中美两国非政府组织的信息公开制度对比论文

信息公开是有关保障公民了解权和对了解权加以必要限制而组成的法律制度。这里的了解权是指个人或组织有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息的权利。以下是读文网小编今天为大家精心准备的：中美两国非政府组织的信息公开制度对比相关论文。内容仅供参考，欢迎阅读!

中美两国非政府组织的信息公开制度对比全文如下：

引言

20 世纪 70 年代以来，在全球范围内出现了 “社团革命”,使国家和市场之外的非政府组织获得了迅猛发展，非政府组织在社会活动中起着举足轻重的作用。与此同时，包括我国在内的非政府组织在成长和发展的过程中也出现了 “志愿失灵”等问题，特别是在信息时代的大环境下，接二连三的慈善丑闻被曝光，非政府组织的信息公开行为已受到越来越多人的关注。如何建立和完善一套适合非政府组织的信息公开制度成为了一个崭新的课题。

1 非政府组织及其信息公开制度

1. 1 非政府组织

非政府组织，英文全称为 Non Government Orgnization,英文缩写为 NGO.关于什么是非政府组织，国际和国内对此有不同的定义，甚至有不同的称谓。即使在同一领域内，由于研究重点的不同，对非政府组织的界定也不尽相同。笔者认同以下定义，即在特定的法律体系下，不被视为政府部门及企业的协会、团体、基金会、慈善信托、非营利公司或者其他法人就是非政府组织[1].

非政府组织往往通过吸收政府资助、整合社会捐助来达到对社会公共利益的增进。它在文化、教育、医疗、卫生、体育、社会福利、社会救济等方面担负着政府和企业所没有的社会功能。可以说，非政府组织成为现代社会运行不可或缺的社会力量。由于这一类组织所负载的 “资助”与 “公益”决定了国家对它的干预要比对企业等其他组织更强劲，也决定了社会公众对它的监督比对政府组织的监督更有力。

1. 2 非政府组织的信息公开

非政府组织的信息公开，是指为了维护社会公众的知情权和促进非政府组织的自身发展，依法登记的非政府组织根据相关法律规定，在非政府组织运行过程中以规范的格式和正当的程序将非政府组织在各项活动中的主要信息真实、准确、完整、及时地向政府、捐赠人以及利益相关者公开的过程[2].非政府组织的信息公开机制是社会公众、政府了解非政府组织，进行捐助决策，实现监督的重要基础。与其他组织一样，在现代社会，法人构成了非政府组织的主体。因此，非政府组织之外的政府与社会公众对非政府组织的了解，主要依赖于非政府组织所做的信息披露。在对非政府组织的活动情况、财务状况进行充分了解的基础上，非政府组织之外的政府与社会公众方能作出理性的资助或捐助决策，从而实现对非政府组织的监督和制约。

美国是世界上最早诞生现代非政府组织的国家。在美国，非政府组织是政府和企业以外的所有组织与机构的统称。美国的非政府组织经过长久的发展，持续的创新和不懈的改善，已形成了相对成熟的管理模式，先进的管理理念以及内外监管结合、自上而下互动的一整套规范[3].在非政府组织的管理内涵中，信息公开作为一项保障非政府组织高效运行的制度，贯穿非政府组织活动的始终。而我国的非政府组织，自新中国成立到改革开放之前，主要经历了初始发展期 ( 1949 ~1966 年) 、停滞期 ( 1966 ~ 1978 年) 、恢复发展期 ( 1978 年至今)的前期发展阶段。随着改革开放的深入展开，以及经济体制、政治体制和社会体制的深化改革，特别是进入 21世纪以来，我国非政府组织进入了后期发展阶段，伴随着社团、基金会、行业协会、民办非企业和学术团体等各类非政府组织的蓬勃发展，非政府组织这一特殊组织机构，在各项社会活动中发挥出巨大的作用，形成了具有中国特色的发展模式[4].

2 中美非政府组织信息公开制度比较

2. 1 信息公开的主体方面

非政府组织信息公开主体包括权利主体、义务主体和监督主体。中美相关法律和规范中对公开主体的界定存在一定差异，具体表现在以下 3 个方面。

2. 1. 1 权利主体范围不尽相同具体来说，美国崇尚利益相关者理论，在非政府组织与社会公众的交流互动中，任何与非政府组织有利益关系的公民和法人组织都有权利对非政府组织提出信息公开的要求，并且美国的非政府组织大都实行法人制管理，在其内部有职责明确的监管机构，该机构对非政府组织的信息公开能起到保障作用[5].在我国，有权对非政府组织行使信息公开的是我国公民、法人和登记机关及业务管理机关，公民通常要经过登记机关和业务机关间接行使这一权利，行政色彩相对浓重。

2. 1. 2 义务主体划分标准不一在美国，非政府组织的设立程序非常简单，对这类非政府组织的信息公开要求较少，重点是享有免税资格的非政府组织，其信息公开义务突出。我国的情况是在登记机关登记成立取得合法资格的非政府组织都有明确的信息公开的义务。

2. 1. 3 监督主体差异明显美国的监督主体十分明确，而我国的监督主体相对模糊。信息公开倡导公众参与，旨在运用各方力量对义务主体进行监督，有效保障权利主体的利益，美国的慈善信托登记处和慈善信托审计处是美国主要的监督主体，对美国的非政府组织的信息公开进行定期和不定期的监督[6].我国监督主体主要是管理机关，但由于职责不清，监督的效果相对薄弱。除此之外，公民和媒体在各国的非政府组织信息公开中都起着重要的监督作用。

2. 2 信息公开的内容方面

非政府组织的信息公开涉及非政府组织自身的发展，在进行信息公开的过程中，不同的国家根据自身的国情和社情及本国非政府组织的特点，对非政府组织的信息公开内容提出了不同的要求，综合比较来看，有以下两方面差异。

2. 2. 1 对不同规模的非政府组织信息公开的要求不同这点在中美的非政府组织信息公开制度中都有具体的体现。在美国，对规模在 5 000 美元以下的非政府组织可自动获得免税资格，对这一规模以下的非政府组织信息公开的内容仅体现在其成立过程中的组织章程、业务内容及年度报告中的基本信息方面，而在这一规模之上的对其信息公开的内容要求较高，主要涉及基本信息、治理信息、财务信息和业务信息[7].而我国对非政府组织信息公开内容要求没有十分具体的规定，在规模上没有体现出差异性。

2. 2. 2 对不同性质的非政府组织信息公开的要求不同这一点在美国体现较为明显，在美国，非政府组织分为公益性组织和互益性组织，二者的最大区别在于利益相关者的多少。对于公益性的组织其信息公开的内容较为丰富，要求相对严格，而对互益性组织的信息公开内容相对较少，要求较低[8].我国在这一方面也有所体现，基于我国的国情，在我国非政府组织通常是指社会团体、民办非企业和基金会这三大类，对于不同类别的非政府组织，相应的管理法规都对其信息公开做了具体要求。比如，《公益事业捐赠法》第十八条规定，捐赠物使用信息一般在使用后一个月内向社会公开， 《基金会管理条例》明确要求基金会要以公开透明为首要原则，对其成立、变更和注销等，要向社会公告。这些具体的法规都体现了我国对不同类型非政府组织信息公开要求的不同。

2. 3 信息公开的主要法律依据方面

由于中美的经济、文化和法律制度环境的差异以及各自非政府组织发展成熟度的不同，对于非政府组织的信息公开这项制度的管理和规定依据的主要法律也不同，不同位阶的法律也体现出非政府组织信息公开在不同国家的受重视程度。中美的法律规定有以下异同。

2. 3. 1 非政府组织信息公开制度在中美两国的法律当中都有所体现在美国，对非政府组织的界定、管理和税收是以 《联邦税法典》为主要依据，该法典是在国家层面上的根本依据，除此之外，各州都有符合本州的具体的法律，法院的判例也是对非政府组织信息公开制度规定的重要补充[9].我国对非政府组织信息公开的法制建设也颇有成效，涉及到非政府组织信息公开制度的法律主要有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《民办非企业单位管理暂行条例》、《基金会信息公布办法》等法律法规，这些法规对信息公开的具体问题都做了规定。

2. 3. 2 法律位阶层次性及操作性不同法律规范在整个法律体系纵向排列中所处的位置即为其法律位阶，不同的位阶体现了该法律规范的权利范围和权重大小。由于中美非政府组织情况不同，对于其信息公开的法律规范侧重点和倾斜度也有所不同。在美国，国家层面的非政府组织信息公开法律是 《联邦税法典》，该法典针对大部分需要申请免税资格的非政府组织的信息公开，通过详尽的条文规范，采取列举式的方法具体呈现了非政府组织必须呈交的各类内部信息以及需要向社会公众公开的各类数据信息，操作性比较强。除此之外，各州采取检察官督查制度、法院判例制度，根据对各州的具体情况有针对性地规范了非政府组织的信息公开，操作性符合自身要求。我国涉及到非政府组织信息公开的法律法规总体来说位阶较低，比如 《社会团体登记管理条例》、 《基金会管理条例》等，都处在法律纵向位阶中较低的层面，虽然数量不少，但大多是一些原则性的规范和指导，可操作性较差，并且各个法律规范交叉明显，范围分界不是很清晰，没有形成系统的合力。

2. 4 信息公开的方式方面

非政府组织的信息公开必须借助一定的方式，按照特定的程序进行。比照政府和企业的信息公开方式，结合各国实际，总体来看，非政府组织的信息公开方式可分为主动公开、依申请公开这两大类，但在中美的具体实践中侧重点又有所不同，表现在以下方面。

2. 4. 1 主动公开是中美非政府组织信息公开的共有模式主动公开也叫强制公开，是指义务主体按照规定的要求，遵循一定的程序对自身的信息向权利主体主动披露，保证权利主体的知情权。纵观中美两国的非政府组织都遵循设立主义原则，即各国都有专门的非政府组织登记机关，在各国非政府组织设立过程中，向登记机关提交相应的报告和文件就是一种最普遍的信息公开方式，这种公开方式就是典型的强制公开。

2. 4. 2 依申请公开可操作性差异较大依申请公开是当前信息公开领域的一种重要方式，特别是公众知情权被越来越多的人认可和重视以来，依申请公开的作用也凸显出来，对比中美对非政府组织的依申请公开方式，操作性的差异较为明显。具体来看，在美国，除了国家层面的 《联邦税法典》规定了公民可以对需求的信息提出申请外，主要是在各州依托两个组织，即慈善信托登记处和慈善信托法律审计部，这两个组织的职责就是接待公众的信息公开申请，分门别类地对一段时间内的公开申请进行有针对性的集中解答，这样既保证了公众的诉求，又可以提高公开的效率[10].在我国，各个法律法规中都明确规定了公民有申请非政府组织进行信息公开的权利，比如 《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定，捐赠人有权向受捐赠人查询财产的使用情况，受捐赠人要如实答复。但总体来说，这样的规范只是一种原则性的要求，在实际操作中效果并不是很好，并且，没有一个权限清晰的机构来统一处理公众的信息要求，在非政府组织和社会公众之间缺乏有效的沟通机制。综上所述，中美非政府组织信息公开制度在信息公开主体、公开内容、公开方式及其主要法律依据方面存在着较大的差异 ( 见表 1) .【1】

3 结论与建议

3. 1 美国非政府组织信息公开制度的优越性

美国非政府组织信息公开制度相对成熟，主要的优越性有以下几个方面。一是制度体系层次分明，针对性较强。国家层面有 《联邦税法典》作为根本依据，起到了提纲挈领的作用，在各州又有针对本州特点的法律法规，发挥出因地制宜的效果。在纵向层面形成了自上而下的制度体系。二是参与主体广泛，机构职责清晰。在非政府组织内外，都有与之相应的参与机构和职能部门，围绕信息公开的流程，在不同的阶段实现信息公开制度赋予的特定义务。在横向层面囊括了最广泛的制度相关者。三是实践操作简便易行，公众参与度较高。横向的参与主体依据纵向的制度体系，可以在实践中将特定的信息需求以一定的形式表现出来，经过固定程序得到回应，提高了公开效率和公众的参与度。

3. 2 中国非政府组织信息公开制度的缺陷

我国在非政府组织信息公开制度构建方面的问题和不足，主要体现在以下 3 个方面。一是我国非政府组织信息公开参与主体的范围相对狭窄，主要局限于非政府组织的行政管理机关和特定理事会之间，这个问题直接导致信息公开的实践操作性较差，执行力不够彻底，比如 《中华人民共和国公益事业捐赠法》第二十条规定，受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用管理情况，《中华人民共和国红十字会法》第五条规定，人民政府对红十字会的活动进行监督。二是对非政府组织信息公开的制度规定大而化一，在我国现有的各项法律法规中，对各类非政府组织的信息公开要求仅限于年度报告制度这种单一模式，没有体现差异性。三是整体立法体系对非政府组织信息公开重视程度不高，现存法律位阶都较低，除 《中华人民共和国公益事业捐赠法》和 《中华人民共和国红十字会法》为人大会通过的法律外，其余涉及非政府组织信息公开的法律法规集中在国务院和地方性法规中，这导致公众的参与性不理想。

3. 3 建议通过借鉴美国的先进经验，结合本国实际，笔者认为可从以下几个方面完善我国的非政府组织信息公开制度。

3. 3. 1 明确非政府组织信息公开的主体制度，保障非政府组织信息公开落到实处从权利主体、义务主体和监督主体的权限义务出发，结合非政府组织的内外部环境治理体系，使各主体在信息公开制度体系中角色清晰，加强内部监督机构与外部管理机构的合作，突出第三方机构的作用，使非政府组织信息公开形成一个闭合回路 ( 见图 1) .【2】

3. 3. 2 划分非政府组织种类，有针对性地提出信息公开要求由于我国的国情和非政府组织自身发展的特点，目前我国对非政府组织的总体管理上是根据非政府组织的资产成分来划分的，这种做法与信息公开的要求契合不够紧密，造成了非政府组织信息公开针对性不强，所以可以采取规模划分或结合资本成分的方法对不同类型的非政府组织提出与之相适应的要求。具体来说，依据非政府组织的资金来源中公募资金所占比例对非政府组织进行分类，将其分为全公益性和部分公益性两大类，并对其资产规模进行区分，通过二者的结合对新划分的非政府组织提出特定的信息公开要求，以确保信息公开的针对性。

3. 3. 3 加强非政府组织信息公开立法力度，凸显非政府组织信息公开的重要性结合公众知情权和非政府组织本身的公益性，对非政府组织信息公开进行系统的法律规范意义重大，而目前我国的立法从位阶、原则、针对性和可操作性方面都存在问题。可以针对以上问题，依据顶层设计的思路，从法律、法规、规章、地方性法规的纵向结构角度，结合区域非政府组织的发展情况，立体地构建我国非政府组织信息公开的法律体系。

注释：

[1]林修果 . 非政府组织管理[M]. 武汉： 武汉大学出版社，2010: 15.

[2]张清 . 试论我国慈善组织信息公开制度的现状及存在的问题[J]. 法制与社会，2012 ( 25) : 56 -57.

[3]戴昌桥 . 论美国的非政府组织[J]. 求索，2009 ( 11) : 55 -57.

[4]李红艳 . 非政府组织管理研究[M]. 北京：知识产权出版社，2011: 70.

[5]贾西津 . 国外非营利组织管理体制及其对中国的启示[J]. 社会科学，2004 ( 4) : 45 -50.

[6]廖世铢 . 美国非营利组织发展经验及启示[J]. 发展研究，2008 ( 12) : 51 -52.

[7]杨龙军 . 美国非营利组织的税收制度及其借鉴[J]. 海外税收，2004 ( 11) : 46 -50.

[8]杨道波 . 我国非营利组织信息公开法律制度研究[J]. 河北法学，2008 ( 9) : 78 -82.

[9]邹世允，吴宝宁 . 扩大我国慈善透明度研究[J]. 财经问题研究，2012 ( 2) : 16 -20.

[10]祝贺，陶传进 . 抗震救灾募捐组织的公开透明比较[J]. 中国非营利评论，2008 ( 2) : 26 -37.