但是和以往的融资规模相比较,这一次的增长规模也仍然和相关部门的预期规模存在很大的出入。从湖南省的经济发展状况和财政实力来分析,这一轮的经济刺激计划当中包含着较大的风险,而因此所造成的隐患也是十分巨大的。因此在地方政府进行债务融资的时候需要做到有保有压,这样才能够在更大程度上保证项目的必要延续。
自从2009年下半年以来,我国国家相关部门就开始屡次提示相关政府性质的融资平台要注意负债风险。所以在2010年的时候,湖南省政府在信贷规模的预测和相关项目的建设现状等方面,为了防止负债融资的风险,对相关的减少项目的融资开始实行有保有压的方法。为此,首先需要对在建和续建的项目进行必要的维持,这些项目是以前局已经参与或者被安排授信额度的项目。然后严格要求申请建设的项目,对于一些重复修建和高耗能的项目,还有一些对当地的经济拉动效应不是很明显的项目等都做出了暂缓建设和停止建设的批示。
在本研究当中,笔者主要针对经济视角下的湖南地方政府的债务融资和风险管理等方面的内容进行了简要的分析,文中笔者也根据自身的调查和理解,谈到了一些主观看法。笔者认为,在当前环境下,地方政府的债务融资的相关风险问题需要引起格外的重视,只有合理有效地处理好这方面的问题,才能够更好地为我国的经济发展做出贡献,最终促进我国的现代化建设的进程。
浏览量:4
下载量:0
时间:
财务监督机制是指对财务运行过程中的决策失误、信息失真、动力失效等与预期财务目标背离现象的识别和校正机制。企业制定的各项财务管理制度约束,只有得到企业全体职工的严格执行,才能收到预期的理财效果。因此,企业领导既要重视制度建设,建立有效的制度约束,同时,也必须建立强有力的监督机制。以下是今天读文网小编为大家精心准备的:政府会计改革背景下事业单位财务监督机制研究相关论文。内容仅供参考阅读!希望能对大家有所帮助。
政府会计改革背景下事业单位财务监督机制研究全文如下:
1.事业单位财务监督机制现状分析
现阶段事业单位的财务监督体系看似比较完善,但其实对于各事项的监督制度不够详细,只有笼统的概括而没有具体的规范。由于行政事业单位的特殊性质,资产大部分都来源于国家,对国有资产管理也没有引起很多事业单位财务工作人员的足够重视。由此出现较大程度地国家资源浪费,不清晰的财务科目、账簿和报表,待健全的财务监督和审核制度,缺少监管力度等现象。
大部分单位的确内设了监督部门,但在这些部门里,工作人员专业素质和法律意识缺乏,判断能力不足,存在通过采购或造假、偷换报销票据等各种途径骗取单位资产等现象。这些单位财务监督部门管理不严,对于事业单位违法行为打击力度不够,对不法行为不能严格按照规则制度执行,直接造成财务管理低效和国家资金的丢失。由上可知,事业单位财务监督的现状已经不利于事业单位的健康发展,公益职能得不到很好地彰显。
2.事业单位改革中财务监督存在的问题
第一,监督体制不完善。在财务监督方面,行政事业单位存在各种问题。比如,财务管理不严,审核草率等问题。其主要原因是,行政事业单位内部财务监督体制不健全。
第二,财会人员的综合素质较低。突出表现在业务能力不高和法律法规意识淡薄。这种综合素质无法满足岗位的要求,容易造成单位内部的财务监督不严。
第三,事业单位内外部监督力度不大。事业单位内部财务监督制约作用弱化,单位内控制度不健全,管理松懈,内部职能部门监管不到位,外部财务监督管理部门无法充分监督。
一是事业单位的财务管理缺乏一种理财意识,缺乏监控约束力。
例如,资金管理松散,供应范围太宽,内部制度不健全,财经纪律观念淡薄,执法制度不严明,资金分配、支出审批容易,货币资金管理方法不完善,资金安全得不到保障等。
二是外部监管缺失。财政、审计部门是作为行政事业单位主要外部监督力量。对被审计单位是否建立有效内部控制制度的监督较少,缺少有效的外部监督难以有效执行实质性检查,偏重于监督财政资金的运用是否合法、合规的进行。
三是监督技术不足并且监督效果不佳。许多单位在财务管理中没有使用计算机技术,使得有的工作难以通过信息公开,造成现代技术跟踪和监督财务管理工作难以进行。同时,因为监督工作费时费力,监督人员责任心不强,监督工作不到位,监督工作难以见到成效。此外,由于财务违法违纪的主体是实权干部,出于自身利益的考虑,往往能够采取各种手段掩盖问题,加上惩罚措施不足,致使监督效能无法真正发挥。再者,由于内部财务监督人员自己的前途命运掌握在单位领导手中,从而不敢严格履行监督职责。
SWOT(Strengths Weakness Opportunity Threats)分析法,是一种战略分析方法,通过对被分析对象的优势(strength)、劣势(weakness)、机会(opportunity)和威胁(threat)等加以综合评估与分析得出结论,通过内部资源、外部环境有机结合,清晰地确定被分析对象的资源优势和缺陷,了解所面临的机会和挑战,从而在战略与战术两个层面进行调整,以实现所要达到的目标。本文借用SWOT分析法的内在本质和基本方法,从四个方面展开了政府会计改革对事业单位财务监督影响的分析。
1.优势分析
政府收支分类改革是公共财政改革中的一项重要内容,不仅可以为事业单位会计核算提供直接的信息,也可以适时对政府财政明细做出系统的反映。新政策中,把基本支出、项目支出科目添加进“财政补助收入”,以这样的科目,依据《政府收支分类科目》里“支出功能分类”相关科目,做核算;以“基本支出”科目,依据“日常公用经费”、“人员经费”,做核算;以“项目支出”科目,依据具体项目,做核算。
并且,新的政策规定,“事业支出”科目不仅依据“项目支出”、“基本支出”、“非财政补助支出”以及“财政补助支出”等层级做明细核算,而且要依据《政府收支分类科目》里“支出功能分类”的款级科目,做明细核算。会计科目核算内容一步步改进,让事业单位财务管理更加精细化、科学化,使事业单位预算管理更加透明和公正,奠定了政府收支分类全方位改革的基石。
2.劣势分析
这次政府会计改革影响了事业单位会计核算制度的改革。比如,事业单位会计准则,事业单位会计政策和特殊行业事业单位会计政策,较集中地体现出预算管理、政府宏观管理体制等的要求,而有关会计管理自身的要求却有待健全,特别是不同事业单位经济活动的复杂性、行政事业单位经济行为的多样性,使得公共财政改革仍在摸索前进,任重道远。
3.机会分析
目前,按照政府会计改革要求,政府单位及其下属各机关单位建立内部控制,这是内部控制制度改革和内部控制体系建立的重要方面。政府及非营利组织涉及的财政资金的数额是巨大的,因此迫切需要强化监督和管理。而现行的各种规范和监督,大部分针对公司企业,而不是政府和各非营利组织。所以事业单位可以结合自身实际情况,制定一套自己的内部控制监督体系,在条件允许的情况下,可以建立内部审计部门,制定相关的制度规范,同时也可以引入注册会计师咨询工作和对财务报告进行外部审计。
4.威胁分析
首先,无法全方位、客观地反映出政府固定资产现状。只能反映资产的历史成本,无法反映资产的实际净值,对各会计期间的固定资产管理情况不利。其次,政府对国有股权投资支出管理的缺失。政府对国有企业、国有控股公司的投资自发生财政拨款支出后,便与政府完全剥离。脱离了政府的预算管理,不能为国有股权投资的管理和调控提供科学、有效的依据。再者,无法全方位反映政府负债情况。政府负债问题越来越突出,以收付实现制为基础的预算会计,只记录已经支付现金的实际支出部分,排除了已经发生,但尚未进行现金支付的“隐形债务”。这种情况客观上扩大了政府真正可支配财力,不利于各类调控政策的制定,掩盖了相关债务的存在,弱化了政府防风险意识,给经济的可持续发展带来隐患。
1.完善财务监督机制
第一,完善内部监督。首先要建立和完善内部控制制度。在财务管理过程中,要严格按照规则进行管理,坚持权责一致,根据岗位和职权做到权责对等。其次,内部会计监督有必要完善对内部控制、内部约束机制,加强单位法人的会计责任,减少会计工作人员违法乱纪现象,敦促会计工作人员按照规定提供完整、真实的会计信息。最后,事业单位的内部审计部门建设亟待逐步健全,内部审计部门的水准也需要逐步提高。要增强内审机构权威和独立性的培养,只有这样才能确保内审工作效率,避免来自其他领导层的干涉,提高审计的权威和效率。
第二,完善外部监督。首先要完善事业单位监督体系的建设,确保监督有法可依,执法从严,组织专门人员制定的会计监督规章体系要与单位内部的实际情况相结合,不能让所有的权力都集中在个人或者某个部门手里,做到相互制约、相互监督。然后,要完善财务制度。财务规章制度很容易制定,关键在执行,要确保财务制度的权威。
2.财务会计人员的约束
第一,财务会计人员的单位约束。行政事业单位可以从领导干部、会计人员、职工三个层面加大宣传,形成财务监督的氛围,形成财务监督的好习惯,使人人做到严于律己。要提高领导干部思想上的认识;提高会计人员业务技能,并要重点加强其法律意识的培养。可否顺利进行财务管理的各项工作,一定程度上取决于一批高素质的优秀会计工作人员。因此,单位要尽可能地为会计工作人员提供学习和发展的条件,提升会计人员的法律意识,提高其学习意识和业务技能,以提高其综合素质。
第二,财务会计人员的自我约束。本单位财务与会计工作的第一责任主体是单位负责人或法人代表,对财务会计报告和年终决算报表的真实性、合法性、完整性承担主要责任。要树立“第一责任主体”意识,即单位负责人对财务日常工作和会计监督机制的加强,单位职工对会计监督必要性及重要性的认识,从根本上杜绝无预算支出、超预算支出和不按预算支出的问题。
3.保证财务信息透明公开
第一,行政事业单位应当使财务信息透明化,利用网络等多种渠道,公布信息并接受社会各界的监督。一些对于社会公众的切身利益有重大影响的信息,还应在新闻媒体上发布。事业单位需要公开化的信息有:年度工作报告、绩效评估报告、财务审计报告和重大决策及重大决策落实情况等关系公众集体利益的信息。信息透明应该具备完整、及时、准确和真实这四个特点。运行时,涉及人民切身利益的重大事项,都要通过听证会等方式,进行充分地民主论证,积极地让社会各阶层监督。
第二,保持沟通渠道畅通。组织机构要建立有效运行机制。在监督时,需保证信息的对称,必须保障沟通渠道的畅通无阻,否则将无法按时准确地将各方面的信息反馈到工作人员的手中。会计监督是一个人人都该加入进来的整体,良好的沟通渠道是职工勇于行使法律赋予的监督权的必要条件。也只有这样,纪检机构才能更加准确地获取到群众的意见和建议。
浏览量:3
下载量:0
时间:
根据我国国民经济发展的客观需要,在政府债务上限以内具体安排债务发行规模,中央政府必须制定财政年度债务发行计划,这一计划既包括中央政府发行的国债,也包括地方政府发行的地方债。今天读文网小编要与大家分享:关于中国地方政府举债若干问题的探索相关论文。具体内容如下,欢迎阅读!
[摘要]在我国,地方政府举债受到《预算法》的严格限制,这些限制性规定不仅加大了中央财政的压力,也不利于地方财政作用的发挥及缓解地方财政的压力。因此,必须注意合理确定和控制债务规模,强化地方债务资金运用过程的管理和监督,提高地方债务资金使用效益,并确保到期债务的及时偿付,维护地方政府的信誉。
[关键词]地方政府举债;发行规模;资金运用;债务偿还
[论文正文]
关于中国地方政府举债若干问题的探索
在西方国家,地方政府举债已成为普遍存在的事实。而直到目前为止,我国的《预算法》是禁止地方政府举债的。根据《预算法》的规定,“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。《预算法》所做出的这种限制性规定,虽然有利于中央政府控制公债规模,便于中央政府实施宏观调控政策,防范财政风险和财政危机,但不利于调动地方政府的主动性和积极性。
特别是1998年实施积极的财政政策以来,由于国债发行规模急剧扩大,中央财政的债务存度、财政赤字率、负债率及偿债率等迅速提高,已经接近或超过国际公认的警戒线,中央财政的压力越来越大。《预算法》所做出的相应规定,本来是为了防范财政风险,但在特定的历史背景下,其实际执行的结果却加大了中央财政的风险。其次,就这种限制性规定对地方政府的影响而言,不利于地方政府的财政调控能力的发挥,特别是地方财政的资源配置功能的发挥受到极大的限制。由于在既定的财政体制下,地方政府的收入能力较弱,而受政府职能转变滞后及增支因素的影响,财政支出却增长迅速,地方政府的欠帐越来越多,财政收支矛盾进一步加剧。
地方政府为缓解财政收支矛盾,在不容许发债及地方政府不能改变中央与地方财政分配体制的情况下,只有通过非规范的方式取得财政收入,以满足财政支出的需要。就某种意义而言,“乱收费、乱罚款、乱摊派”现象的泛滥,是特定制度安排下的必然产物。按照《预算法》的规定,地方财政必须坚持收支平衡、略有节余。而从地方的实际情况看,由于各种主客观原因的影响,地方财政虽然在帐面上基本保持平衡,但隐性赤字、或有潜亏、地方社会保障支出的欠帐、各级地方政府担保的债务等,所有这些都构成地方财政的隐性负债或或有债务。
除此之外,中央转贷给地方的国债、地方政府向银行的借款,这些债务是要由地方来偿还的。总体而言,尽管地方政府举债是《预算法》的禁止的,但中国地方政府债务的宏观存在已是不争的事实,且主要表现为隐性负债或或有债务。地方政府债务的隐性化,使我们在衡量和评估政府债务风险时往往盲目乐观,对潜在的债务风险关注不够,缺乏充分的认识和重视。
禁止地方政府发行债务,不符合我国社会主义市场经济发展的需要。根据西方市场经济国家的经验,允许地方政府举债,并不必然引起财政风险和财政危机,反而在某种程度上还可以分解财政风险和化解财政危机。从我国目前地方政府举措的现实可行性来看,地方政府特别是省级政府作为公共部门,其信誉不亚于公司、企业等私人部门,而私人部门举债已经成为我国目前的一种普遍存在的经济现象,因而地方政府成为举债主体并承担相应的责任应是不成问题的。
在我国实施积极扩张的财政政策的特定历史背景下,允许地方政府举债,有利于降低中央财政债务依存度,缓解中央财政压力,并有利于优化不同级次政府之间的债务结构。此外,允许地方政府举债,有利于调动地方政府的积极性和主动性,增强其责任感,有利于缓解地方财政支出压力,并为地方政府提供准公共商品奠定必要的财力基础。自恢复国债发行以来,我国的国债发行、国债资金的使用、国债流通以及国债偿还等主要积累了丰富的经验,这为地方政府发行债务提供了技术条件。
二、中国地方政府举债应注意的几个问题
1、根据西方市场经济国家地方债实践经验和我国的具体情况,既要充分发挥地方债的积极作用,又要注意防范地方债务风险,在地方政府举债方面应重点抓好这样几个问题合理确定和控制地方债的规模,把握好地方债发行的度。在地方债发行方面,西方国家地方当局只能够经过其管理机构——立法机关、议会等表示同意后才能借款。
借款的批准也经常需要经过一些上级机构的同意。在经过上级批准的过程中,经常要对许多因素进行调查。如日本地方债的发行分为证券发行和证书发行两种方式。所谓证券发行方式,指地方政府通过发行债券,由金融机构等认购而筹措资金的方式。所谓证书借款,指地方政府不发行债券,而是以借款收据的形式筹借资金的方式,是地方政府借债的主要方式。
日本地方政府可发行建设公债,但必须经过本级地方议会审批,而且还要受到中央政府《地方债计划》的额度和投向限制,报中央政府(大藏省和自治省)批准。自治大臣是根据其与大藏大臣协商制订的《地方债计划》及地方债审批方针而进行审批的。《地方债计划》决定每年各事业类别地方债的发行额,及认购资金构成计划。
地方债审批方针在每年度地方债计划决定之后确定,其中重点是确定当年不批准发债地方政府或限制发债地方政府的名单,确定的依据一般有:
(1)对于不按时偿还地方债本金、或发现以通过明显不符事实的申请获准发债的地方政府,不批准发债;
(2)公债费比重(公债费占一般财政支出的比重)在20%以上的地方政府不批准发行厚生福利设施建设带来地方债,30%以上的地方政府不批准一般事业债;
(3)对当年地方税的征税率不足90%或赛马收入较多的地方政府发债也进行限制;
(4)严格限制财政赤字的地方政府和赤字公营企业发债等。美国州地政府债券按期限分为长期债券和短期债券,其中以长期债券为主,按担保条件又可分为普通债券和收入债券。美国州地政府债券发行也有法定限额,但只包括普通债券,收入债券不限额控制。
根据西方国家的经验,结合我国的实际,我认为首先必须建立衡量和评估政府债务风险程度的指标体系,这套指标体系具体包括负债率、借债率、债务依存度、偿债率等,在设置上限时,既要借鉴西方国家的做法,但更主要的是要切合我国的实际。根据我国目前国民经济发展水平,负债率应控制在30%以内,借债率应控制在3%以内,债务依存度应控制在15%以内,最多不超过20%,偿债率应控制在10%以内。
其次,根据我国国民经济发展的客观需要,在政府债务上限以内具体安排债务发行规模,中央政府必须制定财政年度债务发行计划,这一计划既包括中央政府发行的国债,也包括地方政府发行的地方债。但在该计划中,只是对全国的地方债总体规模实施控制,并不具体规定每一地区的实际债务发行规模。再次,每一地区可根据自身的需要和可能,在警戒线和中央政府核定的地方发行限额以内确定一地区债务的发行。有关地方债的发行规模、发行方式、地方债资金的运用等由地方政府提交同级人民代表大会审批,并报财政部审查。最后,地方债的发行权限由省级人民政府行使,省级以下人民政府不充当举债主体。做出这样的规定,主要是防止在地方债发行初期,如果举债主体过多可能导致地方债发行规模失控的局面。
2、.强化地方债务资金运用过程的管理与监控,提高地方债务资金使用效益。
西方国家地方当局举债一般都规定有明确的用途,从地方债收入的使用来看,可归结为这样几个方面:为了弥补短期现金亏空;为了弥补在年度预算中由于详细业务开支和债务费所造成的赤字;为了购买具有中期寿命的工厂和设备;为了筹措资金以投资到可望获得收益的项目;为了支付无限期的资本开发所需要的款项。就日本地方债而言,根据日本《地方财政法》的规定,地方债的主要运用范围包括:地方道路建设和地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公共用地及其它公用事业。
地方公营企业债的使用相对集中,主要用于下水道、自来水和交通设施建设等方面。美国州及地方政府的普通债券不规定具体用途,但收入债券必须用于有收益的项目。一般而言,中央政府举债具有明显的宏观调控动机,与国家在特定时期的宏观经济政策有着密切的关系,而地方政府在这方面则不明显。因而中央政府债务收入既可用于有经济收益的投资项目,也可用于只有社会效益而没有经济效益的财政支出项目。而就地方政府债务收入而言,则一般只有用于具有经济效益的项目,但在地方债务收入的使用方面,必须兼顾社会效益。
就我国地方债务资金的运用而言,要正确处理好地方债务资金投向和私人部门资金投向之间的关系,在市场经济条件下,必须坚持市场第一、政府第二的原则,地方的债务资金应重点投向既具有社会效益、又具有经济效益的项目,但这些投资项目风险较大、私人部门不愿投资,或所需资金太多,私人部门无能力承担。
地方政府债务资金投向的安排不是排挤私人部门投资,同私人部门争利,而是弥补私人部门资金投入不足的缺陷。地方政府在具体确定债务资金投向时,应把本地区的资源优化配置放在优先考虑的位置,对每一投资项目事先都必须进行可行性分析和论证,防止投资的盲目性,尽可能杜绝因投资决策失误而导致的损失。要建立地方债资金投资责任制,从投资决策到债务资金具体运用的全过程明确责任和责任人,建立必要的激励机制和约束机制。
在地方政府提交本级人民代表大会审批的复式预算中,必须明确债务收入的投向和数量,做到专项专用,建立地方债务收入投资项目的预算、决算和财务报表监督制度,以及投资效益评估制度。要把对地方债务资金运用全过程的审计监督、财政监督和财务监督有机地结合起来,把事前监督、事中监督和事后考证有机结合起来,把专业监督、群众监督和舆论监督有机结合起来。
3.、强化地方债务偿还过程的管理,确保到期债务的及时偿付。
西方国家地方债的还本付息一般主要依赖于基本建设工程的收益,此外,税收及其他收入也是还本付息的资金来源。如美国州地政府普通债券以州地政府的税收及其他收入担保。在美国州地政府发行的债券中,绝大部分为收入债券,因而特定基本建设工程的收益成为美国州地政府债务还本付息的主要资金来源。
地方债务是地方政府为满足本地区经济与社会发展的需要,在税收等无偿性收入不足时,按照信用原则及有关法律规定向社会发行的债券或借款。地方债务收入是一种暂借性的有偿收入,作为地方政府而言,只是暂时取得了这笔收入的使用权,而没有取得收入的所有权。
因而,地方政府必须就取得这笔收入的使用权承担相应的还本付息的义务。虽然地方政府举债在我国仍为《预算法》所限制,但在对这一问题进行前瞻性研究时,必须考虑地方债务的偿还问题。在地方债务的偿还方面,建议还本支出与付息支出分开,付息支出纳入地方经常性预算,通过税收等无偿性收入予以偿还。这样做可增加地方债务负担的透明度,有利于财政支出结构的调整,促使经常性支出内容的合理化,同时也便于对地方债偿还的管理。
对地方债本金可以通过地方债务资金投资项目所取得的收益加以偿还,也可考虑建立偿债基金予以偿还,或通过举新债还旧债的途径予以偿还。在地方债务偿还方式方面,可以在债务到期时一次性还本付息,也可以分次付息、一次还本,或采取分次付息、分次还本,还可选择各种偿还方式交替进行,以满足各种不同投资者的需要,增强地方债的吸引力,并可分散地方债的偿还时间,缓解因债务偿还时间过于集中而带来的还债压力。
地方政府举债在西方市场经济国家已有久远的历史,而在我国到现在还受到《预算法》的严格限制。随着我国经济体制改革的不断深入,社会主义市场经济体制的逐步确立,现行预算所做出的相关限制性规定有必要进行相应的修改和调整,地方公债作为新兴事物将活跃在中国的经济舞台上。
浏览量:3
下载量:0
时间: