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我国的公共行政学学科经过了近30年的历程,取得了瞩目的成就。下面是读文网小编为大家整理的公共行政学论文,供大家参考。
[摘要]公共行政学作为当前管理学专业和政治学专业的核心课程,具有非常重要的意义。随着社会不断的发展、国际国内形势的变化,公共行政学的教学对象也呈现出不同的时代特征。该课程的理论发展速度很快,而理论建设、教材设施和教学方式都跟不上理论的速度。面对这些变化,对学科建设和教师素质也提出了新的要求。以甘肃农业大学公共行政学教学改革为例,探讨公共行政学教学的合理范式。
[关键词]公共行政学;教学改革;甘肃农业大学
一、公共行政学的发展由来
(一)发展过程
18世纪末美国学者W.威尔逊的《行政之研究》一文的发表,标志着公共行政学的诞生。在这百余年时间里,公共行政学经历了一个快速发展过程,呈现出多范式的理论模式。作为一个相对独立的研究领域或学科,公共行政学特别是以“行政”作为研究对象的政府管理研究形成于19世纪末20世纪初。
从学科起源讲,公共行政学属于“舶来品”。当前中国公共行政学整个学科体系的理论建构和研究方法,几乎完全来自于西方公共行政学成熟并且完善的理论体系和方法论系统,这是由客观历史原因所造成的。改革开放以后,直到20世纪80年代在中国各大院校才得以陆续恢复行政学专业,开展相关领域研究。经过了20多年的学科建设,取得了重大成就,在学科建设、人才培养和社会服务等方面做出了自己的贡献,但与西方的学科建设相比,还存在很多的差距。
时至今日,相当多的中国公共行政学学者仍然将研究重点放在西方公共行政学的理论体系上,对公共行政学的中国化关注太少。“中国行政学就整个而言,还处在引进、消化和吸收阶段,在思维逻辑和理论体系上还没有完全跳出西方行政学的窠臼”。应时代的需要,中国公共行政学界迫切地需要开辟出一条行政学中国化的道路,也就是公共行政学“中国化”的问题。尤其我国目前正在进行广泛而深远的行政改革,政府面临着一系列重大的理论和实践问题,如政府与市场的关系、政府与企业的关系、中央与地方的关系、政府间关系、政府生产力的提高、公共政策制定与执行、公职制度改革……,诸如此类的问题需要行政学研究者予以充分的关注和回应,也需要理论上的创新做指导。要充分研究当前中国行政管理实践中取得的各方面经验与教训,寻找蕴藏于我国社会和各个省市的普适性和特殊性,进而发现和阐释规律,研究具有中国特色的公共行政问题。
(二)课程定位及意义
公共行政学是管理学、政治学专业学生的必修课,也是核心课程,其教学目的和任务就是引导学生掌握公共行政学的基本知识、基本理论和方法,提高学生分析问题和解决问题的能力,培养学生的创新能力和从事实际行政管理工作的能力,因为应用面广,目前国内文科类的许多相关学科专业也都广泛开设了这门课程,因此,它是一门研究范围非常广泛的独特学科,在其一百余年的发展进程中,逐步形成了四个方面的突出特征:第一,它是关于公共行政管理的系统科学,它有较为完整的理论体系和特有的研究对象;第二,它是关于公共行政管理的综合科学,它有效借鉴和运用了各个时期的相关学科的研究成果;第三,它是关于公共行政管理的实践科学,它从论证现实行政问题发端,并始终强调理论研究与现实行政相结合;第四,它是关于公共行政管理的创新科学,在它不同的发展阶段上,都不断有新的理论观点和研究方法问世。
甘肃农业大学人文学院目前自2001年成立以来设有文秘教育、公共事业管理、劳动与社会保障、法学、汉语言文学五个本科专业,其中文秘教育、公共事业管理和劳动与社会保障专业均开设公共行政学,是此三门专业的专业基础课程,在专业建设中具有非常重要的意义。
二、公共行政学的传统教学模式及存在的问题
(一)教学模式以讲述为主,形式单一
从我校现阶段公共行政学的教学形式来看,教学环节安排过于简单,教学方法单调呆板,基本以课堂讲授以主要教学形式,属于“灌输式”、“填鸭式”的教学,整个教学过程以课堂和书本为中心,过分强调授课内容的系统性、完整性。近年来学校虽然引进了多媒体教学方式,但公共行政学理论庞杂,知识体系庞大,涉及的实践问题多是来源于生活又高于生活,需要教师对理论和社会问题有功能更深层次的理解能力,因此大多教师讲解也基本从现成的概念和原理出发进行演绎和推理,对从复杂现象中进行归纳、分析和综合就缺乏进一步深入,从而导致教学活动流于理论上的抽象说教,使学生学习起来如隔靴搔痒,不能有效地取得分析公共事务、解决公共问题所需要的能力和素质。
(二)实践教学水平较低
当前我国高校普遍存在实践教学水平低的现象,这与当前高校产-学-研难以实现的资金和社会问题有关,也与当前我国高等教育对理论尤其是人文社会科学理论相对程度的忽视有关,在类似于甘肃农业大学这样的专业性较强的院校,管理类专业的学生也会感受到被“边缘化”的气氛,学习的环境也会导致他们积极性的挫伤。我国当下的公共行政学课程案例教学实践中存在着过去的案例多、现在的案例少,第二手案例多、第一手案例少,西方案例多、中国案例少的“三多三少”现象,影响了案例教学的实施效果。教师在教学过程中也难以做到深层次分析案例,仅仅停留在对事件的浅层次论述上,更缺乏对理论的运用能力。究其原因主要包括:一是当前国内高校从事公共管理教学的专业教师大多没有在公共组织从业的经历,公共组织的管理经验匮乏,再加上教学经费有限的制约和学校支持力度的有限,使其调查、收集和整理第一手资料的能力相对缺乏;二是近年来高等学校不同程度存在“重科研,轻教学”现象,相应的考评机制导致大部分教师将更多地时间和精力用于科研,而不愿投入案例教学及其研究上,这种价值观的取向明显地影响了教师在教学中的积极性。此外,学生的家庭背景和性格特征等因素也影响到他们在案例教学课堂上的参与程度,有些学生即使对讨论的问题有想法也羞于表达或缺乏表达能力,这也影响了案例教学作用的发挥。
(三)内容较多、理论深,对教师的理论水平要求较高 公共行政学是一门综合性学科,它的内容是丰富的、交叉性的、广泛的。同时,公共行政学又是一门实用性学科。公共行政学研究的均为行政实践中出现的具体的、常规的问题,否则行政学就失去了存在的意义;此外,行政学还对行政现实进行结果的研究,进而提出具体的解决问题的方式、方法的过程,这一解决问题过程本身是要能够通过教学来演绎推理的,而提出解决问题的方式、方法又必须在实践中得到有效的应用。实用性与效用性是行政学的生命力所在,是行政学存在的价值所在,而相当多的学生难以在教学中体会到这一价值,反而认为这门学科枯燥而无味,没有实用性,只是在讲政策。除此之外,公共行政学还是一门系统性学科。公共知识体系是建立在对各种行政现象与事实进行系统观察、实验、比较、分析及研究的基础上所获得的系统知识。它的知识并非是零碎的,而是具有一定科学性、完整性、统一性的理论与知识体系。因此,该学科对教师的综合理论运用能力、分析能力与知识的系统性方面提出了较高的要求,而当前我国高校年龄较轻,本科教学工作大多以年纪较轻(35岁以下)的讲师来承担,缺乏浑厚的知识体系和社会阅历,甘肃农业大学承担管理课程的教师便是本校的新生力量,活力有余而深度不足,使该门课程的教学工作浅尝辄止。
(四)学生对社会时政缺乏兴趣,课堂气氛僵硬,课堂交流较少
当前学生大多是“90后”独生子女,他们过于以自我为中心,张扬自我个性,相对比较缺乏合作意识和团队忠诚感,人际关系应对力和心理承受力相对薄弱,对身边的社会问题关注较少,热情也不高。而在网络时代形成的速食文化的影响下,学生对传统的以图文阅读方式获取知识的途径表现出急躁和乏味,在社会的快节奏的生活下,追求快、新、奇的生活方式,这更加影响了课堂教学的效果。而甘肃农业大学是农科类院校,在学校的学术氛围和图书资料方面都比文科性大学和综合型大学薄弱,进而使学生的知识采纳能力降低,在课堂教学中也表现得漠不关心,缺乏动力,对课堂的竞赛活动和专题讨论都表现出一种漠视。
三、对公共行政学教学模式的创新思考
(一)丰富教学模式,提高教学水平
除了课堂讲述,应制作高水平教学课件,以素材较多的案例和图形来弥补口头讲述的不足。如今社会网络已经深入到人们的生活中,它从各方面影响着人们的思想和生活,高等院校的教学工作,尤其是人文社科教育尤其不能回避这种趋势,而是应该引导学生如何利用和掌握网络资源来开阔视野,了解社会。多媒体教学目前已在全国各大高校推广使用,它的多样性和丰富色彩是传统的黑板教学无法比拟的,任课教师应多方面提高计算机水平,制作优美精致、图文并茂的课件来吸引学生,提高教学水平。还可以与学生通络网络互动来加深学生的参与度,如开通网络教学平台开展论坛进行专题讨论,使用各种聊天工具与学生进行沟通等。
(二)深化案例教学路径
1、教师应转变角色。教师不再是课堂的操纵者,而是案例讨论的设计者、组织者、引导者和仲裁者。教师要以社会热点问题为主要素材,以自己的学识和强烈的热情影响学生,以平等的姿态带学生一起进行时政的分析和研讨,实现教师、学生和案例三者的积极互动。要更加科学地把握案例教学法的内涵,积极启发学生对社会问题的思考,使它们能够自觉地去涉猎知识,关注社会,能在学习和生活中主动关注社会,从而也有助于更好地推进案例教学的开展。
2、精心选择案例,激发参与意识,优化教学过程。
选择公共行政学课程教学案例要充分考虑个案与教学内容的相关性,案例选取要紧跟时代步伐,尽可能贴近我国现实、省情和农业院校的特色,使学生感到与自身的生活休戚相关,激发其学习兴趣,从而实现既提高理论知识水平,又开阔认识和解决新问题的视野的目标。建立好案例库,对一些经典案例进行讨论,对学生进行分组讨论,以答辩形式进行,以此加重学生对理论知识的理解和运用。此外,要注重案例富有启发性的总结,注重解决问题的过程和步骤,而不仅仅是为了找问题的“解”,以避免学生“眼高手低”的常见问题。这有助于训练和提升学生触类旁通、举一反三的能力,也有助于学生的具体操作能力的提升,以实现应有教学效果。
(三)提高教师的综合教学能力
教师要广泛涉猎除公共行政学以外的相关学科知识,如:政治学、管理学、社会学、心理学、经济学等知识,具备跨学科悖论研究的能力,以提高自身的知识水平和表达能力,密切关注时政动态,能理论结合实际,毕竟教师是课堂学习的主导,良好风趣的语言能力和课堂驾驭能力是提高课堂教学质量的关键。同时,提高本学科教师的学习能力,既包括学习本学科的新发展和新变化,又包括学习学生的新思想和新动态。除此之外,“教学相长”是教师教学永恒的主题,一名真正的教师应该有勇气承认自己的错误,谦虚接受学生的建议。这不仅需要教师观念的转变,更需要一种勇气。只有兼收并蓄,教师的能力才能与日俱增。
(四)通过目的性教学提高学生的自主学习能力
提高学生的学习兴趣,要求相关的历史趣味性的课外读物让学生阅读,再让学生在课堂上进行讨论。当前的本科生群体以具有“90后”鲜明的时代特征,要想更好地保证教学任务的完成,首先要了解他们的需求。“90后”最大的一个特征就是价值观的务实性,他们更关注知识的社会价值而不是它的理论价值。根据学生的需求,引导出他们的学习目的,从而将教学内容设计成围绕学习目的而展开的教学模式,在完成教学内容的同时实现学生的学习目的,从而达到“共赢”的一种教学。比如在教学中穿插学生的择业观教育、升学教育和社会实践教育。这种目的性教学最适合这种理论与实际相结合的学科。总之,能让学生意识到公共行政学不仅仅是政府公共政策的条款灌输,更是一门具有社会使用价值的学科。
关键词:行政生态学;公共管理模式;创新
摘要:以行政生态学理论为研究视角,根据我国国情和独特的历史、社会、文化条件,对我国公共管理模式的发展历程、公共管理模式创新的起点与背景进行了分析,并围绕“一种理念,两个转变,三项提高”的思路对我国公共管理模式创新的路径提出了相关的政策性建议。
行政生态学是20世纪60年代在西方兴起的一门以生态学的方法研究行政现象、行政行为与行政环境之间相互关系的行政学分支学科。它借用生态学研究生命主体与其环境相互作用的基本理论与方法来研究行政系统与其社会环境的相互关系。美国著名行政学家弗雷德.W.里格斯是行政生态学的杰出代表。他将行政生态学的研究范围概括为:探讨一国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政的。他总结出著名的三大行政模式:农业社会的行政模式,农业社会向工业社会过渡的行政模式,工业社会的行政模式川。为此,本文利用行政生态学说所具有的方法论功能来解释我国公共管理模式的转型。
1公共管理模式的发展历程
1.1纯农业社会—传统型政府行政模式
里格斯认为,农业社会行政模式的社会结构是混沌未分的,与之相适应,行政行为与立法、司法、军事、经济等其他社会行为是混杂在一起的,更谈不上专业化的行政机构。因此,其行政效率十分低下。
1.2过渡社会的行政模式
过渡社会的行政模式既具有农业社会行政模式的一些特征,又具有工业社会行政模式的一些特征,明显带有新旧并存的特点。里格斯认为,20世纪,许多传统社会在西方科学技术的冲击下,急速地或缓慢地向现代社会转变。在转变过程中,一方面,这些社会已经从传统社会走了出来,另一方面,又未能顺利地进人“现代”的范畴中去。在过渡阶段中,社会结构、价值系统、行为模式等都进人内发的或外发的巨大变迁之中,各种行政生态环境中都同时融汇着传统生态和现代生态的许多特质,呈现出并存、冲突的态势。里格斯总结出过渡社会公共行政的3个基本特征:异质性,即一个社会在同一时间存在着不同的制度、行为和观点;重叠性,即行政机构的重叠现象,最终导致政出多门、相互扯皮、彼此排斥等行政行为多元化的恶果;形式主义,即指政府所制定的法令和政策不能付诸实施,形同虚设、徒有虚名。
1.3工业社会的行政模式
里格斯认为,工业社会有着明确的、细致的分工,所以政府职能也是十分明确的。各个行政部门各司其职、互不混杂,讲求的是行政效率与科学性,政府与民众的关系密切,社会流动和沟通渠道发达。
2我国目前的行政生态系统
行政生态系统由内部行政系统和外部行政生态环境两部分组成。内部行政系统由行政组织、行政人员、国家行政制度和法律法规等构成。外部行政生态环境由影响行政系统的政治、经济、文化、军事、宗教、人口、心理、生理、自然地理等要素构成。全面深人地认识现行的行政生态系统是推动我国公共管理模式创新的起点和首要任务。
2. 1内部行政系统
行政理念管制化。长期以来,政府总以一种居高临下的姿态俯瞰芸芸众生,政府机关就是权威的象征,人们对它总是充满了敬畏,社会氛围处于僵硬的状态。
行政过程暗箱化。政府在履行职能时始终不能做到公开透明,政务不完全公开,或多或少处于幽暗、不明朗的状态。
行政行为人治化。历史的力量是巨大的,长期“人治”的封建社会遗毒一直影响到今天。在我国行政实践中,行政人员缺乏照章办事、依法行政的理念,往往习惯于遵从个人的权威。
行政职能全能化。计划经济时期,政府包揽了大到国家、小到家庭和个人的几乎全部衣食住行,政府计划十分明确、详尽,虽历经30多年的改革开放,仍未能改变全能政府的倾向,行政职能的配置依然十分宽泛。
行政组织封闭化、膨胀化、缺乏活力。政府以规模和等级维护组织的权威,导致行政组织的极大膨胀。政府长期以来形成的神秘化又使其成为脱离社会环境的封闭系统。组织结构的刚性特征,使公务人员丧失了继续学习的能力和追求成就的进取精神,从而体现出整体的无效和低效。
2. 2外部行政生态环境
行政生态环境是与行政系统有关的各种条件的总和〔al。自上世纪80年代以来,西方各国政府开启了波澜壮阔的政府改革,政治多极化趋势日益明显,全球化浪潮汹涌澎湃,我国面临的国际环境迫切要求在政治、经济、行政等方面形成与现代社会相适应的新规则和新制度。
2. 2. 1经济生态环境:计划经济—市场经济
新中国成立以来至1978年,我国一直实行计划经济运作方式。应该说,与之相对应的全能型公共管理模式与新中国成立初期的国家发展战略是相适应的,这是其能够在中国形成并持续20余年的主要原因。随着经济社会的发展,计划经济陷人了严重困境。1978年十一届三中全会以后,我国开始了由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型。时至今日,中国经济的市场化程度已达到较为可观的程度。但是由于受计划经济惯性的影响,政府职能配置仍然比较宽泛,区域经济和城乡经济发展不平衡,收人分配差距过大,公共服务不到位,经济增长与社会发展不协调。
2. 2. 2政治生态环境:集权人治—民主法治
随着现代市场精神的逐步浸透,我国政府有意识、有组织地启动了政治生活的民主化、法制化进程,如改革高度集权,理顺中央与地方政府关系,扩大地方尤其是基层组织的自主权,加强各级政府的民主建设,加强立法建设,促进政治运作过程的制度化、公开化和透明化,等等。
2. 2. 3社会生态环境:真纯单一—复杂多样
随着市场经济的发展,社会利益关系复杂化,利益结构多元化,取得利益的途径多样化,逐利行为也日趋公开化,自由和开放精神愈加深人人心,整个社会逐渐摆脱了计划经济时代的疲软状态,进人欣欣向荣的良性发展轨道。但是在目前经济社会全面转型的重要时期,上层建筑领域的行政体制改革并未跟上经济体制改革的步伐,导致社会的发展滞后于经济的发展。
可见,随着行政生态环境的不断变迁,我国传统的公共管理模式与行政生态环境之间的冲突日益明显,实然和应然之间的差距成为公共管理模式创新的基本动因。因此,推动公共管理模式的有效转型成为当务之急。
3我国公共管理模式创新的路径
根据我国国情和独特的历史、社会、文化条件,本文围绕“一种理念,两个转变,三项提高”的发展思路,对公共管理模式创新的路径提出相关的政策性建议。
3. 1一种理念
在公共管理中要树立“以人为本”的人本行政、和谐行政理念,为公共管理模式的创新提供思想保障。和谐是指导社会发展的重要原则,是人类追求人与自然、社会和谐发展的结晶。以人为本要求作为社会大系统的行政系统与行政生态环境和谐。以人为本的和谐行政的理念,其指导思想是马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想;内涵是服务、民主、法治、效能、廉洁、诚信、公平和活力行政;本质是尊重自然、社会的发展规律。以人为本和谐行政理念充分体现了“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会的要求。
3. 2两个转变
3. 2. 1以有限行政为基础转变政府职能。
长期以来,我国政府管了许多不该管、管不了也管不好的事,而一些该由政府管的事没有管或者没有管好。马克思曾明确指出,“哪里有了市民生活和市民活动,行政机关的权力就要在哪里告终”,现代市场经济要求政府的职能是有限的,政府的任何行政活动都必须出自社会、企业和公众的要求,政府职能应定位于弥补“社会不能”和“市场失灵”上,做到全面正确地履行职能。目前,我国政府有4大职能:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在实施经济调节和市场监管的同时,要切实加强社会管理和公共服务职能,以发展社会事业和解决民生问题为重点,着力解决就业、就学、就医、社会保障等人民群众最关心的利益问题,优化公共资源配置,完善社会管理制度,提高社会管理水平,为全体人民提供更多更好的公共服务。
3.2.2以责任行政为依托转变政府形象
政府的行政责任是政府机关及其工作人员在具体的行政管理活动中所应履行的职责。事实上,行政机关和政府公务人员都有自身的特殊利益和特殊需要,因此政府内部会不时地表现出各种利益之间的矛盾和冲突。这就要求在政府内部建立一套完善的纪律体系和行政责任控制体系,使各级政府及其部门切实担负起职能范围内的责任,做到职责到岗、责任到人,防范行政越权和行政不作为现象的发生。在具体操作方面,仅仅从职业道德上约束政府公务人员远远不够,还应改革传统的政绩考核制度,确立科学的绩效评估指标体系,使政府工作的绩效指标更多地围绕人民生活和政府服务水平来设定,确立与科学发展观相适应的政绩观,探索以公众满意度为取向的绩效考核制度,要做到考察干部不仅看GDP增长率,同时还要考察社会保障覆盖率、就业率、社会与经济协调发展、人民收人水平提高、城乡差距的缩小以及环境保护等综合指标,改变官员只对上负责不对下负责的工作导向机制。唯有如此,才能使各级政府真正关注人民的要求,也才能从行为上解决各级政府“一条腿长,一条腿短”的问题,使其真正着眼于社会经济的协调发展。
3. 3三项提高
3. 3. 1提高公务员素质—操作层面的人力资源保障
公务员是政府公共管理的操作者和实施者,因此,提高公务员素质、建立精干、廉洁、高效的公务员队伍是完善公共管理的题中应有之意。随着我国市场经济的发展,公共管理事务越来越复杂,这就对公务员队伍提出了职业化的要求。只有具有较强职业意识、职业道德和职业技能的职业化公务员才能担负起履行政府职能的重大历史使命。首先,公务员要具备强烈的职业意识,包括服务意识、全局意识、科学意识、法治意识、民主意识、平等意识、公正与效率意识、责任意识、学习意识和危机意识等。第二,公务员要具备高尚的职业道德,包括严格按照国家法律、法规行使权力,勤政务实,格尽职守,心系群众,廉洁奉公,敬业奉献,勇于创新,要心里装着群众,凡事想着群众,工作依靠群众,一切为了群众,这关系到党和政府的形象,体现着党的宗旨、政权的性质和法律的尊严。第三,要培养公务员的职业技能,包括:政治鉴别能力,驾驭全局的能力,开拓创新能力,依法行政能力,信息处理能力,等等。公务员要不断更新知识结构,丰富知识储备,完善知识框架。
3.3.2提高政府执行力和公信力—合法性层面的效能保障
提高政府的执行力和公信力,就是要正确运用行政权力,有效地落实各项方针政策和工作部署,这是我国行政改革的重要目标。目前,在一些地方和部门存在政令不畅、执行不力的问题,搞上有政策、下有对策,合意的就执行,不合意的就不执行;有的搞地方和部门保护主义;有的存在官僚主义、形式主义和弄虚作假的问题;有的讲排场、比阔气,肆意挥霍国家资财,奢侈浪费严重,严重影响了政府的执行力和公信力。
第一,强化权力监督机制,规范行政权力。这是政府执行力和公信力的重要前提。孟德斯鸿在《论法的精神》一书中精辟论述到:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验”。因此,要建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。
第二,增强大局意识,确保政令畅通。执行力是政府工作的生命力。执行力弱,也会使政府的公信力受到损害。中央要把握全局,各地区、各部「丁要认真贯彻中央的方针政策,从本地实际出发,创造性地开展工作,但在政策执行上不能打折扣,更不能各行其是,要确保政令畅通,维护中央权威。
第三,切实依法行政,维护社会公正。各级政府及其部门必须严格依照法定权限和程序行使权力,履行职责,接受监督,做到有法必依、执法必严、违法必究。要进一步明确执法权限,完善执法程序,提高执法水平,完善行政复议、行政赔偿等制度,克服多头执法、执法不公,甚至执法违法等现象。
3.3.3提高领导者决策水平—组织层面的能力保障
政府政策总是为着解决一定的社会问题,即社会的实际状态与社会期望之间的差距。显而易见,领导者的决策水平很大程度上影响组织的整体实力。要想提高领导者的决策水平,可从领导者个人和行政组织两个层面着手。
就个体而言,领导者要加强两个方面的修养和锻炼:第一,建立正确的价值观。领导者的价值观是制约决策行为的内在根本因素。各级党政领导干部要把为人民谋取最大的利益作为决策的最高价值准则,“在任何时候任何情况下,都必须坚持党的群众路线,坚持全心全意为人民服务的宗旨,把实现人民群众的利益作为一切工作的出发点和归宿”;第二,广泛涉猎知识,提高科学素养,培养创新精神和创新能力。丰富的知识是领导者获得决策信息、控制决策过程、确保决策成功的基础。一名具有战略眼光和远见卓识的领导者,一定要广泛涉猎政治、经济、哲学、科技、管理、文艺、军事、法律等方方面面的知识,锻造科学的思维方法,增强分析、综合、决断复杂事物的能力。领导者更要注重培养自身的创新能力。作为党和政府的领导干部,要能不断地研究新情况,提出新思路,解决新问题,总结新经验,具有登高望远的战略眼光,具有时不我待的紧迫感,具有突破常规的改革进取精神,不断把事业推向前进。
从行政组织层面来讲,要建立政府决策的信息公开制度、民主参与制度及重大决策失误责任追究制度,对不依法行使权限,违反法定程序,造成损失的决策,要严肃追究责任,坚持“谁决策,谁负责”的原则,做到“有过必纠、过罚相称”;建立健全社会听证制度、社会公示制度和专家咨询制度,集思广益,尊重科学,减少重大决策失误的几率,使政府决策做到公平与效率相结合,决策更加公开透明。
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一、公共行政演进历程述评
(一)公共行政时期
行政从政治中分离,便异常“渴望”彰显出自身独特的工具价值,即变革传统的组织结构和采用科学管理手段去最大限度地提高管理效率。配合上述变革的环境,以理性和高效著称的官僚制应运而生,它以等级分工的形式、非人格化的组织制度、层级节制的权力体系构成了一种法理型的组织模式,极大地适应了工业社会大生产和公共行政追求效率的要求,为行政的良性、健康发展奠定了坚实的基础。由此,政治―行政二分法和韦伯官僚体制便成了传统公共行政的两大“基石”,在二者的共同作用下,公共行政以追求效率为价值目标,以公共组织的设计、科学管理的原则和先进的管理技术为发展导向,有效地推动了经济、社会的发展。二战以后,随着社会环境的变化,传统公共行政便遭到了不同学派的批判,被直指是漠视民主价值和人性的。为此,传统公共行政也结合时局做出了相应的价值转向和理论修正,但改革并未使其理论根基发生质的变化。20世纪60年代后,以弗雷德里克森为代表的新公共行政理论致力于扭转传统公共行政的价值偏向,强调新公共行政的使命是对影响和削弱社会公平、出色管理、经济的和有效率的各种因素以及组织结构进行变革[1]306。但碍于当时的社会环境和自身理论影响力有限等原因,新公共行政理论并未能从根本上动摇传统公共行政的基础。而随后政策科学崛起,政策科学研究虽在谋求和公共行政结合以及促进政策机构管理性向政策执行公共性转变等方面做出了努力,但政策科学毕竟只是作为公共行政发展的一个分支而出现,因此无论从广度还是深度上都无法对传统公共行政形成根本的挑战。
(二)公共管理时期
伴随着行政环境的变革,社会由工业文明向信息文明转换,经济的迅猛发展和民主化进程的推进使得官僚制的治理弊端日渐显现。诸如指挥―服从的管理方式对人性的压制,科层管理对民主价值的冲击,不合理的分工导致的各自为政,内部封闭的管理造成的体制僵化,都成为了公共行政发展的巨大障碍。同时,政治―行政二分法也受到了诸多置疑。人们逐渐发现,在公共管理的实践中,对二者泾渭分明地划分不仅没有必要,而且也不可能。针对传统公共行政的种种弊病,20世纪80年代以来,西方各国掀起了一场声势浩大的公共行政改革浪潮,使公共行政演进到了公共管理的新时期。公共管理修正了传统公共行政的发展思路和策略选择,积极地借鉴企业和私营部门的管理经验与手段,大力引入市场竞争激励机制,全面地降低管理成本,注重结果和管理者的责任,从而最大化地提升了政府的组织绩效。作为公共行政发展的新模式,公共管理积极回应行政环境发展的需求,致力于解答公共管理中“谁来管理”以及“如何管理”等重大问题,为公共行政学的发展建立了更加全面的知识框架,并在实践中有效地增进了公共利益[2]53。然而,公共管理作为一种理论和实践模式也并非尽善尽美,其内在缺陷也客观存在。其中,最典型的便是难以处理好“公共性”和“管理性”之间的关系,即公共管理一味强调师法企业,过分崇拜市场教义,而很大程度上忽视了公私部门的现实差异,往往导致公共行政发展中价值导向的偏差和服务对象的失当[3],这种错把公共行政实现的手段作为目的的做法,也使得公共管理在实践中客观上面临着种种困境。通过批判,人们反思到公共行政必须要以民主宪政为基础,应当将其发展目标最终锁定在社会公共福利和公共利益的增进上,而市场的手段和科学的管理只能为上述目标的实现服务。
(三)公共服务时期
新公共服务理论是对公共管理理论的扬弃。它紧紧围绕公共行政发展的核心属性,以民主公民权理论、社群理论、后现代理论和组织人本理论为其思想渊源,以公民优先、社会公益为其价值理念,强调通过构建政府与公民新型的分权、合作关系,最大化地实现公共利益。公共服务理论要求公共组织的设计和运行要以为公民提供优质的服务为目标,提出公共行政的最终目标是建立公共服务型的政府。这种政府以社会公众为服务对象,以合作协调为服务基础,以满足公共需求为服务导向,其本质是“社会本位、民本位”[4]。而政府的工作重点既不应是“掌舵”,也不应是“划桨”,而是“建立一套明显具有整合力和回应力的公共机构”[5]。具体而言,便是政府应当通过权力分放和让渡,不断地进行制度和机制的创新,充分保障公民在社会管理中的民主参与权,推进合作共治局面的形成,从而持续提升公共服务的效率和品质。公共服务的理论使得公共行政的价值从“效率至上”回归到了“民主至上”,有效地摆正了公共行政发展的航向。
二、公共行政发展规律之阐释
纵观公共行政发展的历史,一条基本规律表明,正是行政生态的变化决定了公共行政的演进特征和重心的变换,即不同的公共行政发展阶段是依据环境变革的特点予以划定的。
西方公共行政发展的三个时期所表现的运行规律,都与当时行政环境变革的要求密不可分。在传统公共行政时期,政治―行政二分的提出,使行政凸显出其独立的价值,其目的在于通过对一般科学管理技巧的借鉴,有效地增强行政管理的效率,这正与当时工业化大生产的客观环境相匹配。工业化社会是一个高度组织化的社会,而官僚制的提出一改传统人治行政的种种弊端,构建出了一种法理型的组织体制,实现了理性和高效的组织管理,这与当时工业文明追求技术进步和生产有序的客观要求得以有效对接,因而二者共同构成了传统公共行政的理论“基石”。公共管理运动的发起同样取决于环境的变革。随着工业社会向后工业社会的转型,官僚制的管理弊端日益显现,而传统的二分法也面临着越来越多的不可治理性。在上述背景下,公共管理和政府再造的运动势在必行。这种运动直击传统公共行政模式之缺陷,以市场化和自由化为取向,采用私营部门和工商管理领域先进的理念与策略,推动了公共管理效率的提升。这场充满着管理主义色彩的改革,很大程度上消解了传统公共行政的发展困境。但随着民间力量的崛起和政治民主化、权利多元化的趋势日益增强,公共管理理论也遭遇了强大的挑战。如何在公共管理的框架下最大限度地保障公共利益,实现公共产品的有效提供和公民需求的充分满足,便成了公共管理自身发展难以攻克的问题。在此环境下,公共服务理论应运而生,它在吸收传统公共行政理论的合理内核和承继公共管理理论精髓的基础上,提出和建立一种更加关注民主价值、公共利益,更加适合于公共行政实践发展的理论框架,科学地纠正了公共行政的发展偏向。
与此同时,行政环境变化也使得公共行政的价值重心和研究途径发生着转变。在传统的公共行政时期,基于工业社会对生产力发展的要求,行政管理过程和行政组织的设计都以提高效率为目标“,效率至上”成为这一时期公共行政发展的价值重心和导向依据。而到了公共管理时期,一场以管理自由化和市场化导向的治道变革在世界范围内掀起,它旨在促使人们重新认识管理的价值,并通过广泛借鉴工商界成功的管理方法和手段,最大化地提升公共管理的绩效。虽然在此过程中,这种变革强调了公共管理的顾客导向、结果导向和回应性等要求,一定程度上纠正了传统公共行政时期对效率过分追求的偏向,但没有根本扭转公共行政的效率取向,而更多的是完善和修饰了官僚制的工具理性,因此,最终也沦为一种关注管理过程的粉饰行为。直至此时,公共行政的“钟摆”仍然严重地偏向“管理主义”,这自然无利于社会的协调发展。公共服务理论旨在纠正公共行政发展过程中的价值偏差,平衡管理主义和民主主义的价值追求,它明确规定公共行政的发展重心应在于保证公共利益,提供公共服务,从而使得权力与权利的正常逻辑得以理性回归。与此相一致,公共行政研究路径也突破了管理主义限制,变得更加多元,人们综合采用政治、管理和法律等方式对公共行政的运作与发展加以研究。采用多元的研究途径遂成为环境发展的客观要求①。
三、公共行政发展趋势之考察
(一)政治领域
公共行政发展特征反映到政治领域,最核心的表现便是公民社会和政治国家间力量的博弈。二者的此消彼长成就了公共行政演进的不同阶段和发展特征。具体而言,在传统的公共行政时期,国家行政是公共管理的核心,国家公共权力由政府行使,政府权力主导社会发展的方方面面,各国的公权力都非常发达,并广泛采用了科层的管理体制,致力于推进行政管理的有序和效率。而在公共管理时期,随着政府所面对的社会事务的日益复杂和多样,其低效率治理成为常态,对此政府逐步认识到调整自身权力关系和管理方式的必要性,即唯有以职能转变为核心,重塑其与市场、社会的权力分配格局,形成权力共享、分工合作的发展状态,方能有效地应对层出不穷的公共问题和最大化地回应公共需求。此时,虽然政府也将公民定位为“顾客”给予提供服务,并以经济、效率和效能等作为公共行政的价值导向,但由于公共管理对管理主义的过度“迷信”和对市场化的过分追求,最终导致其仍无法深刻地认识公民社会的兴起对于公共行政发展的特殊价值,从而依旧陷入了将公共行政实现工具当作管理目标的错误认知中。公共服务理论作为对公共管理理论的修正,科学地调试了公共行政公共性和管理性之间的关系,依托政治国家和公民社会的权力逻辑和博弈之特点,提出公共行政区别于一般管理活动的核心属性在于公共性,明确了政府权力的合法性来源于公民权利的授予和让渡。因此,政府等公共部门的根本职责在于服务,即为公民提供高质量的公共产品,最大限度地满足社会力量发展所形成的多元化利益诉求。在上述宪制理论的指导下,政府必须彻底抛弃权力垄断和资源统摄的管理方式,科学地调整自身与社会的关系,将职能重心理性地收缩在社会管理和公共服务上来,并在政策制度上积极培育、支持、引导社会组织与公民力量的发展,促进民众各项民主权利的落实,最终形成党的领导、政府负责、社会管理、公民参与的善治格局。在权力和权利的博弈中,公共行政不断由管制行政向服务行政、官本行政向民本行政、权力行政向责任行政深刻转变,最大限度地提供高品质的公共产品,满足公众的利益诉求。
(二)管理领域
公共行政发展规律反映到管理领域主要表现为以下方面:第一,从物本行政到人本行政[6]。从传统公共行政时期到公共管理时期再到公共服务时期,是一个行政相对人的价值和需求关注程度持续强化的过程。早期的公共行政过分关注组织、机构、权责关系等物化内容对管理效率提升的作用,而很大程度上漠视了人的积极作用和主导能力,尤其在官僚制层级节制、命令服从的运行模式的制约下,人的需求和创造性更受到了很大的压制。在随后的公共管理运动中,各国普遍引入了市场竞争机制和管理者的管理理念,并在实际管理过程中深刻地认识到人对于组织发展和绩效提升的巨大价值,因而重视人才的招募、引进、培养和保护工作,并通过公共部门人力资源的开发和管理以及新陈代谢、激励约束等机制的创新,最大限度地实现人力资源的保值、增值。同时,公共管理还在公共物品的提供上,更加重视人的需求,政府将社会公众定位为提供纳税人和享受政府服务的“顾客”,而将自身的管理目标确定在增强对社会公众需要的回应之上。在公共服务时期,随着公共部门角色更加清晰,作为公共利益的维护者和公民利益的服务者,公共行政更将运行的出发点和落脚点放在了对公民利益和需求满足之上,努力践行“以人为本”的发展目标。第二,组织的封闭管理到开放化、弹性化管理。早期公共行政将组织当作一个封闭型的系统来管理,缺乏对组织与外在环境的关系研究,导致了公共行政发展无法适应行政环境变革的要求,产生了大量的管理弊端。为了消除上述管理缺陷,随后的公共管理和公共服务时期,公共组织便高度重视组织与外界环境交互关系的研究,努力实现弹性化管理。即一方面认真研究环境变化的特点和规律,做到灵活、权变;另一方面,充分把握环境革新所带来的机遇,能动地加以改造,最终实现组织内外的协调联动。第三,管理从无效走向高效。传统公共行政打破了人治行政和经验行政的枷锁,极大地解放了生产力,显著提高了管理效率。但随着时代的发展,传统公共行政的发展困境和现实缺陷日益显现,对此必须有新的发展模式来修正和改造之,以管理自由化和市场化导向为特征的公共管理运动应运而生。它直接瞄准低效行政问题,广泛采用私营部门的成功经验和竞争机制,以顾客为导向,通过重视管理结果和放松规制,最大限度革除了传统公共行政的管理弊端。而公共服务理论在进一步拨正公共管理发展方向的同时,承继了公共管理的思路和方法,在政府设计上凸显“小而能”的治理理念。在外部,政府组织合理划清职能边界,科学调整与市场、社会的互动关系,采用市场控制和激励竞争的方法,节约行政管理成本,提高管理效益。同时,政府支持社会力量增强自主治理能力,提高其公共服务的有效性。而在内部,政府组织则合理确定行政编制,调整组织结构,控制组织规模,健全制度机制,构建权责体系,减少管理内耗,改变传统的过程控制导向为结果控制导向,实行绩效管理,从而持续提升公共服务的品质和效率。
(三)法律领域
公共行政的发展从法律层面上而言,主要存在以下趋势:第一,公共行政的法律理念经历了从管理论、控权论、平衡论乃至服务论的演进历程,这与行政环境的变迁和公共行政价值重心的转变相伴而行。在工业社会时代背景下,从政治遮蔽下分立出来的行政,其最独特的价值追求便是管理和执行的高效。因此,如何切实保障行政权力的权威性和执行力,就成了公共行政在法律层面上的主题,“保权”“管理”也成了公共行政的法律价值核心。而随着社会事务日益复杂,世界各国普遍进入了“行政国”的时代。行政权力的无限膨胀和无所不在,致使它在管理和应对公共事务的同时,也时常侵犯着社会和公民的合法权益,成为公共行政演进中的一把“双刃剑”。为了防止行政权力的滥用,保证公民权利免受非法侵害,各国在立法和执法中,普遍调整了法律理念,更多地强调用法律来规范和控制行政权力的行使与行政行为的实施,即从“保权论”转向了“控权论”。但是,过分的控权又往往会使行政组织在公共管理中缩手缩脚,并且丧失积极管理和主动行政的热情。为此,各国政府又对公共行政的法律理念进行了重塑,即公共行政一方面应当在立法上保证行政权力的权威性和执行性,确保其有效地处理公共事务,保护公共利益;另一方面,国家应采用法律的手段去规范、监督行政权力合法而正当地行使,避免行政权力异化和无责任状态的发生,从而在管理和控权的协调中实现价值平衡。公共服务理论提出后,使得公共组织最重要的职能落在了公共服务之上。因此,如何用法律的手段确保公共组织的行为最大限度地增进公共利益,并且保障公民的参与和监督权利,便自然成为了公共行政存在的合法性基础,而“服务论”作为“平衡论”的升级又成了公共行政更高层次的法律价值。第二,公共行政主体多元化和管理手段多样化的发展趋势。传统公共行政时期,由于行政环境单一和社会力量薄弱,政府在公共管理中成为核心的甚至是唯一的行政主体,它依托垄断行政权力分配着社会集体的资源。此时的公共行政主要指国家行政,而所谓的法律规范也主要针对行政权力。伴随着社会的进步,政府所面对的行政环境日益复杂和多元,社会的不可治理性明显增强。为了化解自身的治理危机,政府必须分放和让渡相应的行政权力,使公共服务回归社会和市场,通过权力共享、责任共担的方式,在合作治理基础上有效地增进公共利益。在上述背景下,治道发生了从单极统治向多元治理的重大变革,行政主体种类由此扩大到了行政机关、社会组织和第三部门等。
社会力量日益走上了治理的前台,填补着政府管理的缺位,并在与政府的合作中有效地回应了公共需求。此外,公共行政在具体管理手段的选择上也发生了重大的变化。传统公共行政时期,在官僚体制的制约下,政府在行政事务的处理中往往强调命令服从、令行禁止,这反映在法律层面便集中表现为单方、强制、刚性的行政行为广泛被运用,如行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收等。而到了公共管理和公共服务时期,社会力量日益崛起,公共行政价值目标转换,客观上要求政府在行政行为的选择上必须充分考虑民众的权利参与和诉求表达,并尽可能在协调与合作的基础上实现公共利益。因此,各国在公共管理的实践中,政府都一改传统的单向管制方式,而更多地引入了柔性的管理行为,如行政合同、行政指导、行政调解等,这些行为更加注重政府和公众的合意与协作,既有助于政府更新治理理念,也有助于公众对政府管理思路的理解和认同,从而有效地实现了共赢。第三,公共行政在法律上经历了从神秘化向公开化的转变过程。在公共行政早期,由于以官僚体制为主导,行政组织作为一个封闭的管理系统存在,其回应力和透明度偏低;对于社会公众而言,法律也没有规定行政组织公开的义务。因此,社会公众往往缺失实质上的监督权和知情权,行政管理活动就是一个“黑箱”。而随着公民社会的日益成熟和民主化进程的推进,权利制约权力的逻辑得以正确回归,公共部门自觉接受公民的监督已成为严格的法律义务。公民的监督、建议、批评、表达等权利无论在实体上还是程序上都受到了法律的保护和确认。各国的法律普遍规定,政府等公共部门在社会管理和公共服务中,必须将管理的事务、内容、权限、过程、程序、信息等向社会公开并自觉地接受民众的监督和评判,从而确保公共管理在法治轨道上透明、责任化地运行。
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公共行政的主体是以国家行政机关为主的公共管理组织。立法机关与司法机关不属于公共行政的主体。公共管理组织除国家行政机关外,还有依法成立的、具有一定行政权的独立行政机构和法定组织。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:西方各国公共行政相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
西方各国公共行政全文如下:
周恩来政府管理学院谭融教授发表的《论西方公共行政研究的发展》(《经济社会体制比较》2013年第5期)一文,提出自政府出现伊始,政治系统便开始出现。政治系统为了实现其目标,必须组建政府并要求政府的相应行为,使公共行政应运而生。但公共行政作为一个研究领域则很晚,18世纪德国学者试图探讨系统管理政府事务的重商主义财政理论,从那时起,公共行政才逐渐成为西欧国家的一个学术领域。
在公共行政研究发展的历程中,不同地域的国家呈现出不同的发展路径和研究取向。20世纪60年代以来,法国的公共行政研究出现法律、管理和社会学三种研究趋向,文化主义分析也对其公共行政研究产生了深刻影响。同期,人们称德国的公共行政研究为“改革学”。伴随两德统一,德国的公共行政研究涉及权力、资源重新分配及多层决策等问题。美国人19世纪后期才开始研究公共行政问题,20世纪60年代比较研究成为核心问题,但迄今未能解决比较公共行政的系统理论和研究范式问题。英国的公共行政研究无论在理论上还是在更加职业化和切合实际方面都作出了贡献,但这并不意味着英国建构了具有自身特色的公共行政学。在构筑国家地位和作用方面,英国的公共行政学远不能与法国和德国相比拟。
经济学院周申教授等发表的《贸易结构变动对我国能源消耗的影响》(《数量经济技术经济研究》2014年第3期)一文,首先基于投入产出思想建立了理论框架,对贸易结构变动对能源消耗的影响进行剖析,并在此基础上运用投入产出法、两极分解法等定量分析方法展开经验研究。根据1997年、2002年和2007年我国工业部门各细分行业最终产品的能耗实物量,将工业部门各细分行业划分为能源密集型部门和非能源密集型部门,并对工业部门进出口除均衡增长以外的能耗效应(结构性因素所导致的能耗变动)进行分解,深入考察了我国对外贸易发展中的结构性因素对节能降耗的影响。
从贸易结构变动的能耗效应、单位总产出能耗实物量变动的能耗效应以及投入产出系数变动的能耗效应测算结果来看,研究期内(1998-2009年)无论是我国工业部门对外贸易的上述三项结构性变动因素的总能耗效应,还是分解出的对外贸易结构变化的能耗效应,均以2007年我国推行出口节能政策为分界点,在此之前总体上朝着不利于能源节约方向变动,之后开始向有利于节能降耗的方向演变。我国节能技术的推广对于能源节约起到了至关重要的作用,但随着时间的推移,技术的节能空间可能将逐渐缩小,所以应更加重视贸易结构的优化和调整,充分发挥贸易结构变动的节能潜力。从政策的制定和实施角度,不仅需在产业、贸易政策层面维持对能源密集型部门的节能激励,而且要加强非能源密集型部门的节能激励政策。
经济学院盛斌教授发表的《迎接国际贸易与投资新规则的机遇与挑战》(《国际贸易》2014年第2期)一文,首先总结性地分析了当前国际贸易与投资的新格局与趋势,指出进入21世纪后全球生产、贸易与投资体系已经逐步向全球价值链的新型模式转变。从企业层面看,它表现为在生产组织选择方式上的日益外包化和在空间选择上的日益离岸化;从国家层面看,它表现为生产制造、服务、贸易与投资日益融合为“一体化综合体”。
在这种背景下,它引发了发达国家的跨国公司、商业利益集团和政府对国际贸易与投资进行全球治理改革的要求,其核心目标在于通过制定高标准与高质量的新规则进一步统筹全球价值链,实现供应链的无缝对接,降低成本,继续保持领先竞争力。这种变化同时也对发展中国家的传统贸易政策理念产生了强烈的冲击。基于全球价值链的国际贸易新规则主要是通过所谓“第二代”贸易政策议题体现出来。
它包括两个层面:
一是包括目前在谈的WTO“多哈发展议程”中但多数尚未达成有关协定的议题;
二是未在WTO谈判与磋商框架内而只是在双边或区域贸易协定(RTAs)中达成条款或正在谈判中的议题。
在当前的形势下,当多边主义无力推动新规则时,其倡导国家已将谈判的重心与资源转移至区域、复边或双边协议上,近年来,TPP、TTIP、TISA谈判的启动以及快速增长的高质量双边FTAs都是另辟蹊径的尝试与努力。中国应以开放、包容、与时俱进的态度客观认识新规则的影响与作用,克服保守主义和陈旧理念,将全球价值链与可持续发展观嵌入新时期的经济结构改革设计蓝图中,并仿照入世经验,将在区域主义中践行新规则作为推动与全球深层次经济一体化的有效工具。
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公共行政的含义包括: 首先,公共行政是一种活动,这一活动的主体是国家行政机构,即通常所说的政府或者行政当局,不包括立法和司法机构。 其次,这一活动的客体是社会公共事务,与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构,而这一机构在现代社会中非政府莫属。 第三,作为一种活动,它必须依法举行,而且必须是有效的。有效包含两层含义,即有效性和效率。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:大学生价值理念公共行政相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
价值理念公共行政论文全文如下:
任何时代的公共行政都必定是在一定的价值理念的指导和规范下展开的,公共行政也不可能“价值中立”。那么,当代公共行政的价值理念主要有哪些?西方传统行政学曾以“效率”为主要价值理念,“新公共行政学”强调的“社会公平”也是公共行政的主要价值理念,而“新公共管理理论”又进一步将“公共性”、“公共利益”、“民主”、“法治”等追加为公共行政的主要价值理念。
我国公共行政学界近年来对公共行政价值理念问题也颇为关注,“中国行政管理学会”2012年在湖南湘潭召开的“第八届行政哲学研讨会”的主题即“社会主义核心价值观与行政价值”。与会学者中有人强调“正义是公共行政应然的、核心的价值”,“当代公共行政伦理基本的价值理念”有“公共责任、公平正义、公共效率、社会和谐、自律宽容等。”这些认识和概括无疑揭示了当代公共行政价值理念的基本内涵,但似乎还不够系统完整,解说也不够充分。笔者认为,当代公共行政的主要价值理念可以概括为以人为本、公共利益、公平正义、行政效率、民主法治等五个方面,并作如下说明,以就教于同仁。
所谓以人为本,即以人为目的,以人为原则和尺度,一切决策和行动都以尊重人、善待人、成就人为前提。以人为本的“人”这个概念主要是相对于“神”和“物”而言的,“本”则主要是相对于“末”而言的。所以,“以人为本”也就是说,与“神”或“物”相比,人更重要、更根本,不能本末倒置,不能舍本求末。提出以人为本,主要是为了反对或防止人们在决策或行动中,因为“神”或因为“物”而轻视人、蔑视人,而将人异化为工具。我们也进一步强调,“以人为本”所谓的“人”,是指“每一个人”,而不是指某个人或少数人,不是个人主义或利己主义的“人”;是全面发展的人,而不是片面的、“单向度”的人。
人的生存与发展无疑离不开世界万物,物的有无成废、物的存在和运动的形式常常决定人的生死祸福。因此,人不能不重视物,甚至因此而崇拜物。人对物的重视乃至于一定程度的崇拜,都是正常的、合理的。但如果因为对物的重视和崇拜而忘却了人本身,而将人置于次要、从属、屈服的地位,而将人完全手段化、工具化,就不正常、不合理了,就应该反对了,就应该强调“以人为本”。这也就是说,物很重要,但在人与物的关系中,以物与人相比较,则人为本,物为末。“神”是由人创造、设想出来的,神并不存在。人因为对其所经验到的许多现象无法确切解释,或无法有效控制,所以设想有“神”。“神”无所不在、无所不能,从而使人所面临的难题可以寄希望于神的帮助而获得解决。因此,相信“神”,对人而言是一种安慰,可以使人们在困难、痛苦中看到希望,树立信心,而不至于惊慌失措、悲观绝望。
同时,也因为相信“神”而为人的行为树立了一个监督主体,使人不敢恣意妄为,不敢为非作歹,从而为人的利益福祉增添了一份保障。这也就是说,“神”的“存在”是有积极意义的。但是,“神”毕竟是由人设想出来的,而并非真实存在,因此,“神”的作用和意义其实又是非常有限的。如果人们将自身的命运完全托付给“神”,完全成为“神”的奴仆,则本末倒置了,是不明智、不理性的,是有害的、危险的。
因此,我们要强调“以人为本”。“以人为本”是一种极具普遍性的价值理念,它对所有人的所有行为都具有指导和规范意义。但它尤其是公共行政领域的最重要的(或首要的)价值理念,因为公共行政涉及的是公共利益和公共事务,涉及社会中每一个成员的利害祸福。如果一个社会的公共行政“目中无人”,轻视人、蔑视人,则所有人都将遭受煎熬。也因为在公共行政过程中,更多地要涉及人与“物”的关系、人与“神”的关系,公共行政主体更容易在人与物、人与神的关系中迷失方向,所以更应该强调“以人为本”。“以人为本”的思想理念可谓源远流长。
我国春秋战国时期的管子即曾明确提出“以人为本”。《论语》也曾记载,孔子从朝廷回来,得知马棚失火,只问了“伤人呼?”不问马(《论语•乡党》)。说明孔子实际奉行以人为本的理念。西方近代史上的“人本主义”和“人类中心主义”更是强调以人为本,要求承认人的价值和尊严,以人为万物的尺度,以人类的生存和发展为最高目标①。马克思主义的思想体系中也包含有“以人为本”的思想。马克思曾说:“专制政体的原则总的来说就是轻视人,蔑视人,使人不成其为人”[3]411,“这种制度的原则就是使世界不成其为人的世界”,世界于是成为“庸人的世界”,成为“政治动物的世界”。
中国共产党人对马克思主义的人本主义思想作了继承性阐释。2003年10月,中国共产党十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出,“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”;2007年10月,胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会“报告”中提出:“科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本……”,强调“必须坚持以人为本”。十七大将科学发展观写入党章,而“以人为本”也正式明确为中国共产党的最重要的执政理念。
“以人为本”实质上也是以人的利益为本,即我们的一切行为都无非为了实现人的利益,亦即为了创造、获得能够满足人的需要的事物、条件和资源。公共行政秉承以人为本的价值理念,也就必然以实现人的利益为根本目标。但是,公共行政不可能、不必要、也不应该以人的全方面的利益为目标,而只可能、只需要、只应该以其中的“公共利益”为目标。所以,公共利益是公共行政的仅次于“以人为本”的重要价值理念。所谓公共利益,即具有公共性的利益,亦即满足人的公共需要的事物、条件和资源,或者说,满足人的需要的、具有非竞争性和非排他性特征的事物、条件和资源。
公共利益是人的利益的一部分,其他部分则为“私人利益”。人的利益之所以有公共利益与私人利益之分,一方面与人性有关,另一方面则与事物、条件、资源的存在形式即物性有关。人是群居的、社会性的动物,但同时又以独立的个体的形式而存在。作为独立的个体,人不仅能够意识到自己的独立存在,而且有一种自利的倾向,有一种满足自身需要、欲望和目的的强烈冲动。这种冲动最终表现为对外在对象(即事物、条件、资源)的改造和占有。但也正是在对外在对象的改造和占有的过程中,人们意识到了个人力量的不足或者独立占有的不可能性,意识到了联合起来的群体力量的优势以及以群体形式占有的合理性,因此,独立的个体选择了群居的生存方式,形成了人类社会。
人类社会形成了,人类在漫长的社会生活中获得了“社会性”本质,但其社会性本质并不因此而否定、而掩盖、而消解人的个体性和独立性。相反,人的社会性本质总是以人的个体性和独立性为前提和基础。这样,人的社会性与人的个体性在现实生活中结成了一幅“对子”,它们存在着冲突和矛盾,但又相互联系、相互依存。而它们之所以矛盾冲突,或者相互依存都是因为“利益”。因为“公共利益”,人们结成了社会;因为“私人利益”,处身于社会中的人们又千方百计地寻求独立和自由。这也就是说,因为人有社会性和个体性,也就必然有或者说必须有公共利益和私人利益的区分,没有公共利益不能实现人的社会性,没有私人利益则不能实现人的个体性。事物、条件、资源的存在形式即物性主要是就物的“竞争性”与“非竞争性”、“排他性”与“非排他性”特征而言的。
所谓竞争性与非竞争性,是指“物”被人消费时是否因分享者人数的增加而明显减少人均消费的份额,或者是否因分享者人数的增加而导致成本的增长。是,则该物是一种具有竞争性的物品;否,则该物是一种具有非竞争性的物品。所谓排他性与非排他性,是指物被人消费时能否将其他试图分享该物的人排除在外,或者是否因排除其他分享者而花费巨大成本。能不花费巨大成本而将试图分享者排除在外,则该物是一种具有排他性的物品,否则该物是一种具有非排他性的物品。
物品的竞争性与非竞争性、排他性与非排他性特征是由经济学家们归纳出来的,他们发现公共物品是一种具有非竞争性和非排他性的物品,而私人物品则是具有竞争性和排他性的物品。公共物品和私人物品的区分是与公共利益和私人利益的区分相对应的,物品和利益都是指满足人的需要的对象,二者是同一的,所以,公共物品即公共利益,私人物品即私人利益。这也就是说,公共利益之所以是公共利益是因为它作为满足人的需要的对象是一种公共物品,是一种具有非竞争性和非排他性的物品;而私人利益之所以是私人利益则是因为它作为一种满足人的需要的对象是一种私人物品,是一种具有竞争性和排他性的物品。
人性和物性实际上也是联系在一起的,是相互映照的,没有人的社会性与个体性的区别,物的公共性与私人性的区分就没有意义、没有必要;而没有物的公共性与私人性的不同,则人的社会性与个体性区分也没有意义、没有价值。正是因为有人性的社会性与个体性的区分和物性的公共性与私人性的区分这两方面的不以人的主观意志为转移的“客观因素”的存在,所以,人类不得不将其利益区分为公共利益和私人利益。
公共利益之所以是公共行政的重要价值理念,这是因为公共利益只能够通过公共行政的途径实现,而公共行政也正是因为公共利益而产生的,没有公共利益,公共行政将失去其存在的必要性和合理性。关于公共利益只能通过公共行政的途径实现这一问题,英国哲学家休谟(1771—1776年)在其《人性论》(1739—1740年)一书中即有讨论和回答。休谟从人的自利性出发,证明个人不可能解决公共利益的提供问题。他举例说,两个邻人可能同意在共有的草地上排水,因为他们容易了解彼此的意图,也会理解到自己不参加的直接后果是放弃整个计划,但是谁也不能指望成千上万的人能够在“共有的草地”上采取这样的一致行动。
因为人人都倾向于找借口逃避出钱出力,都希望别人来承担全部责任。但是,政治社会能对这种缺憾予以补救,在政府的管理下,“桥梁建筑了,海港开辟了,城墙修筑了,运河挖掘了,舰队装备了,军队训练了。”[4]经济学家亚当•斯密在《国富论》(1776年)一书中表达了与休谟类似的思想。约翰•斯图亚特•穆勒在其名著《政治经济学原理及其在社会哲学上的应用》(1848年)中,对为什么必须由政府提供某些服务做了进一步的论证。他举了灯塔的例子来说明,他认为像灯塔这样的物品,个人不可能主动建造,原因在于,这类物品的建造者和提供者很难对使用者收费,以补偿建造费用并有所获利。解决的办法只能是,由政府采用收税的办法建造或提供。也就是说,对于收费困难的物品或服务,只能由政府来提供。
穆勒所谓“收费困难的物品或服务”,即我们今天所谓的公共物品或公共服务,亦即公共利益。正式提出并严格定义“公共物品”概念的当代福利经济学代表人物之一P.萨缪尔森,他于1954年在《经济学与统计学评论》杂志上发表了《公共支出的纯理论》一文,归纳了公共物品在消费中的两个本质特征:非排他性和非竞争性,并同时强调,公共物品要求“集体行动”,而私人物品可以由“市场”提供。世界银行《1997年世界发展报告》在定义公共物品时也强调公共物品不可能由私人提供:“公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应,非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。
这些特征使得对公共物品的收费是不可能的,因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。”关于公共行政以公共利益为其产生和存在的理由这一问题,恩格斯曾有过讨论和说明。在《反杜林论》一书中恩格斯指出,在所有的原始农业公社中,“一开始就存在着一定的共同利益,维护这种共同利益的工作,虽然是在全社会的监督之下,却不能由个别成员来担当:如解决争端;制止个别人越权;监督用水,特别是在炎热的地方;最后,在非常原始的状态下执行宗教职能。这样的职能,在任何时候的原始公社中,例如在最古老的德意志的马尔克公社中,甚至在今天的印度,还可以看到。这些职位被赋予了某种全权,这是国家权力的萌芽。”恩格斯在这里要说明的是,国家权力萌芽于维护共同利益的需要。
共同利益“一开始就存在着”。因为有共同利益的存在,所以需要有“维护共同利益的工作”即公共管理(行政)。而公共管理的工作不可能“由个别成员来担当”,需要有一个类似于政府的公共组织来担当。有公共组织就需要有公共权力,这种原始社会的管理公共事务的权力就成为国家权力的萌芽。这也就是说,公共组织、公共权力、公共事务以及公共行政都起源于维护社会共同利益的必要。在《论住宅问题》中,恩格斯再次从社会生产和交换的需要的角度,论述了作为公共管理主体的国家的起源。他说:“在社会发展的某个很早的阶段,产生了这样一个需要:把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来,设法使个人服从生产和交换的一般条件,这个规则首先表现为习惯,后来便成了法律。随着法律的产生,就必然产生出以维护法律为职责的权力———公共权力,即国家。”
在人类社会中,先表现为习惯后成为法律的“共同规则”不是凭空产生的,正是因为人类在“每天重复着的生产、分配和交换产品的行为”中有共同利益的存在,才产生了对于共同规则的需要。而共同规则的产生不仅必然产生维护共同规则的“公共权力”,而且必然产生一种行使公共权力的公共组织以及公共管理的行为和过程。
所谓行政效率,是指行政管理的成果、效益与行政组织和行政人员从事行政管理工作所投入和消耗的各种资源的比值。体现行政效率的因素有两个:(1)行政管理的成果、效益,即行政产出;(2)行政管理工作投入和消耗的各种资源,即行政成本。行政效率的高低与行政产出成正比,与行政成本成反比。行政效率作为一种价值理念,意味着要以较低的行政成本获得较高的行政产出。人们追求自身利益的实现,必然讲求效率,因为只有高效率,才能更充分地实现自身的利益。公共行政追求公共利益的实现,无疑也应该讲究行政效率,因为支撑行政组织和行政行为的各种资源,包括人力、物力、财力、时间、空间等,都是有限的,只有以较高的行政效率才能更充分地实现公共利益。所以,行政效率无疑是公共行政的极重要的价值理念
。(公共)行政学的创始人伍德罗•威尔逊早在1885年即提出“提高政府效率”的主张[8],1887年威尔逊在其著名的《行政学研究》一文中再次强调提高行政效率是行政学研究的根本任务之一。威尔逊之后,西方行政学家在思考行政管理实践时,尽管各自的理论思路大相径庭,但都始终以如何提高行政效率为基本宗旨。我国改革开放以来的行政管理实践以及行政管理的理论研究,也将行政效率奉为最重要的目标和尺度。20世纪80年代初,深圳特区建设中喊出了“时间就是金钱,效率就是生命”的口号,这一口号很快获得了广泛的认同,效率理念深入人心。1993年中共十四届三中全会提出“效率优先、兼顾公平”的原则,甚至将“效率”置于“公平”之前,这充分说明中国共产党乃至于广大人民深刻认识到效率的重要意义。
我国建国以来特别是改革开放以来历次行政改革所强调的“精简机构”、“转变职能”,以及党和政府反腐倡廉的种种举措,也都体现了我们对于行政效率的追求。那么,如何才能提高(公共)行政效率?一般来说,可以从以下三个方面来认识:
1.行政效率是由行政组织和行政人员创造的。行政产出是行政组织和行政人员的行政管理工作的结果,而行政成本是行政组织和行政人员在行政管理工作中消耗的各种资源。因此,行政组织和行政人员无疑是影响行政效率的重要因素。实践证明,行政组织结构合理,行政人员素质优良是确保行政高效率的前提条件。行政组织结构合理,主要体现在机构设置、权责划分、工作流程、行为规范等方面,行政人员素质主要体现在业务能力、道德修养、身体健康等方面。行政效率低往往是因为行政组织结构不合理,如机构庞大、机构重叠、职能交叉、权责不明、纪律制度不健全、工作流程繁琐混乱等;因为行政人员素质偏低,如贪污受贿、铺张浪费、自由散漫、不学无术等。
2.行政效率是对公众而言的,它不是盲目的,行政产出不是越多越好,行政投入也不是越少越好。行政产出必须符合公众的需要,能满足公众的需要,让公众感到满意,才有意义,才有效率可言。而行政投入则应根据必要的、合理的、公众期望的行政产出而定。关于公众的需要我们又应当注意:(1)不是所有的公众需要都要求通过公共行政的途径满足,只有“公共需要”(公共利益、公共物品)才要求行政组织和行政人员提供满足,私人需要可以通过市场来满足;(2)公共需要不是绝对的、一成不变的,而往往因时间、地域、情境的不同而有所不同;(3)公共需要的满足有一个合理的“度”,适度即好,而过犹不及。这也就是说,行政产出必须以公共需要为目标,以公共需要的适度满足为尺度,行政产出不符合公共需要、行政产出不足与行政产出有余都将导致行政的低效率。
3.行政产出即行政管理的成果和效益,不能短期化和片面化,因为行政行为的影响是广泛而深远的。当我们核算行政效率时,不仅要考虑直接的、眼前的成果和效益,还要考虑行政行为带来的长远的、间接的成果和效益;不仅要考虑行政行为的积极的、正面的成果和效益,还要考虑其消极成果和负面效应。只有这样,我们的行政效率理念才是深刻而全面的,才是接近真理的。
公平正义是人类文明的重要标志,是衡量一个国家或社会文明发展的标准。社会和谐、人际和睦,无疑以公平正义为重要条件。而公平正义的创造和维持离不开公共权威,离不开公共行政。如果以政府为核心的公共组织及其公共行政不能倡导公平正义、不能奉行公平正义、不能主持公平正义,国家和社会就不会有公平正义。公共行政要做到“以人为本”,要以较高的“行政效率”实现“公共利益”,也必须倡导、奉行、主持公平正义。正如胡锦涛2006年在省部级主要领导干部研讨班上的讲话中所指出的:“只有切实维护和实现社会公平和正义,人们的心情才能舒畅,各方面的社会关系才能和谐,人们的积极性、主动性、创造性才能充分发挥出来”。所以,公共行政也必须以公平正义为目的和尺度,公平正义是公共行政价值理念中的重要内容。
公平正义,即公平和正义,与所谓公正、公道也具有基本相同的含义。公平正义,从根本上讲,是指人类在社会交往和社会运作过程中平等、合理地对权利与义务、利益与损害进行分配、交换(包括回报与报复)的理念与行为。公平正义是存在于人类社会的一种现象,只有在人的社会生活中才有所谓公平正义问题。人们在社会生活中必然与他人交往、与他人合作,从而必然与他人划分或交换利益,或者分担损失,或者必须回报他人的帮助、恩惠,甚至要报复他人有意、无意的伤害。这是因为,一方面财富是相对匮乏的,另一方面人性中存在自利的倾向,人的慷慨是有限的。所以,在人的世界里存在利害关系,存在“恩怨情仇”。这是社会生活所不能摆脱的,但又必须“摆平”。如果不能有效地“摆平”,则可能导致社会的离散和痛苦。
如何“摆平”?只有依靠“公平正义”。公平正义在摆平利害关系以及恩怨情仇的过程中所表现出来的最本质的特征是平等与合理。所谓平等,即:
(1)在人际交往中,尊重、尊敬他人,承认他人为人,承认他人与自己享有同样的权利和尊严;
(2)在利益交换中,以等量的价值相交换,以等量的损失、伤害相偿还;
(3)在社会分配中,一视同仁,给每个人以同样的权利与义务,或等量的利益与损失。
所谓合理,即合乎理性,合乎客观规律,亦即合乎真理。客观规律是人们行为所不能违背的,但人们只有通过理性才能真正认识客观规律。感觉、情绪等非理性因素还不足以帮助人们正确认识客观规律。
所以,人们崇尚理性,为人处事讲究“合理”。摆平利害关系、“恩怨情仇”最重要的原则是平等,没有平等决不可能有公平正义。但一味的平等、绝对的平等并不一定能给人们的社会生活带来最好的结果,而不平等常常是不可避免的。因此,在人类公平正义的理念和行为中也允许有“不平等”的存在。但不平等只是“例外”的情况,它的存在是有条件的,它的存在必须“合理”。人类有关公平正义的观念具有悠久的历史,不同时代人们所主张的公平正义的具体内容是有所不同的。但是,可以说,所有的公平正义观都具有“平等”与“合理”的内涵,都无非要求用平等、合理的原则来处理人与人之间的利害关系。西方古希腊时代最伟大的哲学家、思想家柏拉图(约前427年—347年)曾说:“正义就是给每个人以恰如其分的报答。”7对于什么是“恰如其分的报答”,柏拉图进一步解释说:“就是‘把善给予友人,把恶给予敌人’。”
8“假使朋友真是好人,当待之以善,假如敌人真是坏人,当待之以恶,这才算是正义。”13柏拉图的学生亚里士多德(前384年—前322年)在讨论公正到底是一种怎样的交换或回报行为时曾明确说:是具有均等、相等、平等、比例性质的那种回报或交换行为[10]。罗马帝国时期著名的法学家、曾担任过罗马皇帝的查士丁尼(约483年—565年)认为:“正义是给予每个人他应得的部分的这种坚定而恒久的愿望。”[11]欧洲中世纪著名的经院哲学家托马斯•阿奎那也认为正义在于在各种活动之间规定一种适当的比例,把各人应得的东西归于各人。他说:“神由于实施管理和指导,把各人应得的东西归于各人”[12]139,“公理或正义全在于某一内在活动与另一内在活动之间按照某种平等关系能有适当的比例”[12]138。
显然,这些伟大的思想家们所理解的公平正义都以“平等”、“合理”为其显著特征。美国20世纪最著名的哲学家、伦理学家约翰•罗尔斯(JohnRawls,1921—)所理解和定义的正义也充分凸显了平等与合理的特征。罗尔斯将正义概括为两个基本原则:“第一个原则:每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等权利。第二个原则:社会的和经济的不平等应这样安排,使它们(1)被合理地期望适合于每一个人的利益;并且(2)依系于地位和职位向所有人开放。”[13]罗尔斯两个正义原则中的第一个原则被称为“平等自由原则”,第二原则中的第一方面被称为“差别原则”,第二方面被称为“机会公平原则”。
罗尔斯强调第一个原则优先于第二个原则,而第二个原则中机会公平原则又优先于差别原则。罗尔斯正义原则的要义是平等地分配各种基本权利和义务,同时尽量平等地分配社会合作所产生的利益和负担,并且坚持各种职位平等地向所有人开放,在这样做以后还不得不对有些利益或价值进行不平等分配的话,则要求这种不平等分配能够给每一个人,尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益。这也就是说,罗尔斯“正义”的基调是平等,同时承认和允许不平等的存在,但不平等必须合理,即有利于每一个人尤其是最少受惠者。我国传统思想中不乏公平正义观念,如“天下为公”的大同理想,“不患寡而患不均”的平等追求,“己所不欲,勿施于人”的仁爱精神,“守和执中”的和谐意识,等等。而这些观念中,也同样呈现出“平等”与“合理”的特征。
公共行政的根本目的是要以较高的效率实现人类社会的公共利益,实现人类社会的公平正义,为公民(众)服务。但是,行政组织以及行政人员在(公共)行政过程中,极有可能偏离“以人为本”、“公共利益”、“行政效率”和“公平正义”的要求,极有可能利用行政权力(公共权力)侵害公民权利,谋取私利,为个人服务、为少数人服务。为了防止这种情况的发生,必然要求公共行政行为,尤其是重大的行政决策行为,必须充分尊重公众意志,必须公开透明,接受公众监督,必须置于代表公民意志的宪法和法律的约束之下。因此,民主法治是公共行政价值理念中不可忽视的重要理念。
所谓民主,即“人民当家作主”。它本质上是指一种统治或管理的方式,是指人民或者说公民实际掌握着对自己的事务以及公共事务的抉择权。它作为一种重要的行政价值理念,强调保护公民基本权利、保护公民的自由、保护公民的根本利益,强调公民对政治、对行政的监督和参与,反对政府的专制独裁。但在不同的历史时期,民主的具体内涵又有所不同。民主(Democracy)一词最早出现在希腊文中,意思是指“民众统治”或“民众治理”。作为一种政治制度,它曾在古希腊罗马时期的城邦社会中存在过,主要体现为一种由全体奴隶主、贵族和自由民按其大多数人的意志治理城邦国家的政治制度。古希腊罗马的城邦制度规定,公民大会为城邦的最高权力机关,并设有议会和民众法庭等。曾在雅典城邦当政的大政治家伯利克里称自己的制度是一种“民主政治”。他说:“它之所以被称为民主政治,是因为政权掌握在全体公民手中,而不是在少数人手中。在解决私人争执的时候,每个人在法律面前是平等的。让一个人优先于他人而担任公职的时候,所考虑的不是因为他是某一特殊阶级的成员,而是他的真正才能。任何人,只要对国家有所贡献,他绝不会因为贫穷而在政治上湮没无闻”①。
近代西方国家的资产阶级思想家对“民主”作了进一步的阐述。洛克、卢梭等理性主义启蒙学者,以自然法为基础,从政治哲学的高度对民主进行了思辨性阐释。他们认为,民主如同自由、平等、博爱、幸福一样,是合乎人的自然本性和社会的自然本质的价值目标,同时又是实现其他价值目标的政治条件。在国家的政治生活中,民主体现为人民主权,体现为政府的合法性以获得公民同意为基础,人民享有各种神圣不可剥夺的天赋自然权利。杰弗逊、密尔等政治理论家,则注重于把民主规定为一种国家政治制度形态,即代议制或间接民主制。在这种政治制度中,人民以多数人同意为原则,选举出代表组成政府,由政府代表人民行使国家权力,即由“全体人民或一大部分人民通过他们定期选出的代表行使最后的控制权。”[14]现代西方资产阶级学者对“民主”的解释趋于多样化。有的学者把它看作是一种所有成年公民都可以广泛分享参与决策机会的政治体系。有的学者把它规定为这样一种政治制度:宪法规定了人民有权按期更换治理国家的官员,从而使人口中的最大多数能够通过把政治职位给某个竞争者的办法来影响重大的决策。还有学者把民主定义为一种政治方法或程序:“民主方法是达到政治决定的一种制度安排,在这种安排中,某些人通过竞取人民选票而获得作出决定的权力。”[15]马克思主义所理解的民主,是人民当家作主。
马克思在《黑格尔法哲学批判》一书中曾经指出,君主主权和人民主权是两个完全对立的概念,“在君主制中是国家制度的人民;在民主制中是人民的国家制度”。并说:“民主制独有的特点,就是国家制度无论如何只是人民存在的环节”“不是国家制度创造人民,而是人民创造国家制度。”[16]281“人民是否有权来为自己建立新的国家制度呢?对这个问题的回答应该是绝对肯定的,因为国家制度如果不再真正表现出人民的意志,那它就变成有名无实的东西了。”[16]316后来,马克思在总结巴黎公社经验的时候,在对“哥达纲领”进行批判的时候,都更为明确地表述了他关于民主是人民当权的观点。
总之,在马克思看来,真正的民主应该是人民主权、人民意志的实现,是人民自己创造、自己建立、自己规定其国家制度,以及运用这种国家制度决定自己的事情。所谓法治,即依法而治,亦即常言的“依法治国”或“以法治国”。也就是说,国家管理或公共管理,必须以宪法和法律为准绳,必须奉行宪法和法律精神,宪法和法律在社会生活中具有最高权威并得到普遍的遵从。民主与法治联系在一起,民主必然以法治为途径,法治是民主的体现。所以,法治与民主一样是行政的重要价值理念。
现代意义上的法治形成于西方,其思想渊源可以追溯到古希腊城邦民主制时期。亚里士多德第一次系统地提出了法治学说,他认为,“法治应当包含两重含义:已成立的法律获得普遍服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[17]近代西方发展起来的“人民主权”、“三权分立”以及“人权保障”等思想,使西方法治精神体系得以完整确立。
关于法治的含义,英国著名法学家戴雪在其《英宪精义》一书中认为,法治实际上构成了英国宪法的基本原理,它意味着:
(1)人民非依法定程序,并由普通法院证明其违法,否则不能遭受财产或人身方面的不利处罚。法治的要义是防止“人治政府”拥有“极武断”和“极强夺”的权力。
(2)法律面前人人平等,即每一个英国人不论地位或阶级,均在普通法律之下,均受普通法院的管辖。
(3)英宪是英国各法院由涉及私人权利的个案判决所得之结果,即英国宪法是法院保障人权的结果而非保障人权的来源。
英国行政法的创始人威廉•韦德在其后来成为英国行政法学的经典之作的《行政法》中认为,“法治”概念包含以下四层含义:
(1)任何事件都必须依法而行;
(2)政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事;
(3)对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决;
(4)法律必须平等地对待政府和公民。
我国法学学者梁治平在《新波斯人信札》一书中指出:“法治”是指在治国方式上奉行“以法治国”的准则,它意味着法律对社会的全面控制。在法治社会里,只有法才最有权威,一切机构和个人都要受法律的约束,没有任何个人或集团能够凌驾于法律之上。政府必须依宪法和法律进行统治,所有国家机关和政党都必须在法律规定的范围内活动,不能有超越法律之上或法律之外的任何特权。政府对社会生活各个方面的管理,包括经济、政治、文化、教育、科学、技术、国防、环境以及对外关系,都要依据法治精神和法律规定去做。对于违反法律的行为,必须依法追究,给予惩处。
同时,法治原则不仅确认个人的公民权利和政治权利,而且要求建立使人格得以充分发展的社会、经济、教育和文化条件;不仅依法制止行政权的滥用,而且要使政府有效地维护法律秩序,借以保证人们具有充分的社会和经济条件;不仅要确保司法独立和律师业自由,而且要努力实现司法公正,执法公平,严格依法办事。
我们认为,所谓法治主要包含以下三个方面的基本内容:
(1)以宪法和法律为最高权威。法治不仅意味着普通公民必须遵守宪法和法律,而且要求政府组织和行政人员只能在法定职权范围内,按照法定程序行使行政权力,管理公共事务。
(2)公共权力须积极关注和回应民众的需要,保障和促进民众的利益。在现代法治国家中,公共权力的目的不再仅限于对社会的管理控制,还意味着其在公共管理活动中必须采取积极的姿态,主动了解人民的利益和需要,积极征求民众的意愿,并对这些需求、意愿进行回应和满足。
(3)保障公民的基本人权。所谓人权,是指人人基于生存和发展所必需的自由、平等权利。公民的基本人权主要是指公民在生命、人身以及政治、经济、社会、文化等各方面所应该享有的自由平等权利。法治意味着,一方面通过宪法和法律对公民应该享有的基本人权进行明确,将其设立为公共管理的理想和目标;另一方面,则要界定公共管理活动的范围和尺度,以避免公共权力(行政权力)对公民基本人权的侵犯。
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【论文摘要】“后现代性”作为一种脱胎于“现代性”的思想与行为方式,其精神实质如去中心化、多元主义、不确定性、微小叙事、消解权力的中心主义等诸多观念已经被广泛接受,正在逐渐渗透我们社会生活的各个领域,并且对公共行政管理的实践产生了深远的影响。这种影响主要促使后现代公共行政管理理论朝向三个方向转变:新公共管理理论、政府治理理论以及后现代公共行政理论。后现代公共行政理论主要解决的是公共产品需求的个性化响应问题。
后现代公共行政思潮是在当代国际社会“后现代性”话语出现跨领域使用的背景下形成的。对于“后现代”这头大象,不同的领域有着各自不同的解读:IT业将之称为数字化,哲学界将之称为本质直观,心理学家把它概括为行为体验,伦理界称它为自我认同,人类学家则说它是社会资本,物理学将它概括为负熵,化学说它是复杂和混沌,生物学则说它是基因重组……其实,“后现代”只有一个,那就是伴随着哲学的语言学转向而来的,语言(或者说符号)本身的权力(power)的被重视,以及在现代性语境下的结构主义、科学主义、理性主义等传统观念被打破其垄断地位。具体应用到公共行政领域,则是强调“以流程转变为核心”的公共行政改革取向。这种影响主要促使后现代公共行政管理理论朝向三个方向转变:新公共管理理论、政府治理理论以及后现代公共行政理论。
本文主要拟从两个方面来论述后现代理论对公共行政管理理论的影响和渗透。首先,我将简单阐述一下什么是现代性、后现代话语的产生以及后现代性,其次,我将就后现代公共行政理论的一些基本观点加以初步探讨。
1现代性,后现代话语的产生以及后现代性
“现代性”是一个令人困惑和难以精确界定的概念,而且在当前,对这个概念更是充满着批判与解构的尝试。在关于现代性概念的界定中,有三位学者的观点比较著名:首先是吉登斯,他从社会学的角度,将现代性看作是现代社会或工业文明的缩略语,它包括从世界观(对人与世界的关系的态度)、经济制度(工业生产与市场经济)到政治制度(民族国家和民主)的一套架构。他着眼于“从制度层面上来理解现代性”,因此他的现代性概念主要指称在后封建的欧洲所建立、并在20世纪日益成为具有世界历史性影响的行为制度与模式,等同于“工业化的世界”与“资本主义”制度…。第二个是哈贝马斯,他从哲学的角度把现代性视为一项“未完成的设计”,是一套源于理性的价值系统与社会模式设计,它旨在用新的模式和标准来取代中世纪已经分崩离析的模式和标准,来建构一种新的社会知识和时代,其中个人“自由”构成现代性的时代特征,“主体性”原则构成现代性的自我确证的原则。在他看来,现代性的一个最为核心的问题,就是它的自我理解和自我确证的问题。第三是福柯,他同样足从哲学的角度出发,不过他将现代性理解为“一种态度”,而不是一个历史时期,不是一个时间概念。对他来说,现代性从根本上意味着一种批判的精神。
说到现代性,我们就无法绕开欧洲的启蒙运动,因为我们通常把现代性的产生归功于启蒙运动,正是启蒙运动的精神孕育出了现代性的基本观念。这些精神主要包括理性主义的精神、科学的观念以及自由主义思想。这其中,康德作为启蒙哲学的杰出代表,其所谓“先验”的理性主义精神正是对现代性精神的最好诠释。而理性的批判与建构、理性神学、自由的权利以及民主国家的理念等,自然也就成为现代性的应有之义。
随着对现代性概念的不断解读与对现代性理念的不断实践,我们逐渐发现随现代性而来的虚无主义成为一个无法逾越的障碍。现代性的自我确证性在面临“存在”与“虚无”的追问时显然无计可施。同时,随着罗素(BertrandRussel1)、索绪尔(FerdinanddeSaussure)、穆尔(G.E.Moore)、维特根斯坦(LudwigWittgenstein)、卡尔纳普(RudolphCarnap)等人的分析哲学以及随之而来的哲学语言学转向的开始,再加上解构主义领袖德里达的推波助澜,后现代这个概念自然而然开始登上历史舞台。
正如“现代性”一样,“后现代性”也是一个令人困惑、众说纷纭、有着多重歧义的概念。作为一种自上世纪60年代开始逐渐在西方开始流行起来的社会思潮,经过分析哲学、符号学、语言学、叙事学、解构主义等等诸多流派和专家的诠释,以及消费社会的兴起与全球化的进程,后现代的思想和内容可以说已经覆盖了文化和社会诸多方面,同时也丰富、庞杂到了混乱不堪的地步。
关于后现代思潮的起因以及“后现代”的性质,有专家将之大致归结为以下几种解释:一是社会动因说,这种解释将后现代思潮的兴起归结为它的社会政治背景,认为一种全新的社会秩序应该被确立。二是后工业化或信息社会说,它将信息社会及其知识状态作为观察问题的一个基本视角。三是消费社会说,它认为后现代社会表现为一种消费文化盛行并支配着社会成员生活的“消费社会”的生活方式。四是文化反叛说,代表人物是美国社会学家丹尼尔·贝尔(DanielBel1),它从价值体系、宗教和文化的角度来反思现代主义。五是叙事危机说,其代表人物利奥塔(Jean~FrancoisLyotard)以“叙事危机”作为切人点来展开对后现代的阐述,以“语言游戏”的范式来解决后现代思想的核心问题,将追求差异性、多元化作为后现代的游戏规则。上述五个解释中,前三个是从社会学的角度,后面两个则从文化的角度来探讨后现代话语的产生。
“后现代性”作为一种脱胎于“现代性”的思想与行为方式,无论其理论面临多少对抗与反对,作为其精神实质的“主体去中心化”、多元主义、不确定性、微小叙事、消解权力的中心主义等诸多观念已经被广泛接受,并且正在触及、渗透到各个不同领域,尤其随着信息技术及其手段的普及、经济的全球化,这种影响正在深入我们社会生活的方方面面,其中就包括我们社会政治生活领域的公共行政管理。
2后现代公共行政理论的几个基本观点
正如本文开头所描述的那样,后现代理论在公共行政领域的跨学科繁殖产生了后现代公共行政的概念,这个概念的核心仍然是对现代性的反思、对意义的解构以及对主体中心主义的消解。在现代性的视角中,公共行政被建构为一种科学、一种技术、一种企业、一种阐释,其寻求的是科学性、客观性、效率和确定的意义,而从后现代性的角度来看,公共行政应该是通过对相像、解构、非地域化和他在性的强调来掀起一场变革官僚制的革命。现代公共行政相当于规模生产,它只能对共同的公共利益进行批量化满足,如果非让它去满足公民的个性化要求,就相当于定制,成本太高,不可能实现。
后现代公共行政开始转向流程再造。在批量化满足社会对公共产品的大路货需求(比如安全、义务教育等)的同时,开始考虑响应复杂多变条件下的个性化公共需求,所以要进行流程再造,提高响应速度和响应能力。但作为流程再造成果之一的新公共管理和政府治理理论模式的施行,还是要以正规体制为条件的。这种体制,好像大炮,可以打大象(满足普遍性需求),但不能打蚊子(满足个性化需求)。如果非要在现有体制框架下,解决公共产品需求的个性化响应问题,成本仍然偏高。于是,为了解决对公共产品的个性化需求的响应问题,后现代公共行政管理理论应运而生。
奠定后现代公共行政管理理论基石的,正是戴维·约翰·法默尔(DavidJohnFarmer)所著的《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》(TheLanguageofPublicAdministration---Bureaucrary,Modemity,andPostmodernity)这本书。而真正使该理论具有实践性和可操作性的内容,则出现在查尔斯·J·福克斯(CharlesJ.Fox)和休·T·米勒(HughT.Miller)合著的《后现代公共行政——话语指向》(PostmodernPublicAd-ministration…TowardDiscourse)-书中。
福克斯与米勒在《后现代公共行政》中指出,就符号的层面而言,所谓的“现实”不过是社会的、历史的符号建构的产物,在后现代状况下,符号的能指与所指的脱节导致了“超现实”的出现,后现代文化最典型的特征就是高雅文化或大文化的日趋没落和亚文化的日益强劲,后现代意识的碎片化和关注于超现实的媒体形象的新部落主义使得任何形式的管理都变得困难,因此,需要找到一种新的框架:一方面,它能承受后现代的状况;另一方面,它能提出与民主理想相一致的主张。这就是所谓后现代公共行政的话语理论。
在后现代公共行政理论的角度来看,官僚制在历史中是以决定论的、有意识地控制的术语定义的,同时,这些被软化为控制和理性的术语又逐渐让位于满意、统计意义、趋势等术语,决定论的或韦伯式的官僚制是一个控制的封闭系统模型。这显然与当代开放、多元的社会政治生活环境极不协调。
因此,对官僚制的突破与解构势在必行。公共能量场是话语理论的核心概念,它是现代物理学的能量场理论和现象学的方法相互修正的结果。场是作用于情境的力的复合。场的结构并不遵循固定的公式,而是取决于生活世界正在发生的事情。而能量这一概念则意味着:场中有足够的目标和意图。这些目标和意图使得人们被吸引、被激动、被改变。公共事务就是这样一种能量场,在那里,有着各种能量或力的作用,它们各自有自己的意向性或目的,从而形成一个公共的能量场。
公共能量场是表演社会话语的场所,公共政策在这里制定和修订。这一制定和修订的过程同时也是各种话语进行对抗性交流的过程,是具有不同意向性的政策话语在某一特定的实践环境中为获取(或实现)其意义而相互斗争的过程,换句话说,公共能量场就是“回到事务本身”的那个“具体”场合,也就是所谓的“现场办公”。在这里,没有一个意义先天地是真的或者说是本体论地确定的,意义就是为了被抓住而确立的。换成我们熟悉的语言,就是“具体问题具体分析”。
在此,有两点尤其重要:首先,为了避免陷入后现代话语的无政府主义状态,我们必需对话语意义的真实性或者说真实话语的条件做出严格的限定。其次,为了避免陷入官僚制民主模式的独白性言说,我们期望在话语中看到的是意义之战,是争辩、论证、反驳,而不是和谐的异口同声。参与对话的双方应该是一种结构性的关系,他们之间既是平等的,同时又是对抗的、相互斗争的。因而从理论上来说,它所设想的是一个所有人都参与的民主前景。但是从实践的方面而言,它强调了自主参与的重要性,只有那些积极投身于公共事务的人才能通过其有意义的、切合情境的话语对公共政策的制定和实施发挥作用,才能切实地利用他们真实参与的责任来加强民主。
显然,从后现代公共行政理论的观点来看,无论是新公共管理还是政府治理理论,都还没有彻底回到政治本身。因为他们语义中的政治,还只是一种本质、一种抽象:而每个公民的利益是具体的,后现代公共行政,就是要从本质的抽象再回到现象的具体,使公共行政可以响应每个公民个性化的公共需求。换句话说,就是不仅仅要讲政治摆大道理,还要具体问题具体分析,替老百姓办实事。
后现代理论对公共行政管理的这种影响和渗透、或者说公共行政理论的后现代转向,对我们的社会生活是极具颠覆性和震撼力的,就其目前的实践来看,其影响也是根本性的。比如荷兰的莱顿市和平司(Vredemakers)和法国的复合调解制度,就是基于这种理论在具体公共行政领域的一次具体实践和实施。其概念有点类似于我国的居委会老太太们的劝架调解制度。由于这种人民调解制度可以对胡同里各个公民最细小的公共需求进行最个性化的响应,成本又不高。因此一个居委会就是一个公共能量场,而居委会老太太就是维护安定团结、能量施放最到位的人。因而,我们或者可以认为,居委会老太太们的劝架调解正是一种最体现后现代风格的先锋派体验和实践。
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公共行政可概括为国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围之内对国家和社会公共事务的管理活动。这个定义包含着“、“管理什么”三个方面的含义。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:烟草系统公共行政管理相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
烟草系统公共行政管理全文如下:
①朝廷对官吏的考察分为肯定奖赏与否定惩罚两方面。对京官的肯定奖赏考核方法如下。京察分为三等:一等为称职;二等为勤职;三等为供职。对于如何确定等级,朝廷定有四格,第一格曰守,第二格曰才;第三格曰政;第四格曰年。第一格“守”的标准有三:有清、有谨、有平;第二格“才”标准有二:有长,有平;第三格“政”的标准是有平、有勤;第四格“年”的标准包括有青、有壮、有康。守清、才长、政勤、年或青或壮或健为称职,列为一等;守谨、才长、政平或政勤、才平、年或青或壮或健为勤职,列为二等。守谨、才平、政平,或者才长、政勤、守平为供职,列为三等。清朝对官吏的问责惩处以“六法”为规范标准。
“凡入于六法者,则劾”。六法,一曰不谨,二曰疲软无为,三曰浮躁,四曰才力不及,五曰年老,六曰有疾。不谨者、疲软无为者革职,浮躁者降三级调用,才力不及者降二级调用,年老,有疾者休致。当然,清代也非常强调其他法律责任与绩效问责的的分界,“凡官,贪者、酷者则特参,不入于六法”。亦即,对于官吏触犯刑律的不法行为,不适用“六法”作为问责惩处的依据。清代官吏肯定奖赏及问责惩戒考核制度之基本指导思想重在“有功、有为”,其与现代公共行政问责的评价标准有差异,但与现代企业的岗位绩效问责指导思想切合甚近。
(一)公共行政行为被问责的基本标准变迁
1.秩序行政理念下以“合法性”作为公共行政问责唯一尺度行政是面向未来以目标为导向一系列的塑造活动,其呈现为管理、协调、自律、监督等各种制度化的组织形态与动态行为。基于国家公共权力及社会组织以及一般企事业单位的主体身份差异,行政分为公共行政、社会行政、私行政三种类型。传统的公共行政以高权性、单方性、强制性为典型特征,传统公共行政行为正当与否判断之最高标准在于“合法性”。行政行为之“合法性”的内涵兼具“正当性”与“合法律性”两个技术标准,“正当性”是在政治学领域广泛使用的一个模糊的概念,但“正当性”也不是一个大而无当的名词,它至少与选民同意及符合社会规律两个变量正相关。
“合法律性”是公共行政的特别强调的一个指标,也就是无法律即无行政。公共行政行为的“合法律性”旨在追求法律对行政的控制,无法律即无行政使法律“直接地将国会的特定组织决定呈现出来,以及间接地创设可以持续产生民主正当性的行政结构。”②无法律即无行政是法教义学立场恪守的基本原则,其对于限制行政恣意、保护相对人合法权益,形成稳定、法律致力追求的秩序形态具有重要作用。但片面强调公共行政的“合法性”是古典经济学崇拜市场至上的一个极端,只是打造有限政府、守夜政府的理论武器,单纯以“合法律性”作为评价、规制公共行政行为的唯一尺度,对于创造一个有活力、全面担当的大政府还是有所欠缺的。
2.福利国家理念下以“合理性”标准评价公共行政行为福利国家由英国W•坦普尔在《公民与教徒》中用以区别“福利导向的民主国家”与“权力国家”。福利国家包括混合经济、充分就业、收入再分配和社会福利四个方面的内容,其中的关键内容是社会福利。福利国家理念目的在于巩固资本主义国家的合法性,削抵沿着资本财富增长逻辑产生的负面社会影响。
福利国家有三种模式:自由的福利国家、社团主义福利国家、社会民主主义福利国家。自由的福利国家仍然关注限制国家行动的边界,社团主义福利国家强调权利的平衡,社会民主主义福利国家谋求普遍的由国家提供的待遇水平。虽然各国对实践福利国家理念有差异,但也存有基本共识,那就是国家应该矫正市场失灵,维持社会公正、平等。福利国家理念对公共行政直接渗透的后果就是给付行政时代的盛行。给付行政突破了传统以“合法性”标准评价判断公共行政行为的框架,但也向行政机关提出了新的挑战,那就是在资源稀缺的基本前提下行政机关如何为公众提供“从摇篮到坟墓”的正确、适当的服务。基于上述转变,大陆法系与英美法系国家的司法审查由僵硬的“合法性”审查范围延伸到行政裁量权“合理性”审查范围。
在大陆法系德国,对行政行为合理性的审查主要适用“三阶理论”,即比例原则,通过必要性、妥当性、法益相称性三个标准予以权衡认定行政行为是否合理。在英美法系,由于对如何正面认定行政行为的合理性存有判断上的分歧,转而依靠反面排除即通过不合理性的认定来确定合理的行政行为,凡是不属于不合理的,就是合理的。具体而言,不合理包括两个层次,一般不合理和实质不合理,一般不合理又主要指不相关考虑和不考虑相关因素,以及行政行为发动动机不纯正;实质不合理则指Wednesbury不合理,Wednesbury不合理为英国格林法官创设,是指明显荒谬的,极其违反逻辑或公认的道德准则的行政行为。
3.新公共行政理念下强调公共行政行为的规范价值新公共行政认为应当建立受益者导向的公共行政,公共行政的正当性是建立在满足相对人需求和利益的基础之上的,因此,公共行政的存在目的除了要关注和促进一般公共利益的实现之外,同时更要关注少数族群和弱势群体的利益保护。简言之,公共行政就是要关注和致力于实现社会的公平和正义。
根据弗雷里德克森教授和马苪尼教授的观点,新时期的公共行政应当注重以下几个方面的问题:
1、公共行政的研究重点应当从传统的强调重视行政机关的管理转移到政策的议题和政策的建议;
2、公共行政应当从单纯的重视效率和经济因素转变为重视社会的公平和正义;
3、公共行政应当从过去的价值中立转变为考虑公共行政的价值和信仰问题;
4、现代公共行政关注的重点应当包括政府的伦理、诚信、责任等问题;5、有效的公共行政应当是在主动与参与的民众意识的系统中加以界定的。③显然,在上述理论看来,传统的由政府主导和提供的公共行政服务的理性模型的正确性和官僚模型的有用性已经受到了社会及民众的质疑和批评。虽然市场化、多元主义长期以来被一些学者和官方用来解释公权力的运作,并且被视为有效制度设计之理论依据,但是,面对现代社会民众日益变化的公共行政服务需求,市场化、多元主义已经无法成为注释公共行政的理论依据。
正如弗雷里德克森教授所说,传统的或者古典的公共行政追求两个问题的答案:我们如何以现有的有限资源提供更多更好的服务,或者说在维护现有的服务水准下我们如何花费最少(强调效率)④而在现代社会,民众需要的公共行政服务除了要求以上两个方面之外,还要再加上另外一个更加重要的问题:公共行政提供的服务是否能够促进社会的公平?正是社会和民众对现代政府的公共行政服务中提出了这一更具正义性的价值新要求,加速了公共行政服务范式的变迁。在公共行政学学科史中,著名的西———瓦(沃尔多)之争中,西蒙主张用逻辑实证主义建立一个公共行政学的经验理论,也就是能使公共行政学成为一门科学,沃尔多认为公共行政学应该关注价值问题,建立一个关于公共行政学的规范理论。“效率显然是手段而不是终极目标,终极问题应该是“为何而效率”(Efficientforwhat)”⑤。促进社会公平正义显然体现了公共行政的规范价值关怀。
(二)企业问责以岗位责任为基准判断职业行为的正当性
“行政主要指国家行政,也包括非国家行政,非国家行政主要指私行政,即私人企业、组织、团体的执行、管理活动”。⑥企业治理的主要目标之一就是为了提高企业的绩效,现代企业是典型的营利法人,财富增长是其首要目的。现代企业在逐利过程会进行许多重要的活动,“现代管理学之父”———法国学者法约尔认为:管理活动是企业活动之一,它与技术、商业、财务、保安、会计等活动一样,应集中处理,并且与企业的一般活动应当分开,独立执行。⑦正因为如此,管理专业才得以发生。但是,企业内部的行政管理着重表现的管理职能是计划、组织、指挥、协调和控制五大类。
由于企业治理在法律范畴上属于典型的私法范畴,企业治理的目标就是为了生存,所以无论是企业本身还是参与企业管理的股东、董事、监事、经历以及高级管理人员,在本质上都是属于追求经济效益的经济人,他们时刻关注的都是企业和自身的财产增减,其行为动机和影响其行为选择的核心因素也当然是经济诱因,股东、董事、监事、经历以及高级管理人员在对企业进行管理时在本质上要经常考虑的也是财产权利(行为成本)。⑧以财富最大化为目标的企业在私行政中表现出几大特征:对目标进行清晰的陈述;对目标的实践路径以效率为导向严格审查;以岗位责任为行为标准测量绩效产出;强调经济诱因;着重结果而非程序。所以,在企业私行政管理活动中,判断职业行为是否正当是以岗位责任为依托的,因为岗位责任是被分解了的企业目标,是达致企业目标的不能脱漏的环节。岗位责任是否恰当、正确的履行也是测度职业行为是否正当的标准答案。
(三)公共行政问责与企业问责差异比较
1.公共行政问责与企业问责指向对象不同
(1)公共行政问责是一种行政系统内部自律机制。什么是问责?
《联合国反腐公约》表述“问责制”适用“account-ability”一词,其形容词形式为“accountable”。《牛津简明英语词典》(第九版)对“accountable”的解释是:“responsible,requoredtoaccountforone'sconduct,”意思是指“在法律或者道义上应负责任的,被要求对其性能更为负责任的”。⑨可见问责就是指追究责任和承担责任。欧文.E.休斯认为:“责任制最基本的含义就是以其他人或者其他团体名义行动的人要对该其他人或者团体回报并对他们承担责任。换句话说,这是一种委托人———代理人的关系。在这种关系中,代理人代表委托人的利益执行任务并向委托人回报他们的完成情况。”⑩根据利益博弈理论,在等级制关系中或者在委托代理关系中必须建立一定类型的责任机制,以确保被授权人的行为最终符合授权人的期望。
公共行政问责是打造责任政府的基本手段。责任政府,是指政府只有在真正履行其责任时才是合法的政府。责任政府既是现代民主政治的基本理念,又是一种对政府公共行政管理进行民主控制的制度安排。○11作为民主政治时代的产物,责任政府是一种最基本的民主政治价值理念,责任政府的理念要求现代政府必须做到:1.积极回应社会和民众的要求并尽可能加以满足;2.必须积极履行其社会义务和职责;3.必须承担相应的政治责任、管理责任、法律责任、绩效责任、伦理责任和必要的说明解释责任。作为一种对政府公共行政管理进行民主控制的制度安排,责任政府就意味着要有确保政府责任实现的控制机制,这一机制应当包括两部分:一部分为外部控制机制,即立法监督、司法监督等;另一部分为内部责任控制机制,如政府内部的行政监察,公共行政问责也属于行政系统内部的自律、自制行为。
(2)企业问责强调行政岗位自律,更强调非行政岗位工作人员是否履行岗位责任。
企业问责是指除代表国家公权力及社会组织的公共行政之外,企业内部对企业在岗人员在其工作职责范围内,因不适当履行职责或者不适当作为或者不作为,贻误工作,给公司造成不良影响和后果的行为进行责任追究的制度。企业管理活动中引入问责制,对于建立现代企业制度、强化企业实现整体性目标,是十分有益的。
第一,企业可以利用“问责制”这支“铁手腕”,切实改变在岗人员工作作风,增强责任感。
第二,可以使企业管理更加的科学、规范、透明。以清晰陈述的岗位责任作为判断工作人员职业行为的正当性有利于防止追究责任的随意性,无边无际的散漫化。
第三、有利于企业文化养成。通过建立企业问责制,无论是厂长经理,还是普通职工,都会更加兢兢业业,努力避免失误的发生、损失的发生、亏损的发生。企业问责虽然也强调对企业的行政管理岗位问责,但更强调对企业技术岗位、生产岗位的问责。因为岗位责任是分解了的企业目标,企业的绩效增长的关键依托点是技术岗位、生产岗位的责任是否得到了切实履行。强调技术岗位、生产岗位的问责将使普通职工利益与企业利益一致化,形成职工“组织化”的伦理人格。普通职工融入追求社群主义、团队精神的氛围之中,其形成的忠诚、责任意识有利于消除职工作为个体经济人产生搭便车、机会主义的不良倾向。企业常态的问责机制根本目的不在于惩戒行政岗位工作人员,更在于预防、教育一般职工。从而在普通职工中也形成“有纪律的思考”和“有责任的思考”慎独慎微的常态思维习惯。
2.启动公共行政问责与企业问责的前提不同
企业问责是典型的绩效问责,它强调的是“有为”、“增收”,企业建立问责机制属于标杆管理的一个环节,标杆是组织体基于行业特点、外部原因综合考量后期盼的业绩水准。而公共行政问责虽然也强调要提高绩效,但由于公共行政服务的特殊性,就决定公共行政服务在进行时,除了要考量效率(最大多数人的最大幸福)之外,还要考虑促进社会公平正义等问题。正因为如此,启动公共行政问责与企业问责前提不一样。企业问责的实质前提是企业管理人员或者员工在面对顾客或者消费者时,因为某些行为不当而导致消费者消费的减少或不满意,从而基于企业市场份额“缩水”、财产减少而启动的问责。而行政问责的实质前提则是政府在行政管理过程中,因为某些行为导致社会或者民众的需求没有得到满足,甚至是损害了社会或者民众的合法利益,或是有损社会公平正义,从而启动问责。
所以,第一,公共行政问责的发动动机较多是因为损害了相对人的合法权益(损他);企业问责更多是因为职工职业行为损害了企业自身的成长业绩。
第二,企业问责中的被问责行为评价标准非常明确、清晰,即岗位责任;公共行政中被问责的行为有时可能仅仅是依据模糊的伦理性、道义性标准。第三、由于公共行政中个别职员属于公众人物,其在非公务期间的私人行为可能严重失当而被问责,但企业问责在所不问。综上,公共行政问责启动的标准远远低于企业问责标准。
3.公共行政问责与企业问责的问责依据有差异
企业的问责机制是一种企业的自治行为,属于同体问责,其没有资格去建构一种异体问责机制,异体问责机制只能是法定主体依照法定权限、程序完成的具有法律效力的制度建构。作为企业自治的同体问责,其旨在建构一种超越“违法责任”、“违纪责任”的管理机制。它以“岗位责任”作为基点,通过问责制形成一种系统性的结构力量,发挥其对企业的整合和调节功能。正因为如此,公共行政问责与企业问责所依据的规范不同,对于规范的有效性所偏重的要素更不同。规范的有效性通常要得益于规范本身的合法性和合理性之保障。
从这个方面而言,企业问责更加强调合理性,即只要问责依据的规范没有违法法律规定即可。而行政问责则不同,合法性是进行行政问责的基础,而在此基础之上它又必须要强调问责的合理性,只有这样才能够做到即行政问责的合理合法。因为二者在提供服务时,它的自由度和范围有着巨大差别。行政服务的提供者通常在其职责上会有严格的明文规定,因为政府必须保证服务提供的稳定性。而企业在提供服务则没有严格的规定,企业通常是鼓励尽可能创新服务。一方面,因为企业的服务对象较为单一,在创新服务方式时有较强承受失败结果的能力。另一方面,一旦在某一单一服务对象上的创新服务得到成功,其所能带来的绩效增长将远大于可能造成的损失。所以企业更愿意也更敢于冒险更敢于结合企业与市场变化制订新规范。
(一)烟草公司政企一体的特点
“局司合一”的烟草公司在我国具有独立的特点。第一,烟草公司兼容国家烟草专卖管理和烟草企业生产两种功能,它是我国在建设市场经济时代为保持国家对烟草这一特殊商品进行有效管理而形成的有别于一般行政部门和一般企业法人的特殊的政企合一的管理机构。烟草公司根据国家《烟草专卖法》的授权取得烟草专卖管理权,行使烟草专卖的一般公共管理权限,同时,作为烟草生产性企业,其又致力于追求企业的绩效增长,所以烟草公司最为显著的特点就是其公共行政与生产企业的一体性。第二,在烟草公司,行使烟草专卖公共管理权限的机构虽然与企业的各种生产性机构相分离,但岗位职位固定了,人员却未固定,保持着流动的灵活性,这就是经常所说的“一套人马、两块牌子”。“一套人马、两块牌子”增加了对烟草公司管理行为的辨识程序与困难,同时也可能导致烟草公司人员利用这种身份移位规避法律责任。
(二)“局司合一”情形下适用不同的问责标准
烟草系统实行“局司合一”,公司既是企业实体,也根据法律授权在烟草专卖事项上享有公共行政管理职权。这种组织特征决定了问责机制必须根据不同的管理事项采用不同的问责价值取向:作为企业实体,其面对的是“顾客”,采用绩效问责标准,绩效问责的焦点在于获取结果而非遵循程序;在烟草专卖事项上作为具有行政主体资格的公权力享有者,其相对人是公民、法人其他组织,其首要标准采用合法性问责标准,合法性问责关注相对人程序权利与实体权利的严格保障。不
管烟草公司内部人员如何流动,如果关涉相对人的合法权益,且属于执行烟草专卖的公共行政管理行为,只要该公共行政管理行为存在合法性瑕疵、或者行政行为不合理、或者行政管理行为有悖于社会正义的实现,就能对该类公共行政管理行为启动问责。对于烟草公司企业的管理活动,只有在公司人员的职业行为没有正确、适当履行岗位责任时,才能启动问责,从这个意义上说,公共行政启动问责的起点要比私行政启动问责低得多。也正是如此,执行烟草专卖公共管理行为的公司职员除了要履行好企业岗位责任之外,更要以公共行政行为标准纯洁自己的行为。
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