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财政转移支付制度是由于中央和地方财政之间的纵向不平衡和各区域之间的横向不平衡而产生和发展的,是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。它是最主要的区域补偿政策,也是世界缩小区域经济发展差距实践中最普遍使用的一种政策工具。它在促进区域经济的协调发展上能够转移和调节区域收入,从而直接调整区域间经济发展的不协调、不平衡状况。以下是读文网小编为大家精心准备的:健全财政转移支付法律制度的思考相关论文。内容仅供参考阅读!
健全财政转移支付法律制度的思考全文如下:
推进财政管理体制改革,必须“进一步完善转移支付制度”。财政转移支付制度对于加强国家的宏观经济调控、合理安排各阶层居民收入的再分配、加大对中西部地区和民族地区的财政支持,保证社会经济的发展和社会的安定具有重要作用。
财政转移支付法是指调整在财政转移支付过程中发生的经济关系的法律规范的总称,是财政法制度的重要组成部分。从广义上理解的转移支付法包括政府对居民的转移支付制度和政府间的转移支付制度。
目前,我国财政转移支付制度一般是指政府间转移支付制度。政府间转移支付,它是指各级政府之间财政资金的相互转移或财政资金在各级政府之间的再分配。这种转移支付形式一般有三种:一是中央政府将其预算收入的一部分向下转移给地方政府;二是地方政符将其预算收入的一部分向上转移给中央政府;三是同级政府之间一部分预算收入的相互转移。凡是相邻两级政府间的上级政府对下级政府的财力转移是狭义上理解的转移支付。在我国,从1994年分税制财政体制改革基础上确立的财政转移支付制度,是一种从狭义上理解的财政转移支付制度。
从形式上看财政转移支付法,是指财政转移支付法律规范借以表现的外在形式,它也有广义与狭义之分:广义上的财政转移支付法,泛指凡规定有关财政转移支付出方面内容的法律、法规、自治条例、规章等规范性法律文件的总称。狭义上的财政转移支付法,专指国家立法机关制定的以《财政转移支付法》冠名的单行法律。在我国尚未制定专门的《财政转移支付法》,有关财政转移支付方面内容的法律规范散见于相关法规与规章之中。
财政转移支付法律制度的内容一般包括:
(1)转移支付的目标和原则。(2)转移支付的形式:目前转移支付的形式包括:社会保障支出和财政补贴支出,如定额补助,专项补助,结算补助,税收返还及其他补助形式。(3)转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和程序。(4)转移支付的管理和分配机构。(5)转移支付的监督及法律责任。
我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年开始实行的分税制财政管理体制的基础上建立起来的。我国现行的政府间财政转移支付制度是由四种转移支付的形式构成的:
第一种形式是“过渡期财政转移支付”。“过渡期财政转移支付”是我国在1994年实行分税制财政管理体制后开始设立和实施的。我国过渡期财政转移支付的核心是地区收支均衡模式。我国的收支均衡模式同时考虑了各个地区的财政能力(财政收入)和财政需求,其基本的做法是:通过测算各个地区的标准财政收入和财政支出并对其进行比较,进而计算出地区的标准财政收支缺口(该地区标准财政支出大于标准财政收人的差额)。
第二种形式为“税收返还”。税收返还制度的建立是1994年分税制改革的关键性内容之一。税收返还制度的核心是在建立新的分税制财政体制的同时,确保各有关地方政府既得利益。另一方面,这种形式通过“存量不动,增量调节”的办法,提高中央财政在增值税与消费税增量上的比重。
第三种形式为专项补助(或者说是“专项拨款”)。“专项补助”作为中央政府对地方政府的财政转移支付形式。这些专项拨款,由中央政府拨付,不列入地方的财政支出范围。这种专项拨款的主要特点是拨付款项的有条件性,是由中央根据情况和需要来确定拨款的项目,拨款的对象,拨款的金额和拨款的时间。专项拨款主要用于给予地方政府的特大自然灾害救济费,特大防汛抗旱经费以及不发达地区的发展资金等。
第四种形式是“原体制补助和上解”。这种形式实际是原体制的产物。从1988年开始,中央政府财政部对部分省、自治区实行定额补助,与此同时部分省市向中央按照一定的比例解。
我国现行的政府间财政转移支付制度仍是一种过渡性的制度,带有较深的旧体制的烙印,难以适应社会主义市场经济发展和公共财政体制的要求。
由于我国现行的政府间财政转移支付制度是一种过渡性的制度,目前还存在以下问题:
第一,中央政府与地方政府之间事权、财权不清晰,事权、财权不对应,资金分配办法不规范。从而造成一部分财政支出的不合理,各级政府支出责任不明确,甚至带有较大的主观随意性,从而使转移支付制度缺乏科学性。
第二,现行财政转移支付制度缺乏法律权威性。纵观各个国家财政转移支付制度最大的共性就是都制定有较高层次的法律。而我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章,没有单行法律。因而现行财政转移支付制度缺乏法律权威性和统一性。
第三,现行财政转移支付制度调控力度小,均等化功能弱。由于在现行转移支付制度中税收返还形式占的比重过大,一般性转移支付比重太低,致使中央财政调控权、均等化功能过弱。
第四,监督制约机制不健全。
第五,省一级政府对地、市、县级地方政府的转移支付缺乏制度建设。
从总体上看,我国现行的政府间财政转移支付制度已经在一定程度上开始朝着规范化的政府间财政转移支付框架的目标改革,但是,距离以公共服务均等化为主要目标的、规范化的政府间财政转移支付制度还有相当大的距离。为了进一步完善我国现行的政府间财政转移支付制度,必须深化改革:
1.完善适应市场经济发展的分税制财政体制,从法律上明确划分中央政府与地方政府之间事权、财权范围,明确财政转移支付制度的调节目标和定位。
2.加强财政立法,在《过渡期财政转移支付办法》基础上制定《中华人民共和国财政转移支付法》,以法律形式明确财政转移支付的各项基本制度,尤其是财政转移支付的监督制约制度。
3.简化与完善财政转移支付形式,重新归并现有的四种政府间的财政转移支付形式,尤其是应当尽快解决原体制补助和原体制上解当中存在的与公共服务均等化目标相矛盾的问题。
4.规范专项补助,在进一步科学划分各级政府事权的前提下逐步减少中央政府对地方政府的那些纯粹属于地方区域性的支出项目的补助,并且按照公共服务均等化的要求和兼顾其他政策要求的前提下,规范各种专项补助,合理分配用于专项补助方面的财政资。
5.建立规范的省对地市县的转移支付制度和其他配套制度,使财政转移支付制度在我国形成统一的有机体系。
6.完善政府间财政转移支付制度中的机构设置。要完成各级政府间复杂的财力转移支付,特别是确定和调整中央与地方政府的转移支付关系,必须有一个专门的机构来具体负责。因此,应当由中央政府组建的专门机构行使其职能。
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政府采购资金是指采购机关获取货物、工程和服务时支付的资金,包括财政性资金(预算资金和预算外资金)和与财政性资金相配套的单位自筹资金。预算资金是指财政预算安排的资金,包括预算执行中追加的资金。预算外资金是指按规定缴入财政专户和经财政部门批准留用的未纳入财政预算收入管理的财政性资金。单位自筹资金是指采购机关按照政府采购拼盘项目要求,按规定用单位自有资金安排的资金。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:行政事业单位政府采购资金实行财政集中支付的会计核算相关论文。内容仅供参考阅读!
行政事业单位政府采购资金实行财政集中支付的会计核算全文如下:
按照财政部的要求,属于政府采购的资金,一是在财政部门建立政府采购资金专户,二是实行财政直接支付。政府采购资金实行财政直接支付,其财政预算内、外资金不再拨付事业行政单位,但仍要求事业行政单位纳入单位财务统一核算。政府采购资金实行财政集中支付是一项系统工程,涉及财政总预算会计、财政集中支付中心政府采购资金专户会计、财务主管部门主管会计、基层采购单位预算会计,一个环节没有记账反映,就会影响预算的执行和决算的编报。因此,茬现行预算会计的"收付实现制"没有改革之前,制定出一整套科学、合理的账务处理方法,既实现政府采购资金财政直接支付,又完善现行预算会计制度的不足,显得非常重要。
由于全国各级财政部门预算的编制方法、财政国库资金拨付程序、政府采购的范围、对事业行政单位预算外资金管理模式、集中支付机构的管理模式各不相同,政府采购资金财政直接支付账务处理方法,也存在一定的差别。下面按照我省省级财政相关的管理模式,就行政事业单位政府采购资金的财政直接支付会计核算进行一次探讨,供大家参考。
财政总预算会计根据经审批的采购单位主管部门出具的《月份拨款申请书》中“拨政府采购专户”金额,从财政国库、财政预算外资金 (或采购单位预算外)专户向“政府采购资金专户”划转资金并作相应的账务处理。
(一)财政预算内总预算会计记:
借:暂付款——xxx财政支付中心——政府采
购款
贷:国库存款
(二)财政预算外总预算会计记:
借:暂付款—— xxx财政支付中心——政府采
购款
贷:其他财政存款(或银行存款)
(三)财政“政府采购资金专户“会计记:
借:其他财政存款(或银行存款)
贷:暂存款——xxx单位一一预算内政府采
购款
暂存款一一xxx单位一一预算外政府采
购款
此时,只是财政内部资金的划转和账务处理,采购单位、采购单位主管部门不进行账务处理。
(一)行政单位会计记:
借:暂付款——xxx财政支付中心——政府采
购款
贷:银行存款
(二)事业单位会计记:
借:其他应收款一一xxx财政支付中心一一政
府采购款
贷:银行存款
采购单位有二级单位和基层单位的,其政府采购资金会计核算办法和账务的处理,参照以上会计分录按现行《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》执行(下同)。
(三)财政“政府采购资金专户”会计记:
借:其他财政存款(或银行存款)
贷:暂存款——xxx单位一一单位自筹资金政府采购款
财政“政府采购资金专户”会计,根据《事业行政单位政府采购集中支付拨款申请书》以及规定的有关资料向供应商付款后的账务处理。
(一)采购项目属于财政预算内、外资金的会计核算:
l.财政“政府采购资金专户”会计记:
借:暂存款—— xxx单位 预算内政府采购款
暂存款 ——xxx单位一一预算外政府采购款
贷:其他财政存款(或银行存款)
2.行政单位会计记:
(1)财政拨入预算内资金:
采购单位主管部门凭财政集中支付中心开具的《事业行政单位政府采购收支转账通知书》有关联记账:
借:拨出经费 xxx单位
贷:拨人经费 xxx单位
采购单位凭《事业行政单位政府采购招投标中标通知节》、《采购合同》、《事业行政单位政府采购实物调拨单》、《事业行政单位政府采购商品验收报告》、《事业行政单位政府采购集中支付拨款申请书》、《事业行政单位政府采购收支转账通知书》、发货票等有关资料(下同,以下省略)登记有关账目:
借:经费支出——xxx类——xxx款 ——x
xx项 —— xxx目
贷:拨入经费——财政拨入xxx资金
采购物品属于固定资产管理范围的,同时还应
借:固定资产一一xxx
《事业行政单位政府采购收支转账通知节》有关联记
账
贷:固定基金
(2)财政拨入预算外专户资金
采购单位主管部门凭财政集中支付中心开具的
借:暂存款一一xxx单位
贷:暂存款一一xxx单位
采购单位记
借:经费支出一一xxx类一一xxx款一一x
xx项一一-xxx目
贷:预算外资金收入一一财政拨人xxx收入采购物品属于固定资产管理范围的,同时还应记
借:固定资产 xx
贷:固定基金
3.事业单位会计记:
(1)财政拨入预算内资采购单位主管部门凭《事业行政单位政府采购收支转账通知书》
政集中支付中心开具的支转账通知书》有关联记
借:财政补助收入一一xxx单位
贷:拨出经费一一xxx单位采购单位记
借:事业支出一一xxx类一一xxx款一一x
xx项——xxx目
贷:财政补助收入一一财政拨入xxx收入
采购物品属于固定资产管理范围的,同时还应记
借:固定资产一一xxx
贷:固定基金
(2)财政拨入预算外专户资金
采购单位主管部门凭财政集中支付中心开具的
《事业行政单位政府采购收支转账通知书》有关联记账:
借:其他应付款一一xxx单位
贷:其他应付款一一xxx单位
采购单位记
借:事业支出一一xxx类一一xxx款一一x
xx项一xxx目
贷:事业收入一一财政拨入xxx收入采购物品属于固定资产管理范围的,同时还应
借:固定资产—— xxx
贷:固定基金
4.财政预算内总预算会计将财政安排的预算内资金列报支出:
财政总预算会计凭财政集中支付中心审批、拨款、签章后的《事业行政单位政府采购集中支付拨款申请书》有关联进行账务处理:
借:一般预算支出 xxx类 xxx款
xxx项
贷:暂付款一一xxx财政支付中心一一政府
采购款
5.财政预算外总会计将财政安排的预算外资金列报支出:
财政预算外总会计凭财政集中支付中心审批、拨款、签章后的《事业行政单位政府采购集申支付拨款申请书》有关联进行账务处理:
借:预算外支出 ——行政事业支出等
贷:暂付款—— xxx财政支付中心——政府
采购款
(二)采购项目属于采购单位自筹资金的会计核
算:
1.财政“政府采购资金专户”会计记:借:暂存款——xxx单位——单位自筹资金政
府采购款
贷:其他财政存款(或银行存款)
2.采购单位会计记
(1)行政单位会计记
借:xxx支出一一xxx
贷:暂付款一一xxx财政支付中心一一政府
采购款
采购物品属于固定资产管理范围的,同时还应
借:固定资产
贷:固定基金
(2)事业单位会廿
借:xxx支出
贷:其他应收
采购款
采购物品属于XXX
记:
XXX
一一xxx支付中心一一政府
定资产管理范围的,同时还应
借:固定资产——xxx
贷:固定基金
四、其他
政府采购支出与本单位经费 (事业)支出合并核事业行政单位要将政府采购支出纳入有关预算预算外科目与本单位经费(事业)支出合并进行核并向财政部门编报财务决算。
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信息公开是有关保障公民了解权和对了解权加以必要限制而组成的法律制度。这里的了解权是指个人或组织有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息的权利。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:中美两国非政府组织的信息公开制度对比相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
20 世纪 70 年代以来,在全球范围内出现了 “社团革命”,使国家和市场之外的非政府组织获得了迅猛发展,非政府组织在社会活动中起着举足轻重的作用。与此同时,包括我国在内的非政府组织在成长和发展的过程中也出现了 “志愿失灵”等问题,特别是在信息时代的大环境下,接二连三的慈善丑闻被曝光,非政府组织的信息公开行为已受到越来越多人的关注。如何建立和完善一套适合非政府组织的信息公开制度成为了一个崭新的课题。
1. 1 非政府组织
非政府组织,英文全称为 Non Government Orgnization,英文缩写为 NGO.关于什么是非政府组织,国际和国内对此有不同的定义,甚至有不同的称谓。即使在同一领域内,由于研究重点的不同,对非政府组织的界定也不尽相同。笔者认同以下定义,即在特定的法律体系下,不被视为政府部门及企业的协会、团体、基金会、慈善信托、非营利公司或者其他法人就是非政府组织[1].
非政府组织往往通过吸收政府资助、整合社会捐助来达到对社会公共利益的增进。它在文化、教育、医疗、卫生、体育、社会福利、社会救济等方面担负着政府和企业所没有的社会功能。可以说,非政府组织成为现代社会运行不可或缺的社会力量。由于这一类组织所负载的 “资助”与 “公益”决定了国家对它的干预要比对企业等其他组织更强劲,也决定了社会公众对它的监督比对政府组织的监督更有力。
1. 2 非政府组织的信息公开
非政府组织的信息公开,是指为了维护社会公众的知情权和促进非政府组织的自身发展,依法登记的非政府组织根据相关法律规定,在非政府组织运行过程中以规范的格式和正当的程序将非政府组织在各项活动中的主要信息真实、准确、完整、及时地向政府、捐赠人以及利益相关者公开的过程[2].非政府组织的信息公开机制是社会公众、政府了解非政府组织,进行捐助决策,实现监督的重要基础。与其他组织一样,在现代社会,法人构成了非政府组织的主体。因此,非政府组织之外的政府与社会公众对非政府组织的了解,主要依赖于非政府组织所做的信息披露。在对非政府组织的活动情况、财务状况进行充分了解的基础上,非政府组织之外的政府与社会公众方能作出理性的资助或捐助决策,从而实现对非政府组织的监督和制约。
美国是世界上最早诞生现代非政府组织的国家。在美国,非政府组织是政府和企业以外的所有组织与机构的统称。美国的非政府组织经过长久的发展,持续的创新和不懈的改善,已形成了相对成熟的管理模式,先进的管理理念以及内外监管结合、自上而下互动的一整套规范[3].在非政府组织的管理内涵中,信息公开作为一项保障非政府组织高效运行的制度,贯穿非政府组织活动的始终。而我国的非政府组织,自新中国成立到改革开放之前,主要经历了初始发展期 ( 1949 ~1966 年) 、停滞期 ( 1966 ~ 1978 年) 、恢复发展期 ( 1978 年至今)的前期发展阶段。随着改革开放的深入展开,以及经济体制、政治体制和社会体制的深化改革,特别是进入 21世纪以来,我国非政府组织进入了后期发展阶段,伴随着社团、基金会、行业协会、民办非企业和学术团体等各类非政府组织的蓬勃发展,非政府组织这一特殊组织机构,在各项社会活动中发挥出巨大的作用,形成了具有中国特色的发展模式[4].
2. 1 信息公开的主体方面
非政府组织信息公开主体包括权利主体、义务主体和监督主体。中美相关法律和规范中对公开主体的界定存在一定差异,具体表现在以下 3 个方面。
2. 1. 1 权利主体范围不尽相同具体来说,美国崇尚利益相关者理论,在非政府组织与社会公众的交流互动中,任何与非政府组织有利益关系的公民和法人组织都有权利对非政府组织提出信息公开的要求,并且美国的非政府组织大都实行法人制管理,在其内部有职责明确的监管机构,该机构对非政府组织的信息公开能起到保障作用[5].在我国,有权对非政府组织行使信息公开的是我国公民、法人和登记机关及业务管理机关,公民通常要经过登记机关和业务机关间接行使这一权利,行政色彩相对浓重。
2. 1. 2 义务主体划分标准不一在美国,非政府组织的设立程序非常简单,对这类非政府组织的信息公开要求较少,重点是享有免税资格的非政府组织,其信息公开义务突出。我国的情况是在登记机关登记成立取得合法资格的非政府组织都有明确的信息公开的义务。
2. 1. 3 监督主体差异明显美国的监督主体十分明确,而我国的监督主体相对模糊。信息公开倡导公众参与,旨在运用各方力量对义务主体进行监督,有效保障权利主体的利益,美国的慈善信托登记处和慈善信托审计处是美国主要的监督主体,对美国的非政府组织的信息公开进行定期和不定期的监督[6].我国监督主体主要是管理机关,但由于职责不清,监督的效果相对薄弱。除此之外,公民和媒体在各国的非政府组织信息公开中都起着重要的监督作用。
2. 2 信息公开的内容方面
非政府组织的信息公开涉及非政府组织自身的发展,在进行信息公开的过程中,不同的国家根据自身的国情和社情及本国非政府组织的特点,对非政府组织的信息公开内容提出了不同的要求,综合比较来看,有以下两方面差异。
2. 2. 1 对不同规模的非政府组织信息公开的要求不同这点在中美的非政府组织信息公开制度中都有具体的体现。在美国,对规模在 5 000 美元以下的非政府组织可自动获得免税资格,对这一规模以下的非政府组织信息公开的内容仅体现在其成立过程中的组织章程、业务内容及年度报告中的基本信息方面,而在这一规模之上的对其信息公开的内容要求较高,主要涉及基本信息、治理信息、财务信息和业务信息[7].而我国对非政府组织信息公开内容要求没有十分具体的规定,在规模上没有体现出差异性。
2. 2. 2 对不同性质的非政府组织信息公开的要求不同这一点在美国体现较为明显,在美国,非政府组织分为公益性组织和互益性组织,二者的最大区别在于利益相关者的多少。对于公益性的组织其信息公开的内容较为丰富,要求相对严格,而对互益性组织的信息公开内容相对较少,要求较低[8].我国在这一方面也有所体现,基于我国的国情,在我国非政府组织通常是指社会团体、民办非企业和基金会这三大类,对于不同类别的非政府组织,相应的管理法规都对其信息公开做了具体要求。比如,《公益事业捐赠法》第十八条规定,捐赠物使用信息一般在使用后一个月内向社会公开, 《基金会管理条例》明确要求基金会要以公开透明为首要原则,对其成立、变更和注销等,要向社会公告。这些具体的法规都体现了我国对不同类型非政府组织信息公开要求的不同。
2. 3 信息公开的主要法律依据方面
由于中美的经济、文化和法律制度环境的差异以及各自非政府组织发展成熟度的不同,对于非政府组织的信息公开这项制度的管理和规定依据的主要法律也不同,不同位阶的法律也体现出非政府组织信息公开在不同国家的受重视程度。中美的法律规定有以下异同。
2. 3. 1 非政府组织信息公开制度在中美两国的法律当中都有所体现在美国,对非政府组织的界定、管理和税收是以 《联邦税法典》为主要依据,该法典是在国家层面上的根本依据,除此之外,各州都有符合本州的具体的法律,法院的判例也是对非政府组织信息公开制度规定的重要补充[9].我国对非政府组织信息公开的法制建设也颇有成效,涉及到非政府组织信息公开制度的法律主要有《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《民办非企业单位管理暂行条例》、《基金会信息公布办法》等法律法规,这些法规对信息公开的具体问题都做了规定。
2. 3. 2 法律位阶层次性及操作性不同法律规范在整个法律体系纵向排列中所处的位置即为其法律位阶,不同的位阶体现了该法律规范的权利范围和权重大小。由于中美非政府组织情况不同,对于其信息公开的法律规范侧重点和倾斜度也有所不同。在美国,国家层面的非政府组织信息公开法律是 《联邦税法典》,该法典针对大部分需要申请免税资格的非政府组织的信息公开,通过详尽的条文规范,采取列举式的方法具体呈现了非政府组织必须呈交的各类内部信息以及需要向社会公众公开的各类数据信息,操作性比较强。除此之外,各州采取检察官督查制度、法院判例制度,根据对各州的具体情况有针对性地规范了非政府组织的信息公开,操作性符合自身要求。我国涉及到非政府组织信息公开的法律法规总体来说位阶较低,比如 《社会团体登记管理条例》、 《基金会管理条例》等,都处在法律纵向位阶中较低的层面,虽然数量不少,但大多是一些原则性的规范和指导,可操作性较差,并且各个法律规范交叉明显,范围分界不是很清晰,没有形成系统的合力。
2. 4 信息公开的方式方面
非政府组织的信息公开必须借助一定的方式,按照特定的程序进行。比照政府和企业的信息公开方式,结合各国实际,总体来看,非政府组织的信息公开方式可分为主动公开、依申请公开这两大类,但在中美的具体实践中侧重点又有所不同,表现在以下方面。
2. 4. 1 主动公开是中美非政府组织信息公开的共有模式主动公开也叫强制公开,是指义务主体按照规定的要求,遵循一定的程序对自身的信息向权利主体主动披露,保证权利主体的知情权。纵观中美两国的非政府组织都遵循设立主义原则,即各国都有专门的非政府组织登记机关,在各国非政府组织设立过程中,向登记机关提交相应的报告和文件就是一种最普遍的信息公开方式,这种公开方式就是典型的强制公开。
2. 4. 2 依申请公开可操作性差异较大依申请公开是当前信息公开领域的一种重要方式,特别是公众知情权被越来越多的人认可和重视以来,依申请公开的作用也凸显出来,对比中美对非政府组织的依申请公开方式,操作性的差异较为明显。具体来看,在美国,除了国家层面的 《联邦税法典》规定了公民可以对需求的信息提出申请外,主要是在各州依托两个组织,即慈善信托登记处和慈善信托法律审计部,这两个组织的职责就是接待公众的信息公开申请,分门别类地对一段时间内的公开申请进行有针对性的集中解答,这样既保证了公众的诉求,又可以提高公开的效率[10].在我国,各个法律法规中都明确规定了公民有申请非政府组织进行信息公开的权利,比如 《中华人民共和国公益事业捐赠法》规定,捐赠人有权向受捐赠人查询财产的使用情况,受捐赠人要如实答复。但总体来说,这样的规范只是一种原则性的要求,在实际操作中效果并不是很好,并且,没有一个权限清晰的机构来统一处理公众的信息要求,在非政府组织和社会公众之间缺乏有效的沟通机制。综上所述,中美非政府组织信息公开制度在信息公开主体、公开内容、公开方式及其主要法律依据方面存在着较大的差异 ( 见表 1) .【1】
3. 1 美国非政府组织信息公开制度的优越性
美国非政府组织信息公开制度相对成熟,主要的优越性有以下几个方面。一是制度体系层次分明,针对性较强。国家层面有 《联邦税法典》作为根本依据,起到了提纲挈领的作用,在各州又有针对本州特点的法律法规,发挥出因地制宜的效果。在纵向层面形成了自上而下的制度体系。二是参与主体广泛,机构职责清晰。在非政府组织内外,都有与之相应的参与机构和职能部门,围绕信息公开的流程,在不同的阶段实现信息公开制度赋予的特定义务。在横向层面囊括了最广泛的制度相关者。三是实践操作简便易行,公众参与度较高。横向的参与主体依据纵向的制度体系,可以在实践中将特定的信息需求以一定的形式表现出来,经过固定程序得到回应,提高了公开效率和公众的参与度。
3. 2 中国非政府组织信息公开制度的缺陷
我国在非政府组织信息公开制度构建方面的问题和不足,主要体现在以下 3 个方面。一是我国非政府组织信息公开参与主体的范围相对狭窄,主要局限于非政府组织的行政管理机关和特定理事会之间,这个问题直接导致信息公开的实践操作性较差,执行力不够彻底,比如 《中华人民共和国公益事业捐赠法》第二十条规定,受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用管理情况,《中华人民共和国红十字会法》第五条规定,人民政府对红十字会的活动进行监督。二是对非政府组织信息公开的制度规定大而化一,在我国现有的各项法律法规中,对各类非政府组织的信息公开要求仅限于年度报告制度这种单一模式,没有体现差异性。三是整体立法体系对非政府组织信息公开重视程度不高,现存法律位阶都较低,除 《中华人民共和国公益事业捐赠法》和 《中华人民共和国红十字会法》为人大会通过的法律外,其余涉及非政府组织信息公开的法律法规集中在国务院和地方性法规中,这导致公众的参与性不理想。
3. 3 建议通过借鉴美国的先进经验,结合本国实际,笔者认为可从以下几个方面完善我国的非政府组织信息公开制度。
3. 3. 1 明确非政府组织信息公开的主体制度,保障非政府组织信息公开落到实处从权利主体、义务主体和监督主体的权限义务出发,结合非政府组织的内外部环境治理体系,使各主体在信息公开制度体系中角色清晰,加强内部监督机构与外部管理机构的合作,突出第三方机构的作用,使非政府组织信息公开形成一个闭合回路 ( 见图 1) .【2】
3. 3. 2 划分非政府组织种类,有针对性地提出信息公开要求由于我国的国情和非政府组织自身发展的特点,目前我国对非政府组织的总体管理上是根据非政府组织的资产成分来划分的,这种做法与信息公开的要求契合不够紧密,造成了非政府组织信息公开针对性不强,所以可以采取规模划分或结合资本成分的方法对不同类型的非政府组织提出与之相适应的要求。具体来说,依据非政府组织的资金来源中公募资金所占比例对非政府组织进行分类,将其分为全公益性和部分公益性两大类,并对其资产规模进行区分,通过二者的结合对新划分的非政府组织提出特定的信息公开要求,以确保信息公开的针对性。
3. 3. 3 加强非政府组织信息公开立法力度,凸显非政府组织信息公开的重要性结合公众知情权和非政府组织本身的公益性,对非政府组织信息公开进行系统的法律规范意义重大,而目前我国的立法从位阶、原则、针对性和可操作性方面都存在问题。可以针对以上问题,依据顶层设计的思路,从法律、法规、规章、地方性法规的纵向结构角度,结合区域非政府组织的发展情况,立体地构建我国非政府组织信息公开的法律体系。
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随着英国由传统农业社会向工业化社会的转型,英国的税制也经历了一个从自然经济税制属性的单一税制向基本适应近现代市场经济需要的税收体系的复杂转变过程。今天读文网小编要与大家分享:英国政府预算制度的演进及特征相关论文。具体内容如下,欢迎阅读!
摘 要:英国政府预算制度的演进过程分为三个阶段:早期形成阶段(1215年—1688年)、中期发展阶段(1688年—1852年)、近期成熟阶段(1852年至今)。以1215年《大宪章》的签订为起点,英国政府预算制度开始了其漫长的形成过程,议会对君主的预算控制权逐步进行了剥夺与控制,但从19世纪末开始,预算控制权又逐步从议会手中转向政府。英国预算制度的发展呈现出与其议会制度、政治制度发展相关的若干特征,诸如原创性、渐进性和灵活性等。?
关键词:政府预算制度;演进过程;英国历史
英国政府预算制度的演进及特征
从世界范围看,作为现代财政管理核心的政府预算制度起源于英国。纵观英国政府预算制度从13世纪初的萌芽到发展成熟,其数百年的发展演变正是英国议会以法律形式逐步剥夺君主财政权的过程。英国政府预算制度的演变与其议会制度的形成发展有着紧密的联系。
一、 英国政府预算制度的早期形成阶段
(一)早期形成阶段的起点:1215年《大宪章》的签订
12世纪初,英王约翰(King John,1199—1216)即位前后,英格兰经历了严重的通货膨胀,王室财政陷于极度的困难之中。在这样的财政背景下,约翰王仍然不断扩军备战,进行无休止的财政榨取,这使得国王与贵族之间的矛盾不断激化,从而导致1215年的贵族反叛。最终,英王约翰被迫于1215年6月19日与反叛贵族签署《大宪章》。从内容来看,《大宪章》不过是一个典型的封建法和习惯法文献。但就其精神实质而言,《大宪章》则具有极其深远的意义:一是确立了“法律至上,王在法下”的原则,这一原则成为英国宪法政治的基础;二是向国王宣告国民有被协商权,并明确规定国王必须召开有若干贵族组成的议会,为议会制度的形成奠定了基础;三是首次将“非赞同毋纳税”和“无代表权不纳税”等预算原则以法律形式确立下来,从而标志着英国政府预算制度早期形成阶段的开始。
(二)英法百年战争和玫瑰战争时期预算制度的进展
1337—1453年间的英法百年战争成为英格兰宪政发展、社会变化和民族意识成长的催化剂,为议会权力的增强创造了客观条件。虽然战争有助于国王威望的提高,从而使王权产生****倾向,但另一方面,百年战争带来的额外开支使英国君主不得不在政治上和经济上更加依赖于议会的支持。君主们急剧膨胀的军费需求,迫使他们频繁地要求议会给予其财政授权。百年战争期间,议会的结构也发生了变化,逐渐分为上、下两院。下院的形成使纳税人与君主的税收关系进一步发生变化,意味着议会是由纳税人选出的代表,而不是由国王指定的人选所组成的机构。
英法百年战争刚刚结束,两大贵族集团——约克家族和兰开斯特家族便展开了历时30年(1455年—1485年)的“玫瑰战争”。在“玫瑰战争”时期,议会的地位曾一度受到冲击。由于局势动荡,政权不稳,国王惟恐触犯国民,尽量减少税收的征收;同时,没收敌对贵族的地产也使国库得到充实,国王征税的动力减弱,议会召开的次数明显减少。但这一时期,下院的地位得到很大提升。这是因为,许多在战争中反对国王的大贵族被剥夺爵位,因而失去上院议员的资格,上院议员人数大大减少。而国王为了巩固自己的统治地位,特别注意向世人表明,他得到了全民的拥护。
(三)都铎王朝时期的预算制度
在都铎王朝时期,除了亨利七世善于开源节流,维持了王室财政的独立性外,其他君主都入不敷出。亨利八世给后继者留下约100 000镑的外债;伊丽莎白一世时期,预算支出激增,特别是因与西班牙战争耗费巨大,到她统治的最后一年,政府发行的公债总额达到400 000镑。为解决财政困境,国王总会或多或少地依赖于议会的支持,才能获得所需的财政资金,并需要做出妥协以回报议会的拨款举动。因此,在这一时期逐步形成“王在议会”的宪政原则,并出现了“议会至上”的萌芽,议会尤其是下院的政治地位得到提高,议会下院进一步加强了对政府预算权的控制。 (四)17世纪时议会初步具有预算控制权
斯图亚特王朝的詹姆士一世(King James I,1603—1625)和查理一世(King Charles I,1625—1649)实行了一系列的敛财行为,并在税收问题上都与议会发生过激烈的冲突。1642年,以克伦威尔为首的议会军最终打败王党军,处死了国王查理一世。议会宣布成立“共和国”。随后,克伦威尔又废除共和国,建立起护国政府,由克伦威尔担任护国主,实施军事独裁统治。具有讽刺意味的是,17世纪40年代以议会战胜国王为特征的英国革命,却没有增强议会的预算控制权。在共和国和护国政府时期,议会被迫给予克伦威尔一项长期性的年度收入授权。当议会休会时,护国会及其咨政会有权征收任何数额的钱款,以应付紧急事件的需要。克伦威尔还开征了种类繁多、不得人心的税收,有的经过而大部分则未经过议会的批准。
斯图亚特王朝复辟后,詹姆斯二世(King James II,1685—1688)继位不久,便有步骤地开始实施****主义统治,最终导致了1688年的“光荣革命”。1689年2月,议会召开全体会议,宣布荷兰执政威廉和其妻玛丽共同登上王位,成为威廉三世和玛丽二世(King William III and Queen Mary II,1688—1702)。同时,议会发布《权利法案》,作为新国王登基的条件。该法案明确规定,议会是英国最高的立法机关,议会权力高于王权。议会的最高权力终于以成文法的形式固定下来。经过四百多年的议会与国王的斗争,议会终于完成了对政府预算权力的初步控制。
18世纪60年代开始的工业革命使得英国由传统农业社会发展成为世界上第一个工业化国家。伴随着内阁制度、政党制度和选举制度的形成和发展,英国政府预算制度也随之发展完善。
(一)现代税制结构基本形成,议会的税收控制权逐步加强
随着英国由传统农业社会向工业化社会的转型,英国的税制也经历了一个从自然经济税制属性的单一税制向基本适应近现代市场经济需要的税收体系的复杂转变过程。在短短的一个世纪当中,从简单直接税——土地税到间接税——货物税和关税,再到现代直接税——所得税,英国的现代税制结构基本定型。
随着现代税收体系的逐渐形成与完善,议会在税收控制方面也获得显着进展。在1816年、1833年、1841年、1848年、1850年等年份,政府的税收提议或是被击败,或是被修正。1787年,议会通过《统一基金法》,建立起“统一基金”。所谓的“统一基金”,是政府在英格兰银行的公共账户名称。自1787年开始,政府所有的收入均应纳入统一基金,所有的支出均应由统一基金支付。统一基金的建立极大地增强了下院的预算控制权。
(二)议会逐步加强了对王室收入的控制力度
“光荣革命”后,议会认识到:以往给予国王大笔拨款授权的做法,为国王滥用权力和侵吞预算资金提供了极大的便利。为了解决这一问题,议会建立起“王室年俸制度”。1689年,议会给予威廉三世和玛丽二世一笔60万英镑的固定年收入的终身授权。作为回报,君主取消了自己大部分的世袭收入,将其列入“王室年俸”,由专门指定的政府收入来支付用于君主和王室需求的财政款项。
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政府采购就是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的,利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程,而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称,是一种对公共采购管理的制度。以下是读文网小编为大家精心准备的:论政府采购法律制度的构建相关论文。内容仅供参考阅读!
论政府采购法律制度的构建全文如下:
【摘要】政府采购是提高财政资金使用效率,减少浪费,抑制腐败的有效方式,但目前我国还没有统一的法律调整,使政府采购缺乏统一的法律依据。本文主要就政府采购法律制度的构建提出了两点看法:一是建立政府采购基本法,二是完善政府采购配套法。
【关键词】政府采购;法律制度;构建
【正文】
政府采购是当今世界各国政府管理社会经济生活的一种重要手段,它是指各级政府及其所属部门和机构,为了开展日常财务活动或为公众提供服务的需要,在财政的监督下,以法定的手段、方法和程序,从市场上购买商品、服务和工程的行为。由于我国正处于市场经济发展的初期,人们对政府采购的认识不够全面、深入,使在国内、国际市场上都具有相当规模的我国政府采购,缺乏完善、统一的法律制度规范。近几年来,随着人们认识的提高,在一些地方和部门开始制定地方性法规和部门规章来规范政府采购行为,确实解决了一些问题。但由于政出多门,没有进行统一的论证和科学的制度设计,条块分割情况十分严重,政府采购仍处于较混乱的状态。因此,有必要建立统一的政府采购法律制度。
(一)建立政府采购法律制度是规范政府采购行为的需要
在我国不同地区和部门颁布的政府采购法律文件中,对政府采购的界定、政府采购主体、政府采购包括的内容、管理政府采购的机构等都规定的不尽相同。如对政府采购管理机构的规定,财政部规定:“财政部负责全国政府采购的管理和监督工作”。北京市规定:“市财政局负责政府采购工作的管理、监督和指导,市财政局所属北京市政府采购办公室负责政府采购的日常事务性工作”。上海市规定:“上海市政府采购委员会是本市政府采购的领导机构,负责制定政府采购政策、审议政府采购目录、协调政府采购的日常管理工作。采购委员会设立政府采购管理办公室。政府采购管理办公室设在市财政局,负责政府采购的日常工作。”在其它方面,也存在同样的差异,因此导致了管理上的混乱和采购上的不规范。建立政府采购法律制度,可以克服上述弊端,统一规范政府采购行为。
(二)建立政府采购法律制度是有效利用财政资金的需要
由于缺乏统一、完备的政府采购法律制度,各级政府的财政支出各自为政,环节多,单价高,采购方式不规范、不透明,导致盲目采购、重复采购等浪费现象依然存在。据有关专家对政府采购试点地区招标采购的情况分析,节约率普遍在10%-15%以上,部分项目达到30%-50%。对于滚存赤字已达千亿元的我国财政来说,实行政府采购无疑是一项利国利民的改革,但是由于缺乏统一的法律规范,很难达到上述效果。尽管在一些地方和部门已颁布实施有关规定,但由于其效力低,内容差异大,也难以发挥其应有的效果。
(三)建立政府采购法律制度是有效防止腐败现象发生的需要
在日常工作中,不仅每一级政府都会参与物资和劳务的采购,而且数量可观,金额巨大。但许多官员或一般公众对采购程序却知之甚少,这就给采购人员使用种种方式来操纵结果提供了可能。厂商为了销售常常采取各种利诱手段诱使采购者购买质低价高的商品,导致腐败现象发生。建立政府采购法律制度,规范政府采购行为,增强政府采购的公开、公平和公正性,使政府采购过程处于公众的监督之下。同时,在政府采购立法中增加惩罚欺诈行为和行贿受贿的条款,可以对腐败现象进行有效防治,从而促进政府采购过程的廉洁。
(一)坚持“三公”原则
“三公”原则就是公开、公平、公正原则。公开原则是世界各国管理公共支出的一个共同原则,因为政府采购合同是采购机关使用纳税人税款和其它公共专项投资签订的买卖合同,在采购中必须对纳税人以及社会公众负责。因此,要求政府采购依据的法律、政策、采购项目、合同条件、投标人资格预审和评价投标的标准等都必须对社会公开,以便公众和检察、监督机构进行审查、监督。公平原则是指所有参加竞争的投标商都能获得平等的竞争机会并受到同等待遇。也就是说,对所有参加投标的供应商、承包商、服务提供商等,应一视同仁,不得采取歧视性的政策,但为发展本国经济,推进国内就业而歧视外国竞争者的情况除外。因为只有在公平的基础上才能发挥竞争的作用,才能保证提供物美价廉的商品和优质的服务。公正原则是指评标过程中应客观公正,防止权钱交易等腐败现象的发生,以真正发挥市场机制在政府支出管理中的重要作用,实现政府与市场在支出管理领域的最佳结合。
(二)坚持竞争性原则
世界各国都将竞争性原则作为政府采购法律制度的一项重要原则。政府采购的目标主要是通过促进供应商、承包商和服务提供商之间最大程度的竞争来实现的,通过卖方之间的竞争,一方面可以促使投标人提供更好的商品、服务和技术等,并且设法降低产品成本和投标报价,从而促进整个社会劳动生产率的提高;另一方面可以形成政府采购的买方市场,从而使用户能以较低价格采购到质量较高的商品,实现政府采购高效率的目标。
(三)坚持效率原则
效率原则也是各国常见的采购原则。效率包括经济效率和管理效率两个方面,经济效率要求政府在采购过程中,能大幅度的节约开支,强化预算约束,有效提高资金使用效率,实现市场机制与财政政策的最佳结合。管理效率原则要求政府经常公布招标信息,减少中间环节,及时购买物美价廉的商品和劳务,使财政管理从价值形态延伸到实物形态,规范支出管理,提高支出效能。
(四)坚持合理保护民族工业原则对本国政府采购市场的适度放开并有效保护是国际通行的做法。目前为止,只有参加了世界贸易组织的《政府采购协议》的成员国,才按照协议的要求开放国内政府采购市场,大多数国家还只是在本国范围内进行竞争,以保护民族工业。如美国政府采购制度的一项重要原则就是国内产品优先原则,日本和其它国家对开放政府采购市场都采取了不同程度的限制措施。作为发展中国家的我国更应该通过法律手段,有效地保护国内的政府采购市场,适当限制外国产品的数量(尤其是电子、汽车等幼稚产品),以促进民族工业的发展。
政府采购法律制度是政府采购制度的法律体现和重要依托,对政府采购进行法制化管理是对政府采购进行有效管理的主要方式。随着国际贸易一体化的发展,一些国家和区域组织已经制定了一系列政府采购规则,如世界贸易组织制定的《政府采购协议》、欧盟制定的《关于货物、工程及服务采购的示范法》、世界银行实施的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》等。我国由于长期实行计划经济体制,对政府采购的认识不足,直到20世纪90年代中期以来,有些地方和部门才开始规范政府采购活动,但至今没有全国性的、统一的、专门的政府采购法律法规。在相当长一段时间的政府采购实务中,采购部门都是根据不同的采购行为,适用不同行政部门的规章、办法、规定和条例等。随着市场经济的不断完善和深入发展,政府采购活动急需进一步规范,要求健全政府采购的统一法律制度。
首先,政府采购基本法是政府采购法律制度中最重要的内容,是政府采购的最主要依据。具体内容应包括:总则、采购方式及程序、监督、履约、纠纷的解决、法律责任和附则等内容。总则部分应明确规定本法的宗旨、适用范围、政府采购的基本原则、政府采购的主要管理部门及其职责。采购方式及程序部分应规定采购的主要方式、其它方式及其程序。主要方式应采取招标投标方式,因为这种方式能够充分体现公开、公平、公正原则,招标投标是一种有组织的、公开的、规范的竞争。
监督部分应规定质疑和投诉,主要内容是作为公众、检察、监督机构有权对采购项目、合同条件、投标人资格、评标标准、采购从业人员资格、采购管理和经办人员行为规范等提出质疑和投诉,以充分体现公开原则,节约财政资金。履约部分主要规定采购人员代表政府和投标人订立合同后,签约双方应如何履行合同,履行的原则、规则等。纠纷的解决主要是规定在履约过程中发生纠纷后,是诉讼还是仲裁解决,或是采取一般合同纠纷的解决方式———或裁或审。法律责任部分既应包括招标投标中的法律责任,又应该包括履约过程中的法律责任;既应规定招标方的责任,又应规定投标方的责任;既应规定单位的责任,又应规定直接责任人员和负直接责任的主管人员的责任。
其次,政府采购法律制度是一个完整的体系,即除了政府采购基本法外,还应有与之相配套的招标投标法、合同法、产品质量法、反不正当竞争法、有关政府采购的部门规章、地方性法规及地方政府规章等。
招标投标是政府采购中最富有竞争的一种采购方式,能给采购者带来价格低、质量高的工程、货物和服务,有利于节约国有资金,提高采购质量。《中华人民共和国招标投标法》已于2000年1月1日起实施,这部法律是我国第一部关于政府采购方面的专门法律,特别是从事政府采购的主要方式有了法律依据,是政府采购法律体系中不可缺少的配套法律。
合同是政府采购的法律形式,合同法也就成为政府采购法律体系中非常重要的组成部分。但是政府采购的订立过程与一般合同的订立过程不同,它不像一般合同那样完全是双方当事人自由意思的表示,而是一个完全公开的过程,受公众及有关部门监督检察的过程,也是一个招标投标的竞争过程。因此《中华人民共和国合同法》作为政府采购法律体系的组成部分,应是政府采购基本法的补充,当政府采购基本法没有规定时,适用合同法的规定。
产品质量是政府采购质量的重要标志。被采购产品质量过硬,被采购服务优质上乘,被采购方信誉可靠,才能实现政府采购的经济、高效目标,才能达到节约财政开支,合理利用财政资金的目的。因此,产品质量法也应是政府采购法律体系的一个重要组成部分。
反不正当竞争法中有关“政府及其所属部门不得滥用行政权力,限定他人购买其指定的经管者的商品”,“经营者不得采用财物或其它手段进行贿赂以销售或购买商品”等规定,其目的是为了鼓励竞争,制止不正当竞争。而政府采购的目的就是通过政府采购促进正当竞争,制止不正当竞争。因此,反不正当竞争法也是政府采购法律体系的重要组成部分。
其它部门法律比如国际贸易法、国际税法、公司法、行政法、刑法等法规中与政府采购有关的规定,都应属于政府采购法律体系的构成内容。此外,国务院各部门、地方人大和政府也可根据政府采购基本法的规定,结合本部门、地区的实际情况,制定政府采购的部门规章和地方性法规及地方政府规章,共同构成我国完整的统一的政府采购法律体系。
[1]谭刚.改革现行采购模式,建立政府采购制度[J].特区理论与实践,1999,(3).
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国库集中支付制度是以单一账户体系对国库资金进行管理,能够有效减少行政支出,最大限度地保全政府资产。中小学校是一个特殊的组织,是培育社会人才的摇篮,与一般企业不同,该组织不以营利为目的,在中小学校推行国库集中支付制度,能够有效增强政府对学校的控制力,提高中小学校的管理水平,减少学校的资金浪费。
我国财政支出长期采取分散支出的管理模式,学校领导者存在小金库的现象较为严重,学校存在预算外资金,开设多头账户,并不按照预算进行资金支出,账户中的资金随意支出,缺乏预算性,由于这种状况持续的时间较长,领导者不愿意改变这种状态,不愿意丢失资金控制权,因此,学校领导者不愿政府推行国库集中支付制度,同理,其他政府及事业单位相关领导者也不愿意推行国库集中支付制度。
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摘要:目前,我国很多出问题的政府采购往往并不是由于供应商提出质疑或投诉而被媒体曝光,而是网民在网上“溜达”发现之后曝光出来的。供应商往往对于质疑与投诉并没有很大的动力,究其原因是因为我国现有的救济体制未能起到保护供应商合法权益的作用。本文从制度层面上找出我国目前第三人救济制度的缺陷,并借鉴世界上先进国家或地区的制
关键词:第三人救济救济事由投诉受理机构暂停措施
从我国《政府采购法》“质疑与投诉”这一章的内容来看,我国政府采购规定的救济制度类型包括:询问、质疑、投诉、行政复议以及行政诉讼。“从救济制度的类型来看,我国《政府采购法》规定得比较全面,但让人觉得过于追求面面俱到。”这种面面俱到多层次的制度类型真正能够充分发挥作用吗?
我国的询问与质疑制度近似于GPA(Agreement on Government Procurement)的磋商机制(GPA第20条第1款规定:“对于一成员方做出的有关影响本协定实施的任何表现,每一成员方都本着给予友善考虑和充分给予机会的立场进行磋商。”)均是鼓励供应商与采购人/代理机构双方和平友好地解决争端,这有利于提高解决问题的效率,同时这种友好的方式不易给双方带来精神负担,特别是供应商一方。但是这种制度需要双方之间存在着和平友好的环境,因此,GPA也规定,供应商可以选择磋商来进行救济,也可以直接选择质疑制度进行救济,也就是说GPA的磋商制度并不是必经程序。我国《政府采购法》并没有明确指出质疑程序是否为投诉的前置程序,关于这个问题学界有两种观点:以曹富国为代表的部分学者持肯定观点,以谷辽海为代表的部分学者持否定观点。笔者认为通过研读《政府采购法》第55条:“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的,可以……投诉。”,应当认定立法将质疑规定为投诉的前置程序。《政府采购供应商投诉处理办法》第7条规定:“供应商认为采购文件、采购过程、中标和成交结果使自己的合法权益受到损害的,应当首先依法向采购人、采购代理机构提出质疑。”明确将质疑作为投诉的前置程序。但这样的明确规定并没有打消理论界的争议,谷辽海先生始终认为“行政规章前述所明确规定的质疑前置程序,与我国《政府采购法》的内容相冲突。”并且,学者们一致认为,将质疑作为前置程序有着不妥之处:这使得供应商不得不先经过质疑才能走到投诉这一步。之前笔者阐述过,无论是GPA的磋商机制还是我国《政府采购法》的质疑制度,均是基于和平友好的环境才有可能获得令人较为满意的解决结果。但是这种和平友好的环境并不时时存在,那么,对于供应商来说,采购主体对自身的审查往往也意义不大。也有学者说“一个寄生于体制内的监督程序,是无法根本性的起到体制监督作用的,寄希望于自查自纠是体制软弱的表现。”这样一来,供应商向采购人/代理机构提出质疑即等同于做无用功的现象频繁出现。质疑程序浪费了宝贵的时间,过程走完,即使获得了支持,采购合同可能早已经履行完毕,这样的救济程序并没能够为供应商带来好处,相反还会造成更多的经济损失,这些极大地损害了供应商提出质疑与投诉的积极性。
笔者认为,多层次的救济制度设计本身就是要方便提出救济方根据现实情况和自身的利益自由选择。规定质疑前置不可取,一定要先经过此程序才能进行下一程序,无疑是给供应商强加了更多的义务。我国《政府采购法》应当改变现有的做法,允许供应商在质疑与投诉之间进行自由选择,甚至二者可以并行不悖。这样更符合救济程序从供应商角度出发,体现出保护弱势一方的权益。
《政府采购法》第52条以及《政府采购供应商投诉处理办法》第7条都规定,供应商认为“采购文件、采购过程和中标、成交结果”使自己权益受到损害时,方能提起救济。也就是说,我国法律将供应商提起救济的事由限定为这几项。
GPA没有对质疑的范围做出具体要求,只是抽象的规定供应商可以对与其存在或者曾经存在利害关系的整个采购活动中可能违反GPA的任何情况提出质疑。相较之下,我国《政府采购法》中对供应商救济事由的规定采取的是列举式方法并且是穷尽式规定。“采购文件、采购过程和中标、成交结果”这几项可能涵盖了整个采购活动的大部分内容,但是在实践中可能会发生各种出其不备的情况。笔者认为,以前没有发生过不代表将来不会发生,法律条文是滞后的,可是现实却是不断推陈出新的,立法应当给这种新情况的出现留一个豁口,而不应采用穷尽式规定将其封死,特别是在赋予供应商提起救济之权的立法中,采用这样的立法方式显得尤为不妥,很可能会限制供应商提起救济的权利。
在这里,我国可以借鉴联合国贸易法委员会通过的《货物、工程和服务采购示范法》(以下简称《示范法》)的规定,《示范法》第52条先抽象规定:“任何声称由于采购实体违反本法对其规定的责任而受到、或可能受到损失或伤害的供应商或承包商,可按照要求进行审查。”之后又规定将“采购实体对采购方法以及评标程序的选择、对供应商国籍的限制和拒绝全部投标、建议、报盘或报价的决定”排除于救济制度的适用。这种先概括后排除的立法方式显然要比一一列举的方式更能保护供应商的权益。
GPA第18条规定,“每一成员方应当建立或者指定至少一个独立于采购实体的公正的行政或司法当局,接受并审查供应商提起的异议。”我国《政府采购法》第55条规定投诉需要向同级政府采购监督管理部门投诉,而我国政府采购监督管理部门则是各级人民政府财政部门。虽然《政府采购法》同时规定:“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构。”表面上各级人民政府财政部门与采购代理机构是各自独立的,但是“从目前集中采购机构的设置情况来看,采购机构还是与财政部门有着千丝万缕的联系。”目前我国供应商投诉的受理机构在事实上并不独立。
从目前其他发达国家的情况来看,处理供应商投诉的工作,一般都由独立的第三方机构来受理。美国和日本均是GPA的成员国,我们来看看他们的做法。
在美国,对于合同授予争议的处理,可以向采购机关、联邦会计总署(General Accounting Office,“GAO”)或联邦赔偿法院提起。GAO由多名律师组成,他们都是资深的政府采购法律专家,直接向国会负责,因为GAO的独立性,高效和专业性,GAO成为美国供应商提起救济的首选机构。
日本成立了两个政府采购审查机构:政府采购审查办公室和政府采购审查局。政府采购审查办公室的职责是制定并监督实施申诉的审查程序。政府采购审查局是独立运作的单位,主要负责处理申诉案件,其成员均是专家、学者和政府采购官员。
对比之下,发现我国目前与发达国家存在的差距,笔者建议,应当借鉴这些发达国家的做法,尽快建立我国的独立公正的第三方来受理供应商的投诉,以符合GPA的要求。
我国《政府采购法》关于“暂停”救济方法的规定只有一条,即第57条:“政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间,可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动,但暂停时间最长不得超过三十日。”通过分析我们可以得出该规定存在着以下缺陷:有权作出暂停决定的主体仅限于各级人民政府财政部门(由于暂停措施只能在投诉阶段使用,因此采购人无权决定自行暂停);“视具体情况”也说明是暂停是非自动的;另外,由于本条规定得过于简单,并没有说明何种情况才可以使用暂停措施。
暂停在整个救济体系中具有非常重要的意义:一方面,供应商费劲一切周折提起质疑、投诉乃至行政复议或行政诉讼,无非是想争取一个商业机会,如果在这期间,采购过程仍然继续进行,采购合同很可能很快就履行完毕了,供应商即使艰难地获得了支持但商业机会早已不在,“迟到的正义不是正义”,整个救济制度的效果就会大打折扣。另一方面我们也应当看到,暂停不可避免地会干扰到采购活动的向前推进,造成其他主体的损失。因此,笔者认为完善对暂停机制的规定是十分必要的。
我国台湾地区《政府采购法》第82和84条规定:申诉审议委员会在必要时可以暂停采购程序,同时,招标机关在评估异议和申诉理由之后可以自行暂停。没有将暂停限制在投诉期限内,同时,也没有限制采购人自行作出暂停的权利。
美国《联邦政府采购规则》规定了暂停措施:当采购机构收到审计总署发来的受理异议立案通知后,一般情况下,采购机构应当立即停止合同的授予,除非,采购机构认为情况紧急而迫切并且严重影响国家利益从而不允许等待审计总署决定的作出,或者合同授予很可能在30天的书面调查期间作出。这些理由应当有采购机构书面向审计总署作出,并且在书面理由送达之前合同不得被授予。由此可见,美国采取的是自动的暂停措施,并且规定了暂停措施的例外适用条件。
《示范法》规定的是半自动暂停措施:如果投诉满足以下条件:该投诉不是轻率的,而且包括一项声明,该项声明的内容如证明属实,将显示不暂停采购进程,该供应商或承包商会受到不可弥补的损害,该项投诉很可能获得成功,而且准许暂停也不会给采购实体或其他供应商或承包商造成不成比例的损害。那么采购进程或采购合同的履行即应当暂停7天。之后采购机构或者行政审查机构可以决定延长暂停时间,最长不得超过30日。同时也规定了适用暂停的例外条件:出于紧急的公共利益的考虑,则不得适用暂停。
我国应当参考台湾地区的规定,赋予采购机构自行决定暂停的权利,引入《示范法》的半自动暂停方法,并明确只有在公共利益的考虑之下不适应暂停措施。
有一句法学谚语是这么说的,“没有救济就没有权利”。良好的救济制度可以保护参与政府采购的供应商的合法权益,同时供应商通过合法有效的渠道进行对政府采购活动进行“挑刺”还可以起到监督的作用。我国加入WTO时承诺会加入GPA,目前也正在进行加入GPA的谈判中,“他山之石可以攻玉”,我们可以不断借鉴他国的先进经验,尽早对我国现有制度进行完善以符合GPA的要求。
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政府作为社会经济干预制度的主体,在我国社会经济发展的过程中发挥了重要作用,但是政府干预不是万能的。政府失灵的出现,国家与社会二元化分离以及构建现代服务型政府的紧迫任务都使得在市场与政府之外寻找第三方社会经济干预力量成为必然。第三部门则以其特有的优势成为这一力量的最佳承受主体。但是,作为政府干预的重要制度补充,第三部门干预也有其自身的局限性,有必要对其干预的空间维度进行探讨。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:政府干预的制度缺陷探讨相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
摘 要:为在蔬菜价格高涨的现如今,切实减轻低收入群体的生活负担,太原市政府于2013年5月,对全市6大连锁超市的59个门店及34家平价商店进行直接补贴,推出“一元蔬菜”惠民活动。文章就该项活动切实以及可能存在的制度缺陷进行分析并给予论证,对于政府在相关政策的制定方面具有一定的参考价值。
关键词:“一元蔬菜”政策 政府干预 制度缺陷
从2008年起,山西省蔬菜价格持续上扬,至2013年,蔬菜零售价格上涨57.60%,城市平均低保上涨93.40%,从2008年的178.41元/月,上升至2013年的345.04元/月。加之收入分配比例相对不协调,低收入群体生活保障已成为亟待解决的重要问题。2013年5月,太原市政府推出在全市开展“每日四种蔬菜一元钱”(简称“一元蔬菜”)活动,全市6大连锁超市的59个门店及34家平价商店根据各自情况,每日选取不少于四种蔬菜,以低于每斤一元的价格优惠销售。太原市政府专门调拨1000万元价格调节基金,对商家进行直接补贴。
“一元蔬菜”的提供者由于政府补贴没有减少收入,而市民因“一元蔬菜”的推行而降低了生活成本。这种看似完美的政府干预市场的政策,是否真的如此对第三方不产生影响?
蔬菜作为人民生活的必需品,其价格受供求关系的影响,同时也会受到其他同类或非同类商品价格的影响。反过来蔬菜价格的波动,也会影响同类或其他商品的价格。政府以补贴方式干预蔬菜价格,能否消弭由于蔬菜价格变化而带来的一系列供求双方受益的此消彼长所引发的城乡间收入差距问题,以及这一政策可能产生的对宏观经济的影响,确乎是一个值得认真思考的问题。
1.基于“谷贱伤农,谷贵伤民”的思考。自古以来就有“谷贱伤农,谷贵伤民”的说法,早在战国时期,著名思想家李悝就已明确价格对社会生产与社会消费的基本关系,他说:“籴甚贵伤民,甚贱伤农。民伤则离散,农伤则国贫。故甚贵与甚贱其伤一也。善为国者使民无伤而农亦劝。”因而,在古代即便灾害发生时也不提倡政府控制物价。反观现如今,若将“农“和“民”作为对立的两方,那么如何为蔬菜这一商品进行定价,即如何从中找到生产者与消费者利益的均衡点,才能使得在该点上,任意改变都不可能使任何一方的收益增加而又不使另一方的收益减少,实现分配的帕累托最优,值得我们思考。
2.理性人与消费人群。俗话说:“谷贵之时,何人不愿得。”在宋代,当饥馑发生之时,饥民为了自身利益一般都会选择政府提供的无偿赈济,因而非政策性救济的饥民便趁机从中获利。而由于宋代户等制度不实,无法作为赈济的依据,如果重新核实户等,行政投入浩大,需要消耗大量的时间。这些都是政府无力支付和救荒所不能允许的,这是北宋救荒活动的一个症结所在。
从上述经济思想进行思考,太原市政府开展此次活动的目标群体是低收入阶层的消费者,但对于任何一个市场中的理性经济人而言,都会做出使自己效益最大化的选择。因此,“一元蔬菜”这种远低于其市场销售价格甚至成本的商品,不仅满足了低收入消费者的需要,也是中等收入及高收入消费者的最佳选择。基于此,我们不禁要进一步思考:若高收入群体采取搭便车的行为去购买“一元蔬菜”时,会带来什么样的影响?可能性有三:
正效应:如果在“一元蔬菜”的投放量足够大,并且高收入阶层的消费者购买量足够小的情况下,会在一定程度上达到该项政策实施的目的,在惠及广大低收入群体的同时,能够缩小太原市居民的收入差距,有利于太原市整体经济的正常运行。
负效应:如果在“一元蔬菜”的投放量足够大,并且高收入阶层的消费者购买量足够大的情况下,不仅会使该项政策的实施效果大打折扣,而且会进一步扩大太原市的收入差距,不利于太原市整体经济的正常运行。
零效应:如果“一元蔬菜”的投放量在一定临界值以内,并且高收入阶层的消费者购买量在一定临界值以内的情况下,其对该项政策的实施效果基本无影响,对于调节太原市的收入分配,缩小太原市居民的收入差距的作用基本为零。
与此同时,若政府对于高收入阶层的消费者购买“一元蔬菜”进行监管,则会使政府的投入增加,这样一来,该项政策的成本就会大大增加,而其收益如何则有待考量。
有关于财政补贴特别是蔬菜补贴的制度缺陷的文献并不多见。本文立足新的视角,从财政补贴的制度缺陷进行研究,通过提出合理假设,运用所掌握的有关数据进行论证,最后得出结论。其对于政府与市场的关系,政府干预经济,市场失灵及制度完善的相关研究具有一定的价值和意义,同时,其论证结果值得政府在相关政策制定过程中进行参考。
“一元蔬菜”活动的开展,对于相关经济主体(消费者与生产者)的影响是什么?会产生什么样的效应?
1.消费者收入隐性增长。此次“一元蔬菜”活动的目标群体主要是低收入消费者。太原市政府希望在物价高涨的现如今,通过政府的财政补贴和商家让利,切实减轻低收入群体的日常生活负担,使其能够购买到价廉质高的蔬菜。对于消费者而言,在其收入不变的情况下,蔬菜价格的降低意味着其收入的隐性增加。对此,我们不禁要思考:“一元蔬菜”这项活动最终能否真正实现政府惠及广大低收入群体的目的,使得低收入群体的收入实现隐性增长,其覆盖面能达到多少?
据太原市物价局统计显示,从2013年5月15日“一元蔬菜”活动开始至2013年8月31日,太原市已累计销售大白菜、黄瓜、白萝卜、土豆等“一元”蔬菜1157万斤,直接让利百姓700万元。其中,政府价格补贴约占一半,超市、平价商店等企业让利一半左右。“一元蔬菜”活动开展三个半月以来的日均销售量为10.71万斤。有资料表明,2010年太原市居民共消耗蔬菜80万吨(160000万斤),全市总人口为420.16万人,那么,太原市人均每日的蔬菜消费量为1.04斤。由此,“一元蔬菜”的日均销售量能够满足10.30万人日均蔬菜需求。 2013年,太原市城镇人口为359.84万人,那么,“一元蔬菜”的日均销售量能够满足的低收入群体数占全部低收入群体的比重(本文按低收入群体总数占全市城镇居民总人口的20%的标准进行划分)为14.31%。由此可见,“一元蔬菜”活动的开展,对于整个低收入群体的覆盖面并不大,仅占低收入群体的十分之一左右。
2014年,“一元菜”惠民活动政府补贴增至2500万元,剔除CPI的影响,政府补贴的实际增长额为1469万元。那么,按2013年政府对“一元蔬菜”的财政补贴额能够满足的需求人数计算,2014年政府对“一元蔬菜”活动的实际补贴增长额能够惠及的新增人口数为15.1307万人。
如果政府每年按这一覆盖人口数增加对于“一元蔬菜”的财政补贴,那么,达到能够覆盖所有低收入群体人口时还需要一些时间。
根据自“一元蔬菜”活动开展以来太原市物价局所公布的推荐优惠蔬菜销售品种以及结合六大超市及数十家平价商店实际优惠蔬菜销售品种,走访太原市蔬菜零售市场进行实地调研。从2013年5月“一元蔬菜”活动开展至2014年4月,太原市蔬菜零售均价为1.95元。那么,在2013年5月至2014年4月这一年时间中,若按蔬菜零售价购买蔬菜的太原市低收入人群人均蔬菜消费支出为740.22元。(由于2013年1―4月与2014年1―4月的低收入人群人均蔬菜消费支出差别不大,本文统一将2014年1―4月的低收入人群人均蔬菜消费支出用2013年1―4月的低收入人群人均蔬菜消费支出来取代)若按2013年全年消费“一元蔬菜”计算,那么,太原市低收入人群人均蔬菜消费支出为375.804元。
由此,可以计算出“一元蔬菜”的开展对于低收入群体中的个体的蔬菜支出的影响,即购买“一元蔬菜”比按零售价购买蔬菜所减少的蔬菜支出的比重为49.23%。可以说“一元蔬菜”的开展对于低收入群体中的个体的蔬菜支出的影响显著。但对于整个低收入群体而言,其惠及面较低。
2.生产者收入政策性损耗。参与此次“一元蔬菜”活动的生产者,是实现农超对接、农店对接的部分菜农。这不禁让人思考:那些未参与此项活动的菜农的利益是否会受到影响?还应做进一步猜想:同样,对于那些参与到“一元蔬菜”活动中,实现农超对接、农店对接的菜农而言,是否正如政府所期待的那样,在实施此项惠民活动的同时,不会伤及其利益?
通过走访开展“一元蔬菜”活动的多家超市和平价商店进行实地调研可以发现,各家门店的“一元蔬菜”品种的销售量在活动开展前后的变化幅度很大。
根据对太原市十大开展“一元蔬菜”活动的厅店调研数据看出,太原市在“一元蔬菜”活动开展后,各大超市和门店的“一元蔬菜”品种的日均销售量是活动开展前的15倍左右,涨幅巨大。在调研过程中还了解到,自从“一元蔬菜”活动开展后,同类蔬菜按市场零售价销售的其他蔬菜柜组前几乎无人问津;而“一元蔬菜”特别是远低于市场零售价的蔬菜品种的销量,在“一元蔬菜”专柜中涨幅最大,远高于其在“一元蔬菜”活动开展前的销售量。这一现象,让我们看到了“一元蔬菜”对于百姓“菜篮子”的吸引力外,也不禁使我们陷入深思:这一惠民政策是否会使得未参与此次“一元蔬菜”活动的生产者,即未实现农超对接、农店对接的菜农的蔬菜销量减少,进而利益受损?答案是肯定的。此次“一元蔬菜”活动中的优惠蔬菜品种,是太原市物价局根据季节情况,从市民常用蔬菜中选取而来,以每斤低于一元的优惠价格进行销售。一般情况下,菜农都会根据市场的需求进行生产和种植,即菜农所种植的蔬菜都是居民常用蔬菜,大多与“一元蔬菜”种类相同。作为市场中的任何一个理性经济人而言,在蔬菜品种、品质相同的情况下,都会选择价格更低的蔬菜。因而,“一元蔬菜”会热卖,而按市场零售价出售的同类蔬菜则会受到冷落。所以,我们不难得出,那些未参与到此次“一元蔬菜”活动中的菜农,其蔬菜销量会大幅减少,进而利益受损。
那么若进一步思考:“一元蔬菜”活动的开展会对蔬菜市场的零售价格造成多大影响?进而会使得未参与其中的菜农的利益受到多大损失?
我们知道,从2013年5月“一元蔬菜”活动开展至2014年4月,太原市蔬菜零售均价为1.95元/斤,那么,蔬菜零售均价与“一元蔬菜”均价的差额为0.96元。太原市城镇居民每日蔬菜消费量为374.2336万斤。
那么,在已知每日政府和商家对于所供应(销售)的“一元蔬菜”做出的让利的情况下,将其分摊到全市城镇居民蔬菜总需求量(除去“一元蔬菜”的消费量)时,“一元蔬菜”活动的开展使得蔬菜市场零售均价下降的幅度0.028元/斤。
在已知太原市蔬菜种植面积和菜农人均占有土地的情况下,不难得出太原市菜农总人数,因而,菜农人均日销售蔬菜量为22.91斤。那么,如果“一元蔬菜”活动开展一年,未参与到此次活动中的菜农人均损失为234.1402元。
那么,在已知2013年太原市农民人均纯收入的情况下,菜农年人均损失占农民人均纯收入的比重为2.07%。同时,在已知2013年太原市城镇居民人均可支配收入的情况下,菜农年人均损失占城镇居民可支配收入的比重为0.98%。
(由于2013年1―4月与2014年1―4月的农民纯收入和城镇居民可支配收入差别不大,因而,本文统一将2014年1―4月的农民纯收入和城镇居民可支配收入用2013年1―4月的农民纯收入和城镇居民可支配收入来取代)
理论上讲,由于存在城乡差异,使得菜农人均纯收入略高于农民人均纯收入而低于城镇居民可支配收入,因而菜农年人均损失占其纯收入的比重近似等于菜农年人均损失占农民人均纯收入的比重,即约等于。由此,菜农年人均损失占其纯收入的比重与菜农年人均损失占城镇居民可支配收入的比重的差额为1.09%。由此可见,未参与到“一元蔬菜”活动中的菜农年人均损失对于收入远不及城镇居民的菜农来说,着实为一笔不小的数额。又由于此次“一元蔬菜”活动的政府价格补贴金额为1000万元,即政府与商家让利总额为2000万元,因而不难得出,所有未参与其中的菜农的总损失为2000万元。对于菜农这一收入较低的群体来说,这确实是一个巨大的数字。而在无形中,该项政策其实是将菜农的利益转嫁到了消费者的身上,因而,这无疑是对菜农收益的削减,使得“伤农”成为必然。 若政府增加财政投入,使得“一元蔬菜“活动能够满足所有低收入群体的需要,那么,此时该项活动对于未参与其中的菜农而言,其受到的损失将会达到多少?
假如要使“一元蔬菜”活动能够惠及所有低收入群体,那么,政府的财政补贴将达到6988.12万元,此时,政府与商家让利总额为13976.24万元。那么,在已知政府投入增加后每日政府和商家对于所供应(销售)的“一元蔬菜”做出的让利的情况下,将其分摊到全市城镇居民蔬菜总需求量(除去“一元蔬菜”的消费量)时,“一元蔬菜”活动的开展使得蔬菜市场零售均价下降0.24元/斤。
由上文可知菜农人均日销售蔬菜量,那么,如果“一元蔬菜”活动开展一年,未参与到“一元蔬菜”活动中的菜农年人均损失为2006.916元。那么,政府投入增加后,菜农年人均损失占农民人均纯收入的比重为17.78%。同时,政府投入增加后,菜农年人均损失占城镇居民可支配收入的比重为8.36%。
同理,政府投入增加后,菜农年人均损失占其纯收入的比重与菜农年人均损失占城镇居民可支配收入的比重的差额为9.42%。由此可见,当政府投入增加,“一元蔬菜”能满足所有低收入群体时,未参与其中的菜农年人均损失惨重。又由于此时政府与商家让利总额为13976.24万元,即所有未参与其中的菜农的总损失为13976.24万元。对于菜农这一收入较低的群体来说,这无疑是一个巨大的数字。因而不难看出,此时该项政策严重伤害到了菜农的利益。
当发现“一元蔬菜”活动会使得未参与其中的菜农利益受损时,我们不禁要进一步思考:对于那些参与其中的菜农,其利益是否会受到影响?虽然政府开展此项活动的初衷是惠民的同时不伤农,因而选择对商家进行直接补贴,但事实是否真能如政府所愿,使得“一元蔬菜”在惠及消费者的同时,不伤及菜农的利益?答案是否定的。“一元蔬菜”活动的开展,吸引了广大市民争相购买“一元蔬菜”,这种对部分蔬菜销售价格以大幅偏离市场零售价格所进行的强行打压,势必会波及整个市场同类蔬菜的零售价格,引起同类蔬菜的市场零售价格下跌,进而使得整个蔬菜生产销售链条上的各个环节都会受到影响。传统蔬菜的运营模式是菜农――小菜贩――大菜贩(批发市场)――分销商(二级批发市场)――终端市场(超市、菜市场、零售店等)。由此反推,当终端市场的蔬菜零售价格不得不下跌时,从分销商手中购买蔬菜的终端商会对分销商进行压价,使其以与在终端市场上蔬菜零售价格下降的同等幅度下调出售给自己的蔬菜价格以弥补自身销售蔬菜的损失。以此类推,为获取与之前相同的利润,弥补自身损失,分销商也会对大菜贩压价,大菜贩又会对小菜贩压价,小菜贩进而对菜农压价。
在经过各个环节的层层压价后,最终,菜农不得不以低于“一元蔬菜”活动开展前的售价,甚至以低于种植成本的价格将蔬菜卖给小菜贩。因而,到最后菜农的利益受到了损失。与此同时,当仍然存在于传统蔬菜运营模式之中,而未参与农超对接、农店对接的菜农被迫降价出售蔬菜时,其这一举动又会对参与“一元蔬菜”活动,实现农超对接、农店对接的菜农产生直接影响。当蔬菜售价更低的菜农存在于市场时,作为市场中的理性经济人――超市、平价商店有两种选择:(1)直接与售价更低的菜农进行合作;(2)与现同自己合作的菜农进行谈判,压低价格,若不成,选择售价更低的菜农进行合作。此时,与超市和平价商店进行合作的菜农为尽可能的保证自身利益,势必会做出让步,压低蔬菜价格,最终,使得自身利益受损。因而,我们不难得出,“一元蔬菜”活动的开展,不仅会使得未参与此次活动的菜农利益受损,同时,也会使得参与其中的菜农蒙受损失。长此以往,这种违背市场规律,强行以远低于蔬菜市场零售价,甚至低于蔬菜成本价进行销售的“一元蔬菜”活动,会促使整个蔬菜行业陷入不良竞争的恶性循环,使得农民的利益受到伤害,导致蔬菜生产难以为继,而最终为这一惨痛后果买单的却恰恰是消费者。可见,本着“惠民不伤农”的初衷推出的“一元蔬菜”活动,若是长期执行下去,将会是“伤民又伤农”。
我们知道,对于任何一个市场中的理性经济人而言,都会做出使自己效益最大化的选择。因此,“一元蔬菜”这种远低于其市场销售价格甚至成本的商品,不仅满足了低收入消费者的需要,也是高收入消费者的最佳选择。基于此,我们不禁要进一步思考:“一元蔬菜”被不同收入等级的群体购买(低收入户、高收入户)会造成什么影响?
考虑到2013年太原市居民消费价格总水平比上年平均上涨3.1%,因而,2013年山西省城镇居民收入等级划分情况如下。
我们用基尼系数来考察“一元蔬菜”被不同收入等级的群体购买(低收入户、高收入户)造成的影响。假设总人口数为100人进行计算,将山西省城镇居民人均可支配收入划分为:低收入户(最低收入户+低收入户),中下收入户,中等收入户,中上收入户,高收入户(最高收入户+高收入户)五个等级,每个等级人数为20人,即均占总人数的20%。通过有关统计数据计算可得:低收入户总收入为17859元,中下收入户总收入为302240元,中等收入户总收入为411540元,中上收入户总收入为552300元,高收入户总收入为861410元,全部人口总收入为2306080元。各组收入占总收入的百分比分别为:7.74%,13.11%,17.85%,23.95%,37.35%。根据计算山西省城镇居民的基尼系数为0.28024。由于太原市城镇居民各收入等级群体的收入占太原市城镇居民总收入的比重与山西省城镇居民各收入等级群体的收入占山西省城镇居民总收入的比重大体相当,因而,本文用山西省城镇居民的基尼系数来代替太原市城镇居民的基尼系数,即2013年太原市城镇居民的基尼系数为0.28024。
那么,如果“一元蔬菜”被不同等级收入的群体(低收入户、高收入户)购买,太原市城镇居民的基尼系数又如何呢?
1.低收入消费群体。如果“一元蔬菜”全被低收入者购买,即相当于将政府与商家共同让利的2000万元作为额外收入均摊给低收入者,则有555.80元分摊给20个低收入者。那么,此时的基尼系数为0.27996。由此,当“一元蔬菜”全被低收入者购买时,太原市城镇居民的基尼系数较之目前的山西省城镇居民基尼系数的减少量会降低0.00028。 若政府增加财政投入,使得“一元蔬菜”能够满足所有低收入群体的需要,在此情况下,如果“一元蔬菜”全被低收入群体购买,即相当于将政府与商家共同作出的让利13976.24万元作为额外收入均摊给低收入者,则有3884.02元分摊给20个低收入者。那么,此时的基尼系数为0.27844。由此,当“一元蔬菜”能够惠及所有低收入群体时,若全被低收入群体购买的太原市城镇居民的基尼系数较之目前太原市城镇居民的基尼系数的减少量会降低0.0018。
因此,我们不难发现,“一元蔬菜”活动的开展对于整个低收入群体的效益微乎其微,趋于零。
2.高收入消费群体。如果“一元蔬菜”全被高收入群体购买,计算方法同上,则此时的基尼系数为0.28036。由此,当“一元蔬菜”全被高收入者购买时,太原市城镇居民的基尼系数较之目前的太原市城镇居民基尼系数的增加量会提高0.00012。
同样,若政府增加财政投入,使得“一元蔬菜“活动能够满足所有低收入群体的需要,在此情况下,如果“一元蔬菜”全被高收入群体购买,太原市城镇居民的基尼系数提高0.28112。
由此,当“一元蔬菜”能够惠及所有低收入群体时,若全被高收入群体购买的太原市城镇居民的基尼系数较之目前的太原市城镇居民基尼系数的增加量会提高0.00088。
由此可见,“一元蔬菜”活动的开展,对于太原市整体经济影响甚微;同时,其对于调节太原市收入分配的作用基本为零。即使该项活动能够惠及所有低收入群体,其对于太原市整体经济的影响依旧微不足道,同时,其对于太原市收入分配的调节作用依然可以视为零。
太原市政府此次开展的“一元蔬菜”惠民活动,旨在物价高涨的现如今,通过财政补贴来减轻低收入群众的生活负担。然而进行深入分析后发现,虽然该政策能使低收入群体中的个体获益较大,但从长期来看,由于制度的不完善使得此项政策难以实现政府惠及广大低收入群体的初衷,同时,也会使得某些相关经济主体(菜农)利益受到巨大损失。因此,该项政策的最终结果则是“伤民又伤农”。另外,该项政策对于太原市整体经济的影响并不大,特别是对于调节太原市收入分配、缩小贫富差距的作用微乎其微,基本为零。因而,总体来看,该项政策的弊大于利,收益为负;换言之,政府财政支出的1000万元最终的效果是成本大于收益。
在分析了“一元蔬菜”活动存在的制度缺陷后,我们也应看到政府此举的出发点是好的,但效果却有待于进一步探讨。虽出于惠民的初衷,但却是政府职能的越位,不仅对商家进行直接补贴,而且为其指定蔬菜按照远偏离市场价格的价格直接定价,违背了市场经济发展的一般规律,是对经济的过度干预。那么,在市场经济高度发展的现如今如何明确政府与市场的关系,划分二者职能?政府此次给予“一元蔬菜”活动中的(下转第25页)(上接第21页)财政补贴1000万元,花到什么地方,怎么花,才能最大限度地发挥其惠及低收入群体的作用等问题值得思考。
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对地方政府间关系含义的界定,首先要明确,本文所指政府为狭义的政府,即行政机关。对于联邦制国家而言,“地方政府”就是指州以下的各级政府;对于单一制国家而言,“地方政府”是指中央政府以下的各级政府。今天读文网小编要与大家分享的是司法制度论文:简论地方政府间关系的法律重构。具体内容如下,欢迎参考阅读:
论文摘要:地方政府间关系包括基于上下级关系的纵向地方政府间关系以及各地方政府间横向关系的横纵交叉的关系网络。改革开放后,我国地方政府间关系在竞争与合作中出现了一些问题,例如,地方保护主义和跨区域公共事务治理失灵。对地方政府间关系进行法律重构的路径有修改我国宪法、地方组织法,对地方政府间关系作出规定;制定《地方政府关系法》,调整地方政府间关系;制定地方性法规和地方政府规章,对地方政府间关系作详细规定。
论文关键词:地方政府间关系法律重构地方保护主义
1937年,美国学者克莱德·F·斯奈德在《1935-1936年的乡村和城镇政府》一文中最早提出了“政府间关系”(IntergovernmentalRelations)这个名词。1953年,美国国会成立了“政府间关系”临时委员会。但是,直到20世纪60年代,美国行政学界才对“政府间关系”的含义进行了界定。1960年美国学者安德森立足于美国联邦制,指出政府间关系是“各类的和各级政府机构的一系列重要活动,以及它们之间的相互作用。”
我国台湾学者陈德禹将府际关系中的互动关系分为静态和动态两个层面,静态层面中包含中央与地方政府之间的权限划分和法规制度的问题、部门与部门之间的组织结构关系,和人事行政中所讨论的公务员彼此的职位等级关系等等。动态层面则包含了各级政府所共同扩张性功能的连接性行为以及政府追求目标与执行政策时,代表各政府部门的官员行为。
对地方政府间关系含义的界定,首先要明确,本文所指政府为狭义的政府,即行政机关。对于联邦制国家而言,“地方政府”就是指州以下的各级政府;对于单一制国家而言,“地方政府”是指中央政府以下的各级政府。
我国学者林尚立认为地方政府关系是包括基于上下级关系的纵向地方政府间关系以及各地方政府间的横向关系的横纵交叉的关系网络。其中横向关系包括平行的同级地方政府关系和交叉的不同级地方政府关系。地方政府间的纵向关系作为中央地方政府间关系的延伸,更具有政治意义,相比之下,地方政府间的横向关系在竞争与合作过程中显示出了经济意义。
综上,本文认为地方政府间关系是指中央政府以下的各级地方政府间利益博弈与权利互动的一种关系。本文研究的地方政府关系包括横向关系和纵向关系,如前述林尚立的观点。本文所研究之地方政府间关系是一种纵横交错的关系网络,是指各不同级或同级的地方政府间的沟通交流和往来联系。
由于府际关关注管理的收益、权力及幅度。所以,府际关系实质上是政府间利益分配和权力配置的关系。涉及到利益分配的府际关系有自身问题存在。
(一)我国地方政府间合作涉及主要问题
为了区域经济一体化发展,形成一个统一区域经济组织,为有效治理区域性公共事务,解除行政区的经济发展迷局,有效地配置资源和发展经济,地方政府间的合作是必要的,但是在合作中也有很多问题。
第一,地方保护主义。
中国地方政府间的府际关系,是中央政府和地方政府间的府际关系的延伸,改革开放后,一方面,省级政府向下级政府分权,向知识密集地区、沿海地区、交通便利地区分权,以带动全省、全市、全自治区的发展。因此下级政府获得了一定的自主权,促进了经济社会的发展,但同时也产生了地方保护主义和地区之间发展的不平衡,地区之间的矛盾和冲突有所增加。29由于短视效应,地方政府在经济利益驱动下追求该地方的短期经济利益,放弃对于整个经济区域的长期规划,不合作成为博弈之后的理性选择。
第二,地方政府间合作缺乏统一规划。
地方政府间的合作战略缺乏统一性。例如珠三角地区,仍能发现在自身发展内在逻辑的驱动下,进行着相似度高的产业建设。各地竞相出台优惠政策,存在重复建设、规模不经济和浪费现象。产业结构趋同、无序竞争导致经济效益的损失。要共享区域合作利益,促进资源的优化配置就要积极进行统一规划、发挥各自优势,调整产业结构,避免重复建设。
第三,地方政府间合作制度化程度低。
目前的地方政府间合作基本靠地方领导人带动,缺乏制度化的组织机构、议事、决策及协调机制。地方领导人的变动会影响到制度化程度低的地方政府间合作,原有的合作机制很有可能被架空。加之现有地方政府间合作基本停留在初级的会议磋商上,缺少可长期进行的成熟的合作机制,使得合作难以有更高的效率、产生更大的经济效益。
第四,中央政府角色缺位。
现在论及的虽为地方政府间的合作,但是,单一制国家的背景下,中央政府应该在地方政府间合作中担当协调者和政策供给者的角色,但是现有情况是在地方政府自主权增大的同时,中央政府角色缺位,在缺乏宏观制度供给的环境下,地方政府间关系难以长期有序进行。
第五,缺乏相应的法律与制度保障。
我国《宪法》第89条规定:“中央政府(国务院)统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”;第108条规定“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当决定。”我国宪法规定了各级政府的管理事务范围,但是没有规定地方政府间合作的组织机构、议事、决策及协调机制、权责划分、上级政府在地方政府间合作的角色等问题。
(二)我国地方政府间竞争涉及主要问题
第一,重复建设问题。
由于缺乏长期计划和区域规划,地方政府间进行着盲目的竞争。在本地经济利益的驱动下,地方政府从个体理性出发,盲目上项目,出现了羊毛大战、生猪大战等100多种地区大战。如重庆和成都之间进行的产业竞争就出现区域内的重复建设问题。两地竞相出台优惠政策,争夺投资者。虽然重复建设并不必然有损于市场竞争,但是一定要把握在一定度上,否则就会出现产业结构趋同的后果。造成经济效率的低下。
第二,贸易争端问题。
地方政府有时存在经济事务上的角色错位问题,常常直接干预到经济领域。在上述重复建设产生过剩的生产能力的情况下,有些地方政府为了缓解压力,干预销售市场领域,针对外地商品设定歧视性价格、设定重复性检验、重复认证及设定特定行政许可等方式来限制地方之间产品的自由流通,来解决本地区的生产能力过剩问题。这必然引发地方之间的贸易争端。
第三,跨区域公共事务治理失灵问题。
在自身理性的驱动下,一些地方政府追求自身利益最大化的行为也导致跨区域公共事务治理的失灵。例如,河流上游政府积极采取措施限制本地企业向河流排放污染物,投入大量的成本维护河流清洁。于此同时,下游地区就享受着上游地方政府治理河流带来的正外部效应,却不用花成本。这样长久以往,理性的上游地方政府也会针对河流治理采取不合作的态度,上下游地方政府对于河流的共同治理就会失灵。
第四,地方政府过度竞争问题。
地方政府为了自身发展,经常出台一些招商引资政策,在土地审批和税收上进行优惠。为了在竞争上获得更大优势,土地的出让价格往往低于其成本价、税收也会低于相应国家政策招商引资的底线。出现了以“门槛一降再降,成本一减再减,空间一让再让”为内容的“让利竞赛”。这种不惜成本的让利竞赛在吸引大量资金注入的同时,却没有考虑到地区间的整体福利问题。发展、竞争本无可厚非,但是发展和竞争的原初目的却被忽略,为了竞争而竞争,为了竞争而不惜代价,这无疑是本末倒置的。
对地方政府间关系进行法律调整是一个复杂的系统工程,但又为公共管理所必须。地方政府间关系的非规范化非理性化运作,不仅不能推动经济和社会的发展,而且会阻碍社会的进步。协调我国地方政府间关系,抑制地方政府间的恶性竞争,需要发挥法律的作用,实现地方政府间关系的法律化、制度化、科学化。地方府际关系涉及国家横向及纵向权力架构,用法律手段调整府际关系,最重要的是遵循法的基本精神,尤其是公法精神。如民主精神,公正精神,理性精神,效率精神。民主,为人的主体性所要求。公正是法的灵魂。理性是法律之光。通过法律手段规范地方府际关系,涉及到对宪法和行政组织法相关条款的修改,当然也需创设新的法律。
(一)修改我国宪法、地方组织法
修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下称地方组织法),在现有地方组织法基础上加设专章规定地方政府间的关系,规定地方政府间的合作与竞争中应遵循的原则、进行协调合作的组织机构、议事与决策机制和具体操作办法、纠纷解决机制等。必要时提高立法层次,进行宪法修改,将地方政府间关系纳入其中,提供地方政府间关系的宪法依据。
(二)制定《地方政府关系法》
《地方政府关系法》应当包含以下内容,地方政府间竞争与合作的基本原则,合作形式、合作组织架构、各方的权利义务等。合作各方的权利义务要在《地方政府关系法》上有明确的规定,以真正实现合作的自愿、平等和互惠。该法还要规定解决地方政府间纠纷的具体程序问题,在保证程序合法的基础上进行平等的谈判及协商,保证解决问题的效率。要将中央政府的引导、监督、裁决的职责规定进去。该法重在将地方政府间竞争与合作的权责分配进行规定,为其分工合作提供法律保障。
(三)制定地方性法规和地方政府规章
各地有权制定地方性法规的权力机关为了执行法律、行政法规的规定,可以在不违背上位法规定的基础上根据本地方的实际情况制定地方性法规,来对地方政府间关系中竞争与合作关系进行具体细化。有权制定地方政府规章的地方政府可以为执行法律、行政法规、地方性法规的规定在地方政府规章中对规范地方政府间关系做具体安排。
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由于制度对一个国家或一个地区的经济发展具有重要影响,所以,国家和地区之间的竞争就不仅仅是关于资本、技术、信息等传统生产要素的竞争,制度竞争已成为国家和地区之间竞争的一项重要内容。有人已经注意到,在全球化时代,各国之间也存在着制度竞争。今天读文网小编要与大家分享的是财政政策论文:制度竞争力评价与山东的发展对策。具体内容如下,欢迎参考阅读:
[摘要]中国不同地区之间的竞争,表面上看是资本、技术、人才等物质要素的竞争,而背后的机制却是制度竞争。发达地区之所以发达,主要是因为其制度先进。所以,影响经济发展的主要因素是制度竞争力。但目前尚无人对制度竞争力的测量指标提出明确的建议,本文尝试采用技术市场成交额、私有经济在国民经济中的比重、非税收收入占财政收入的比重、文教科技卫生事业费的开支状况等几个象征性指标,对山东与江苏、浙江、广东的制度竞争力进行比较,我们的结论是:山东的制度竞争力逊于江苏、浙江、广东。
[关键词]政府;区域竞争;制度竞争力;评价指标
【论文正文】
在宏观层面上,竞争力理论经历了几次跨越。首先是亚当·斯密的绝对优势论或绝对成本论,然后是在此基础上由李嘉图提出的比较优势理论,它将不同国家不同的资源禀赋和后天的生产条件纳入了经济学分析。舒尔茨的人力资本理论是对资本理论的发展,也可看作是对李嘉图比较优势理论的一种发展和延伸。波特的竞争优势理论则明确提出了生产因素、需求条件、相关产业和支援产业的表现、企业的策略、结构和竞争对手等是影响国家竞争力的要素,并且系统地展示了各项竞争力因素的关系。同时,波特还将机遇和政府作为另外两个影响国家竞争力的重要变量,指出了政府的制度和政策选择对国家竞争力的影响。但是,波特没有把政府和制度作为其分析的重点。
真正把政府和制度作为研究对象的是以科斯、布坎南为代表的产权经济学、交易成本经济学和制度经济学学派,以及以诺斯为代表的经济史学派。他们把制度纳入了经济学分析,并指出制度是比资本、技术、人口、资源更重要的影响竞争力的要素。奥尔森在对通常认为影响不同国家经济发展绩效的知识、人口密度和劳动报酬递减、资本等因素逐一进行分析后,得出结论说,知识的获取途径、人口密度、资本等都不是导致某些国家富裕而另外一些国家贫穷的根本因素,根本的因素是制度和政策。可以说,强调制度对经济发展的重要影响已成为许多经济学家的共识。
由于制度对一个国家或一个地区的经济发展具有重要影响,所以,国家和地区之间的竞争就不仅仅是关于资本、技术、信息等传统生产要素的竞争,制度竞争已成为国家和地区之间竞争的一项重要内容。有人已经注意到,在全球化时代,各国之间也存在着制度竞争。
在改革开放之后,由于政治权利和经济权利的下放,中国各省区之间已经形成了一种竞争关系。赵全军认识到,中国的地方政府已经成为颇具竞争性的、追逐各自利益的经济人。武建奇也提出了“省际经济竞争的概念”,即各省、市、自治区之间为求得本行政建制区域内的利益增加和经济发展而展开的“争取”活动,其中既有纵向的省区政府与中央政府的关系,也有省区政府之间的关系。何梦笔(Hemmann—Pillath)认为,像中国和俄罗斯这样的大国,广阔的地域决定了各地制度的多样性。制度上的差异性就是一场制度竞争的实验。周业安等分折了地方政府之间竞争的结构、性质和后果,并提出了市场秩序重构的建议。冯兴元则直接论证了中国地方政府之间制度竞争的概念、维度、演化及规范思路等。张五常更是将改革开放以来中国经济的快速发展归因于地方政府之间的竞争。但上述文献都没有提出制度竞争力概念并加以论述。
既然制度是一个对国家或地区的经济发展绩效有重大影响的因素,而且不同国家和地区之间存在着制度竞争,那么提出制度竞争力概念就是顺理成章的。这就意味着,不同国家和地区因制度不同而存在着不同的制度竞争力。制度竞争力的高低不仅央定着一个国家和地区当前的经济发展绩效,而且决定着其未来的发展前景。
本着完善山东制度环境,提高山东经济势力的原则,本文仅仅比较山东与经济发达省区的经济发展业绩,重点对山东省经济发展的制度竞争力及其经济发展潜力进行论证和评价。由于制度因素构成上的复杂性和隐蔽性,要对影响经济发展的制度竞争力做一个精确的评价显然是不现实的。所以,本文拟建立起一个制度竞争力分析框架,并通过将山东省的经济发展业绩与经济发达省区进行比较,以发掘出隐藏其背后的制度因素,从而对山东省经济发展的制度竞争力给予大致的评价。
二、各地制度竞争的实践与制度竞争力评价
1.地方政府之间的制度竞争
政府既是制度的制订者,也是制度的执行者。在高度集中的计划经济体制下,中央政府与地方政府在制度供应上有着不同的职能。经济管理制度是由中央政府来制订的,而地方政府仅仅是中央政府在地方的代理人,仅有制度执行的职能。因而在中央政府和地方政府之间存在一种委托——代理关系。随着改革的不断推进,地方政府不仅在制度执行上有了更大自主权,而且还拥有了制度供给的权利。也就是说,中央政府把一部分法律、政策制订的权力下放给了地方政府。
诺斯悖论认为,政府既有垄断经济权力以增加租金的动机,也有下放经济权力、活跃市场来增加税收的激励。从理论上讲,作为理性的经济人,政府的制度创新程度取决于租金收入和税收收入之间的均衡。而在当前情况下,地方政府的制度创新主要体现在减少政府的经济垄断、下放权力来活跃市场以及对市场活动的保护上。这也可以说明为什么在市场经济活跃的地区,地方政府的制度创新程度较高。因为在这些地区,政府从激发市场活动中所获取的税收大于政府垄断权力所获取的租金。但在实际上,政府的制度创新活动还受到其他因素的制约,如政府声望、政治压力等。
我们认为,政府从事制度竞争的激励主要来自于经济收入。因为在经济全球化背景下,企业投资具有很大的自由度,毫无疑问,企业在选择投资地点时倾向于成本较低的地方。除了由基础设施、人力资本等因素所影响的成本外,交易成本显然也是影响企业选择投资地点的一个重要因素。而制度的好坏不仅对基础设施建设和人力资本的培养有影响,而且还决定着交易成本的高低。一个地区要实现快速发展,就需要吸引更多的企业前来投资,这就需要一个好的制度来有效地降低交易成本。所以吸引投资的竞争从某些方面讲也是制度竞争,各地纷纷出台吸引外商投资的优惠政策就是一个例证。
中国地方政府之间的制度竞争有两个路径,一是执行好中央政府制订的制度。很多法律法规都是由中央政府制订的,对这些法律法规的执行状况也影响到市场经济的秩序和交易成本。比如合同法的执行情况,对市场经济的秩序就有很大的影响。二是地方政府利用拥有的自主权进行制度实验和制度创新。事实上,很多地方政府已经在利用这一权限进行着各种各样的制度创新,比如广东顺德的政府管理体制改革、浙江的行业协会和民营银行等。政府的效率不仅体现在高效地提供制度和公共服务,就中国的情况而言还体现在不该做的要坚决撤出来。
中国经济正处于转轨阶段,旧的适合于计划经济体制的价值观和规范系统失去效力之后,适合于市场经济的新规范尚未建立起来。在经济发展的区域竞争中,哪个省区能够较早地建立起适合市场经济发展的新制度,它就能在竞争中获得优势。
2.现阶段的制度竞争与制度模仿
中国的改革开放实际上就是一个在放权过程中的制度试验。这种制度试验从改革一开始就大放异彩。例如,在改革开放初期涌现出来的“顺德模式”、“温州模式”、“苏南模式”、“泉州模式’’等,无不是制度试验的结果。在“温州模式”与“苏南模式”的竞争中,“温州模式”最终因为产权更明确而胜出,就是制度竞争的良好案例。这种制度试验,直到现在仍在红红火火地进行。比如四川成都市的城乡统筹改革实验、浙江、嘉兴的土地流转制度实验、广东顺德的政府体制改革等。在个别地方,甚至开始对乡镇长进行直选。正是这些制度实验,推动了中国的改革进程。中国改革过程中的许多新制度和新政策,基本上都是在某个地方实验成功后再推广到全国的。同时,由于地方政府之间的竞争,在一个地方实验成功的好制度,其他地方也会自发地进行模仿,这也客观上促进了好制度的推广、普及。
3.区域制度竞争力评价
在实践中,通常用GDP来衡量某地区经济发展的业绩,这也是各个地方政府极力提高GDP增长的原因。但单靠GDP一项指标,是很难体现某地区经济发展的真实实力的。GDP不仅无法反映产业的构成的技术等级,也无法反映人力资本的蓄积、产业发展后劲、人民生活质量等重要指标,更无法看出本地的制度状况。所以,要衡量某地区的制度竞争力,建立一个客观实用的指标体系至关重要。
那么影响区域经济发展的制度因素有哪些呢?这里我们采用诺斯的说法,制度既包括正式制度,又包括非正式的行为标准。正式制度中的诸多因素,无论是政治法律规则、经济规则和合约,都与政府的经济态度和工作效率有关。政府的经济职能可以大致分为两个方面:一是制订并执行各类法律法规。其中最重要的产权保护和经济合同运行方面的法律法规及其执行情况。二是提供公共物品。这里的公共物品既包括物质方面的,如交通、通讯、教育、保健等公共设施和条件,也包括一些政策和制度,如社会平等。政府提供公共物品的情况对经济发展有重要的影响。交通、通讯等基础设施建设对经济发展的影响是众所周知的,教育、科技、医疗保健等各类社会服务对经济发展的影响,也得到了普遍认可。例如,森认为,印度的经济发展落后于中国的原因之一,就是印度在教育、医疗等公共服务方面落后于中国。
虽然有很多具体指标可用来衡量政府的上述两方面职能履行情况,但要设计出一个详细的指标体系,并以此对山东省及其他省份的政府职能的执行水平进行比较,是不可能实现的。首先,关于政府的制度供给情况,不仅要看各项制度的制订和颁布,更重要的是看制度的执行情况。例如,各地对外商投资的优惠制度可谓大同小异,但在这些优惠制度的执行上差别却比较大。而制度的执行状况是一项很难考核和比较的指标。
虽然我们都知道同样的制度在不同地方的执行状况是不同的②,但就目前来看,要用数字指标对不同地方的制度执行状况进行衡量还存在着许多无法克服的困难。本文也不可能获得可靠的数据来进行比较。其次,关于公共物品的供给状况,虽然有很多可资应用的数据进行分析研究,如,一个地区的公路长度、水电供应、通讯设施、教育、科技和医疗状况等。但这些数据并不能完全反映出政府的业绩。例如,贫穷地区的政府领导人可能会发现,因为资金短缺,他在公共事业建设上会力不从心。东部沿海地区公共事业的发展要比西部地区容易得多,这方面的指标并不能完全反映出政府的工作效率和政府官员的努力程度。第三,目前的统计分析尚未涵盖表现制度的指标。
非正式行为准则对经济发展的影响也是不容忽视的。文化对经济发展的影响已经引起了经济学家们的关注。虽然中国文化有很长的历史延续性,但由于中国幅员辽阔,不同地域之间还是存在着较大的文化差异。通常大家也认为,南方人商品意识更强。显然,地域文化也在某种程度上影响着经济竞争力。
鉴于资料收集和调查上的难度,本文将采用几个可靠的、有代表性的指标来分析政府的职能。除了几个衡量经济发展业绩的直接指标外,我们拟以技术市场成交额来体现技术水平;以私有经济在国民经济中的比重来反映政府在产权保护上的努力;以非税收收入占财政收入的比重来考核政府工作的效率;用文教科技卫生事业费的开支状况来反映政府的公共物品和公共服务的供应状况。
由于山东省位于东部沿海发达地区,而且长期以来山东省的经济发展也有良好表现,所以山东省也被归入发达省份。但是,山东省的经济发展与江苏、浙江和广东等省相比,还是有差距的,并且表现出不同的特征。比如,山东省各产业的资源依赖性更强、企业规模比较大、国有经济成分比较多等。为此,我们希望通过比较四个省份在各项经济指标上的业绩,以发现隐藏在这些经济发展水平和特征背后与制度有关的东西,为提高山东经济的发展潜力指明方向。
要详尽地考察山东和其他各省的制度状况,并进行明确的比较分析几乎是不可能的。因为很多反映制度状况的指标是难以测定的。所以我们只能选取几个有代表性的指标,来考量制度的某个侧面。
1.对产权保护的评价
一个好的制度,应该能够有效地保护产权。从私有企业的发展状况大致可以看出一个地区的产权保护状况。虽然从表1上看,山东的私有企业发展并不落后,①但山东的私有企业发展一直落后于苏浙粤四省,似乎是一个常识。这一点从另一方面可以得到印证,即山东国有企业的个数、总产值和总资产都高于苏浙粤。
如果单从私有企业发展状况上还看不出鲁苏浙粤等省在产权保护方面的差距的话,从“外商和港澳台投资工业企业”以及“外商投资企业年底注册登记”这两个指标上,可以更清楚地显示出山东与苏浙粤的差距。在前一个指标上,无论是单位数还是就业人数,山东都低于苏浙粤,仅在总产值和总资产上高于浙江。而在后一项指标上,山东在企业户数和投资总额上都大大低于江苏和广东,在企业户数上略高于浙江,在投资总额上却低于浙江。可见,外商投资更喜欢苏浙粤。投资动向在一定程度上能够反映出产权保护状况。由此我们可以得出结论:山东的产权保护制度不如苏浙粤三省完善。虽然我们无法对企业负担在各省之间进行比较,但据作者的典型调查,对企业吃拿卡要的现象在山东还是相当普遍的。相反,在保护私有产权、推动私有企业发展方面,苏浙粤不仅一直走在全国的前列,而且还探索出了一套经验,为国家制定私有企业发展政策提供了有益的参考。
2.对交易成本的评价
虽然许多人批评交易成本概念有无法量化的缺陷,但大家都不能否认交易成本的存在,而且交易成本的的确确在影响着经济的发展。据《南方周末》报道,仅仅是因为一个收费站的建立,增加了来往商人的过路成本,使得大量商人歇业,导致河南的一个一度繁荣的商业小镇萧条下来。①由此可见商人对交易成本的敏感,以及交易成本对经济发展的影响。
虽然我们无法用数据指标来计算、表现交易成本,但资本的流向可以作为交易成本高低的风向标。由于资本总是朝着交易成本较低的地方流动,所以,从外商投资情况大致可以看出某地区交易成本的高低。在“外商和港澳台投资工业企业”和“外商投资企业年底注册登记”这两个指标上,山东都落后于苏浙粤,可以推断山东的交易成本应该高于苏浙粤。
3.对政府效率的评价
政府效率是反映一个地区制度好坏的重要指标之一。由于政府具有独特的政治、经济和社会地位,虽然政府要推动经济发展不一定能够取得非常突出的效果,但政府要损害经济秩序,却是非常容易的。而且无论是政府还是政府工作人员,都具有“经济人”的特征,都具有设租、寻租的激励。所以,如果没有有效的约束,政府的效率是很难保证的。由于中国各地的政治、经济、文化传统都不一样,所以,各地政府所面临的约束也各不相同,政府的效率肯定也是参差不齐的。
但是,由于统计数据缺乏和公务员工作绩效不公开,要对政府效率进行评价是非常困难的。这里,我们试图用非税收收入这个指标来“窥斑见豹”地反映政府的效率。和税收收入相比,非税收收入具有随意性强的特征。可以说,政府很容易通过非税收收入进行寻租。所以,非税收收入的高低,从一定程度上能够反映出政府的工作效率。山东的非税收收入虽然在绝对值上低于江苏和广东,但在占一般预算收入的比重上,却大大高于苏浙粤,可以说,相对于苏浙粤山东省各级政府的行政行为随意性更强。
4.对公共物品供应的评价
提供人们生活所必需的公共物品,是现代政府的一项不可或缺的职能。许多公共物品的供给,是市场无能为力的或无法妥善完成的。例如道路的修建,只有政府来承担才能达到高效率。教育、医疗服务的供给,虽然也可以部分地由市场来提供,但如果单靠市场,则无法做到社会公平和公正,很可能导致许多低收入者享受不到必需的教育和医疗服务。所以,政府的公共物品供给不仅关系到人民的生活水平,而且影响到经济的发展。如果没有良好的基础设施,要实现经济快速发展是不可能的。所以,公共物品的供给可以从一个侧面反映一个地区的制度状况。
基础设施建设是公共物品供给的一个重要方面,但鉴于基础设施建设评价、比较的困难性,这里不予考虑。例如,要考核交通状况,高速公路、国道、省道长度以及交通建设投资是很主要的指标。但由于各地区面积不同,地形各异,使得这两项指标不能完全反映地方政府的服务。例如,江苏省由于面积小,山地少,交通建设就相对容易,所需投资也较少,所需要建设的公路总长度则不会太大。相反,浙江省虽然人口较江苏少,但面积相对大,山区也较多,公路建设则相对难度较大,所需投资较多,公路总长度也会较长。不能因为浙江省的公路总长度大于江苏省,就说江苏省的公路建设落后。而且,就电力、道路等基础设施而言,鲁苏浙粤之间的差别也不是太大。所以,我们仅对教育、科技、医疗等相对容易比较的指标进行分析。
从表2可以看出,在财政投资方面,山东除了在社保就业方面与苏浙粤相差不大外,其他方面均表现落后。具体地说,在人均指标方面,只有社保就业、文化体育与传媒两项指标,山东高于浙江,在其他指标上,山东全面低于苏浙粤。在教育和科技财政预算支出上,山东的人均指标与苏浙粤相比,也具有显著的差距。总之,山东的公共物品供给水平不如苏浙粤是一个明显的事实。
5.对非正式制度的评价
经济学中的制度不仅包括由政府制订并执行的法律、法规,以及由企业、组织等制订执行的规章等正式制度,还包括各种惯例、习俗、宗教等非正式制度。就对人的行为约束和塑造上,非正式制度有时候并不逊色于正式制度。要评价一个地区的制度状况,如果对非正式制度置之不理,无疑是一个很大的疏漏。经济学家们注意到,改革开放后,广东、浙江等地的经济发展,是无法用传统经济学的资本、人力资本理论来解释的。其原因是,如果用受教育程度来指代人力资本状况的话,在改革开放初期,广东和浙江的受教育程度并不高,但他们却创造了令人瞩目的经济成就。显然,当地的文化——即惯例和习俗——起了很大的作用。对此,我们有必要在资本、人力资本、社会资本之后,再引入“文化资本”概念。文化资本可以定义为,在正式的法律、法规之外,由惯例和习俗等非正式制度的影响所造就的经济效应。很显然,改革开放后,广东和浙江的商业文化对当地的经济发展起了很大作用。也就是说,他们拥有更多的文化资本。
山东虽然地处东部沿海,但在商业文化上,和南方地区相比还有不小的差距。这一方面表现在商业观念上,即山东人并没有很强的经商意识,看看在山东的济南、淄博等地做小生意的是哪里人,情况就不言自明了。另一方面也表现在创新意识上。山东人的中庸意识比较浓厚,不敢为天下先。相反,南方人则更具开创意识。特别是广东人和温州人,他们以“敢为天下先”为荣,他们的商业足迹不仅遍及全国,而且还拓展到了国外许多地方。由此看来,山东的文化资本也不及苏浙粤。 综合以上几个指标,总体来看,山东的制度状况显然不如苏浙粤完善。
对于经济发展来说,制度是一个绕不过去的话题。只有在一个好制度框架之下,才可能拥有一个好的经济绩效。所以,经济竞争不仅仅是经济资源的竞争,其背后的深层逻辑是制度竞争。谁率先拥有了一个好制度,谁就会在竞争中占据优势。历史的经验无数次地证明了这一点。要提高自己的经济竞争力,首要的是提高自己的制度竞争力。
通过前面的比较分析,我们发现,在制度完善程度上,山东的确与苏浙粤有着一定的差距。这也再次说明,江苏、浙江和广东的经济发达绝非事出偶然,背后有着铁一般的逻辑:它们的经济优势立基于它们的制度优势。中央的很多政策和文件都来源于它们的创新做法也是不争的事实。所以,要进一步提高山东的经济竞争力,发掘山东的经济发展潜力,就必须重视提高山东的制度竞争力。为此,可从以下几个方面着手完善自己的制度环境:
1、.改变政府的执政理念,勇于创新
山东省各级政府的执政理念也受到山东中庸文化的影响,不敢为天下先,事事以中央文件是从。我们要清醒地看到,关于某种做法的中央文件一旦形成,就说明这种做法已经成熟,可以在全国推广了。也说明创造、发明、实验这种做法的地方,已经领先于全国了。比如浙江省一直实行省直管县体制,等该体制显示出优越性后,才开始在全国推广。所以,要想获得制度优势,首先要改变中庸的观念,勇于创新。等别人实验成功后再学习别人,就已经晚了。
2、转变政府职能,由管理型政府向服务型政府转变
一般认为,山东的政府是强势政府,这里的意思是,山东省各级政府机构庞大、管理职能多。其实,政府的许多管理职能都是计划经济体制的遗留,已经成为经济发展的桎梏。
经济学家认为,政府的主要职能是补救市场失灵。就目前的情况来看,政府应主动撤出经营领域,专心于提供公共服务职能。政府的服务职能包括三个方面,一是执行法律制度,维持社会秩序;二是承担基础设施建设,为经济发展打好基础;三是纠正市场偏差,维护社会公平。就目前情况看,山东政府只在履行第二项职能上的表现还算可以。
在履行第一、第三项职能上都不尽人意。从企业债务拖欠严重、市场假冒伪劣不绝来看,政府在履行维护社会秩序职能上的表现是差强人意的。社会公平是市场所无能为力的,在这方面也需要政府有所作为。但目前山东的收入差距之大与全国一样,已引起世人关注,这也说明,山东政府在维护社会公平方面还没有尽到应尽的职责。
现在,中国的政府机构是世界上最庞大的,对社会来说,这本身就是一个很大的负担。许多地方已经在政府机构改革方面做出了许多有益的探索,例如广东顺德对政府体制改革的幅度之大,令人惊羡。山东应该及时赶上,在完善政府管理职能的同时,着力提高政府的服务职能,建设现代型政府。
3、保护产权,促进私有企业发展
山东省的私有企业发展已经落后于苏浙粤,所以,今后应该花更大的功夫来保护私有产权,促进私有企业发展。这方面的措施包括增加对私有企业的资金支持、向私有企业提供技术和信息服务、培育行业协会等中介机构、清理各类不合理的收费项目等。
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在产业转移过程中,承接地政府对产业转移的产生和发展起着非常重要的促进作用,但由于我国中西部地区政府存在着诸如盲目使用优惠政策、过度竞争、过分重视外来资金与企业、滥用行政资源等行为误区,在一定程度上阻碍了产业转移的步伐,也使原本政府应该具有的作用没有很好地发挥出来,所以中西部地方政府应从树立正确的产业承接理念,制定经济规范、维持市场秩序,打造环境优势及加强宏观调控等方面规范自身行为,促进产业转移顺利进行。以下是读文网小编为大家精心准备的:中西部承接产业转移中的政府作用研究相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
【摘要】:东中西部区域经济发展不平衡是我国各地区经济发展中一直存在的问题。中西部承接东部地区的产业转移不仅有利于自身经济的发展,我国整体经济的均衡发展,而且是我国产业结构调整,加快转变经济发展方式的关键一步,本文着眼于中西部产业转移的承接,站在政府管理的角度,发现并解决问题。
【作者单位】: 中南财经政法大学公共管理学院;
【关键词】: 承接产业 产业转移 政府作用
产业转移是指在市场经济条件下,发达区域的部分企业顺应区域比较优势的变化,通过跨区域直接投资,把部分产业的生产转移到发展中区域进行,从而在产业的空间分布上表现出该产业由发达区域向发展中区域转移的现象。产业转移包括国内的区域产业转移和跨国的国际产业转移。
(一)基础设施建设不足,产业综合配套能力弱。由于中西部地区经济发展整体落后,财政收入有限,各类基础设施建设整体落后于东部地区,固定资产投资不足。地方政府近几年虽已重视产业转移这一契机,但短时间内无法彻底改变基础设施建设不足,产业综合配套设施能力较弱的困境,还需要大力争取国家以及上一级政府的财政支持。
(二)思想观念亟须转变,服务型高效政府亟待建立。由于中西部地方政府较东部地区政府接触改革开放时间较短,程度不太彻底,所以很多中西部地区地方政府领导思想固化,将政府的触角伸向社会的各个方面,单纯的管制观念,服务意识、责任意识缺失,政府办事效率低下。而许多政府工作人员的“官本位”思想依旧严重。
(三)政府间的利益关系复杂,降低了资源的区域配置效率。政府间的关系主要有本级政府与上级政府、转入地政府与转出地政府的关系。地方政府关心的是本地区的发展,而其上级政府关注区域的协调发展;本地区政府还会存在向上级要政策、争资金的现象,这些可能会导致恶性竞争和重复建设,降低资源的配置效率。同时,承接地政府与转出地政府也会基于自身利益的考虑,做出的负外部性行为。
(四)承接产业转移缺乏大局意识,易与生态环境冲突。东部地区由于矿产等资源较少,再加上地方利益的驱动,很可能把粗加工、低技术、高污染、高耗能的行业向中西部地区转移,给中西部地区带来负外部效应,中西部地区的资源保护、环境保护压力增大,加大生态环境的恶化的风险。而对于承接产业转移地政府,领导追求政绩和GDP 的增长,在承接发达地区产业转移时对环保缺乏必要的限制。
(一)中西部地方政府在承接产业转移中的规划引导作用。
1. 积极引导产业转移,制定产业转移规划。政府具有宏观上的信息优势,能够就本地区的实际制定和实施产业发展的指导性规划。同时还可以另辟源头,高标准、高起点地发展、承接新型产业,重点培养、支持一批骨干企业的转移与发展。而产业转移规划不仅影响着本地区的经济发展,还影响着本地区产业结构的发展趋势,影响着着该地区经济发展水平和发展潜力。
2. 提高产业综合配套能力,建立产业集聚区。中西部地区的地方政府可以以产业集聚园为依托,围绕自身的优势产业,往上下游产业延伸、拓展,完善产业结构,促进园区发展,发挥产业集群效应。同时,地方政府要加强产业综合配套服务,完善本地区的基础设施建设。积极借鉴先进地区的经验和做法,借承接产业转移提升城市品味,改善地区产业结构。
(二)中西部地方政府在承接产业转移中的经济协调作用。
1. 承接产业转移,协调非公有制经济发展。非公有制经济是国民经济的重要组成部分,也是国民经济中最具活力和发展空间的经济体。在承接产业转移中,政府要为非公有制经济的发展创造一个良好的环境。积极引导本地的国有大型企业为非公有制经济的发展做出适当让渡,刺激非公有制经济的发展,促进经济发展活力,创造良好的投资环境。
2. 完善制度建设,保障经济发展秩序。政府在承接产业转移中不仅要建立一系列吸引其他产业的政策,让转移的产业“进得来”,同时还要完善本地区经济制度,让这些产业“留得住”。具体来说就是要充分发挥政府监督市场经济秩序的角色,确保公平的市场竞争环境,维护产业转移中企业的正当利益。
(三)中西部地方政府在承接产业转移中的公共服务作用。
1. 弥补区位劣势,加强基础设施建设。相对于东部地区来说,中西部地区的交通区位较差,高素质人才较少,城市基础设施、产业配套设施较低,软件和硬件环境整体上落后于东部地区。但是,中西部地区有较为低廉的劳动力,土地等成本较低,与东部地区相比有较大优势。同时,中西部地方政府要转变自身的工作作风,制定和完善各类招商引资政策,加强本地区基础设施的建设。
2. 完善社会保障制度,提高公共服务水平。较为成熟的社会事业发展,较为完善的社会保障水平和较为完善的公共服务都能加强投资者的信心,有利于吸引外商。同时,还要进一步加大公共服务的力度,推进社会服务社会化,加大财政的投入,借承接产业转移的机会,提升社会整体的公共服务水平,实现政府定位的转变。
3. 保护生态环境,发挥环保职能。一方面,政府要加大对高污染、高能耗企业的监管,严格监督该类企业资源利用和排污状况,甚至是不引进此类企业;另一方面,政府要建立有效的生态补偿机制,鼓励企业研发排污技术,明确奖惩制度,把环保作为主要的考核指标,促进经济协调可持续地发展。
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摘 要:英国政府预算制度的演进过程分为三个阶段:早期形成阶段(1215年—1688年)、中期发展阶段(1688年—1852年)、近期成熟阶段(1852年至今)。以1215年《大宪章》的签订为起点,英国政府预算制度开始了其漫长的形成过程,议会对君主的预算控制权逐步进行了剥夺与控制,但从19世纪末开始,预算控制权又逐步从议会手中转向政府。英国预算制度的发展呈现出与其议会制度、政治制度发展相关的若干特征,诸如原创性、渐进性和灵活性等。?
关键词:政府预算制度;演进过程;英国历史?
中图分类号:F813.3 文献标识码:A 文章编号:1008-4096(2008)02-0045-05?
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从世界范围看,作为现代财政管理核心的政府预算制度起源于英国。纵观英国政府预算制度从13世纪初的萌芽到发展成熟,其数百年的发展演变正是英国议会以法律形式逐步剥夺君主财政权的过程。英国政府预算制度的演变与其议会制度的形成发展有着紧密的联系。?
在都铎王朝时期,除了亨利七世善于开源节流,维持了王室财政的独立性外,其他君主都入不敷出。亨利八世给后继者留下约100 000镑的外债;伊丽莎白一世时期,预算支出激增,特别是因与西班牙战争耗费巨大,到她统治的最后一年,政府发行的公债总额达到400 000镑。为解决财政困境,国王总会或多或少地依赖于议会的支持,才能获得所需的财政资金,并需要做出妥协以回报议会的拨款举动。因此,在这一时期逐步形成“王在议会”的宪政原则,并出现了“议会至上”的萌芽,议会尤其是下院的政治地位得到提高,议会下院进一步加强了对政府预算权的控制。
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摘要:我国经过不断探索在财政体制改革过程中最终选定了公共财政模式,公共财政的建立以政府预算为依托,政府预算所配置的公共资源又是政府会计的主要核算对象。上述三者虽然都有各自不同的目标,但它们又是紧密联系的,本文最终以共同的公共受托责任为基础进一步明晰了三者之间的关系,以真正实现公共财政的目标。
关键词:公共财政;政府预算;政府会计;受托责任
20世纪90年代以来,我国不断进行财政体制改革的探索,结合我国实际并吸取国外的成功经验我国财政体制由“大财政”模式转向了公共财政模式。在西方财政体制的建立完善过程中,以政府预算制度为支撑,逐步建立起了公共财政模式,我国公共财政体制的构建同样也要以完善的政府预算制度为依托,但是要建立完善的公共财政体系并实现其目标,仅仅建立完备的政府预算制度是不够的,因为公共财政并不是孤立存在的。
作为公共财政支撑的政府预算,它编制的合理性、科学性以及公开性都影响着公共财政目标的实现。如果将政府看作一个会计主体那么政府会计的核算对象就是政府预算所配置和规划的公共资源。但是目前公共财政、政府预算及政府会计又都处在不同的发展阶段,对于政府预算现在要求其公开、透明的呼声越来越高而且其编制的科学性也有待提高,而对于政府会计目前也并没有明确和完备的政府会计体系,为此我们很有必要将上述三者基于共同的基础进行有机的统一、协调和融合,以真正实现公共财政的目标。
一、理论综述
(一)公共财政有关理论
公共财政是指为满足社会公共需要而进行的政府财政收支活动模式,在本质上,它是以国家为主体的“取之于民,用之于民”的分配关系。公共财政主要投资于公共产品领域,以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围,并以此构建政府的财政收支体系。
(二)政府预算与政府会计有关理论
政府预算是政府为了有效实施公共管理、增进公共利益,按照特定程序对未来一定时期内(通常为一个财政年度)所需资源和可用资源所做出的经权力机关审批的具有法律效力的财政计划。政府预算不单纯是政府的年度财政收支计划,同时也是公共资金接受各方监督的有效途径。
(三)公共受托责任有关理论
受托责任广泛存在于社会经济生活之中,公共受托责任是受托责任在公共部门中的一种具体表现形态,是政府等有关公共部门尽责行为的先决条件。与企业的受托责任相比公共部门的受托责任相对来说更为复杂,再加之公共部门所经营资产的特性,因此在公共治理中强调公共受托责任是提高公共治理水平的前提。
二、政府预算及其公开对于公共财政的作用
(一)政府预算本身对于公共财政的作用
不论在我国还是在西方国家,政府预算都是公共财政的重要依托,预算的重要性还在于它是对国民收入再分配和资源规划,它的分配去向及分配原则直接关系着各部门及公民的利益。
公共财政着眼于解决公共问题并具有资源配置的职能,通过一系列的财政支出分配活动,由政府提供公共物品或服务,合理引导社会资金的流向,从而弥补市场的缺陷。那么在公共财政框架下的政府预算就必定要担负着合理确定各项公共投入的规模及去向的职能。政府预算所配置的资源是否投向了最急需的公共领域及分配的是否合理,都直接影响着公共财政的效率及效果。因此在公共财政框架下的政府预算它的编制原则必定是首先要强调资源配置的公共性和合理性,政府预算的编制应以有助于公共财政目标的实现为原则,并同时强调公共资金使用的经济性、效率性及效果性的有机统一。
(二)政府预算公开对于公共财政的作用
随着公共财政体制的不断完善,民主政治的推进以及政府预算在公共资金分配方面的重要作用,目前政府预算比以往任何时候都受到各个方面的关注,近年来对于政府预算公开的呼声日益高涨。2008年5月1日,《政府信息公开条例》正式实施,这是政府预算公开的法律依据,但是对于政府预算的公开的意义其实并不仅仅局限于公民的知情权,其另外的重要意义在于使公共资金的使用具有了更高的透明度和公开性,同时让社会有关部门及个人对政府行为的监督途径更加通畅。
目前中央有关部委公开了其部门预算,这是预算公开的一大进步,但是我们也应当看到目前的公开还只是低层次的只是结果的公开。在香港和西方国家对预算不仅是结果的公开,更重要的是其产生过程的透明,而且为预算的产生设置了相当长的沟通期。因此我们所期待和追求的预算公开应是从制定过程到结果的公开,只有清楚的了解预算的产生过程才能真正实现更高层次的监督,这一方面会使得各项政府收支处于政府预算的监督之下,同时也会更大程度上实现预算编制及执行的科学性和合理性并增加政府公共服务的透明度和责任意识,从而在此基础上公共财政所追求的目标才能真正得以实现。
三、政府会计作用的有效发挥对于公共财政的作用
政府会计核算对象是政府预算所配置的公共资源,既然公共财政框架下的政府预算在具体投向及规模上规范了公共资金,那么政府会计必定是以政府预算为依据在具体使用流程中对公共资金的全方面核算和管理。
会计作为一种资源分配的重要技术标准或规范并不是一个单纯的计量问题,它必定要与国家的财政政策、经济走势以及社会价值取向及其发展方向相联系。因此在公共财政框架下的政府会计它的职能的发挥必定要紧密联系公共财政目标,同时在政府会计目标的制定上也应当要与公共财政目标保持很强的相关性。
依据政府会计体系的有关最新研究成果,将政府会计目标界定为实现政府履行职责的高经济透明度(《政府绩效评价与政府会计》财政部会计准则委员会)。这一目标的界定与公共财政及政府预算所应有的公开性目标是一致的。
四、在公共财框架下的政府预算与政府会计的统一与融合
政府会计的兴起,主要源于民主制度和市场经济对受托责任的巨大需求(陈立齐、李建发,2003),因为会计信息能够被用来考核受托责任的履行情况。政府预算是对政府收支的分配和规划,它的分配原则及去向与社会各部门及公民利益直接相关,政府预算不仅仅是政府的年度财政收支计划,同时也是财政收支活动接受立法机关和社会成员监督的重要途径。政府会计的核算对象是政府预算所配置的公共资源,同时政府预算又是公共财政的重要依托和支撑。公共财政的职能本质上是政府要承担的公共责任,而政府会计信息又是对公共财政所担负公共受托责任履行情况的考核和监督。因此公共财政、政府预算及政府会计他们共同的基础就是所担负的公共受托责任。
从我国公共财政、政府预算及政府会计的健立及完善来看无不体现着公共受托责任的原则及要求,事实上上述三者的指向对象均是公共资源,而公共资源的真正所有者是人民,因此政府受托管理及配置这些资源,人民就有权要求对托付给他们的资源负责并解释。
政府会计的对象是经政府预算配置下的属于公共财政框架内的公共资源。因此在共同的公共受托责任的背景之下,政府预算的公开就是必然的,而公共财政所分配的公共资源的公共属性,必然也要求公开、明晰的报告受托责任的履行情况。因此上述三者在共同的受托责任之下,在公开、透明的基础之上追求公共资源使用的经济性、效率性和效果性的统一,由此公共财政、政府预算及政府会计各自的目标才能得以实现。
五、结语
在西方公共治理,公共管(下转105页)
(上接107页)理与政府会计理论和实务中,受托责任历来被奉为一项经典性的原则。我国的公共财政、政府预算以及政府会计基于这一经典原则的基础之上的相互联系、相互促进,一方面会促进公共财政目标的实现,同时也会进一步提高我国的公共管理水平,促进公共治理结构的优化。
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7、公共财政机制与政府预算约束
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摘要:绩效预算是市场经济条件下预算改革的方向,推行绩效预算在我国正处于理论准备和调研可行性阶段。正确理解绩效预算的含义才能在绩效预算改革中少走弯路。本报告根据绩效预算的起因以及西方国家对绩效预算所作的相关定义,对绩效预算的确切含义做了探讨,并着重分析了政府绩效评价体系与绩效预算的关系。本报告根据科学发展观和执政为民的执政观对政府绩效作出了解释,并认为政府绩效评价体系作为绩效预算的基础部分,其基本要点包括确定政府目标、评价标准和评价指标。本报告认为,地方政府政绩考核作为政府绩效评价体系的雏型,其内容的设计及其合理化对推行绩效预算具有奠基作用。
关键词:绩效 预算 制度 改革
绩效预算自二十世纪四十年代提出以来,目前已经有50多个国家不同程度地实施了绩效预算。从国际经验角度看,绩效预算的产生有特定背景条件,伴随着绩效预算的完善过程中,这种预算模式也形成了稳定的基本内容。
一、如何理解绩效预算的确切含义
对绩效预算确切含义的理解直接决定着如何编制绩效预算、如何认识推行绩效预算的可行性、如何分阶段完善绩效预算与行政管理体制运行之间的关系。
西方国家虽然推行绩效预算已有较长时间,但对究竟什么是绩效预算仍然争论不休。人们普遍认可的是绩效预算是一种结果导向的预算,争议的焦点在于如何给出一个完整的定义。
世界银行专家沙利文认为:绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制,具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。瑞典的决策部门认为:绩效管理并不是单纯的一些措施或方法,而是一个非常广义的概念。绩效管理的目的就是要实现成效和效率,成效是指应该做的事,效率是指要合理、高效地做事。澳大利亚把绩效预算分成五个部分:一是政府要办的事;二是配置预算资源;三是以结果为中心制定绩效目标;四是评价目标实现状况的标准;五是评价绩效的指标体系。由此可看出澳大利亚是把绩效预算归结为政府行政活动的资金支持体系的评价模式。
推行绩效预算在我国还处于理论准备和调研可行性阶段。此间,人们首先想到的就是搞清楚什么叫绩效预算。一些人认为可直接引用西方国家的定义,一些人则认为应该从我国的实际情况出发给出适合改革方向要求的定义。现在突出的问题就是作为绩效预算发源地的西方国家也没有在绩效预算定义上达成共识,做为仍处于构建适应公共财政要求的预算体制的中国当然更是在定义上争议不休。但有必要指出:中国在讨论什么是绩效预算概念时,似乎没有区别开一些基本概念之间的差别,进一步说就是有时把绩效预算、支出评价、预算绩效三个概念混为一谈。必须看到,这三个概念是完全不同的,具体而言,绩效预算是一个大系统,支出评价和预算绩效是这个大系统中的子系统。如果把三者混为一谈,无疑就是扭曲了绩效预算的本质特征。
应该承认,把握绩效预算的确切含义确非易事。从已有的国内外争论来看,人们认识上的不统一,原因之一在于对绩效预算的理解角度的差别。当人们从预算编制方法角度去给绩效预算下定义时,似乎非常难以说清绩效预算与基数法和零基法之间的确切差别,因而提不出令人信服的定义;而当人们从预算执行结果角度去定义绩效预算时,又往往难以搞清楚投入与产出之间的联系。
那么,究竟什么是绩效预算?怎样定义才相对合理呢?我们认为:解决这个问题必须把握好定义的角度。确定角度,应从理想模式与可能模式之间的关系去进行。进一步说,我们在给绩效预算下定义时,既要从预期目标出发,又要充分考虑已有的实践给予人们的启示,既要把握公共财政条件下预算制度的基本特征,又要认清绩效预算的特殊要求。由此,可以说,绩效预算首先是一种新式预算理念,它要求人们在编制预算时要以机构绩效为依据,进一步说,就是要把拨款和要做的事的结果联系起来。应该承认,这种理念并没有量的显示,就如同说“爱有多深”无法用数字表示一样,然而必须看到,这种理念相对于以往单纯分配资金的预算确实是一种突破,本质上是把行政目标与预算资源配置勾通起来了。其次,可以说,绩效预算又是绩效的核算,进一步说,就是从资金使用的角度去分别规划政府各个机构在单一预算年度内可能取得的绩效。再其次,绩效预算是一种示意图,它体现的是以民为本的执政观念,进一步说,就是预算资源的使用必须产生某种社会效益,而这种效益应是社会公众所需要的,并非简单地由政府认为应该取得的效益。概言之:绩效预算是一种预算模式,容含着预算理念和预算过程的重要变化,而预算编制方法的变化只是绩效预算实现方式所采用的手段。
二、如何构建政府绩效评价体系
政府绩效本质上是政府的发展观和政绩观的具体表现。在一个国家或地区内,发展观、政绩观、理财观三者之间有着内在因果关系,其中发展观是基础,当政府选择了发展模式之后,遵从这一模式的要求推进既定的发展战略也就成为政绩的具体表现,政府的财政必须服务于发展观和政绩观落实的需要,理财观自然要依发展模式的特征而相机决定。因此,政府绩效的评价标准和指标体系就是发展观与政绩观的量化表现,财政收支结构则是这种量化表现的政府资金使用体现。
构建政府绩效评价体系首先必须对政府绩效做出合理的解释。这是一个涉及到政府绩效评价标准和确立评价指标的价值判断问题。要做出合理的解释,就必须有合理的前提条件选择。从理论上看,确定合理的前提条件要从发展观和执政观两个角度进行。因为:发展观是政府提倡什么的理念、执政观是政府怎样促进社会发展的理念。
根据科学发展观和执政为民的执政观,政府绩效应该更多的讲求的是政府行政结果的社会效益,其经济效益是依从于社会效益的扩展。因此,政府绩效应是政府各部门在依法执政、民主执政、科学执政的前提下从全社会利益扩展出发为人民办事的效率和结果。具体而言,政府绩效又可划分为三大类:一是行政行为的合规性。这是指政府行为是否遵循了既定的法律、法规、行政规定和组织原则。之所以把合规性列为政府绩效的一类,主要原因在于按照已有的制度安排来行政是为公众提供符合一定质量要求的公共产品的必要条件,我国公共管理中出现的很多问题,公众对政府的很多意见,本身不是在于公共产品供给数量和供给质量与公共产品需求之间的矛盾,而恰恰是在各级政府部门内大量存在的不按现行制度安排办事而引发的诸多矛盾。显然,照章办事就是成绩,就是通过维护法治规范促进广大人民的根本利益。二是公共产品供给数量。公共产品分为有外在物质表现形式和无外在物质表现形式两类,前者如道路,后者如治安。这两类公共产品都可以量化表现。公共产品供给数量体现的是政府部门的工作量和努力程度,因而可说是政府绩效的突出表现。三是公共产品供给的外部正效应。每一种公共产品都有其特定的外部正效应。这种外部正效应是指公共产品自身带来的社会效益。社会治安为公众提供了安全的生活环境、社会救助促进了社会稳定、环境保护保护了人们的身体健康,等等。有必要指出:这种外部正效应的评估是一大难点。因为究竟哪些后果与公共产品供给有着直接的数量关系目前尚无很好的方法来测定。
决定政府绩效评价体系构建的基本因素主要有三方面:一是政府目标。政府目标给出的是政府总体工作方向和部门工作方向。政府目标是政府社会经济发展战略和年度发展计划中的重要内容。政府目标决定着政府要提供哪些方面的公共产品,这是政府绩效评价的基本依据。二是政府工作任务。工作任务是政府目标的具体化,说明的是政府要提供多少公共产品、多长时间完成。工作任务一般表现为政务事项结构。三是政府部门职能分工。界限清晰的政府部门职能分工是政府绩效评价体系的基本决定因素。因为:只有部门责权分明,才能知道哪些事情该谁办,才能知道评价范围,才能知道评价的切入点。
构建政府绩效评价体系首先必须确定合理的评价标准。政府绩效评价体系的核心功能是评价政府绩效好坏程度,因此,评价标准选择自然成为评价起点。选择评价标准应遵循可测度和可操作两项原则。由于政府绩效分为若干类,有必要分类确定政府绩效评价标准。对提供公共服务的一般性政务活动绩效的评价,应以是否照章及时、准确办事为标准,比如对民政部门的低保补助工作的评价就是以能否及时、足额、按标准发放为标准来评价。对行政活动结果与工作人员努力程度密切相关的政务活动的评价应以有弹性的量值为标准来进行。比如公安部门的破案率,年破案率有高有低,其高度可反映公安队伍的工作努力程度和水平高低。对综合社会效益较强的政务活动的评价应以预期效果和实际效果的对比为标准。比如对公共项目的评价就可以项目完成后效果与定项预期效果进行对比来衡量项目绩效。
构建政府绩效评价体系涉及到的核心技术问题是政府绩效评价指标。政府绩效评价指标可分为合规性和效益性两个层次。之所以把合规性放在第一个层次,原因是政府行为的合规是法治社会中取得效益的前提条件。
合规性评价层次上的指标可分为三类:一是合法性指标;二是合乎工作流程类指标;三是合乎政策类指标。
效益性评价层次上的指标可分为三类:一是合乎政府目标的指标,包括总体目标和部门目标;二是综合社会效益类指标;三是工作绩效类指标。
从上述方法论出发,对政府各部门绩效进行评价时,又可把政府部门分为三大类进行:一是综合部门,比如国家发展改革委、外交部、财政部、人民银行总行等;二是社会单项事务管理部门,比如民政部、劳动和社会保障部、公安部、教育部、计生委等;三是经济管理部门,比如铁道部、国家质检总局、国家税务局、国土资源部、水利部、农业部等,针对这三大类政府部门分类制定绩效评价指标体系时要结合各部门职能拆分政府目标指标,也就是要确定反映政府目标的具体指标,这是首先必须解决好的一个难点问题。
确定反映政府绩效的综合社会效益指标应主要考虑三方面因素:一是政府活动的阶段性社会矛盾调解功效;二是政府活动的长远效应;三是政府部门行政活动的互补性效应。比如对政府教育部门的绩效评价,确定综合社会效益指标体系时,就要通过设置一些指标,来反映政府教育方面的行政行为对富人和穷人子弟公共产品享用上的平等程度和所带来的即期不同收入阶层之间矛盾的调解作用。
确定工作绩效类指标时应主要考虑四类因素:一是部门职能特征;二是部门职能范围;三是部门一般行政活动和所实施项目的技术决定因素;四是部门工作流程的设定。
三、绩效预算对政府预算制度改革中的启示
就现实国情而言,由于我们目前没有做到把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理的范围,也缺乏准确地把握完成绩效目标需耗费的成本的完备的预算信息和预算分析能力,财经纪律弱化仍然没有从根本上得到遏制,并且实行新绩效预算需要一个支持和强调预算的公共责任与追求结果绩效的氛围与机制,需要发展出一套成熟而且运行成本比较低、达成一致的绩效测量体系。因此简单和盲目移植西方国家预算管理经验,难免出现"淮橘成枳"的结果。当前应在部门预算改革、国库集中收付、政府采购的支出管理改革的基础上,为实施成功的绩效预算积极创造条件
(一)加快构建完整统一的公共预算体系。中国公共财政框架的构建,无疑需要建立在全部政府收支纳入预算的基础之上。只有全部政府收支纳入预算,在建立完整统一的公共预算体系的前提下,人民代表大会以及广大人民群众才能谈得上真正监督政府支出的绩效提升。因此,应当以建立完整统一的公共预算作为一项重要的改革议程。以着眼于规范政府运行机制的“费改税”为契机,逐步将预算外收支纳入预算管理。在此基础上,形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的公共预算体系。
(二)以法律规范推进绩效管理改革,逐步提升预算管理的透明度。绩效管理涉及职责与权能的重新分配,利益结构也会重新整合,在使一些部门受益的同时,也会影响另一些部门的既得利益。由于法律所具有的相对稳定性和权威性,为了降低改革的阻力,顺利推进绩效预算改革,市场经济国家通常借助于立法手段,以法律的形式将各方的权利和义务固定下来。就公共预算管理的立法修订与完善而言,需要在各方面的支持配合下,立足于我国基本国情和市场经济的客观需要,吸取国际上的成功经验,深入开展调查研究,广泛听取各方面意见,在公共预算绩效评价与绩效管理、财政支出透明度方面,进一步完善相关的立法规范。
(三)推进权责发生制政府会计与预算改革,真实、完整、全面地反映政府绩效。权责发生制的政府会计制度,能够比较全面、准确地反映一些长期项目和或有债务的信息,有助于增加预算信息的完整性、可信度和透明度,加强预算成本计量与政府业绩考核。目前,澳大利亚、新西兰及英国、瑞典、美国等国家已经在政府预算会计中使用权责发生制,或部分采用权责发生制。为了真实、完整地反映政府活动的成本和绩效,应在政府会计及预算中引进权责发生制,更为准确、全面地反映政府部门的真实绩效。
(四)创新预算编制方法与编制过程,逐步引入绩效评价内容,建立起绩效评价结果与预算编制紧密结合的预算约束机制。建立这种新的预算分配和考评机制,首先,要建立起体现部门战略规划的滚动预算制度,增强预算的前瞻性和连续性,为编制部门年度预算和实施绩效考评创造条件。其次,建立体现部门年度绩效计划的部门年度预算制度,提出明确的绩效目标,并将年度预算置于滚动预算的约束之下,真正形成滚动预算计划的分年度实施预算。最后,运用绩效指标对年度预算进行绩效评价,并根据考评结果,安排、调整下一年度预算,强化绩效评价结果对预算的约束。(姚丽媛)
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摘要:民族地区的财政在财政范围、财政权限和财政职能上的特殊性决定了民族地区财政管理的特殊性。财税体制改革对民族地区产生了一些不利的影响,为进一步完善对民族地区的则政政策,需调整中央政府与地方政府的事权与财权,逐步建立合理的转移支付制度,逐步采用因素法核定收支基数。
关键词:财政制度;民族地区;小康
一、民族地区经济发展概况
(一)经济发展水平较低,基础设施落后,自我发展能力弱
据调查,云南、贵州、新疆等7个自治州和地区,有6个自治州和地区的财政自给率在20%以下,有的甚至不到10%,在全国固定资产投资快速增长的2003年,云南省怒江州的固定资产投资为负增长。
(二)教育、卫生等公共服务事业发展严重滞后
以教育为例,截至2002年底的统计数字,西部地区372个未实现“两基”的县(市)中,少数民族聚届县占83%。云南有7个人口较少民族的人均受教育年限不到3年,文旨率为15.4%
(三)生态环境脆弱,自然灾害频繁
民族地区大多位于边远山区、草原和荒漠地带。脆弱的生态和有限的环境容量,因人类活动日益遭受破坏,自然灾害更加频繁,反过来危及人们的生存基础。1949年-1979年,新疆和田地区被沙漠吞噬的土地达46万亩。该地区的策勒县县城曾三次为风沙所迫而迁移。
(四)贫困人口多,生产生活条件差
全国592个国贫县,民族地区就有267个;全国2800万贫困人口。民族地区就有1300多万。我国人口在10万以下的少数民族有22个,共63万人,其中绝对贫困和低收入人口39.4万。人口较少民族聚居的行政村有640个,其中较大部分村没有通电、通邮、通公路和通电话。综上所述,民族地区由于地处偏远,自然条件恶劣,经济社会发展水平低,自身发展能力弱,使其不可能依靠自身力量摆脱落后状况,实现跨越式发展。因此,如何通过财政措施促进民族地区的经济社会发展是政府面临的一个重要课题。
二、民族地区财政的特殊性
(一)财政范围特殊
财政作为政府从事的一种社会集中性的经济活动,是为了满足一定范围内的社会共同需要。民族地区财政范围的特殊性具体表现在民族构成、地理空间、收支活动等诸方面。
1、民族构成范围特殊。我国民族地区财政
服务的利益主体是少数民族。在中国这个统一的多民族的大家庭里,除汉族以外,还有55个少数民族。由于历史、地理、文化等诸多原因,少数民族的社会经济和文化有其特殊性。从生产方式来看,少数民族经济基本上属于工业化之前的生产经营方式。从民族文化素质看,解放前,许多少数民族没有自己的文字,一些民族地区的少数民族甚至还在刻木记事、结绳计数。从社会经济形态看。解放前还有相当的少数民族保持着封建农奴制度。这些分别处于前资本主义不同社会经济形态的少数民族,他们走向社会主义是跨越了一个或几个社会经济形态,这与汉族相比,显然并非量的差异,而是质的差异。
2、地理空间范围特殊
我国民族地区财政作用的地理空间是内陆边疆。从自然地理来看,我国少数民族聚居的地方,总体上说自然条件比较差,不仅地处边缘地带,而且其地貌基本上是以高原、高山和山间盆地、沙漠、戈壁等为主。大部分地区属于所谓的“边际土地”,即降雨量少且不可靠,气温低、山坡陡峭等因素严重地限制自然生物生长的地方。少数民族地区分布的特殊范围决定了民族地区财政作用范围的特殊。
3、收支范围特殊
我国民族地区的财政收支范围总体上呈现出收入少、支出多的特点。收入少的原因主要来自于以下方面:一是发展基础薄弱,先天条件差。旧中国,民族地区的生产力尤为落后,没有商品经济的系统优化为其提供必要的人才、资金、管理及经营方面的经验,尤其是企业这种直接组织商品经济活动和财政收入的细胞在整个民族地区几乎是一片空白。二是”嵌入式”企业未能充分发挥出其主动性和活力。三是地方加工工业实力弱,形不成规模经济和规模效益。民族地区加工业中的绝大部分企业存在设备简陋、工艺落后、管理松懈等现象。生产规模和能力的弱小致使资源的就地转化和增值能力不强。四是工业生产比重小。对其他产业具有的联动作用弱,使其他产业难以得到相应的发展机会,结果造成了城镇经济中产业部门较少且不能配套,致使一些县域经济过分依赖农牧业生产,工业不但无力支持农牧业的发展,有时反而要靠农牧业为之“输血”。五是市场竞争不平等。民族地区不仅各类市场发育程度低且不平衡,没有形成为地区间经济交流提供一个发达畅通的渠道,而且市场主体弱小,多数企业不能独立自主地立足于市场。区际贸易由于缺少稳定且活跃的市场主体而显得松散和疲软。
(二)财政权限特殊
财政权限是财政收支范围方面的权限和规定,主要涉及中央与地方以及地方各级政府之间的权利、责任、义务关系,是政府预算管理体制所处理的主要内容。少数民族地区由于经济文化诸多方面的特殊性,国家也相应赋予了特殊的财政权限。为了促进民族自治地方政治、经济、文化、教育事业的发展,国家在财力上给民族自治地方以很大支持。中央财政对民族自治地方的财力支持主要表现在两个方面:一是从预算管理制度上体现了对民族地区的特殊照顾;二是根据具体情况增拨专款给予补助。
1、预算管理制度方面:一是每年安排一笔自治地方机动金,用以解决民族自治地方生产、生活、文教、卫生等方面的特殊需要,二是民族自治地方的预备费高于一般地区。三是民族自治地方在执行年度预算过程中,对其收入的超收和结余可以自行安排支出。
2、专项拨款方面:中央每年对民族地区和边境地区安排基本建设专款和边境事业补助费,用于边防公路、桥梁、电讯建设,以及边境地区发展工农业生产,解决人畜饮水、商业网点修整、交通道路维修、文教事业补助和边防哨所、检查站的费用补助。中央预算内设立支援不发达地区的发展资金,专门用于支援少数民族地区和经济不发达地区的经济、文化、教育、卫生等事业发展,其中绝大部分用于少数民族地区。
(三)财政职能特殊
财政所具有的能够服务于特定政府目标的内在职能是财政职能。财政在民族地区不但具有资源配置职能、收入分配职能,还具有社会经济稳定的职能,即财政通过财政政策的制定、实施与调整,使整个社会保持较高的就业率,以至于达到充分就业。实现物价稳定,经济稳定长以及国际收支平衡等政策目标的功能。这一职能在民族地区的特殊作用是加强民族团结,保卫和巩固祖国边疆的安全与稳定。
三、财税体制改革对民族地区的影响
(一)民族地区财政困难加剧
财政分税制改革调节了地区之问的财力分配。促进了国民经济布局合理化,从长远来看,是确利于民族地区发展的,而且可以调动地方增收节支的积极性。然而,由于转移支付制度不可能很快建立起来,虽然民族地区财政过去基本上是超收全留,但是财政收入的增量却减少了,加之财政增收潜力有限。收入也不稳定,致使民族地区财政困难成为一个紧迫的难题。适应新税制后,国家取消了对国有企业征收的能源、交通重点建设基金和预算外调节基金,坚守了地方赢得的“两金”收入,加上各自改革增加了很大一笔开支,许多地方经不起这“一减一增”,致使财政困难加剧。同时,财税改革增加了资金往返时间,削弱了民族地区的资金自给能力。新税制规定,凡属中央级的消费税和增值税。中央分成部分全部上划中央,基数内部分中央通过税收返还给地方,这样做势必增加了资金往返时间,无形中给社会带来了一些不安定因素。
(二)民族地区许多企业税负增加
1994年我国对工商税收制度进行了较大幅度的结构性调整改革,除校办企业和福利企业外,取消了减免税照顾,致使民族地区过去享受减免税照顾的企业负担加重,流动资金紧张,亏损面扩大,尤其是民族贸易和民族用品定点企业减免税照顾被取消后,多数企业经营亏损,纷纷转产、停产,影响了民族特许用品的生产和供应。另外,由于民族地区的原材料加工企业抵扣的进项税额小,产品利润又低,出现亏损的企业较多。小规模纳税人占有很大比重,其增值税按照销售额的6%缴纳,实际税负也增加了。
(三)转移支付制度不规范
科学完善的分税制的特点之一就是具有一个有效的财政调节制度,也就是中央通过财政转移支付形式调节各地方政府的行政能力,使各地方政府必要的行政能力所需要的财力得到保障。这样不仅可以调节地区之间财源分布不均衡的状况,同时还可以使中央财政通过财源分配控制地方政府的施政行为,从而达到贯彻国家宏观调控政策的目的。目前,我国的财政转移支付形式可归纳为一般性补助和专项补助两种。其具体内容包括:中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解;中央政府对地方的各类专项拨款;年终结算补助;中央对地方的税收返还。
四、民族地区财税体制的完善
从贯彻党和国家的民族政策角度考虑,要对少数民族地区在财政税收方面给予必要的倾斜,以促进民族地区各项事业的发展。从客观需要来看,民族地区各项行政事业支出水平比一般地区高,如同一个公文需要多种文字印发,同样一个会议要加倍拉长。同时,民族地区工作的政策性强,难度较大。根据少数民族和民族地区的特殊情况,今后在进一步完善财税体制的过程中,应注意处理好以下几方面的问题:
(一)逐步建立合理的转移支付制度
转移支付主要有两种形式:一是一般性补助,用于满足各地方政府的一般财力需要。不规定具体的用途和要求。从财政资金的流向来看,分为补助和上解两种;从补助性质来看,分为原包干体制补助和税收返还两块。二是专项补助,根据一定的条件和目的拨付给地方政府用于特定支出。从长远看,转移支付的财力计算依据是按照各级政府事权划分的范围,以保证全面实现政府职能。
建立合理的转移支付制度需要以完善财政转移支付制度为核心,加大对民族地区的财政支持。应调高民族地区的转移支付返还基数,提高政策性转移支付补助系数,建立一套有利于民族地区与东部地区平衡发展的财政转移支付制度。针对民族地区公共服务水平落后的状况,国家应在资金上给予大力扶持。建议设立民族地区教育和卫生专项补助,支持民族地区教育、卫生事业的发展。对民族地区的基础设施建设继续加大投资力度,向下延伸到县、乡,使少数民族群众可以享受到经济发展的成果。
(二)调整中央政府与地方政府的事权与财权
财政分配关系是财权与事权关系的统一结合体,财权与事权相应、相称是规范分税制财政管理体制的前提条件,是全市财政体系的核心,是行使事权取得财力与财权的依据,而财权又是行使事权的物质基础。由此可见,事权合理界定、明确分工是完善财政体制的首要工作。从建立市场经济体制的要求出发,政府在经济方面的事权应按照“两权分离”、“政企分开”的原则。实现政府职能转变,把政府在经济方面的事权集中在对宏观经济进行调控方面,同时承担起基础设施和基础产业的建设任务。
在中央政府与地方政府之间划分事权、分割财权。要考虑少数民族地区的实际情况,使之区别于一般地区,适当扩大民族地区地方政府的财权。在财权财力的科学划分上,需要考虑以下几个因素:一是维护地方各级政府正常运转的财力。分税制应注意弥补民族地区财政上的差距,确保公共服务的最低标准。二是注意维护地方的税收自主权。民族地区绝大多数县级财政赤字已严重阻碍了经济的发展。县级财政作为独立的一级财政。可以通过发行地方债券的办法来达到收支平衡。
(三)逐步采用因素法核定收支基数
所谓因素法,即找出影响地方财政收支的各种因素核定地方“标准支出”与“理论收入”作为体制基数。对地方财政有影响的因素主要是:人口数量、土地面积、人均耕地、人均GDP、少数民族、地理条件、自然资源和社会发展情况等。在核定民族地区支出基数时,以下三个重要因素需加以考虑:
一是少数民族因素。对少数民族人口较多的聚居地区在财力上给予必要倾斜,以促进民族地区各项事业的发展。二是贫困因素。我国大部分贫困县集中在少数民族地区,贫困县财源基础薄弱,自我化解财政困难的能力有限。三是边境县因素。绝大多数边境县分布在少数民族地区,地处我国沿边开放的前沿。
总之,财税体制改革的完善和配套,要从贯彻党和国家的民族政策角度考虑,对少数民族地区在财政税收方面给予必要的倾斜,为民族地区加快由计划经济体制向市场经济体制转轨提供强大的财源基础,以促进我国少数民族和民族地区尽快迈入全面小康社会。
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