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【摘要】:本文从构建公共危机管理的意义出发,分析目前我国公共管理部门在处理应对公共危机上的不足,提出构建有效公共危机管理应对机制的对策和建议。
【关键词】:公共管理公共危机机制
公共危机是指突然发生,造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危机公共安全的紧急事件。它是公共管理的特殊状态和特殊形式。严格地讲,公共危机事件管理并不存在普遍适用的策略,危机事件管理中的策略运用应当采取权变的观点,针对不同的危机事件采用不同的管理策略,一切以防范、化解危机,恢复社会正常运行为目的。在一定程度上,只要成功达到这个目的的策略就是合理的策略。
就公共管理部门而言,公共危机主要来自四个方面。一是公众对有关政策、法规的不完全理解。有的公众甚至认为一些政策有失公平,这使得公共管理部门在政策执行时遇到较大阻力。比如在个人所得税改革过程中,由于公众对改革的不理解,出现了多种声音,进而引发成牢骚,甚至有个别人发表不负责任的言论。二是自由裁量权的不当运用引发危机。自由裁量权是法律、法规赋予公共管理部门的一种“机动”权力,但它是一把“双刃剑”,合理、适度运用将有利于提高行政效率,保护国家、社会和公民的合法权益;反之则会出现“异化”现象,给权力寻租创造条件,对公民的合法权益构成威胁,给国家、社会带来损害。三是由于行政人员自身素质低导致的风险。有些行政人员缺乏工作责任心,凭习惯、凭经验随意执法,凭意气盲目执法,论关系、讲人情胡乱执法,从而引起行政相对人不满,引发不必要的纷争,造成公共危机事件。四是公民抵抗执法引发的风险。据报道,目前我国暴力抵抗行政执法事件时有发生。因此抵抗行政执法引发的公共危机,不但给正常社会秩序带来严重影响,而且直接危及行政执法人员人身安全,给行政执法人员的身心造成巨大伤害,应该引起高度的关注和重视。
目前我国正处在现代化的关键阶段,经济社会结构转型与体制转轨并行,传统因素、现代因素与后现代因素并存,导致现阶段是社会不和谐因素的活跃期和社会矛盾的多发期,因而也是各种类型公共危机的易发期。随着民主法制建设的不断推进和公众受教育程度的逐步提高,公民的民主意识、法律意识、维权意识得到了前所未有的提升,网络的出现及普及使信息的传播更加迅速和透明,这些都对公共管理部门应对公共危机的能力提出了严峻的挑战。如果不能对这些挑战做出积极回应,势必会影响自身的声誉和形象,失去公众的信任。
面对危机,如果行政人员在管理理念上对危机的严重危害认识不足,漠视人民的利益以及公众的知情权、参与权和监督权,欺上瞒下,口是心非、弄虚作假,或公共管理行为和效率上识别能力表现较差,应急机制不健全,对危机反应失当,致使危机扩散,可能出现以下几种情况:一是管理客体对公共管理部门的危机治理意愿和能力产生怀疑而盲动,导致秩序失范;二是由于在非常时期丧失公众的信任,社会矛盾突出,使行政行为关系紧张乃至冲突;三是当公共危机事件发生而未被有效控制时,媒体可能借机进行负面报道和恶意指责,损害公共管理部门的公信力。因此,公共管理部门需要通过建立必要的危机应对机制,采取一系列必要措施,以防范化解危机、恢复社会秩序、维护社会稳定、促进社会和谐。
近年来,我国十分重视对突发事件的预防和处置,也积累了比较丰富的处置突发事件的宝贵经验。特别是2003年发生“非典”疫情之后,全国上下迅速行动起来,把加快建立健全突发事件应急机制,提高应对危机的能力提升到工作日程,在应急预案体系和机制建设上进行了积极的探索,并取得了很大的进展。2008年,面对突如其来的“5·12”特大地震灾害,我国的应急管理系统经受住了严峻的考验。在应对巨大灾难的过程中,我们也清楚地认识到,当前的应急管理还存在—定的问题。
这一方面体现在对全球化下所滋生的各种风险和危机认识不足,对现代社会存在的各种危机分析判断机制还在进一步健全和完善中,导致危机不能及时预测和有效防治。另一方面,传统的“内紧外松”宣传策略和公共沟通方式已经不适应新形势新发展的要求,当危机(尤其是突发事件)来临时,一些基层部门还存在媒体公关缺位、宣传引导准备不足、舆论管理观念和方式老化等问题,亟待改进。
目前的公共管理体制还存在条块分割、效率不高、协调不畅等弊端,难以形成快速有效的危机反应机制。从纵向看,我国从中央到地方,就某一个公共管理系统来看,其内部信息网络已经畅通,但横向上,公共管理职能部门之间还没有建立起完备的横向信息网络,信息的水平交流有时受到阻碍,使得信息资源不能及时得到有效利用,形成信息交流、传输的瓶颈。
总体来看,各级、各部门应急预案体系基本上是遵照国家、省、市总体预案和专项、部门预案的内容,在时间紧、任务重的情况下完成的,一些预案没有结合本地特殊情况来研究和设定,同时,在已经形成的应急预案之间、专项预案之间、部门应急预案和专项预案之间,还缺乏有效的衔接、协调和演练,实战可操作性有待检验提高。
在下一步工作中,公共管理部门应该全面落实科学发展观,坚持以人为本,预防与应急并重、常态和非常态结合,全面布局与重点建设统筹、近期任务与长远目标兼顾,完善应急管理体制,提高应对突发公共事件的综合能力,保障公众生命财产安全,维护社会稳定,促进经济社会全面协调可持续发展和社会主义和谐社会建设。
管理危机的最有效方式是避免危机的产生。一系列公共危机告诫我们,公共管理部门只有把自己的主要职责放到依法行政、提供优质高效服务方面,才能使不折不扣依法行使公共管理权力与提供优质高效公共服务有机结合,才能够有效地应对各类突发性公共事件。公共管理部门在公共危机治理中最大的责任是维护国家和公民的合法权益,以人为本要求充分重视公民的应得权益。如果能做到让公民或相关人员理解、支持、配合行政工作,那么就会减少或降低执法风险,提高工作效率。为此,公共管理部门在行使行政权力的过程中,要坚持以人为本,牢固树立服务意识,保障公民的合法权益,并进一步完善公民与公共管理部门发生争议的行政救济制度。正确处理“执法”与“维权”,“执法”与“为民”的关系,在公共管理中充分尊重公民权利,给公民充分的机会表达对公共管理情况的意见和建议,引导公民正确行使权利,防止公民行使权利走向极端。要切实提高对公民的服务水平,实现在管理中服务,在服务中管理,营造相互理解的和谐征纳氛围,化解因征纳矛盾引发的风险。
预防危机是危机管理的重点,预防与控制是管理中成本最低、最简便的方法。危机预警制度体现和实现的是政府管理“使用少量钱预防,而不花大量钱治疗”的目的。公共管理部门应当重视和加强危机预警机制建设,尽早发现危机征兆,抓住解决危机机遇,控制危机蔓延,并且高效的作出反应,制定应对措施。一是树立公共危机意识。鼓励公众反映公共危机征兆或潜在威胁,在条伴许可范围内,尽最大可能地让公民参与到公共危机管理中来,与公共管理部门同呼吸共命运,是公共管理部门公信力在公共危机事件中的重塑与创新的表现。二是建立危机管理机制。其首要任务是要依法组建一个具有足够权力且能有效动员、指挥、协调、调度资源应对危机的中枢指挥系统,这是危机管理机制的灵魂。三是建立高效的危机反应机制。要在第一时间、第一现场作出反应,把权威的“声音”通过媒体第一时间传播给受众,让公众了解税务部门的作为,稳定民心。在第一时间发布关于媒体危机中公众关注的有效信息是毁断谣言产生源头的有效措施。由于危机事件具有易变性和危害性,反应迟缓必然加重危机状态。
在日常工作中,要加强与各方面的联系和沟通,争取得到相关部门的配合和支持。如:加强与当地有美单位和部门的协作,构筑严密的信息资源共享网络;与上级部门及同行加强信息联系,形成网络,共同维护公共管理秩序,进一步化解可能出现的风险,避免公共危机的产生。
实践证明,将危机管理纳入制度化,法制化轨道,有利于保证突发危机事件应急措施的正当性和高效性。法治的建设包括两个部分:一方面体现在我们的行政立法上,任何一项法律法规或者地方性政策的出台都要坚持通盘考虑、统筹规划的原则,确保政策的适用性和合理性。同时要进行周密研究,广泛充分征求群众意见,做到统筹规划,避免出台的政策片面性、单一性,导致决策失误,适得其反,产生公共危机,另一方面体现在执行上,公共管理部门要坚持依法行政,依法管理,这样才能兼顾公平与效率,真正实现保障国家运转、维护社会秩序、促进经济发展的公共管理职能。
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论文关键词:公共危机;危机管理;管理机制
论文摘要:建立科学的公共危机管理机制是当前我国公共危机管理中面临的一个重要课题。我国公共危机管理机制的完善可以从以下几个方面着手:强化危机意识;建构完善的法律体系;加强官员问责制度,修正考核体系;完善信息沟通机制;建立危机预警机制和管理机构。
美国学者罗森豪尔对于危机的界定是:“危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”在公共管理领域中,危机是相对于人类生活中正常的社会关系秩序而引入的一个概念。它意味着在社会中,一系列终止和平进程和瓦解社会正常秩序的事件正在迅速展开,使对社会稳定的破坏力大大超过了正常水平,迫使相关的系统必须在有限的时间内做出反应,采取控制或调节行为,以维持系统的生存,如果举措不当,就会影响政府的公信力及政府在公众心目中的形象。笔者以为我国公共危机管理机制的完善可以从以下几个方面着手。
一、强化危机意识
有效的危机管理需要全社会的危机治理意识,危机意识是危机治理的起点。各级政府必须清醒认识到我国现阶段危机管理的重要性,充分认识公共危机对我国社会主义事业的危害性,克服侥幸心理和麻痹大意思想,切实做好公共危机防范工作。因此各级政府必须树立起危机管理不只是危机发生后政府的迅速回应和对危机局势的严厉控制,更重要的是政府要有及时有效解决社会问题、防止危机爆发的意识。换言之,各级政府必须要有忧患意识,要能将危机管理于日常的制度建设和管理之中,优化政府常态管理。在日常的公共决策中,以广大群众利益为先导,采取科学民主的决策方式,在源头上降低危机事件发生的可能。
二、建构完善的法律体系
依法治国、依法行政是党领导人民治理国家的基本战略,政府的所有管理行为,包括危机治理必须依法进行。法治是政府进行危机管理的必由之路。无论是常态还是危机状态下,政府行为法制化是政府实施有效治理的基本原则,政府在紧急状态下的行政应急权力也是法律授权的结果。公共危机管理发达国家的成功经验之一,是他们有比较全面的公共危机管理法律框架,在紧急事态面前,有法律依据,政府应该做什么,公民应该做什么,相关的社会组织应该做什么,法律有基本的甚至是详尽细致的规定。我国已经颁布了《中华人民共和国戒严法》《中华人民共和国传染病检疫法》《突法性公共卫生应急条例》等法律法规,但是,从总体上来看,体系尚不完整。一是紧急状态法律制度不统一,每个单行的法律只能适应一种紧急状态,一旦紧急状态产生的原因复杂,就很难有一统一的紧急状态下的指挥机制;二是有关紧急状态法对政府可以采取的紧急措施规定得不够清晰,特别是一些必要的行政程序缺乏,很容易为政府随意扩大行政权力或不作为留下法律上的漏洞;三是公民的权利很容易在紧急状态时期遭受各方面的侵害,但无法得到法律上的有效救济。因此,针对我国突发性公共危机的特点,亟须建立信息畅通、反应敏捷、指挥有力、责任明确的应急法律制度,满足法律体系中两个相互关联的标准:第一,法律体系的全方位内涵,囊括国家安全、经济、交通运输、福利保障、新闻舆论等宏观领域的危机立法,以及具体管理环节的实施细则。第二,法律体系的协调统一,在全方位体系建设的基础上,宪法、部门法、地方的行政法规等法律条文不得相互矛盾冲突,发现问题能够及时纠错和补救。这样才能在法律上明确各级政府在危机处理中的责任,建立较为完善的公共危机管理法律体系,用法律保证应急减灾的胜利。
三、加强官员问责制度
修正考核体系公共危机治理是各级政府部门的职责和责任,一个负责任的政府,是不容许出现不负责任的官员的。在“问责制”下,贪赃枉法、失职渎职与平平庸庸的官员必须引咎辞职或被免职,有利于促进政府官员的责任感、危机感和紧迫感,提高他们的责任心在加强“问责制”的同时,要进一步修正考核体系,坚持以科学的发展观作为衡量政府绩效的重要标准,尽快按照公共服务型政府的要求,建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系,强化政府的社会服务功能,加快电子政务建设,实现各级政府运作的公开化、程序化、透明化,扩大公民的政治参与,树立统一的“以人为本”的理念,始终坚持最广大的人民群众是衡量政府绩效的最终标准。
四、完善信息沟通机制
公共危机具有突发性的特点,当社会面临重大危机时,人们必然会通过各种渠道去获取与危机相关的信息,当人们获取的信息不足时,就会出现各种流言。这时,政府应在第一时间向社会公众公开危机真相及相关信息,以官方的权威来稳定民心。只有及时地传递真实的信息,才能正确引导公众在危机事态中保持理性,不产生过激反应和行为。而且,及时公布信息有利于提高政府的公信力,垄断和封锁信息则会导致公众对政府不信任,从而降低政府的公信力,并且会影响政府危机管理系统的运行效能。完善的信息沟通机制在公共危机管理的各个环节均起到至关重要的作用,提高危机管理的信息透明度,不仅有利于政府防治危机而且便于全民动员,群防群控,缩短危机周期。在公开危机信息时,要通过召开新闻发布会、面向群众开通信息网站以及充分利用报刊、广播等多种渠道加强政府与公众的沟通,确保公众及时、充分地掌握所需的有关危机的信息。
五、建立危机预警机制和管理机构
由于危机事件具有高度的不确定性,因此政府有必要建立科学的危机预警机制和常设管理机构,以搜集分散的各类信息,同时负责整个危机事件的处理。预警机制强化政府责任,从地方到中央分别制定出突发事件的应急预案,建立突发事件的预警监测制度,定期、定点对可能的危机范围进行科学预测,并采取相应防范措施进行避害或将危害的发生减小在最小范围。在公共危机全球化的今天,危机管理机制面临着各种新的挑战和考验,要充分认识其艰巨性、长期性和复杂性,以适应现代社会新的发展要求。
参考文献:
[1]左小麟.公共危机管理中的政府角色[J].思想战线,2008.01
[2]欧子艳.公共危机管理中地方政府责任研究[J].陕西职业技术学院学报.2007.03
[3]何水,蓝李焰.中国公共危机管理的困境与出路——一个宏观的分析[J].湖北经济学院学报,2008.01
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2007年8月全国人大会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》,我国在应急管理方面取得了长足进步,同时,党的十七大提出"深入贯彻落实科学发展观,要求我们积极构建社会主义和谐社会",并要求"完善突发事件应急管理机制"。但目前我国行政应急起步较晚,政府应急管理体系不完善,在应急管理过程中必然存在一些问题,何以应对是当前我国政府面临的严峻挑战。
面对上述政府在应急管理机制中存在的问题,结合我国的现实国情以及新公共管理在我国政府改革中的借鉴意义及适用性,文章主要从以下四个方面来完善政府应急管理机制:
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高校大学生心理危机具有普遍性、复杂性、易察性、易发性等特点。心理危机干预机制应采取平衡、认知模式,坚持以人为本的原则;建立大学生心理健康档案制度,实现预警功能;加强重点时段和重点对象的排查;强化监督管理,保障规章制度的实施。 以下是读文网小编为大家精心准备的:大学生心理危机干预机制探析相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
【摘 要】高校大学生心理危机具有普遍性、复杂性、易察性、易发性等特点。心理危机干预机制应采取平衡、认知模式,坚持以人为本的原则;建立大学生心理健康档案制度,实现预警功能;加强重点时段和重点对象的排查;强化监督管理,保障规章制度的实施。
【关键词】大学生;心理危机;干预机制;模式;手段
近年来,随着我国社会经济改革、政治改革的剧烈变化,社会生活节奏越来越快,社会的各方压力也不断产生,尤其是对于大学生这个特殊人群来说,来自学业方面的压力、情感方面的压力、就业方面的压力更是与日俱增。再加上一些社会不良观点、理念、思潮的冲击,在大学生这个本身就较为脆弱的人群中自然会出现一些大学生因无法承受各方面刺激从而导致其心理崩溃,进而出现贪恋网络、离校出走、自残自杀、暴力倾向等严重问题。虽然这一部分学生在整体学生中属于极小部分群体,但其危害是我们大家有目共睹的,因为在我们当今社会独生子女多的大背景下,大学生的心理崩溃不论是对于社会、高校还是对于个人家庭来说都是一场巨大的灾难,对于本该属于天之骄子的个人来讲更是可能断送其美好的未来。因此,社会对于大学生心理危机问题的关注和干预也就成了现今社会发展中的一个重要问题。
心理学的理论研究起源于西方,因此心理危机及危机干预方面的理论研究也起源于西方,早在上世纪四五十年代美国、荷兰等国便开始对危机概念进行探索和研究,最初由林德曼在1944年提出了心理危机不仅是一种心理问题,还是一种必须要去主动应对甚至是治疗的一种心理病态。到1954年,美国人卡普兰则进一步补充和发展了林德曼的理论,卡普兰认为人类的内心焦虑、忧愁等负面情绪的日积月累,便会导致思维混乱、行为混乱等一系列问题,从而形成了危机状态。并于1964最终提出了心理危机干预理论。
大学生心理危机的特征主要能概括为以下几个方面:
1、普遍性
普遍性是指在任何一个人的成长中都会遇到一些突发事件,大学生这个群体也不例外。心理危机是个人与外界社会的一种失衡状态,是正常生活中所经历的一个必然过程,也表明了个人努力与外界社会保持平衡的一种状态。
2、易发性
现今大学生这个特殊的群体,已然成为了心理危机易发人群,因为随着社会发展,个人压力的增大,以及在独生子女多这个大环境下的大学生依赖性普遍较强,而这时的大学生又绝大多数处于青春期,因此,他们属于逐步趋向成熟但又未真正成熟,自我意识逐步变强,但认知能力又无法与之相协调的状态。这个时期自然也就成为了一个最为危险的时期,任何一次的心理危机都可能导致悲剧性的后果。
3、易察性
大学生的生活相对较为单一有序,大学生的大部分时间是在学校,接触对象也主要是校园中的师生,并且大学生也必须接受学校的各项校规纪律的约束,因此,当大学生出现心理危机时也比较容易被身边的共同生活的同学或者教师察觉。
4、复杂性
大学生的心理危机由于其年龄阶段的问题,其成因较为复杂,可以是生理方面的,例如生理成长,生理变化,疾病等等,更多的是来源于心理层面的。由于我国多年来的改革开放,一些不良的思潮也不断进入到校园,这些不良影响更易对大学生的心理造成影响,再加上大学生们普遍要面对的找工作、找对象、找组织等问题带来的压力,因此,大学生的心理危机成因一般较为复杂,往往是多问题相互纠缠从而导致的心理危机。
5、潜伏性
由于大学生这个群体的特殊性,所以大学生的心理危机又通常较少的直接爆发,经常是潜藏于内心之内,日积月累,直到某件特定的应激事件,也就是我们常说的导火索事件的发生,便会导致严重的心理危机问题爆发,从而形成一些悲剧性的后果。例如前段时间的校园伤人甚至致死案件的频发,便说明了这一大学生心理危机的特点。
心理危机干预,简称危机干预。以往,危机干预指在人类遭遇重大创伤事件后对于其进行评估、干预以期减少有害影响,从而达到积极成长与发展的干预。常见的危机干预主要包括了以下几种模式:
1、平衡模式
这种模式主要用于危机干预的早期。在发现当事人已经出现心理危机,心理情绪出现不平衡状态,但其原有的解决办法又不能处理和满足其重新获得个人与外界的平衡的情况下,帮助其利用周围人群及一切可利用的方式方法走出不平衡状态,从而重新获得平衡。
2、认知模式
认知模式其本质是认为心理危机的发生根源是由于对事物的根本错误思维,而并不是事物其本身事实。这种模式主张危机干预者帮助当事人对自我认知和社会认知进行改进和提升,去除掉其主观部分,增加其理性部分从而达到对于心理危机的控制。这种模式较多适合于那些心理危机已经趋于稳定的当事人。
上世纪末期,危机干预则进一步发展,进行事发前的积极的,预防性的危机干预理念也逐步走入了危机干预理念的理论与实践之中。因此,我们在大学生心理危机干预的过程中应当遵循事先预防大学生心理危机的发生,或者进行早期干预避免其发展成为更为严重的心理危机的角度出发,重视事前关注与教育,采取以事前预防和时候干预相结合的方法来控制大学生心理危机的发展。
大学生心理危机干预机制的目的就是在于降低心理危机的发生率,从而帮助大学生平稳度过大学这个人生中重要的时期,从而促进大学生的全面成长和健康发展。在处理大学生心理危机时,首先需要考虑的就是生命最高价值原则,这也是以人为本的理念要求,也是世界各国的普遍原则。因此,高校首先应该把生命安全放在首要位置,因为任何结果都不可能比失去生命带来的结果更为严重。
因此,心理危机干预的首要原则就是要树立生命高于一切的思想。其次,在处理大学生心理危机时也不能忽视其及时性,因为大学生在经历某些重大突发事件,例如地震等自然灾害时,其经历和心理状况往往已经超过其本身的承受力,但又无法找到相应的办法去处理眼前的不平衡,这种状况下就有可能引起大学生心理危机的潜在可能。在这种情况下必须要及时的进行心理干预。再次,发展性原则,心理危机的干预应当从鼓励当事人以及调动当事人的积极性出发,使其在绝望和危机中看到希望和幸福,增强自身心理素质,从而更加坚强和自信。最后,在大学生心理危机干预的过程中也要实现各部门的协调配合,积极主动的开展工作,全面履行职责,以全面提高干预效率。
因此,构建大学生心理危机干预机制应该在以上基本原则的前提下进行。
1、坚持以人为本的原则
辅导员或心理咨询师在与学生的交流过程中,应以学生为本,他们之间的对话、交流、彼此的理解、认同都需要在平等的基础上进行,因为平等的对话是大学生思想教育者能够与大学生之间实现充分信息沟通的大前提,也只有在信息沟通顺畅的基础上才能够实现二者之间的交流互动,而交流互动反过来又能够促进彼此之间有效信息沟通。同时在平等对话,交流互动的基础上实现思想政治教育者与大学生之间彼此的宽容与谅解,从而实现校园的和谐发展,实现双方关系协调发展,从而促进信息有效沟通,有利于更早的预防和发现并且及时干预大学生的心理危机。
2、建立大学生心理健康档案制度,实现预警功能
高校应该建立统一完善的大学生心理健康档案,并且明确心理健康档案的建立原则及内容。在心理档案建立中首先要遵循科学性原则,要求信息档案的内容客观准确,真正反映大学生心理状况。其次要求内容全面,既要包括心理健康评测结果又要包括个人背景及日常表现。第三要坚持保密性原则,因为心理健康档案的特殊性,因此其记载内容只应作为心理健康评估和心理健康发展状况之用,除此之外绝不以此作为对大学生进行任何评定的依据。同时,要保留学生本人的知情权,并且绝不随意向无关人员,包括教师、同学、家长等公开,坚决保护大学生个人隐私不受侵犯。最后,大学生在校期间心理健康发展过程绝不是一成不变的,因此相应的,大学生心理健康档案也应及时更新保持与学生心理发展相一致,不断更新其心理档案。
3、在建立普查制度的基础上加强重点时段和重点对象的排查
按照教育部规定,高校应当建立大学新生心理健康普查制度,也就是要求高校在大学新生入学之际对所有大学新生进行心理健康的普测。但由于普测较为耗费人力物力,不可能多次普查,因此,高校在建立普查制度的基础上,应形成普查与排查相结合的工作机制,也就是说大学生心理健康教育与咨询中心及各院系在重点的时段针对重点人群进行排查工作。其中包括了毕业前、重大考试前以及开学放假前后和各种社会公共突发性时间之后。而重点群体则包括新生、毕业生、贫困生、及各种学业存在重大问题或精神情感上遭遇重大挫折的群体。
4、建立大学生心理危机预警网络
除了以上提到的机制之外,高校还应建立信息汇报制度,从而形成学生、辅导员、心理健康教育专家,宿舍、班级、院系、学校的大学生心理危机预警网络,从而能够达到快速反应的效果。
5、强化监督管理,保障规章制度的实施
任何制度的建立,都需要相应的监督体制来保证其实施。大学生心理危机干预机制也不例外。因此,在大学生心理危机干预机制中也要相应的建立督察制度、复命制度、责任追求制度等相应的绩效考体系来形成相应的监督机制,同时加强工作的执行力度。
大学生心理危机干预机制探析相关
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摘要:在社会发展的常态下,媒体的主要功能是传播信息、引导舆论、舆论监督等。而在发生公共危机中,媒体的功能则细化为预警、沟通、参与等等,并承载着重要责任和使命。本文通过分析公共危机事件的涵义和特征,针对媒体在公共危机中应具备的功能及责任进行探讨。
关键词:公共危机;新闻媒体;社会责任;功能
一、公共危机事件的涵义和特征
“危机”从字面上理解即危险和机遇,是组织命运转机和恶化的分水岭。危机通常指决策者的核心价值观念受到威胁或挑战、有关信息很不充分,事态发展具有高度的不确定性和需要做出决策的事件。在我国,公共危机事件一般指突然发生并且造成或可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、生态环境破坏、严重社会危害和危及公共安全的紧急事件,包括突发自然灾害、事故灾难、社会安全事件和公共卫生事件。
公共危机事件具有四大特征:第一,突发性和紧急性。即发生的具体时间和地点难以预测,常常超出人们的惯性思维和社会正常的运行秩序。第二,后果难以预料性。由于信息时代事物间的联系日益密切且呈多元化趋势,易引起事物间的连锁反应而把危机的影响逐渐扩大。第三,广泛的社会性。危机事件所涉及的主体具有广泛的社会性,对广大民众有着越来越多的互动影响。第四,具有可控制性。危机是可以控制的,无论是事前还是事后,甚至在危机爆发的过程中,相关部门与人员都可采取有效的方式控制危机的发生、发展并尽可能消除危机带来的不利影响。
在公共危机事件中,信息的传播是一种不可或缺的活动。2001年的9?l1事件发生后,美国政府和媒体团结一致,及时、准确地发布信息,在积极引导公众的同时也塑造了政府形象。而在2003年的“非典”事件之初,我国有些地方政府没有对事件给予足够的重视,甚至隐瞒事实真相,媒体也未能及时、准确的报道,最终在社会上造成恐慌,以致出现了抢购抗非物品的狂潮。信息传播与政府和民众之间是相互依存、密不可分的有机整体。所以,面对公共危机事件,只有政府、媒体和民众建立良好的互动关系,才能有利于及时消除危机,维护社会稳定。
二、公共危机中媒体应具有的功能
危机事件发生后,新闻媒体因其迅速、准确地报道而在业内和公众中确立自己的影响力和公信力,也在为社会有效地应对和处置突发事件中发挥积极作用的同时而赢得公众的认同和赞誉。新闻媒体在公共突发事件应对和控制中具有如下重要功能:
(一)新闻媒体在突发事件控制中具有实现群众知情权的功能
人民群众既是灾害的受体,也是抗御灾害的主体。灾害发生后,要及时通过报刊、广播、电视、网络等新闻媒体让群众了解灾害发生的实情,让公众享有充分的知情权,这是新闻媒体积极参与抗灾救灾的重要前提。
(二)新闻媒体在突发事件控制中具有输导群众情绪的功能
危机事件发生后,媒体可以充分发挥独特的舆论功能,正面引导危机事件所影响的区域之内的广大群众的情绪,使之趋利避害并朝着有利于抗灾救灾的方向发展,为政府有效处理突发事件营造良好的舆论氛围。
(三)新闻媒体在突发事件控制中具有维护社会稳定的功能
政府、传媒和公众是大众传播系统的三个角色,传媒在公众与政府之间架起信息畅通的桥梁。政府是社会公民权利的代表,代表人民管理社会公共事物,代表人民利益对发生的灾害进行应急处置。新闻媒体可以通过设置舆论焦点塑造政府突发事件应急处置的良好形象,并在满足公众信息需求的过程中保持社会正常运转。任何突发事件发生时,总会形成一定的舆论焦点,影响人们的观念。新闻媒体在不知不觉中传达政府的声誉,在潜移默化中树立政府的形象,在正确引导中实现维护社会稳定的功能。
三、公共危机中媒体应承担的责任
(一)媒体要做“安全阀”不做“助燃剂”
在危机传播的过程中,受众最关心的是有关危机信息的内容、发布者和传递的方式。在危机事件发生之后。大众媒体在信息传递、知识介绍、信心鼓励等方面起着非常重要的作用。但是,大众传媒的危机信息传播需要注意下面四个方面问题:信息失真、报道失衡,重复传播、急功近利,造成媒体公信力的下降和受众趋向不稳定的局面。同时,也需注意受众面对危机信息传播的媒介素养水平不高,缺乏理性判断各种传播渠道的客观性和可信性的能力,不知道如何接触公共信息源,如何判断大众传媒报道的真伪,对得到的危机信息缺乏科学判断和理性分析,导致轻信来自人际传播渠道的流言。
由此可见,在传播危机事件时,新闻是柄“双刃剑”,媒体既可能是“安全阀”也可能是“助燃剂”。媒体作为舆论的工具,具有反映舆论、引导舆论的功能,及时、真实、准确地传播危机事件信息,让公众尽快了解事实真相,大众传播就是“安全阀”。如果瞒报谎报危机事件信息,大众传播就可能是“助燃剂”。
因此,对公共危机,媒体首先要做好全面报道,尽可能及时地将真相告知公众,廓清谣言,稳定人心。其次做好舆论引导。当危机来临时,由于社会有较大变动和震荡,导致刺激意见的出现并汇集为舆论,而舆论又反过来影响着公众的意见和情绪。此时,如果进行正确引导.舆论就有助于危机的解决,而如果引导不善,舆论就有可能形成阻力。
(二)媒体要树立大局意识,善于信息的取舍
一旦危机事件发生,媒体就要积极面对,把社会公众对危机的舆论引导到有利于危机解决的正确方向上来。如何发挥媒体的积极作用,正确引导舆论,需要媒体树立全局意识和大局意识.全面配合危机处理者,二者达到完美的结合,共同促进危机的解决。
公共危机是对媒体的一场大考验,既是新闻敏感性的考验,也是政治敏感性的考验,更是综合业务能力的考验。2008地震灾害涉及到方方面面,但始终有一个聚焦点——抗震救灾,包括受灾状况、救人和重建工作。紧盯聚焦点是媒体的本能。但怎么盯、盯什么,却反映了媒体自身的素质。每一场公共危机,对媒体来说,都是一场战斗。这场战斗不仅仅说要“在场”,在场只是起码的要求,更重要的是打好责任牌, 是最大程度地为化解危机出力。在报道中不渲染灾情,以稳定人心,维护稳定,减少些对民众产生恐慌心理的信息传播。这是责任媒体在报道中大局意识的体现。
危机传播,不同于一般的新闻传播,它是在极大时间压力下对不确定状态做出的无章可循的传播。媒体必须以高度的责任感,树立大局意识,努力提高危机传播的引导水平。
在此次地震灾害面前,各媒体积极介入,纷纷派出记者奔赴抗灾第一线,为读者带来了各地第一手材料,但这其中仍然存在着各种复杂因素,只要稍一处置不当,就有可能进一步激化危机。这主要体现在媒体对信息的取舍上。
面对这么多信息,公开什么不公开什么,就对媒体造成了考验。如果不加判断,有什么就披露什么,哪怕信息是真实的,也有可能起到相反的作用。在这样的公共危机面前,传媒责任不仅是派记者奔赴抗灾第一线,更关键的是需要有大局意识和高度的政治家办报的理念,帮忙而不添乱。
结束语
新闻媒体作为一种重要的社会力量,在公共危机管理中发挥的作用日益凸现。因此,政府在危机管理中,要充分重视新闻媒体的作用,制定有效的媒体政策,及时向公众公开信息,提高决策透明度,引导公众共同克服危机。
参考文献
[1] 赵路平.公共危机传播中的政府、媒体公众研究[DB/OL].
[2] 张任明.迅速开放传播渠道——公共危机事件中的政府传播对策[j/OL].公关世界,2003(10)
3.孙璐.论新闻媒体对公共危机管理的积极介入[j/OL].湖州师范学院学报,2007(06)
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“中国梦”不仅是国家富强梦,更是文化梦、文化强国之梦。有学者指出,中华民族的伟大复兴之梦,不能止于“世界第二大经济体”甚或“世界第一大经济体”的财富之梦,而必须追求在此基础之上的文化梦,确立中华文化在世界的影响和地位。文化强,国家才真正强,唯有文化能够真正让中国圆梦。〔1〕访欧期间,在巴黎联合国教科文组织总部发表演讲指出,没有文明的继承和发展,没有文化的弘扬和繁荣,就没有中国梦的实现。正是基于文化强国梦,党的报告提出要建设文化强国,同时提出实现“文化强国梦”的路径是将文化产业发展成为国民经济支柱产业。“文化强国梦”需要一个强大的文化产业作为载体。中国要实现和平崛起的战略目标,文化产业在国内和国际市场上的战略崛起必不可缺,否则难以发挥中国文化在世界的影响力、渗透力和辐射力,话语权的增强和提升更无从谈起。〔2〕美国所谓的“三片”之所以能够征服世界,其中一片就是好莱坞大片(另两片是高科技芯片和快餐薯片)。中国文化产业承载着中国的价值观和中国的国家文化安全。文化产业之所以具有保护国家文化安全的功能,是由于消费者欣赏西方影视、音乐等文化产品的过程,实质上也是这些产品所负载的意识形态内核被呈现的过程,消费者受其中蕴含的价值观念、生活方式的影响,原来的信仰会在一定程度上被削弱、覆盖、剥蚀、瓦解甚至重塑。〔3〕所以如果没有一个强大的文化产业,其国家文化安全将难以保护,文化强国梦将不可实现,伟大的中国梦也就没有了文化根基。
另一方面,宏大的中国梦要实现国家富强,更要实现人民幸福。人民的幸福是个梦的总和,所以是根植于日常生活之梦。“中国梦”的实现依托于个体梦想的实现,宏大叙事的“国家梦想”注定需要扎根于普通个体的日常生活之中才能“接地气”,从而具有真正意义上的社会生命力。〔4〕个体的日常生活梦,最重要、百姓最为关切的是基本民生问题。而当前及未来中国最大的民生问题是解决居民的公共服务问题,如基本教育、医疗、社会保障等,这也正是中国梦的目标之一。2012年11月15日在新一届中央会见面会上讲话指出,我们的人民热爱生活,期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境,期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标。〔5〕更好的教育、就业、社会保障、医疗卫生服务、住房和环境都属于基本公共服务问题,因而都是人民幸福的重要内容。对于普通民众而言,中国梦的现实意义绝不仅仅止于GDP总量世界第一或第二,人均收入世界第二、第一才更为重要。中国梦归根到底是人民的梦,它不仅必须紧紧依靠人民来实现,更重要的是必须不断地为人民造福。〔6〕
中国梦既是一个文化强国梦,那么要实现中华民族的伟大崛起与中华文化的伟大崛起就需要强大的文化产业作支撑;同时“中国梦”也是一个民生梦,是中国共产党为人民服务宗旨的体现和建设服务型政党的要求,更是普通百姓期盼享有更多更好的公共服务、实现幸福的梦。因此建设文化强国,改善民生,成为实现伟大中国梦不可或缺的两个方面。
文化强国需要文化产业的大发展加以支撑,“民生梦”也需要公共服务的高效供给,那么,究竟两者是密切联系还是毫无关联?如果有联系,其背后的逻辑是什么?中国梦的实现机制又是什么?是公共服务还是文化产业?这些问题正是本文的研究缘起。从目前已有的文献看,对文化产业如何发展和公共服务如何有效供给已给予了充分的关注,但是有关公共服务如何实现文化产业大发展,进而为实现中国梦提供强大动力的研究成果则相对稀少。更为重要的是,现有文献即使谈及公共服务与文化产业的关系,也主要集中在政府提供公共服务为文化产业发展提供好的产业平台、融资平台、政策平台等方面,而对公共服务与文化产业发展之间的内在逻辑尚未充分揭示,需要进一步分析探讨。如何将国家的基本公共服务均等化战略与建设社会主义文化强国战略有机联系起来,从而更好更有效地推动两大战略有机联动实施,为推动中国梦的实现提供一些政策建议,是本文的研究动力所在。我们在图1勾勒了公共服务、文化产业与中国梦的基本逻辑。公共服务连接着中国人民的民生梦,是社会建设的重要内容;也连接着中国文化强国梦,是推动中国文化产业发展的重要机制,和实现中国梦的动力支撑机制。理论上,公共服务能够促进中国文化强国梦实现的关键在于文化产业发展背后的公共服务经济逻辑。
实现文化强国梦是实现中国梦的重要一环,而文化强国梦需要与之匹配强大的文化产业。文化产业的发展离不开公共服务,因为公共服务与文化产业的供求动力存在匹配。党的十八届三中全会指出,要让市场在资源配置中起决定性作用,文化产业发展需要面向市场,向市场求动力;而作为政府提供的公共服务是否与之有关联?公共服务是怎样影响文化产业的,其背后的经济逻辑是什么?本文从经济学,即需求与供给两个方面分析文化产业发展的公共服务经济逻辑。
文化产业是文化的产业形态,是以生产和提供精神产品为主要活动,以满足人们的精神文化需要为目标。依据经济学基本原理,文化产业的发展需求需要基于一定的收入水平,“仓廪实而知礼节,衣食足而知荣辱”,人类只有在满足了最基本的生存需要之后,才能逐步上升到对精神文化产生需求。收入水平的提升并非一定会拉动文化产业的发展,因为除了经济的因素,文化产业的提升还需要公共服务与之匹配,就像农村居民随着收入水平的提高,有购买洗衣机甚至小汽车等产品的需求,然而如果道路差、没有自来水供应网络等条件,即使农民能够买得起小汽车也无法在农村跑,即使农户家庭买了洗衣机也不能使用,这正是我们要进行社会主义新农村建设,大力修路、建自来水厂等公共基础设施服务的缘由。
公共服务与文化产业发展的需求动力匹配主要体现在以下三个方面:培育、释放和提升居民对文化产业的需求。
文化产业的发展之所以需要一定的公共服务与之匹配,在于公共服务能够培养居民的文化消费意识与观念,进而形成文化消费氛围,推动文化产业发展。在居民对文化消费没有需求时,需要培养对文化消费的意识和观念,电视广告等便是培养消费者需求的方式之一。进行文化消费需要培育的原因在于消费者必须具备一定的欣赏能力、知识能力,即通常所说的需要达到一定的“文化程度”。暴发户虽然具备消费文化产品的能力,但无法成为拉动文化产业发展的需求动力,而只能是一个潜力,因为其文化程度尚无法享受和消费文化产品,自然难以产生对文化产业发展的需求拉动(如图2)。
文化产品消费与一般产品消费不同,是一种心理上、精神上的需求,这种需求需要在一定的文化氛围和环境中产生。没有相应的文化氛围,文化消费难以进行,更谈不上拉动文化产业发展。“人以群分,物以类聚”,相同偏好的人会聚集在一起,产生大致相同的消费氛围,而文化消费需要这种消费环境。依据人力资本理论,教育、医疗等基本公共服务是人力资本形成的关键,也是所谓的成为“有文化的人”的关键。文化产品的消费不仅要求居民的收入水平负担得起,更需要居民的文化程度能够与之匹配。一位农村老人即使子女买了电影票让他去看,可能老人也不想去,原因在于其文化水平不接受这种“不实惠”的文化产品消费。教育等公共服务的提供,不仅能够改善居民的人力资本,更重要的是能够改变居民的传统消费观念,促进新的现代文化消费观念的形成。文化消费观念改变了,居民花钱看电影、看艺术展览就不会觉得是浪费,而是感到物有所值,是精神享受。很容易观察到,年轻人能够接受新的消费观念,而老年人则比较难以接受,一个重要原因是学校教育培训的影响,是教育培训引领了新的消费观念,而绝大部分老年人几乎远离学校教育培训,无法接触新的事物;反过来,有知识有文化的老年人能够接受新的消费观念,也在于有更多的机会去学习和培训,改变原有的观念,从而让文化产品消费成为生活中不可或缺的一部分。
根据国家统计局公布的数据,2013年中国人均收入达到6629美元,已经大大超过国际上文化产业大发展3000美元的门槛值。然而与国际经验不同的是,中国文化消费依然不是很旺盛,且与同等收入水平国家的文化消费还有较大距离。据中国人民大学和文化部文化产业司联合发布的2013年中国文化消费指数测算,我国文化消费潜在规模为47万亿元,占居民消费总支出的30%,而当前实际文化消费规模为1038万亿元,仅占居民消费总支出的66%,存在3662万亿元的文化消费缺口。〔7〕文化消费为什么没有随着收入增加出现井喷?其重要原因之一便是公共服务供给不足对文化消费形成了抑制。
关于近些年中国内需不振的重要原因有学者认为在于居民消费不景气,但居民消费存在“有没有能力消费、敢不敢消费和愿不愿意消费”三个层次的问题。有没有能力消费是有没有经济收入进行消费,这是消费的基本前提。敢不敢消费是有能力消费但是消费有顾忌,例如因小孩的教育、老人的医疗等,“上有老下有小”的中国家庭社会保障不完善问题所致的居民消费预期下降。不敢消费,形成预防性储蓄需求,而不是进行消费。愿不愿消费是有能力消费但消费环境较差或不安全,不愿意进行消费,因而转向国外消费。最明显的是中国奶粉产业案例,不是拉动了本国产业发展反而是带动了国外产业发展。所以公共服务供给不足会导致居民没有能力消费、不敢消费和不愿意消费三个层次的消费需求制约,公共服务对文化产业的需求释放需要针对这三个层次。
(1)公共服务的消费能力构筑。人力资本是居民收入水平的重要影响因素,而教育医疗等公共服务是形成人力资本的核心要素。由此,公共服务成为居民收入水平的重要因子之一,特别是对农村居民和进城农民工而言,更是如此。农民和农民工的人力资本本来较低,自然获取的收入机会和收入水平也较低。当前中国居民消费不足,主要在于农村居民和农民工的消费不足。解决农民和农民工消费问题的关键是提高其收入水平,让他们与城镇居民享有同等的公共服务待遇。中国的城乡公共服务供给差距巨大是十分明显的事实,“城市像欧洲,农村像非洲”。提高农民收入水平的路径之一便是通过政府公共服务供给提升农民的人力资本,释放农民的巨大消费潜力。这也是公共服务带来消费能力释放效应的逻辑。
(2)公共服务的消费动力构筑。教育、医疗、住房被戏称为新的三座大山,是中国公共服务供给不足的体现。公共服务供给不足,个人承担大部分教育、医疗和住房支出,严重地制约了居民的其他消费,包括文化消费,自然抑制了居民对文化产业发展的需求动力,形成居民的预防性储蓄需求。显然,释放消费需求必须解除居民的消费预防性需求,这就需要政府加大教育、医疗和住房等基本公共服务供给力度,让居民敢消费,而且没有后顾之忧地消费。
(3)公共服务的消费意愿构筑。居民不愿消费的另一个原因在于消费环境和消费安全问题。三鹿奶粉等时不时曝光的食品药品安全事故应该说对中国居民有很强的消费意愿抑制效应。消费环境和消费安全是一项基本的制度建设,是政府必须加以提供的一项公共服务,也是一种制度性公共服务。长期以来中国文化产业发展环境不佳,政府提供的公共服务滞后,导致居民不愿意进行消费;另一方面,内容是文化产业的核心,然而中国文化产业如电影电视剧的“雷人”内容却让中国观众产生不愿“消费”的心理,这一问题同样在于政府管理——公共服务不到位,坚持了经济效应而忽视了社会效应,最终让观众“用脚投票”不去消费。发展文化产业政府必须致力于提供制度性公共服务,减少夸大宣传和虚假宣传,建设社会诚信体系,让居民愿意消费。
公共服务如何促进文化产业需求升级,突出的案例来自韩国文化产业。韩剧在中国深受观众喜爱,一部《来自星星的你》迷倒众多中国观众,成为流行一时的电视剧。韩剧的内核是突出传统文化与内容征服观众。实现中国传统文化的创新与再造,需要坚持文化产品“内容为王”的创新原则,突出文化产品的“思想性”,以思想征服观众。中华文化历史源远流长,博大精深,然而目前的优秀创意产品相当稀少,根本原因在于文化产业发展中过度地追求传统文化产品的经济利益,忽视了文化产品的公益性。而韩国恰恰注重传统文化创新,既追求文化产品的公益性也追求文艺性,更凸显文化产品的“思想性”、“创新性”,生产了很多优秀的创意文化产品,推动了韩国文化产业的发展升级。文化产品的消费具有特殊性,即外部性,文化消费的过程和结果都能对消费主体的素质、文化的再创造起到提升的作用。正是文化产品的公共物品属性,成为国家大力投资的理论依据。国家依据文化产品是否具有公共物品属性决定投入与否,体现为现在流行的“公益性文化事业和盈利性文化产业”的区分方法。公益性文化事业投入——公共文化服务建设是文化产业的助力器,有利于文化产业的升级而非阻碍其发展。文化的再生、创新、传播并不是单纯通过生产、流通和消费这个市场系统能够完成的,将文化活动普及到公民生活里,成为他们生活的一部分,并通过他们的实践和体验才能够使文化“活”起来同等重要。〔8〕这需要国家大力投入公共文化服务,让公共服务下乡、进学校、进社区,进入老百姓的日常生活,从而形成文化消费的“氛围”,构筑起一个个文化圈。
反观近年来中国电视选秀节目、相亲节目,以及低俗剧、抗战神剧、后宫剧、穿越剧等的泛滥,芙蓉姐姐、凤姐等人物的流行,已经成了中国文化产业需求升级的困境。文化产业转型升级的关键是坚持文化产品“内容为王”的准则,突出文化产业的创新创意特征。这首先需要一个欣赏“内容为王”的消费群体,让更多的消费者愿意消费具有思想性的文化产品,而不是那些“低俗、庸俗、媚俗”(三俗)的文化产品,从而为文化产业的发展提供需求动力。有研究者指出,就现阶段中国文化产业发展水平而言,最需要做的是培育文化消费习惯,引导城乡居民成为挑剔的、高鉴赏力的文化消费者。〔9〕公共服务推进文化产业转型升级的关键在于提升居民的文化素质,提高大众对文化产品和服务的识别力、鉴赏力和判断力,提升文化消费的内涵,并通过市场机制——消费者“用脚投票”倒逼文化产业升级,为文化产业发展提供需求升级动力。同时通过像电视、广播等具有典型公共物品属性特征的公共文化服务的提供,引导消费者的文化消费行为,为消费者提供更多具有思想性的作品,提升消费者的文化消费层次,进而为文化产业转型升级提供需求动力。
总之,公共服务的文化产业需求升级机制在于国家增强公共服务供给,提高居民的文化消费鉴赏能力,引领文化消费,提升文化消费的内涵,通过市场倒逼机制促进文化产业升级。同时国家通过公共服务提供形成文化消费的“人气圈”,为文化产业发展提供规模化、大众化的升级需求。
依据生产函数原理,生产中最重要的是劳动力和资本两大生产要素,文化产业的微观经济细胞——文化企业,作为生产文化产品和提供文化服务的生产性单位,自然也需要劳动力和资本两大生产要素。众多的文化企业构成文化产业链,形成文化产业。文化产业的发展首先要有人才,21世纪人才最贵。其次需要资本支持文化企业在市场经济竞争中做大做强,产业有规模。目前中国文化产业发展存在严重的来自公共服务的制约。看电影需要电影院,看歌剧、戏剧等表演需要歌剧院、戏剧院。的确,文化产业需要公共文化基础设施相匹配,否则居民难以去消费、去欣赏,文化产业的发展也就失去了可持续发展的动力。同时公共文化服务基础设施是具有正外部性的产品,企业一般不愿意自己单独提供,需要政府作为公共服务加以提供。文化产业发展的公共服务供给经济学就是任何生产都需要劳动力和资本两大基本生产要素,公共服务能够对劳动力和资本要素的配置进行优化,为文化产业的发展提供有效的劳动力和资本生产要素,进而能够促进文化产业的发展。
劳动力是任何企业不可或缺的生产要素,但文化企业需要的是高质量的劳动力。因为文化产业具有知识经济属性,是一个高知识和高技术相结合的产业,文化产业从业人员通常受过较好的教育。在欧盟成员国中,文化领域工作者的受教育水平超过整个经济体就业的教育水平。〔10〕因为有文化的劳动力才是文化产业发展所需要的生产要素。
公共服务的文化产业人才供给效应体现在两个方面:一是文化产业发展需要的人才培养;二是文化产业发展需要的人才流动优化配置。
(1)公共服务的文化产业人才培养效应。文化产业发展需要培养文化产业人才,韩国文化产业的成功经验中重要的一条是人才培养,而人才培养最重要的是形成人力资本,实现从人力资源到人力资本的成功转化。人力资本理论已经证明,人力资本是推动经济增长诸因素中的主要因素,尤其在以智力投资为主的文化产业中更是如此。这恰恰是与公共服务密切相关的。因为形成人力资本的关键要素——教育,便是公共服务供给的重要内容。文化产业发展需要人才资源,而人才资源的形成需要国家公共服务提供,比如建立专门的文化产业研究院,在大学设立专门的文化产业专业,规划文化产业发展需要的课程设置等。韩国一向十分重视提高国民的教育水平,其教育经费支出比例和大学入学率均在世界各国居于前列,2009年韩国的公共教育经费占GDP比重达505%。根据联合国教科文组织编发的《世界教育报告2000》,1990年时教育投入占比的世界平均水平为47%,亚洲和大洋洲发达国家为40%,而中国当时仅为23%。1993年,中国发布了《中国教育改革和发展纲要》,提出国家财政性教育经费支出占GDP比例要在20世纪末达到4%,但直到2012年才达到这一目标。中国大学生就业困难的一个重要原因是供需不匹配,即供给的学生知识结构与企业所需要的知识结构不匹配。中国的大学都是大而全的学校,很少有针对文化产业的专门学院或者专业设置。即使有,其课程设置和培养规划也很不合理,甚至只是各种专业的简单拼凑。反观韩国除了大力培养高、精、尖人才以外,还积极发展职业技术教育和在职训练。为了弥补文化产业人才缺口,近年来韩国新建了不少传统文化学校和与文化产业行业相关的大学及学院。〔11〕
(2)公共服务的文化产业人才资源优化效应。公共服务非均等会产生劳动力要素资源错配,在中国这类问题尤为明显。接受了高等教育的大学生、研究生的就业选择是什么呢?首先是公务员,其次是事业单位,再次是国有企业。至于文化企业,大学生、研究生很少去选择,更没有想过要去文化创意产业。而国外大学生、研究生的就业选择排在第一位的显然不是公务员。按照马克思主义原理,公务员是不创造财富的,只是分配财富,甚至会攫取财富。中国大学生就业选择背后的逻辑是什么?是公共服务待遇的差别。公共服务差别供给导致了劳动力要素资源错配,这也是毕业生选择具有高公共服务待遇,却无风险性的公务员、事业单位的根本原因。
文化产业是一个具有风险性的行业,因为文化产业更多的要靠创新、创意,但创新、创意很可能会失败。失败了能够输得起吗?这就需要国家通过公共服务均等化供给,破除创业者的后顾之忧。中国的公共服务差别化供给所导致的要素错配,导致劳动力资源正源源不断地向公务员、事业单位等行业流入,而最需要人才的文化产业等创新领域却得不到相应的人才资源。公共服务对文化产业的供给效应在于公共服务均等化,让劳动力流向能够发挥其聪明才智的领域,实现劳动力资源配置优化,扭转劳动力资源错配。而文化产业发展需要的高素质人才资源由于公共服务非均等化供给致使其难以获得满足;反之,只有公共服务均等化供给才能够优化劳动力资源配置,大学生等高素质的劳动力资源才不会涌向公务员等部门,而是根据自己的偏好和能力进行创新创业,从而为文化产业提供高素质的人才资源。
文化产业的核心竞争力是在“内容为王”原则下进行的创新,而要创作有思想有内涵的文化产品,必须打破目前的文化体制,按照文化产品的生产规律,实行人才的自由、合理流动;让文化人才突破过去的体制机制约束,充分流动。这需要以公共服务均等化供给为前提,否则将难以自由流动。正如城乡人才自由流动的最大阻碍在于户籍制度中的城乡居民公共服务非均等享有。因此,文化体制改革的前提之一是公共服务供给均等化。
资本作为生产函数的另一重要生产要素,对文化产业发展的微观企业而言也是十分重要的。如前所述,农村居民购买洗衣机需要有自来水配套设备,购买小汽车需要良好的公路基础设施配套,否则洗衣机、小汽车就是农民买得起也无法正常或者有效使用和消费。文化产业的发展也需要配套设施,否则也将无法正常消费。比如,看电影需要电影院,看戏剧需要艺术剧院,看书需要图书馆,欣赏美术需要美术馆,等等,因为公共文化服务基础设施是文化产业发展所必需的要素(如图3)。
居民的文化消费首先是有没有钱的问题,没有钱自然无法真正产生文化消费需求,这就涉及收入问题;另一方面,即使居民有能力消费,但是就近没有文化消费设施,如剧院等,想消费需要花费两三个小时以上才能到文化消费场所,即便居民有能力消费也没有时间消费。“没时间消费”便是公共文化服务基础设施供给不足的表征,进而会限制文化消费,抑制文化产业的发展。根据学者的有关调查研究,以图书公共服务设施为例,按照国际图联的标准,每5万人应拥有一座图书馆,有效服务半径约4公里,而我国的现状是每46万人才有一个图书馆,平均辐射半径为57公里,这样的覆盖半径从便捷性角度看还无法支撑文化消费基础结构。据统计,我国公共文化投入与公民文化消费的拉动比例约为1∶50,即1元公共文化投入能够带动50元的公民文化消费行为。因此,加大公共文化投入将对文化消费的发展起到极大的推动作用。〔12〕由此说明,公共文化服务设施是文化产业发展的基础条件和文化产业发展的资本要素,不可或缺。
文化产业具有“高附加值和高科技含量的新经济特征”,只有高科技含量的文化产品才具备竞争力,而科技已成为文化产业的核心竞争力。文化产业要发展必须实现文化与科技的融合,实现文化科技创新。科技创新是有风险的,更多的是失败,更少的是成功,并且需要长期投入。这一性质决定了它应是一种具有正外部性的产品,需要国家作为一种公共服务加以投入。因为如此,许多国家的R&D投入一直是比较高的。技术创新需要人才,而人才需要教育等公共服务提供;科技创新需要构建研发平台,属于国家基础设施公共服务的一部分,目前各地建设的公共数字文化服务技术支撑平台就是这类。国外发展文化产业的成功案例表明,搭建文化产业公共服务平台是加快文化产业发展的助推器。完善的产业服务平台不仅可以为产业主体提供必要的信息、技术、贸易和投融资服务,更重要的是能够促进资源的合理配置,从整体上推动产业的良性发展和优化升级。〔13〕同时,因为科技创新的风险性,激励科技创新需要加大知识产权保护力度,创造文化科技创新的良好环境,实现文化产业从量到质的飞越。目前我国对知识产权的保护力度不够,弱化了文化科技创新的激励,严重制约了文化产业创意水平的提升,影响了文化产业的发展。知识产权保护体系建设是国家提供的制度性公共服务的重要内容,国家制度性公共服务提供不足或发展滞后,自然直接影响文化产业创新,进而制约文化产业的发展。
推进中华民族的伟大复兴梦,需要一个强大的文化产业发展支撑;而文化产业的公共服务经济学充分表明,文化产业的发展需要公共服务的有效匹配。公共服务既是文化产业的动力机制,也是实现中国文化强国梦的重要机制,同时公共服务在客观上又推进了基本公共服务均等化战略,有利于推动中国“民生梦”的实现。文化产业的发展不仅依赖于政府的政策支持,更重要的是需要依靠市场调节。但发挥市场有效的资源配置作用要有一定的条件,“市场并不是万能的”。文化产业面向市场需要的条件是相匹配的公共服务供给,公共服务是文化产业需求链和供给链上的重要一环。因此,推动中国文化强国梦的实现,必须构建文化产业发展需求链和供给链上的公共服务创新机制。
文化产业的市场需求需要进行培育,责任就在公共服务,特别是作为其重要内容的公共文化服务。公共文化服务必须构建一个新的创新机制以匹配文化产业发展的培育需求,即公共文化服务要“接地气”,要入基层。
(1)实行公共文化服务下乡,培育农村居民的精神文化需求,释放农村文化产业发展的潜力。目前农民的科学文化素质还相对较低,基本上是风俗甚至一些宗教思想占据其精神文化生活,对现代文化产业的需求严重滞后。所谓公共文化服务下乡,就是国家、市场和社会组织三方有机协调,提供公共文化服务,培育农民的文化产业需求,占领农村居民的文化阵地。其中国家应主导基本的公共文化服务投资,满足基本的公共文化服务需求;市场供给由于比国家供给更加有效率,可实行国家购买公共文化服务;社会组织则提供具有一定共同偏好和区域性的公共文化服务。
(2)实行公共文化服务进学校,培育现代文化产业发展的未来需求,引领文化产业的发展趋势。年轻人是未来现代文化产业的消费主力,年轻人的科学文化素质决定着未来文化产业发展的总体格局,尤为需要公共服务、公共文化服务进入学校,以培育和提高年轻人对文化产业的需求。除了国家应提供基本的公立学校之外,还需要市场建立私立学校、社会组织建立各种非盈利性的培训机构,共同提供不同层次的公共文化服务需求。即由国家、市场和社会三方有机协调培育青年人的精神文化需求,逐步提升文化产业的转型升级动力。
(3)实行公共文化服务进社区,培育文化产业发展的群众基础,激发老龄化社会的文化产业发展需求。社区是居民生活的主要领域,与居民生活密切相关。社区也是重要的文化阵地和重要的文化产业发展阵地。社区老年人文化需求是一个特别值得发展的领域,而且随着中国未来老龄化进程的加快,社区老年人的精神文化需求将更加庞大,同样需要国家、市场和社会组织构建一个三方协调机制进入社区,提供公共文化服务,以培育、提升居民对文化产业发展的需求。
文化产业发展的供给链构造需要劳动力和资本两大基本生产要素的资源优化配置,公共服务应有相应的匹配,为文化产业发展提供生产要素。文化产业的发展不仅要有需求动力,更要有供给动力。文化产业的发展需要劳动力和资本两大要素,劳动力的资源错配来自公共服务差别化提供;而资本要素来自公共服务供给,也是文化产业“不可或缺”的要素。公共文化服务已成为文化企业的资本成本。如果政府没有提供或者提供的量不足,则会导致文化产业的生产主体支出更高的成本,影响市场主体的竞争力。文化产业供给价格高,会制约文化产业需求面,进而制约发展的大众化、规模化。因为文化产业的生产不是单一要素的生产而是多种要素的联合生产,公共文化服务就是联合生产的资本要素。公共文化服务是文化产业发展的平台,需要国家、市场和社会组织三方有机协调提供。
(1)推进基本公共服务均等化供给,实现国民公共服务享有权利平等,为文化产业发展提供有效的劳动力要素支撑。公共服务供给不均等,不同部门、单位的公共服务享有差别过大必然严重制约劳动力的要素流动和资源错配,这种现状急需改进。当前及未来最重要的是建立和健全社会保障体系,实现国民全覆盖,让劳动力没有后顾之忧,敢闯敢拼去发展文化产业,为文化产业大发展提供充足的人才基础。
(2)大力推进文化事业单位体制改革,为文化产业发展提供资本联合生产要素平台。“改革是最大的红利”、“改革就是动力”。文化体制改革就是为文化产业创造新的发展平台。延续计划经济时代的文化事业单位体制,公共文化服务和文化产业混同的格局已无法满足居民日益增长的精神文化需求,必须加以改革,解放和发展文化生产力。政府的职责主要是提供公共文化服务,文化产业主要面向市场,社会弥补政府与市场供给缺陷,形成政府、市场和社会分工明确的多中心治理体系,着力提高公共文化服务和文化产业生产效率,进而为文化产业提供资本联合生产要素,减轻和降低文化产业发展的生产成本,提供良好的发展平台。因而,文化产业的发展需要构建政府、市场和社会三方协调机制,形成公共服务的多中心治理体系。
文化产业的需求链与供给链要求公共服务创新,但最根本的创新是体制创新——传统文化事业体系向现代公共文化服务体系创新转变。中国文化产业的资源配置仍是传统式的,是政府主导而非市场主导的,是文化事业体系。纵然居民有文化消费的强烈需求,文化产业的供给方——政府,具体而言主要是文化事业单位也是垄断式供给的,导致文化产业发展的需求方与供给方不匹配,形成政府垄断式资源配置与居民文化需求多样性之间的尖锐矛盾。构建一个市场需求导向的现代公共文化服务体系是文化产业发展创新的根本之路。现代的公共文化服务体系与传统的文化事业体系的最大不同在于公共文化服务体系是市场导向型的,而文化事业体系则是生产导向型的。
(1)建设保基本的现代公共文化服务体系。现代公共文化服务体系的基本内容是实现公共文化服务均等化,这种均等化是基本性的,即保障居民的一项基本权利。即便如此,保障居民的基本公共文化服务需求也要实现供给主体多元化,从单一的政府主体转向政府、市场和社会文化组织协同供给,以满足居民日益增长的文化多样化需求。建设保基本的公共文化服务体系应考虑地区差异性需求与居民差异性需求,这种差异性需求应通过市场而不是通过政府完成,否则,政府决定资源配置可能导致“政府失灵”。让市场决定资源配置,哪些是市场需要的,哪些是不需要的,都让市场竞争来淘汰而非政府决策,从而提供居民满意的公共文化服务。
(2)建设有竞争力的现代公共文化服务体系。现代公共文化服务体系不仅在于保障居民享有基本的公共文化服务权利,而且还是实现文化强国梦的重要机制,内含增强文化软实力,出精品出有竞争力品牌等功能。现代公共文化服务体系不仅应在市场导向下推动公共文化服务生产单位保障基本民生需求,更重要的是在市场导向过程中应不断地在激烈竞争中提升文化产品的质量,走内涵式发展之路而非传统的数量扩张之路。
综上,现代公共文化服务体系建设必须坚持市场需求导向,纠正过去公共文化服务属于公益性质所以要坚持政府导向的思维误区,在保基本的同时努力提升分散化服务质量,提高文化软实力,为实现伟大的中国文化强国梦提供坚实的基础。
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【摘要】2007年11月1日,中华人民共和国突发事件应对法正式实施,明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。而2008年春节的雪灾却成了这部法律运行的“试金石”。笔者通过对此次突发性公共危机事件及其应急管理的分析,就当前进一步完善政府公共危机治理作初步的探索。
【关键词】 政府;突发事件;应急管理;公共危机治理
【Abstract】On November 1, 2007, PRC unexpected event answers law being put into effect formally, makes clear that our country needs to build centralized leadership, is in harmony synthetically, classifies and managing, classifies conscientiously, dependency administration give first place to emergency management system. But, in 2008 the snow the Spring Festival disaster has become the working “touchstone” of this law but. The author passes the analysis managing to this unexpected common crisis of nature event and their emergency, common right away currently further perfect government crisis governs the exploration doing a first step.
【Key words】Government; Unexpected event; The emergency is managed; Common crisis governs
1 背景介绍
一场近年来罕见的雨雪冰冻灾害使刚进入2008年的中国各级政府面临了严峻的挑战。根据国务院新闻办公室发布的消息,截至2月12日,雨雪冰冻灾害灾情波及21个省(区、市、兵团),因灾死亡107人,失踪8人,紧急转移安置151.2万人,累计救助铁路公路滞留人员192.7万人;农作物受灾面积1.77亿亩,绝收2530万亩;森林受损面积近2.6亿亩;倒塌房屋35.4万间;因灾直接经济损失1111亿元。最后我们取得了抗灾的胜利。但这并不是抗击这次灾害本身的带给我的伟大意义,而真正的意义更在于全社会对这次雪灾的深刻反思,特别是作为公共危机治理和公共产品提供的主角的各级政府,更应当从这次灾害中获得经验,体会教训。华东师范大学危机管理研究所所长陈洁华教授在《2008年雪灾连锁危机对中国的十大考验》一文中指出我国危机管理的十大不足。主要包括:①国民普遍缺乏对“非传统危险”的警惕;②气象预报预警的时间太短,同时基层也未能有效地利用预警时间;③预警信息未能有效发布;④生活方式有待调整;⑤地方“两会”恰逢危机高发期;⑥国民素质有待提高;⑦救灾的力量和资金单一;⑧环境污染严重;⑨危机管理设备严重缺乏;⑩缺少危机后的问责机制。中国社会科学院减灾中心主任王昂生指出:“从这次应对突发灾难的情况看,南方城市的预案考虑不够充分、细致,在抗灾能力建设的成本与应对突发灾难的措施之间需要平衡考虑,对那些多年难得一遇,灾害后果又会太严重的自然灾害应该以周密的应急预案来对付”。
2 综合上述,笔者认为从这次冰雪灾害中暴露当前政府在社会公共危机应急管理中的不足主要有
2.1 部分党政领导干部对突发性社会公共危机的认识不足、处理公共危机的应急管理知识和应变能力的缺失。
从历史的角度来看,建国以来的一段时期内,我们经历了一系列的突发性的社会公共危机,也有学者称其为“非传统危险或非传统危机”。特别是在改革开放30年以来我们在政治、经济、文化等方面取得了显著成就,各级党政领导干部积累了丰富的“和平、繁荣环境下的建设发展经验”,而缺乏关注社会公共危机的意识,实质是“习惯性地维护既有权威与惯常政府形式相关的公共事业感的结果”①。
2.2 部门条块分割,职责不明,协调不足。
从现状来看,虽形成了较为完备的垂直的行政管理体系,但是部门、地区横向之间的职责分工并不明确;从危机应急管理体系上看,部分地区政府部门都已经建立了自己的应急管理机制及其信息系统,有的已经相当先进和完善,但是一旦危机爆发需要跨部门,跨地区合作时却显得“事倍功半”,始终没有形成规范化,制度化的应急机制;从现实的应急处理过程来看,部分主管应急管理的地区和部门时常感觉救灾资源短缺,而部分主管应急管理的地区和部门的救灾资源却没有“用武之地”,因而建立统一、协调的应急管理机制已成为政府加强应急管理和完善公共危机治理中亟待解决的问题。
2.3 信息沟通不畅。
2.3.1 政府内部各地区,各部门之间信息沟通和共享机制欠缺。主要表现在:一方面,灾害信息报告的标准、程序、责任不明、缺乏统一的标准和要求,而在实践中,部分地方政府瞒报、缓报、漏报现象十分严重;另一方面,缺乏综合性的信息平台,各地区、各部门的应急信息系统相互分割,无论在信息收集汇总,还是在综合评估和预测预警方面,都有所欠缺。
2.3.2 缺乏与公众的有效沟通,以至公众了解灾情的信息严重滞后。
“当时衡阳和株洲已经完全停电,并且不知道何时可以修复电路,已经可以预见未来几天开不了车了,铁道部门却还在卖票。本来农民工到火车站上不了车就回去了,可铁道部一声恢复运力,害得农民工又涌到广州火车站。”
2.4 救灾力量单一,社会抗灾力量缺乏与政府对接平台。
发达国家应对社会公共危机的经验告诉我们,NGO在社会公共危机事件中比政府反应更灵活,更迅速,更易反映公众的利益诉求。而长期以来我们习惯地依赖于以政府牵头的军队、武警、公安、消防为主力队伍的救麦田计划等在内的各种民间组织常常在同一区域工作,隶属不同团体的义工很容易互_______。既有动员人数多、但管理松散,缺乏凝聚力的团体,也有理性沉稳、具备一定应急专业性的组织。②”
3 当前完善政府公共危机治理的建议
3.1 转变观念——各级党政领导干部及其工作人员要彻底转变观念,加强对社会危机意识的培养和应急应变知识与能力的学习。“思想路线决定后,干部就是决定因素,中国特色的社会主义事业的成功关键在党,关键在人。”只有领导干部树立了公共危机意识和具备了处理危机的应变能力,才能在第一时间把握主动权,减少灾害扩大所带来的损失;同时也才能正确的理解和把握公共危机背后隐藏的“机遇”:2003年5月23日至25日,南京大学社会学系与南京舆情调查分析中心对北京等5大城市进行了“非典”舆情调查的结果显示:74.1%的受访者表示,非典危机的背后也隐藏着机遇。68%的受访者认为,非典流行有助于健康生活方式的形成。56%的受访问者认为,非典流行将迫使人们对以往所推行的公共政策进行必要的检讨,研究对付这种疾病的方法与措施,从而有助于推动公共政策,包括公共卫生政策的完善和医学科学事业的发展。此外,在回答“非典虽然是灾难性事件,但还存在积极一面”的受访者中,分别有24%、22%、9.8%的人认为,非典事件有利于公民意识的提高、政府形象的改善、新闻媒体改革步伐的加快等。(人民日报 2003年6月3日第五版视点新闻)。
3.2 制度安排——完善危机管理离不开制度性和法制性的保障,积极推进“领导坐阵指挥型公共危机应急模式”向“制度型、法制型模式”转化。“制度型、法制型模式”应急管理体制的建设并不是否认“领导坐阵指挥型公共危机应急模式”的“历史合理性与历史必要性”,而是完善我国公共危机治理法制化和当前应急管理制度化的现实需求。加强中央政府对重大突发事件预防处置的统一领导,总体上协调职能并在组织上加以落实,是学术界比较一致的意见③。另外逐步完善和落实突发事件应对的相关法律法规进一步促使突发事件管理进入法制化管理轨道,为突发事件应对和公共危机治理提供法律保障。
3.3 加强社会控制。社会公突发事件本身是具有“非常态”性质的事件,因而一定的社会控制也是必要的,此时社会控制的主要目标是通过规范的体系和方式约束人们的行为,并保障公民利益免受侵害,或最低限度的少受侵害。社会控制手段的运用必须要以合法性和合理性为前提,以政府紧急状态下的政策的可行性为载体。
3.4 信息沟通。
首先,政府应急治理应当制定统一的、标准化的应急管理专业术语和相关定义,为应急信息的传输提供专业的信息支持;其次,各政府与各部门之间彻底转换政府管理职能,建立信息共享的、互助协调的信息平台和联动机制;第三,完善政府与公众的交流平台,建立及时、透明的信息披露制度,满足公众知情权,如“非典”期间的“一日一报的信息披露制度”;另外,防止国外媒体蓄意借公共危机事件大肆渲染,避免媒体新闻大战,而加剧社会恐慌和危机蔓延。
4 社会能力的发挥
此处社会能力泛指除政府公共部门以外的其它社会力量,主要包括NGO,社会公众,企业,新闻媒体。发挥社会能力的重要意义在于——社会力量更具有信息优势。社会力量能够在现实的、频繁的交往中最易甄别出现实中最需要帮助的对象,反映其利益诉求并与之形成较为紧密的关系;而政府公共部门多是采用宏观调控的手段难以满足公共危机状态下公众的微观需求,且公共资源是有限的,而在实践的操作中信息搜集的成本过高。
当前社会力量中应主要注意以下几个方面:第一、NGO积极加强自身组织规范化建设,在提高自身实践能力的同时不断寻求与各政府合作的对接平台;第二、社会公众应当加深对公共安全知识的了解,以便在公共危机事件中增强自救能力;第三、新闻媒体积极做到:有效地沟通信息、客观地传播真相、积极的社会动员等。
总之,政府危机治理不仅需要转变政府公共危机治理的传统观念,推进公共危机治理制度建设还需要社员力量的广泛参与和社会能力的充分发挥。
注释:
① [英]戴维•米勒、韦农•波格丹诺主编.《布莱克维尔政治百科全书》,邓正来译,中国政法大学出版社2002年版,第754页
② 宁二《南风窗》2008年第2期——2008,广州春运义工启示录
③ 郭济主编.《中央和大城市政府应急机制建设》中国人民出版社 2005年6月第一版
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党的十六届五中全会明确提出建设社会主义新农村的奋斗目标,十七大再次强调要统筹城乡发展推进新农村建设,加强农村公共服务是新农村建设的重要内容,而农村公共文化服务是农村公共服务体系的重要组成部分,建设社会主义新农村不仅要求生产发展,同时更应重视经济社会文化事业的全面协调发展。公共文化服务的内容和水平不仅关系到农民日益增长的精神文化需求的满足,而且也事关农民基本文化权利的实现,因此加强农村公共文化建设,提高公共文化服务水平,是统筹城乡发展建设社会主义新农村,构建和谐社会的关键。
农村公共文化服务的开展需要充足的资金投入,当前政府的财政投入是农村公共文化服务建设资金的主要来源。改革开放后,我国在公共文化服务上的投入逐年增加,但与公共文化服务的实际需求相比还存在资金短缺结构不合理的现象,随着公共财政体制的建立,乡财县管的分权财政体制是我国公共财政体制的一大进步,但财权与事权的不对等,造成农村公共文化建设资金不足,因此应进一步扩大一般性转移支付规模,增加文化建设资金,均衡农村公共服务能力,同时乡镇也应不断开拓地方特色文化项目,从而更多地获得中央及地方政府的专项资金投入和扶持。
政府的财政投入是农村公共文化服务的主要资金来源,但不是唯一来源,因此,在发挥政府财政投入的主导力量的同时应根据市场经济发展规律,积极拓展资金渠道,健全公共文化服务的资金投入机制,形成“政府主导、社会参与、市场运作、群众受益”的发展格局。鼓励、支持、引导社会各界、民间团体、公民个人参与公共文化事业,实现农村公共文化服务社会化、市场化,为此应消除非政府组织投入的体制性障碍,放宽对农村文化市场投入的准入条件,完善文化市场法律制度,并在政策、税收、征地等方面给予优惠,吸引社会资本通过投资、集资、捐资、赞助等形式兴办农村公共文化事业。此外乡镇也应积极挖掘地方特色文化资源,大力发展地方特色文化产业,通过特色演出和特色文化旅游等项目增加财政收入,自行解决一部分公共文化服务所需的资金,缓解农村公共文化发展资金不足的问题。
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我国的公共行政学学科经过了近30年的历程,取得了瞩目的成就。下面是读文网小编为大家整理的公共行政学论文,供大家参考。
[摘要]公共行政学作为当前管理学专业和政治学专业的核心课程,具有非常重要的意义。随着社会不断的发展、国际国内形势的变化,公共行政学的教学对象也呈现出不同的时代特征。该课程的理论发展速度很快,而理论建设、教材设施和教学方式都跟不上理论的速度。面对这些变化,对学科建设和教师素质也提出了新的要求。以甘肃农业大学公共行政学教学改革为例,探讨公共行政学教学的合理范式。
[关键词]公共行政学;教学改革;甘肃农业大学
一、公共行政学的发展由来
(一)发展过程
18世纪末美国学者W.威尔逊的《行政之研究》一文的发表,标志着公共行政学的诞生。在这百余年时间里,公共行政学经历了一个快速发展过程,呈现出多范式的理论模式。作为一个相对独立的研究领域或学科,公共行政学特别是以“行政”作为研究对象的政府管理研究形成于19世纪末20世纪初。
从学科起源讲,公共行政学属于“舶来品”。当前中国公共行政学整个学科体系的理论建构和研究方法,几乎完全来自于西方公共行政学成熟并且完善的理论体系和方法论系统,这是由客观历史原因所造成的。改革开放以后,直到20世纪80年代在中国各大院校才得以陆续恢复行政学专业,开展相关领域研究。经过了20多年的学科建设,取得了重大成就,在学科建设、人才培养和社会服务等方面做出了自己的贡献,但与西方的学科建设相比,还存在很多的差距。
时至今日,相当多的中国公共行政学学者仍然将研究重点放在西方公共行政学的理论体系上,对公共行政学的中国化关注太少。“中国行政学就整个而言,还处在引进、消化和吸收阶段,在思维逻辑和理论体系上还没有完全跳出西方行政学的窠臼”。应时代的需要,中国公共行政学界迫切地需要开辟出一条行政学中国化的道路,也就是公共行政学“中国化”的问题。尤其我国目前正在进行广泛而深远的行政改革,政府面临着一系列重大的理论和实践问题,如政府与市场的关系、政府与企业的关系、中央与地方的关系、政府间关系、政府生产力的提高、公共政策制定与执行、公职制度改革……,诸如此类的问题需要行政学研究者予以充分的关注和回应,也需要理论上的创新做指导。要充分研究当前中国行政管理实践中取得的各方面经验与教训,寻找蕴藏于我国社会和各个省市的普适性和特殊性,进而发现和阐释规律,研究具有中国特色的公共行政问题。
(二)课程定位及意义
公共行政学是管理学、政治学专业学生的必修课,也是核心课程,其教学目的和任务就是引导学生掌握公共行政学的基本知识、基本理论和方法,提高学生分析问题和解决问题的能力,培养学生的创新能力和从事实际行政管理工作的能力,因为应用面广,目前国内文科类的许多相关学科专业也都广泛开设了这门课程,因此,它是一门研究范围非常广泛的独特学科,在其一百余年的发展进程中,逐步形成了四个方面的突出特征:第一,它是关于公共行政管理的系统科学,它有较为完整的理论体系和特有的研究对象;第二,它是关于公共行政管理的综合科学,它有效借鉴和运用了各个时期的相关学科的研究成果;第三,它是关于公共行政管理的实践科学,它从论证现实行政问题发端,并始终强调理论研究与现实行政相结合;第四,它是关于公共行政管理的创新科学,在它不同的发展阶段上,都不断有新的理论观点和研究方法问世。
甘肃农业大学人文学院目前自2001年成立以来设有文秘教育、公共事业管理、劳动与社会保障、法学、汉语言文学五个本科专业,其中文秘教育、公共事业管理和劳动与社会保障专业均开设公共行政学,是此三门专业的专业基础课程,在专业建设中具有非常重要的意义。
二、公共行政学的传统教学模式及存在的问题
(一)教学模式以讲述为主,形式单一
从我校现阶段公共行政学的教学形式来看,教学环节安排过于简单,教学方法单调呆板,基本以课堂讲授以主要教学形式,属于“灌输式”、“填鸭式”的教学,整个教学过程以课堂和书本为中心,过分强调授课内容的系统性、完整性。近年来学校虽然引进了多媒体教学方式,但公共行政学理论庞杂,知识体系庞大,涉及的实践问题多是来源于生活又高于生活,需要教师对理论和社会问题有功能更深层次的理解能力,因此大多教师讲解也基本从现成的概念和原理出发进行演绎和推理,对从复杂现象中进行归纳、分析和综合就缺乏进一步深入,从而导致教学活动流于理论上的抽象说教,使学生学习起来如隔靴搔痒,不能有效地取得分析公共事务、解决公共问题所需要的能力和素质。
(二)实践教学水平较低
当前我国高校普遍存在实践教学水平低的现象,这与当前高校产-学-研难以实现的资金和社会问题有关,也与当前我国高等教育对理论尤其是人文社会科学理论相对程度的忽视有关,在类似于甘肃农业大学这样的专业性较强的院校,管理类专业的学生也会感受到被“边缘化”的气氛,学习的环境也会导致他们积极性的挫伤。我国当下的公共行政学课程案例教学实践中存在着过去的案例多、现在的案例少,第二手案例多、第一手案例少,西方案例多、中国案例少的“三多三少”现象,影响了案例教学的实施效果。教师在教学过程中也难以做到深层次分析案例,仅仅停留在对事件的浅层次论述上,更缺乏对理论的运用能力。究其原因主要包括:一是当前国内高校从事公共管理教学的专业教师大多没有在公共组织从业的经历,公共组织的管理经验匮乏,再加上教学经费有限的制约和学校支持力度的有限,使其调查、收集和整理第一手资料的能力相对缺乏;二是近年来高等学校不同程度存在“重科研,轻教学”现象,相应的考评机制导致大部分教师将更多地时间和精力用于科研,而不愿投入案例教学及其研究上,这种价值观的取向明显地影响了教师在教学中的积极性。此外,学生的家庭背景和性格特征等因素也影响到他们在案例教学课堂上的参与程度,有些学生即使对讨论的问题有想法也羞于表达或缺乏表达能力,这也影响了案例教学作用的发挥。
(三)内容较多、理论深,对教师的理论水平要求较高 公共行政学是一门综合性学科,它的内容是丰富的、交叉性的、广泛的。同时,公共行政学又是一门实用性学科。公共行政学研究的均为行政实践中出现的具体的、常规的问题,否则行政学就失去了存在的意义;此外,行政学还对行政现实进行结果的研究,进而提出具体的解决问题的方式、方法的过程,这一解决问题过程本身是要能够通过教学来演绎推理的,而提出解决问题的方式、方法又必须在实践中得到有效的应用。实用性与效用性是行政学的生命力所在,是行政学存在的价值所在,而相当多的学生难以在教学中体会到这一价值,反而认为这门学科枯燥而无味,没有实用性,只是在讲政策。除此之外,公共行政学还是一门系统性学科。公共知识体系是建立在对各种行政现象与事实进行系统观察、实验、比较、分析及研究的基础上所获得的系统知识。它的知识并非是零碎的,而是具有一定科学性、完整性、统一性的理论与知识体系。因此,该学科对教师的综合理论运用能力、分析能力与知识的系统性方面提出了较高的要求,而当前我国高校年龄较轻,本科教学工作大多以年纪较轻(35岁以下)的讲师来承担,缺乏浑厚的知识体系和社会阅历,甘肃农业大学承担管理课程的教师便是本校的新生力量,活力有余而深度不足,使该门课程的教学工作浅尝辄止。
(四)学生对社会时政缺乏兴趣,课堂气氛僵硬,课堂交流较少
当前学生大多是“90后”独生子女,他们过于以自我为中心,张扬自我个性,相对比较缺乏合作意识和团队忠诚感,人际关系应对力和心理承受力相对薄弱,对身边的社会问题关注较少,热情也不高。而在网络时代形成的速食文化的影响下,学生对传统的以图文阅读方式获取知识的途径表现出急躁和乏味,在社会的快节奏的生活下,追求快、新、奇的生活方式,这更加影响了课堂教学的效果。而甘肃农业大学是农科类院校,在学校的学术氛围和图书资料方面都比文科性大学和综合型大学薄弱,进而使学生的知识采纳能力降低,在课堂教学中也表现得漠不关心,缺乏动力,对课堂的竞赛活动和专题讨论都表现出一种漠视。
三、对公共行政学教学模式的创新思考
(一)丰富教学模式,提高教学水平
除了课堂讲述,应制作高水平教学课件,以素材较多的案例和图形来弥补口头讲述的不足。如今社会网络已经深入到人们的生活中,它从各方面影响着人们的思想和生活,高等院校的教学工作,尤其是人文社科教育尤其不能回避这种趋势,而是应该引导学生如何利用和掌握网络资源来开阔视野,了解社会。多媒体教学目前已在全国各大高校推广使用,它的多样性和丰富色彩是传统的黑板教学无法比拟的,任课教师应多方面提高计算机水平,制作优美精致、图文并茂的课件来吸引学生,提高教学水平。还可以与学生通络网络互动来加深学生的参与度,如开通网络教学平台开展论坛进行专题讨论,使用各种聊天工具与学生进行沟通等。
(二)深化案例教学路径
1、教师应转变角色。教师不再是课堂的操纵者,而是案例讨论的设计者、组织者、引导者和仲裁者。教师要以社会热点问题为主要素材,以自己的学识和强烈的热情影响学生,以平等的姿态带学生一起进行时政的分析和研讨,实现教师、学生和案例三者的积极互动。要更加科学地把握案例教学法的内涵,积极启发学生对社会问题的思考,使它们能够自觉地去涉猎知识,关注社会,能在学习和生活中主动关注社会,从而也有助于更好地推进案例教学的开展。
2、精心选择案例,激发参与意识,优化教学过程。
选择公共行政学课程教学案例要充分考虑个案与教学内容的相关性,案例选取要紧跟时代步伐,尽可能贴近我国现实、省情和农业院校的特色,使学生感到与自身的生活休戚相关,激发其学习兴趣,从而实现既提高理论知识水平,又开阔认识和解决新问题的视野的目标。建立好案例库,对一些经典案例进行讨论,对学生进行分组讨论,以答辩形式进行,以此加重学生对理论知识的理解和运用。此外,要注重案例富有启发性的总结,注重解决问题的过程和步骤,而不仅仅是为了找问题的“解”,以避免学生“眼高手低”的常见问题。这有助于训练和提升学生触类旁通、举一反三的能力,也有助于学生的具体操作能力的提升,以实现应有教学效果。
(三)提高教师的综合教学能力
教师要广泛涉猎除公共行政学以外的相关学科知识,如:政治学、管理学、社会学、心理学、经济学等知识,具备跨学科悖论研究的能力,以提高自身的知识水平和表达能力,密切关注时政动态,能理论结合实际,毕竟教师是课堂学习的主导,良好风趣的语言能力和课堂驾驭能力是提高课堂教学质量的关键。同时,提高本学科教师的学习能力,既包括学习本学科的新发展和新变化,又包括学习学生的新思想和新动态。除此之外,“教学相长”是教师教学永恒的主题,一名真正的教师应该有勇气承认自己的错误,谦虚接受学生的建议。这不仅需要教师观念的转变,更需要一种勇气。只有兼收并蓄,教师的能力才能与日俱增。
(四)通过目的性教学提高学生的自主学习能力
提高学生的学习兴趣,要求相关的历史趣味性的课外读物让学生阅读,再让学生在课堂上进行讨论。当前的本科生群体以具有“90后”鲜明的时代特征,要想更好地保证教学任务的完成,首先要了解他们的需求。“90后”最大的一个特征就是价值观的务实性,他们更关注知识的社会价值而不是它的理论价值。根据学生的需求,引导出他们的学习目的,从而将教学内容设计成围绕学习目的而展开的教学模式,在完成教学内容的同时实现学生的学习目的,从而达到“共赢”的一种教学。比如在教学中穿插学生的择业观教育、升学教育和社会实践教育。这种目的性教学最适合这种理论与实际相结合的学科。总之,能让学生意识到公共行政学不仅仅是政府公共政策的条款灌输,更是一门具有社会使用价值的学科。
关键词:行政生态学;公共管理模式;创新
摘要:以行政生态学理论为研究视角,根据我国国情和独特的历史、社会、文化条件,对我国公共管理模式的发展历程、公共管理模式创新的起点与背景进行了分析,并围绕“一种理念,两个转变,三项提高”的思路对我国公共管理模式创新的路径提出了相关的政策性建议。
行政生态学是20世纪60年代在西方兴起的一门以生态学的方法研究行政现象、行政行为与行政环境之间相互关系的行政学分支学科。它借用生态学研究生命主体与其环境相互作用的基本理论与方法来研究行政系统与其社会环境的相互关系。美国著名行政学家弗雷德.W.里格斯是行政生态学的杰出代表。他将行政生态学的研究范围概括为:探讨一国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政的。他总结出著名的三大行政模式:农业社会的行政模式,农业社会向工业社会过渡的行政模式,工业社会的行政模式川。为此,本文利用行政生态学说所具有的方法论功能来解释我国公共管理模式的转型。
1公共管理模式的发展历程
1.1纯农业社会—传统型政府行政模式
里格斯认为,农业社会行政模式的社会结构是混沌未分的,与之相适应,行政行为与立法、司法、军事、经济等其他社会行为是混杂在一起的,更谈不上专业化的行政机构。因此,其行政效率十分低下。
1.2过渡社会的行政模式
过渡社会的行政模式既具有农业社会行政模式的一些特征,又具有工业社会行政模式的一些特征,明显带有新旧并存的特点。里格斯认为,20世纪,许多传统社会在西方科学技术的冲击下,急速地或缓慢地向现代社会转变。在转变过程中,一方面,这些社会已经从传统社会走了出来,另一方面,又未能顺利地进人“现代”的范畴中去。在过渡阶段中,社会结构、价值系统、行为模式等都进人内发的或外发的巨大变迁之中,各种行政生态环境中都同时融汇着传统生态和现代生态的许多特质,呈现出并存、冲突的态势。里格斯总结出过渡社会公共行政的3个基本特征:异质性,即一个社会在同一时间存在着不同的制度、行为和观点;重叠性,即行政机构的重叠现象,最终导致政出多门、相互扯皮、彼此排斥等行政行为多元化的恶果;形式主义,即指政府所制定的法令和政策不能付诸实施,形同虚设、徒有虚名。
1.3工业社会的行政模式
里格斯认为,工业社会有着明确的、细致的分工,所以政府职能也是十分明确的。各个行政部门各司其职、互不混杂,讲求的是行政效率与科学性,政府与民众的关系密切,社会流动和沟通渠道发达。
2我国目前的行政生态系统
行政生态系统由内部行政系统和外部行政生态环境两部分组成。内部行政系统由行政组织、行政人员、国家行政制度和法律法规等构成。外部行政生态环境由影响行政系统的政治、经济、文化、军事、宗教、人口、心理、生理、自然地理等要素构成。全面深人地认识现行的行政生态系统是推动我国公共管理模式创新的起点和首要任务。
2. 1内部行政系统
行政理念管制化。长期以来,政府总以一种居高临下的姿态俯瞰芸芸众生,政府机关就是权威的象征,人们对它总是充满了敬畏,社会氛围处于僵硬的状态。
行政过程暗箱化。政府在履行职能时始终不能做到公开透明,政务不完全公开,或多或少处于幽暗、不明朗的状态。
行政行为人治化。历史的力量是巨大的,长期“人治”的封建社会遗毒一直影响到今天。在我国行政实践中,行政人员缺乏照章办事、依法行政的理念,往往习惯于遵从个人的权威。
行政职能全能化。计划经济时期,政府包揽了大到国家、小到家庭和个人的几乎全部衣食住行,政府计划十分明确、详尽,虽历经30多年的改革开放,仍未能改变全能政府的倾向,行政职能的配置依然十分宽泛。
行政组织封闭化、膨胀化、缺乏活力。政府以规模和等级维护组织的权威,导致行政组织的极大膨胀。政府长期以来形成的神秘化又使其成为脱离社会环境的封闭系统。组织结构的刚性特征,使公务人员丧失了继续学习的能力和追求成就的进取精神,从而体现出整体的无效和低效。
2. 2外部行政生态环境
行政生态环境是与行政系统有关的各种条件的总和〔al。自上世纪80年代以来,西方各国政府开启了波澜壮阔的政府改革,政治多极化趋势日益明显,全球化浪潮汹涌澎湃,我国面临的国际环境迫切要求在政治、经济、行政等方面形成与现代社会相适应的新规则和新制度。
2. 2. 1经济生态环境:计划经济—市场经济
新中国成立以来至1978年,我国一直实行计划经济运作方式。应该说,与之相对应的全能型公共管理模式与新中国成立初期的国家发展战略是相适应的,这是其能够在中国形成并持续20余年的主要原因。随着经济社会的发展,计划经济陷人了严重困境。1978年十一届三中全会以后,我国开始了由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型。时至今日,中国经济的市场化程度已达到较为可观的程度。但是由于受计划经济惯性的影响,政府职能配置仍然比较宽泛,区域经济和城乡经济发展不平衡,收人分配差距过大,公共服务不到位,经济增长与社会发展不协调。
2. 2. 2政治生态环境:集权人治—民主法治
随着现代市场精神的逐步浸透,我国政府有意识、有组织地启动了政治生活的民主化、法制化进程,如改革高度集权,理顺中央与地方政府关系,扩大地方尤其是基层组织的自主权,加强各级政府的民主建设,加强立法建设,促进政治运作过程的制度化、公开化和透明化,等等。
2. 2. 3社会生态环境:真纯单一—复杂多样
随着市场经济的发展,社会利益关系复杂化,利益结构多元化,取得利益的途径多样化,逐利行为也日趋公开化,自由和开放精神愈加深人人心,整个社会逐渐摆脱了计划经济时代的疲软状态,进人欣欣向荣的良性发展轨道。但是在目前经济社会全面转型的重要时期,上层建筑领域的行政体制改革并未跟上经济体制改革的步伐,导致社会的发展滞后于经济的发展。
可见,随着行政生态环境的不断变迁,我国传统的公共管理模式与行政生态环境之间的冲突日益明显,实然和应然之间的差距成为公共管理模式创新的基本动因。因此,推动公共管理模式的有效转型成为当务之急。
3我国公共管理模式创新的路径
根据我国国情和独特的历史、社会、文化条件,本文围绕“一种理念,两个转变,三项提高”的发展思路,对公共管理模式创新的路径提出相关的政策性建议。
3. 1一种理念
在公共管理中要树立“以人为本”的人本行政、和谐行政理念,为公共管理模式的创新提供思想保障。和谐是指导社会发展的重要原则,是人类追求人与自然、社会和谐发展的结晶。以人为本要求作为社会大系统的行政系统与行政生态环境和谐。以人为本的和谐行政的理念,其指导思想是马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想;内涵是服务、民主、法治、效能、廉洁、诚信、公平和活力行政;本质是尊重自然、社会的发展规律。以人为本和谐行政理念充分体现了“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会的要求。
3. 2两个转变
3. 2. 1以有限行政为基础转变政府职能。
长期以来,我国政府管了许多不该管、管不了也管不好的事,而一些该由政府管的事没有管或者没有管好。马克思曾明确指出,“哪里有了市民生活和市民活动,行政机关的权力就要在哪里告终”,现代市场经济要求政府的职能是有限的,政府的任何行政活动都必须出自社会、企业和公众的要求,政府职能应定位于弥补“社会不能”和“市场失灵”上,做到全面正确地履行职能。目前,我国政府有4大职能:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。在实施经济调节和市场监管的同时,要切实加强社会管理和公共服务职能,以发展社会事业和解决民生问题为重点,着力解决就业、就学、就医、社会保障等人民群众最关心的利益问题,优化公共资源配置,完善社会管理制度,提高社会管理水平,为全体人民提供更多更好的公共服务。
3.2.2以责任行政为依托转变政府形象
政府的行政责任是政府机关及其工作人员在具体的行政管理活动中所应履行的职责。事实上,行政机关和政府公务人员都有自身的特殊利益和特殊需要,因此政府内部会不时地表现出各种利益之间的矛盾和冲突。这就要求在政府内部建立一套完善的纪律体系和行政责任控制体系,使各级政府及其部门切实担负起职能范围内的责任,做到职责到岗、责任到人,防范行政越权和行政不作为现象的发生。在具体操作方面,仅仅从职业道德上约束政府公务人员远远不够,还应改革传统的政绩考核制度,确立科学的绩效评估指标体系,使政府工作的绩效指标更多地围绕人民生活和政府服务水平来设定,确立与科学发展观相适应的政绩观,探索以公众满意度为取向的绩效考核制度,要做到考察干部不仅看GDP增长率,同时还要考察社会保障覆盖率、就业率、社会与经济协调发展、人民收人水平提高、城乡差距的缩小以及环境保护等综合指标,改变官员只对上负责不对下负责的工作导向机制。唯有如此,才能使各级政府真正关注人民的要求,也才能从行为上解决各级政府“一条腿长,一条腿短”的问题,使其真正着眼于社会经济的协调发展。
3. 3三项提高
3. 3. 1提高公务员素质—操作层面的人力资源保障
公务员是政府公共管理的操作者和实施者,因此,提高公务员素质、建立精干、廉洁、高效的公务员队伍是完善公共管理的题中应有之意。随着我国市场经济的发展,公共管理事务越来越复杂,这就对公务员队伍提出了职业化的要求。只有具有较强职业意识、职业道德和职业技能的职业化公务员才能担负起履行政府职能的重大历史使命。首先,公务员要具备强烈的职业意识,包括服务意识、全局意识、科学意识、法治意识、民主意识、平等意识、公正与效率意识、责任意识、学习意识和危机意识等。第二,公务员要具备高尚的职业道德,包括严格按照国家法律、法规行使权力,勤政务实,格尽职守,心系群众,廉洁奉公,敬业奉献,勇于创新,要心里装着群众,凡事想着群众,工作依靠群众,一切为了群众,这关系到党和政府的形象,体现着党的宗旨、政权的性质和法律的尊严。第三,要培养公务员的职业技能,包括:政治鉴别能力,驾驭全局的能力,开拓创新能力,依法行政能力,信息处理能力,等等。公务员要不断更新知识结构,丰富知识储备,完善知识框架。
3.3.2提高政府执行力和公信力—合法性层面的效能保障
提高政府的执行力和公信力,就是要正确运用行政权力,有效地落实各项方针政策和工作部署,这是我国行政改革的重要目标。目前,在一些地方和部门存在政令不畅、执行不力的问题,搞上有政策、下有对策,合意的就执行,不合意的就不执行;有的搞地方和部门保护主义;有的存在官僚主义、形式主义和弄虚作假的问题;有的讲排场、比阔气,肆意挥霍国家资财,奢侈浪费严重,严重影响了政府的执行力和公信力。
第一,强化权力监督机制,规范行政权力。这是政府执行力和公信力的重要前提。孟德斯鸿在《论法的精神》一书中精辟论述到:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验”。因此,要建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。
第二,增强大局意识,确保政令畅通。执行力是政府工作的生命力。执行力弱,也会使政府的公信力受到损害。中央要把握全局,各地区、各部「丁要认真贯彻中央的方针政策,从本地实际出发,创造性地开展工作,但在政策执行上不能打折扣,更不能各行其是,要确保政令畅通,维护中央权威。
第三,切实依法行政,维护社会公正。各级政府及其部门必须严格依照法定权限和程序行使权力,履行职责,接受监督,做到有法必依、执法必严、违法必究。要进一步明确执法权限,完善执法程序,提高执法水平,完善行政复议、行政赔偿等制度,克服多头执法、执法不公,甚至执法违法等现象。
3.3.3提高领导者决策水平—组织层面的能力保障
政府政策总是为着解决一定的社会问题,即社会的实际状态与社会期望之间的差距。显而易见,领导者的决策水平很大程度上影响组织的整体实力。要想提高领导者的决策水平,可从领导者个人和行政组织两个层面着手。
就个体而言,领导者要加强两个方面的修养和锻炼:第一,建立正确的价值观。领导者的价值观是制约决策行为的内在根本因素。各级党政领导干部要把为人民谋取最大的利益作为决策的最高价值准则,“在任何时候任何情况下,都必须坚持党的群众路线,坚持全心全意为人民服务的宗旨,把实现人民群众的利益作为一切工作的出发点和归宿”;第二,广泛涉猎知识,提高科学素养,培养创新精神和创新能力。丰富的知识是领导者获得决策信息、控制决策过程、确保决策成功的基础。一名具有战略眼光和远见卓识的领导者,一定要广泛涉猎政治、经济、哲学、科技、管理、文艺、军事、法律等方方面面的知识,锻造科学的思维方法,增强分析、综合、决断复杂事物的能力。领导者更要注重培养自身的创新能力。作为党和政府的领导干部,要能不断地研究新情况,提出新思路,解决新问题,总结新经验,具有登高望远的战略眼光,具有时不我待的紧迫感,具有突破常规的改革进取精神,不断把事业推向前进。
从行政组织层面来讲,要建立政府决策的信息公开制度、民主参与制度及重大决策失误责任追究制度,对不依法行使权限,违反法定程序,造成损失的决策,要严肃追究责任,坚持“谁决策,谁负责”的原则,做到“有过必纠、过罚相称”;建立健全社会听证制度、社会公示制度和专家咨询制度,集思广益,尊重科学,减少重大决策失误的几率,使政府决策做到公平与效率相结合,决策更加公开透明。
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一、公共行政演进历程述评
(一)公共行政时期
行政从政治中分离,便异常“渴望”彰显出自身独特的工具价值,即变革传统的组织结构和采用科学管理手段去最大限度地提高管理效率。配合上述变革的环境,以理性和高效著称的官僚制应运而生,它以等级分工的形式、非人格化的组织制度、层级节制的权力体系构成了一种法理型的组织模式,极大地适应了工业社会大生产和公共行政追求效率的要求,为行政的良性、健康发展奠定了坚实的基础。由此,政治―行政二分法和韦伯官僚体制便成了传统公共行政的两大“基石”,在二者的共同作用下,公共行政以追求效率为价值目标,以公共组织的设计、科学管理的原则和先进的管理技术为发展导向,有效地推动了经济、社会的发展。二战以后,随着社会环境的变化,传统公共行政便遭到了不同学派的批判,被直指是漠视民主价值和人性的。为此,传统公共行政也结合时局做出了相应的价值转向和理论修正,但改革并未使其理论根基发生质的变化。20世纪60年代后,以弗雷德里克森为代表的新公共行政理论致力于扭转传统公共行政的价值偏向,强调新公共行政的使命是对影响和削弱社会公平、出色管理、经济的和有效率的各种因素以及组织结构进行变革[1]306。但碍于当时的社会环境和自身理论影响力有限等原因,新公共行政理论并未能从根本上动摇传统公共行政的基础。而随后政策科学崛起,政策科学研究虽在谋求和公共行政结合以及促进政策机构管理性向政策执行公共性转变等方面做出了努力,但政策科学毕竟只是作为公共行政发展的一个分支而出现,因此无论从广度还是深度上都无法对传统公共行政形成根本的挑战。
(二)公共管理时期
伴随着行政环境的变革,社会由工业文明向信息文明转换,经济的迅猛发展和民主化进程的推进使得官僚制的治理弊端日渐显现。诸如指挥―服从的管理方式对人性的压制,科层管理对民主价值的冲击,不合理的分工导致的各自为政,内部封闭的管理造成的体制僵化,都成为了公共行政发展的巨大障碍。同时,政治―行政二分法也受到了诸多置疑。人们逐渐发现,在公共管理的实践中,对二者泾渭分明地划分不仅没有必要,而且也不可能。针对传统公共行政的种种弊病,20世纪80年代以来,西方各国掀起了一场声势浩大的公共行政改革浪潮,使公共行政演进到了公共管理的新时期。公共管理修正了传统公共行政的发展思路和策略选择,积极地借鉴企业和私营部门的管理经验与手段,大力引入市场竞争激励机制,全面地降低管理成本,注重结果和管理者的责任,从而最大化地提升了政府的组织绩效。作为公共行政发展的新模式,公共管理积极回应行政环境发展的需求,致力于解答公共管理中“谁来管理”以及“如何管理”等重大问题,为公共行政学的发展建立了更加全面的知识框架,并在实践中有效地增进了公共利益[2]53。然而,公共管理作为一种理论和实践模式也并非尽善尽美,其内在缺陷也客观存在。其中,最典型的便是难以处理好“公共性”和“管理性”之间的关系,即公共管理一味强调师法企业,过分崇拜市场教义,而很大程度上忽视了公私部门的现实差异,往往导致公共行政发展中价值导向的偏差和服务对象的失当[3],这种错把公共行政实现的手段作为目的的做法,也使得公共管理在实践中客观上面临着种种困境。通过批判,人们反思到公共行政必须要以民主宪政为基础,应当将其发展目标最终锁定在社会公共福利和公共利益的增进上,而市场的手段和科学的管理只能为上述目标的实现服务。
(三)公共服务时期
新公共服务理论是对公共管理理论的扬弃。它紧紧围绕公共行政发展的核心属性,以民主公民权理论、社群理论、后现代理论和组织人本理论为其思想渊源,以公民优先、社会公益为其价值理念,强调通过构建政府与公民新型的分权、合作关系,最大化地实现公共利益。公共服务理论要求公共组织的设计和运行要以为公民提供优质的服务为目标,提出公共行政的最终目标是建立公共服务型的政府。这种政府以社会公众为服务对象,以合作协调为服务基础,以满足公共需求为服务导向,其本质是“社会本位、民本位”[4]。而政府的工作重点既不应是“掌舵”,也不应是“划桨”,而是“建立一套明显具有整合力和回应力的公共机构”[5]。具体而言,便是政府应当通过权力分放和让渡,不断地进行制度和机制的创新,充分保障公民在社会管理中的民主参与权,推进合作共治局面的形成,从而持续提升公共服务的效率和品质。公共服务的理论使得公共行政的价值从“效率至上”回归到了“民主至上”,有效地摆正了公共行政发展的航向。
二、公共行政发展规律之阐释
纵观公共行政发展的历史,一条基本规律表明,正是行政生态的变化决定了公共行政的演进特征和重心的变换,即不同的公共行政发展阶段是依据环境变革的特点予以划定的。
西方公共行政发展的三个时期所表现的运行规律,都与当时行政环境变革的要求密不可分。在传统公共行政时期,政治―行政二分的提出,使行政凸显出其独立的价值,其目的在于通过对一般科学管理技巧的借鉴,有效地增强行政管理的效率,这正与当时工业化大生产的客观环境相匹配。工业化社会是一个高度组织化的社会,而官僚制的提出一改传统人治行政的种种弊端,构建出了一种法理型的组织体制,实现了理性和高效的组织管理,这与当时工业文明追求技术进步和生产有序的客观要求得以有效对接,因而二者共同构成了传统公共行政的理论“基石”。公共管理运动的发起同样取决于环境的变革。随着工业社会向后工业社会的转型,官僚制的管理弊端日益显现,而传统的二分法也面临着越来越多的不可治理性。在上述背景下,公共管理和政府再造的运动势在必行。这种运动直击传统公共行政模式之缺陷,以市场化和自由化为取向,采用私营部门和工商管理领域先进的理念与策略,推动了公共管理效率的提升。这场充满着管理主义色彩的改革,很大程度上消解了传统公共行政的发展困境。但随着民间力量的崛起和政治民主化、权利多元化的趋势日益增强,公共管理理论也遭遇了强大的挑战。如何在公共管理的框架下最大限度地保障公共利益,实现公共产品的有效提供和公民需求的充分满足,便成了公共管理自身发展难以攻克的问题。在此环境下,公共服务理论应运而生,它在吸收传统公共行政理论的合理内核和承继公共管理理论精髓的基础上,提出和建立一种更加关注民主价值、公共利益,更加适合于公共行政实践发展的理论框架,科学地纠正了公共行政的发展偏向。
与此同时,行政环境变化也使得公共行政的价值重心和研究途径发生着转变。在传统的公共行政时期,基于工业社会对生产力发展的要求,行政管理过程和行政组织的设计都以提高效率为目标“,效率至上”成为这一时期公共行政发展的价值重心和导向依据。而到了公共管理时期,一场以管理自由化和市场化导向的治道变革在世界范围内掀起,它旨在促使人们重新认识管理的价值,并通过广泛借鉴工商界成功的管理方法和手段,最大化地提升公共管理的绩效。虽然在此过程中,这种变革强调了公共管理的顾客导向、结果导向和回应性等要求,一定程度上纠正了传统公共行政时期对效率过分追求的偏向,但没有根本扭转公共行政的效率取向,而更多的是完善和修饰了官僚制的工具理性,因此,最终也沦为一种关注管理过程的粉饰行为。直至此时,公共行政的“钟摆”仍然严重地偏向“管理主义”,这自然无利于社会的协调发展。公共服务理论旨在纠正公共行政发展过程中的价值偏差,平衡管理主义和民主主义的价值追求,它明确规定公共行政的发展重心应在于保证公共利益,提供公共服务,从而使得权力与权利的正常逻辑得以理性回归。与此相一致,公共行政研究路径也突破了管理主义限制,变得更加多元,人们综合采用政治、管理和法律等方式对公共行政的运作与发展加以研究。采用多元的研究途径遂成为环境发展的客观要求①。
三、公共行政发展趋势之考察
(一)政治领域
公共行政发展特征反映到政治领域,最核心的表现便是公民社会和政治国家间力量的博弈。二者的此消彼长成就了公共行政演进的不同阶段和发展特征。具体而言,在传统的公共行政时期,国家行政是公共管理的核心,国家公共权力由政府行使,政府权力主导社会发展的方方面面,各国的公权力都非常发达,并广泛采用了科层的管理体制,致力于推进行政管理的有序和效率。而在公共管理时期,随着政府所面对的社会事务的日益复杂和多样,其低效率治理成为常态,对此政府逐步认识到调整自身权力关系和管理方式的必要性,即唯有以职能转变为核心,重塑其与市场、社会的权力分配格局,形成权力共享、分工合作的发展状态,方能有效地应对层出不穷的公共问题和最大化地回应公共需求。此时,虽然政府也将公民定位为“顾客”给予提供服务,并以经济、效率和效能等作为公共行政的价值导向,但由于公共管理对管理主义的过度“迷信”和对市场化的过分追求,最终导致其仍无法深刻地认识公民社会的兴起对于公共行政发展的特殊价值,从而依旧陷入了将公共行政实现工具当作管理目标的错误认知中。公共服务理论作为对公共管理理论的修正,科学地调试了公共行政公共性和管理性之间的关系,依托政治国家和公民社会的权力逻辑和博弈之特点,提出公共行政区别于一般管理活动的核心属性在于公共性,明确了政府权力的合法性来源于公民权利的授予和让渡。因此,政府等公共部门的根本职责在于服务,即为公民提供高质量的公共产品,最大限度地满足社会力量发展所形成的多元化利益诉求。在上述宪制理论的指导下,政府必须彻底抛弃权力垄断和资源统摄的管理方式,科学地调整自身与社会的关系,将职能重心理性地收缩在社会管理和公共服务上来,并在政策制度上积极培育、支持、引导社会组织与公民力量的发展,促进民众各项民主权利的落实,最终形成党的领导、政府负责、社会管理、公民参与的善治格局。在权力和权利的博弈中,公共行政不断由管制行政向服务行政、官本行政向民本行政、权力行政向责任行政深刻转变,最大限度地提供高品质的公共产品,满足公众的利益诉求。
(二)管理领域
公共行政发展规律反映到管理领域主要表现为以下方面:第一,从物本行政到人本行政[6]。从传统公共行政时期到公共管理时期再到公共服务时期,是一个行政相对人的价值和需求关注程度持续强化的过程。早期的公共行政过分关注组织、机构、权责关系等物化内容对管理效率提升的作用,而很大程度上漠视了人的积极作用和主导能力,尤其在官僚制层级节制、命令服从的运行模式的制约下,人的需求和创造性更受到了很大的压制。在随后的公共管理运动中,各国普遍引入了市场竞争机制和管理者的管理理念,并在实际管理过程中深刻地认识到人对于组织发展和绩效提升的巨大价值,因而重视人才的招募、引进、培养和保护工作,并通过公共部门人力资源的开发和管理以及新陈代谢、激励约束等机制的创新,最大限度地实现人力资源的保值、增值。同时,公共管理还在公共物品的提供上,更加重视人的需求,政府将社会公众定位为提供纳税人和享受政府服务的“顾客”,而将自身的管理目标确定在增强对社会公众需要的回应之上。在公共服务时期,随着公共部门角色更加清晰,作为公共利益的维护者和公民利益的服务者,公共行政更将运行的出发点和落脚点放在了对公民利益和需求满足之上,努力践行“以人为本”的发展目标。第二,组织的封闭管理到开放化、弹性化管理。早期公共行政将组织当作一个封闭型的系统来管理,缺乏对组织与外在环境的关系研究,导致了公共行政发展无法适应行政环境变革的要求,产生了大量的管理弊端。为了消除上述管理缺陷,随后的公共管理和公共服务时期,公共组织便高度重视组织与外界环境交互关系的研究,努力实现弹性化管理。即一方面认真研究环境变化的特点和规律,做到灵活、权变;另一方面,充分把握环境革新所带来的机遇,能动地加以改造,最终实现组织内外的协调联动。第三,管理从无效走向高效。传统公共行政打破了人治行政和经验行政的枷锁,极大地解放了生产力,显著提高了管理效率。但随着时代的发展,传统公共行政的发展困境和现实缺陷日益显现,对此必须有新的发展模式来修正和改造之,以管理自由化和市场化导向为特征的公共管理运动应运而生。它直接瞄准低效行政问题,广泛采用私营部门的成功经验和竞争机制,以顾客为导向,通过重视管理结果和放松规制,最大限度革除了传统公共行政的管理弊端。而公共服务理论在进一步拨正公共管理发展方向的同时,承继了公共管理的思路和方法,在政府设计上凸显“小而能”的治理理念。在外部,政府组织合理划清职能边界,科学调整与市场、社会的互动关系,采用市场控制和激励竞争的方法,节约行政管理成本,提高管理效益。同时,政府支持社会力量增强自主治理能力,提高其公共服务的有效性。而在内部,政府组织则合理确定行政编制,调整组织结构,控制组织规模,健全制度机制,构建权责体系,减少管理内耗,改变传统的过程控制导向为结果控制导向,实行绩效管理,从而持续提升公共服务的品质和效率。
(三)法律领域
公共行政的发展从法律层面上而言,主要存在以下趋势:第一,公共行政的法律理念经历了从管理论、控权论、平衡论乃至服务论的演进历程,这与行政环境的变迁和公共行政价值重心的转变相伴而行。在工业社会时代背景下,从政治遮蔽下分立出来的行政,其最独特的价值追求便是管理和执行的高效。因此,如何切实保障行政权力的权威性和执行力,就成了公共行政在法律层面上的主题,“保权”“管理”也成了公共行政的法律价值核心。而随着社会事务日益复杂,世界各国普遍进入了“行政国”的时代。行政权力的无限膨胀和无所不在,致使它在管理和应对公共事务的同时,也时常侵犯着社会和公民的合法权益,成为公共行政演进中的一把“双刃剑”。为了防止行政权力的滥用,保证公民权利免受非法侵害,各国在立法和执法中,普遍调整了法律理念,更多地强调用法律来规范和控制行政权力的行使与行政行为的实施,即从“保权论”转向了“控权论”。但是,过分的控权又往往会使行政组织在公共管理中缩手缩脚,并且丧失积极管理和主动行政的热情。为此,各国政府又对公共行政的法律理念进行了重塑,即公共行政一方面应当在立法上保证行政权力的权威性和执行性,确保其有效地处理公共事务,保护公共利益;另一方面,国家应采用法律的手段去规范、监督行政权力合法而正当地行使,避免行政权力异化和无责任状态的发生,从而在管理和控权的协调中实现价值平衡。公共服务理论提出后,使得公共组织最重要的职能落在了公共服务之上。因此,如何用法律的手段确保公共组织的行为最大限度地增进公共利益,并且保障公民的参与和监督权利,便自然成为了公共行政存在的合法性基础,而“服务论”作为“平衡论”的升级又成了公共行政更高层次的法律价值。第二,公共行政主体多元化和管理手段多样化的发展趋势。传统公共行政时期,由于行政环境单一和社会力量薄弱,政府在公共管理中成为核心的甚至是唯一的行政主体,它依托垄断行政权力分配着社会集体的资源。此时的公共行政主要指国家行政,而所谓的法律规范也主要针对行政权力。伴随着社会的进步,政府所面对的行政环境日益复杂和多元,社会的不可治理性明显增强。为了化解自身的治理危机,政府必须分放和让渡相应的行政权力,使公共服务回归社会和市场,通过权力共享、责任共担的方式,在合作治理基础上有效地增进公共利益。在上述背景下,治道发生了从单极统治向多元治理的重大变革,行政主体种类由此扩大到了行政机关、社会组织和第三部门等。
社会力量日益走上了治理的前台,填补着政府管理的缺位,并在与政府的合作中有效地回应了公共需求。此外,公共行政在具体管理手段的选择上也发生了重大的变化。传统公共行政时期,在官僚体制的制约下,政府在行政事务的处理中往往强调命令服从、令行禁止,这反映在法律层面便集中表现为单方、强制、刚性的行政行为广泛被运用,如行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收等。而到了公共管理和公共服务时期,社会力量日益崛起,公共行政价值目标转换,客观上要求政府在行政行为的选择上必须充分考虑民众的权利参与和诉求表达,并尽可能在协调与合作的基础上实现公共利益。因此,各国在公共管理的实践中,政府都一改传统的单向管制方式,而更多地引入了柔性的管理行为,如行政合同、行政指导、行政调解等,这些行为更加注重政府和公众的合意与协作,既有助于政府更新治理理念,也有助于公众对政府管理思路的理解和认同,从而有效地实现了共赢。第三,公共行政在法律上经历了从神秘化向公开化的转变过程。在公共行政早期,由于以官僚体制为主导,行政组织作为一个封闭的管理系统存在,其回应力和透明度偏低;对于社会公众而言,法律也没有规定行政组织公开的义务。因此,社会公众往往缺失实质上的监督权和知情权,行政管理活动就是一个“黑箱”。而随着公民社会的日益成熟和民主化进程的推进,权利制约权力的逻辑得以正确回归,公共部门自觉接受公民的监督已成为严格的法律义务。公民的监督、建议、批评、表达等权利无论在实体上还是程序上都受到了法律的保护和确认。各国的法律普遍规定,政府等公共部门在社会管理和公共服务中,必须将管理的事务、内容、权限、过程、程序、信息等向社会公开并自觉地接受民众的监督和评判,从而确保公共管理在法治轨道上透明、责任化地运行。
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公共卫生是关系一个地区或者整个国家乃至全球人民健康安全的公共事业,是国家的重要组成部分。下面是读文网小编为大家整理的公共卫生专业论文,供大家参考。
摘要:本文以提升预防医学生的公共卫生核心能力为导向,充分发挥“湖南省实验教学示范中心”的实验教学资源优势,改进实验教学方法,激发学生的潜能,探索如何提高公共卫生应急能力、应答能力和解决问题的能力,培养具有良好素质和竞争能力的公共卫生工作者。
关键词:预防医学;公共卫生核心能力;实验教学
随着人类经济和社会的发展,公共卫生在全球范围内成为高度关注的问题。如何在当今高度发展的交通流、信息流和高度关注的背景下,提升公共卫生服务能力一直是公共卫生领域十分关注的课题[1]。作为公共卫生重要且关键起始环节的公共卫生教育,理所当然应有其新的发展需求。公共卫生教育唯有改革才能承载维护人类健康与社会发展目标所赋予的历史使命。明确公共卫生教育领域预防医学专业毕业生核心能力的基本要求,是公共卫生教育改革的突破口和切入点,也是公共卫生教育创新和发展的必然选择。核心能力体系的建立和发展,最终目的是为了支持公共卫生事业发展的需要。以核心能力体系为基础构建的人力资源管理体系,将成为公共卫生体系人力资源管理各项活动的基础[2]。传统的“实验室+教师”模式培养的毕业生的知识结构、人文素质以及公共卫生核心能力难以胜任日益严峻的公共卫生问题的挑战,因此,更新教育理念,多途径、全方位开展“以扩展公共卫生核心能力为中心”的预防医学人才实验教学改革实践势在必行[3]。预防医学实验教学是预防医学课程中的重要组成部分,是学生掌握预防医学基本知识、提升公共卫生核心能力的重要途径。我院“预防医学与放射卫生实验中心”(以下简称“中心”)自1999年成立以来,整合公共卫生学院所有的实验仪器、设备、人员和机构,负责所有预防医学课程的实践教学,先后被评为“中央与地方共建高校实验室”和“湖南省普通高等学校实践教学示范中心”。依据“以学生为本,突出能力,彰显个性,提高素质”的建设理念,现已建设成为教育理念先进、教学体系科学、师资队伍精干、仪器设备精良、教学环境友好、管理机制高效、教改成果显著、学科特色鲜明的开放实验教学平台[4-6]。在此基础上,研究如何依托省级实验教学示范中心平台,完善实验教学模式,全面提升我校预防医学专业学生的公共卫生核心能力具有重要的价值。因此,我们从以下七个方面着手进行实验教学改革以提升我校预防医学专业本科生的公共卫生核心能力。
1.打破学科界限。加强知识融合,开设综合性、创新性实验,培养学生公共核心能力。预防医学是一门理论严谨、实践性强的学科。预防医学教育理论教学改革的关键是改革公共卫生本科教育,培养“医学生+公共卫生”的复合型人才,使其既懂医治又懂预防。在重视传统实验教学内容的基础上,以“环境与人群健康”为主线,打破学科界限,加强学科间知识的融合,增加体现医学新技术、新方法(如分子生物学、基因组学等实验内容),结合教师正在开展的科研课题,强化整合疾病预防与控制的技术与方法、卫生监督程序、重大疫情处置方法、健康教育、妇幼保健服务实施与评价、计划生育技术和卫生管理学、公共关系与人际交流等内容,新增综合性、设计创新性实验教学,鼓励学生跨学科、跨专业设计实验项目。例如,集贸市场蔬菜、水果、肉类食品营养与安全评价,学校卫生学评价,湘江水体污染与居民健康评价,突发公共卫生事件预警与应对等综合性实验、设计创新性实验。通过使实验教学紧密结合当前公共卫生热点问题,全面培养学生的科学作风、实验技能以及综合分析、发现问题和解决问题的能力。
2.突破传统教学模式,提出“四个层次”实验教学模式和“三早”教学原则,培养学生公共卫生核心能力。根据当今公共卫生形势变化,整合预防医学相关课程的常用实验方法、实践技能以及数据和信息处理方法,打破传统“实验课程按理论课程分类、以验证性实验为主”的教学模式,提出“基础实验—综合性实验—设计创新性实验—网络与社区实践”的实验教学模式和“三早”教学原则的人才培养模式,旨在通过“早进实验室、早进社区、早期参与科研创新”,着重激发学生潜能,提高学生的自主学习能力、实践能力及自主创新能力。强化学生实验技能的训练,逐步实现启发式、互动式、研究式的实验教学模式,形成实验教学与公共卫生实践训练紧密结合,交叉进行、互为补充的实践教学新格局。
3.拓展“一个平台、两个对接、三个早期”的学生综合素质培养模式,提升科研创新能力。不断创新理论教学与实践教学模式和人才培养方法,将培养综合型高素质的公共卫生人才作为教育教学的首要目标,探索公共卫生人才所需要的“专业理念—思维—知识—技能—素质”,形成了“一个平台、两个对接、三个早期”的学生综合素质培养模式。拓展“本科生导师制”这一平台的功能。加强师生互动,促进交流,传道—授业—解惑。今后进一步通过培训教师的创业与创新理念和技能,转化导师培养学生创新能力教育,鼓励教师引导学生自行开展设计性实验项目。拓展“教与学”和“理论与实践”两个对接的内涵,将综合性实验和设计创新性实验作为两个对接的结合点。拓展“早期接触社会,早期了解社会,早期服务社会”的实践活动内容,在三个早期活动中激发综合性实验和设计创新性实验的选题灵感。通过广泛的社会实践活动,培育并养成学生强烈的社会责任感和社会服务意识,培养并鼓励学生立志用所学预防医学专业知识用于创新创业,从而走出一条预防医学专业学生综合素质培养的特色之路。
4.成立科研兴趣小组,将学生公共卫生核心能力的培养从课堂之内延伸至课外。改革教学内容与培养模式,将教师研究课题与学生的研究兴趣相结合,成立科研兴趣小组,将科研课题引入理论与实验教学改革之中,开展加强预防医学专业本科生科研能力培养的教学实践,并将该项工作纳入常规教学。
5.与时俱进,普及相关法律、法规、条列的教育。公共卫生与预防医学学科时代性强的特点要求我们必须根据疾病谱的变化,不断补充修改教学内容。SARS、高致病性禽流感、手足口病的流行暴发,使我们清醒地认识到在流行病学教学中加强突发公共卫生事件教育的重要性。将《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国食品安全法》、《突发性公共卫生事件应急条例》等与公共卫生服务密切相关的法律、法规、条例纳入流行病学等实验课程的常规教学之中,同时增设消毒和灭菌、流行病学思维在疾病预防控制中的作用等内容,以期达到实验教学内容紧密联系公共卫生服务实践,与时俱进,使学生不仅掌握疾病防治的专业知识,而且熟悉疾病防控的相关政策、法律法规,培养学生在面临重大公共卫生事件时解决问题的能力。
6.紧追学科发展前沿,注重实验技术研究,保持实验内容与技术与时俱进。公共卫生与预防医学时代性强,要求注重引入具有实际应用价值的现代技术手段或具有发展前景的先进技术方法。如在组织学生进行经典流行病学研究方法及相关案例讨论的同时,结合学习分子生物学技术、分子遗传学技术(如核酸电泳分析、PCR、核酸杂交以及核酸点突变分析技术等),使学生深刻理解分子生物学技术在流行病学病因研究、传染源和传染途径追踪与判定中的应用与重要意义。
7.完善实验教学评价体系。实验成绩的评定也不能像过去那样仅仅依据学生的实验报告,还要参考学生的平时表现,主要包括学生在课堂讨论时的参与情况及参加社会实践调查和科研活动情况与表现,这对于综合衡量学生真实水平、培养具有创新精神的综合素质具有重要意义。实验教学课程结束后,我们将采取问卷调查及座谈会的形式在课后了解学生对新型教学模式的看法,发现存在的问题,提出解决问题的有效对策,进一步完善教学模式。总之,我们以我国公共卫生教育基本要求为指导,依托“省级实验教学示范中心”平台,抓好实验教学,全面提升我校预防医学本科生的公共卫生核心能力,培养创新型、实用型的公共卫生人才。
参考文献:
[1]夏茵茵,冯翔字,王应雄,邱景富.从公共卫生核心能力浅析公共卫生教育发展方向[J].中国卫生事业管理,2011,8(278):633-634.
[2]徐缓.关于我国公共卫生人才核心能力的思考[J].中国公共卫生管理,2006,22(2):95-97.
[3]罗文海.预防医学实验教学改革[J].医学研究与教育,2011,28(1):102-105.
[4]李乐,龙鼎新,何淑雅,唐双阳,廖力,谢红卫,李良,让蔚清.基于应急能力提升的卓越公共卫生人才培养模式初探[J].中国高等医学教育,2012,(9):12-13.
[5]曾怀才,贺性鹏,贺庆芝,黄炼,单晓云,宋凤梅.预防医学专业“五位一体”应用型创新型人才培养模式的构建[J].教育教学论坛,2015,(27):144-145.
[6]肖方竹,黄波,李乐,唐艳,何淑雅.依托省级实验教学示范中心,培养医学生创新实践能力[J].基础医学教育,2013,(10):960-962.
摘要:为适应国家医疗卫生事业发展需要,培养高素质专科临床医学人才,应创新培养理念,着力培养学生基本医疗和基本公共卫生服务能力。《基层预防保健技术》即是在全科理念指导下,结合具体岗位需求自主开发的教材,具有实用性和先进性,可以提高学生岗位适应能力。
关键词:全科理念;基本公共卫生服务;公共卫生课程
三年制临床医学专业就业主要面向基层医疗卫生机构,据《中国卫生和计划生育统计年鉴2013》记载,2012年我国社区卫生服务中心执业(助理)医师大专学历者占41.0%,乡镇卫生院执业(助理)医师大专学历者占41.4%,可见专科层次医疗卫生人员是基层卫生机构的主力军。为提高人才培养质量,为基层医疗卫生机构输送高素质实用型医学人才,我校临床医学专业于2010年实施人才培养模式改革,公共卫生课程也随之进行创新改革,现报告如下。
1改革背景
为顺应人民健康需求增长和深化医药体制改革要求,我国于2009年启动国家基本公共卫生服务项目,以促进基本公共卫生服务逐步均等化。基层医疗卫生机构包括乡镇卫生院和城市社区卫生服务中心,是开展基本公共卫生服务的主体机构。在该背景下,基层医疗机构承担的工作任务逐步从过去单一的医疗服务转为医疗服务和公共卫生服务并重,即要求基层医疗卫生人员必须同时具备开展基本疾病诊疗和基本公共卫生服务的能力。目前,我国大部分农村基层医疗卫生水平低下,基层医疗卫生人员数量、素质、结构均不能满足人们的基本需求。在许多乡镇卫生院,可胜任医疗卫生服务工作的人员严重缺乏,明显阻碍了农村基层医疗卫生事业的发展。何坪[1]等人对重庆市社区卫生服务中心和乡镇卫生院等基层卫生机构进行调研,以评价专科临床医学专业毕业生实际工作能力。结果表明,重庆市基层医疗机构全科医师数量及能力均处于较低水平,几乎没有专业的全科医师;三年制临床专业毕业生临床基本诊疗能力不强,开展公共卫生服务不力,缺乏相关理念、知识和技能,难以独立开展和全面承担相关工作,素质普遍偏低,自我职业归宿感也较低。同时,《教育部、卫生部关于实施卓越医生教育培养计划的意见》《教育部、卫生部关于实施临床医学教育综合改革的若干意见》《国务院关于建立全科医生制度的指导意见》[2~4]等的相继出台,对临床医学专业人才培养提出了新的要求,专科医学教育应以“3+2”模式着力培养全科医生,即在欠发达的农村地区工作的三年制医学专科生,毕业后接受两年的临床和公共卫生技能培训。以“基本公共卫生服务和基本医疗服务”为重点,强化临床实践技能以及全科医学知识培训,并将其作为三年制临床医学专业人才培养目标的核心。
2改革措施
根据“卓越医生教育培养计划”的目标任务,临床医学专科教育应围绕农村医疗卫生服务“预防、保健、诊断、治疗、康复、健康管理”六位一体的基本要求,深化三年制临床医学专科教育人才培养模式改革,优化教学内容和课程设置,强化全科理念和基本公共卫生服务能力培养。为提高临床专业学生基本公共卫生服务能力与水平,应在原有预防医学课程基础上,针对具体工作岗位能力需求进行必要的建设与改革。在此基础上,我校公共卫生教研室对基层医疗卫生机构开展的基本公共卫生服务项目与内容进行大量调研[5],结合国家基本公共卫生服务规范内容[6],针对临床类学生编写了《基层预防保健技术》教材。教材共十一章,内容即建立居民健康档案、健康教育、预防接种、儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、慢性病患者健康管理(高血压、2型糖尿病)、重性精神性疾病患者管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理、中医药健康管理、卫生监督协管。在编写过程中,将预防医学、健康保健等基础知识与基本公共卫生服务规范内容有机融合,并编写配套的实训教材,使实训内容按章节整合;改革教学方法,探讨使用任务驱动教学法进行教学,并聘请基层医疗机构一线人员担任兼职教师进行教学和实训指导,提升课程教学效果;同期开发了课程教学网站,包括课程相关资料及课外学习资源链接,学生可在课后进行自主练习及拓展学习;同时,在临床专业学生顶岗实习中,增加基层医疗机构实习内容[7,8],以进一步培养学生基本公共卫生服务能力。本课程教学使专科临床类学生能理解基本公共卫生服务的意义,掌握基本公共卫生服务要求与技能,为以后在乡镇卫生院和社区卫生服务中心顺利开展相应工作奠定基础。
3讨论
我国医疗卫生事业的发展,对临床医学专业专科人才培养提出了新的要求,作为基层医疗卫生机构的主力军,应同时具备开展基本医疗和基本公共卫生服务的能力。在传统的临床医学专业课程体系中,公共卫生课程较少,仅有预防医学一门课程,与基层实际工作结合不太紧密,应在一定程度上增强临床医学专业学生公共卫生能力培养。《基层预防保健技术》即是在全科理念指导下,综合采用调研、查阅文献资料、专家研讨等方法,针对临床医学专业专科生开发的基层实用性校本教材,具有一定的创新性,对其他高职医学院校有一定的借鉴作用。该教材根据国家基本公共卫生服务规范内容和要求进行编写,并配套相应的实训教材和网络资源,针对性地提高临床专业学生基层工作能力。在课程教学中应注意教学方法改革与创新,强调实训操作。如在讲解居民健康档案建立与管理时,让每一名学生自己创建一份健康档案,增强学生动手能力;同时在临床见习与顶岗实习中增加相应的基层公共卫生服务内容,以培养真正的全科医师。我校基层预防保健技术课程于2011级临床医学专业开设,并在教学过程中结合国家相应政策规定不断更新,以更贴近实际岗位工作任务。2011级临床医学专业学生实习评价结果显示,学生基本公共卫生服务意识及能力均较以前的学生有所增强,岗位胜任力有所提高。综上所述,我校自主开发的基层预防保健技术课程能有效提高专科临床医学专业学生基层公共卫生服务能力,符合专科临床医学专业人才培养目标,但因为是一门新课程,如何使教学内容和方法更贴近实际岗位需求,尚待进一步研究。
参考文献:
[1]何坪,邓宇,罗利刚,等.重庆市专科层次临床医学专业培养现状分析及对策研究[J].全科医学教育研究,2011,14(124):3593-3595.
[2]中华人民共和国教育部,中华人民共和国卫生部.教育部卫生部关于实施临床医学教育综合改革的若干意见[Z].教高[2012]6号.2012-05-07.
[3]中华人民共和国教育部,中华人民共和国卫生部.教育部卫生部关于实施卓越医生教育培养计划的意见[Z].教高[2012]7号.2012-05-07.
[4]国务院办公厅.国务院关于建立全科医生制度的指导意见[Z].国发〔2011〕23号.2011-07-07.
[5]谭涛,肖智勇,郝坡,等.以需求为导向整合高职高专类临床医学教学内容的探讨[J].重庆医学,2012,41(36):3905-3906.
[6]秦怀金,陈博文.国家基本公共卫生服务技术规范[M].北京:人民卫生出版社,2011.
[7]黄进,李玲,赵宇亮,等.临床医学生公共卫生教育的现状与对策[J].医学与哲学:人文社会医学版,2010,31(7):63-65.
[8]徐发莹,吴丽惠,吴森林,等.基于基层卫生服务新定位的高职高专临床医学专业实践教学改革探讨[J].浙江医学教育,2014,18(1):4-6.
【摘要】公共卫生与预防医学都是以保障人民健康为主体,两者有着共同的对象,即人民,但两者的出发点不尽相同,在工作角度与主题内容上有着较大的差比。长期以来,更多的业者以医者身份来从事公共卫生行业,使得公共卫生与预防医学界限变得模糊,本文浅析了两者的关系,从中发现一些重要的交叉点,以指导从业人员更好的完成各自的工作。
【关键词】公共卫生;预防医学
公共卫生服务是通过评价、政策发展和保障措施来预防疾病、延长人寿命和促进人的身心健康的一门科学和艺术,是一种以低成本换取高服务的模式,是一种社会效益回报周期相对较长的服务。在发达国家,政府在公共卫生服务中具有重要的作用,并且政府的作用(比如政代写公共卫生管理论文策干预)在公共卫生工作中是不可替代的。许多国家对各级政府在公共卫生中的责任都有明确的规定和限制,并作为政绩考核的一项指标,以督促各级政府更好地发挥作用。
(1)在我国,由于大部分人口生活在农村,部分行政决策者受经济利益驱动,更重视一些可以短期收益的项目,削弱了政府对于公共卫生的重视程度和行政干预力度。
即便在一些城市,也没有建立完善的公共卫生体系,政府对于公共卫生并没有十分明确的分工和职责范围,因此,尽快明确各级政府的职责和任务,从中央到地方,从城市到农村,都应该强化公共卫生服务概念,建立相匹配的体制,以解决广大人们群众长久的健康生活难题。
(2)当前,我国公共卫生领域面临一下几个主要问题
重大传染病仍在严重威胁着人民群众身体健康,预防和控制各种传染病仍是今后较长时间内重要的公共卫生问题;城市化和工业化加剧,以及不良生活习惯等因素的影响,癌症、心脑血管病、高血压、糖尿病等慢性非传染性疾病已成为威胁群众生命安全的杀手;突发公共卫生事件应急机制仍不完善,正确指挥、协调各相关部门通力合作是处理突发公共卫生事件的组织保障;农村卫生服务能力差,农村卫生工作仍未得到各级政府的高度重视,公共卫生基础薄弱。因此,在今后一段相当长的时间内,需要在以上各个方面加强公共卫生建设。
(3)预防医学,是指以环境、人群、健康三个基点为模式,运用基础科学、临床医学和环境卫生科学等理论方法,研究环境因素对人群健康的影响,以人群为主要研究对象,应用卫生统计学和流行病学等原理和方法,分析环境中主要致病因素对人群健康的作用规律;以“预防为主”为指导思想,制定疾病的防制对策,并通过实施公共卫生措施,达到预防、控制疾病和促进健康的目的
(4)预防医学具有以下几个特点。 它的对象包括了个体和群体;重点在于那些健康以及无任何症状的个体,以代写公共卫生管理论文预防为主;重视临床医学的结合,将预防整合于治疗之中,理论实际相结合;注重环境、健康和人群三者的关系;在研究方法上,注重微观和宏观相结合。
临床与预防医学的整合是预防医学发展的方向,将基础和临床医学相结合,提出新的理论,作为预防医学的依据,能够有效的推进疾病早期防治,提高疾病防治的科学性和效果,促进新的卫生保健服务体系的构建。这种发展方向完全适应了时代发展的要求,可以成为加强社区疾病防控等预防措施的有效途径。
(5)自“非典”事件过后,公共卫生安全成了亟待解决的问题,不少学者对公共卫生和预防医学的概念及内容进行了深思和讨论,有的学者认为公共卫生是预防医学的一个组成部分,有的则认为预防医学是公共卫生的一个组成部分,还有的仍坚持认为两者是一回事。但我们要清楚,公共卫生与预防医学并非同一概念,尽管两者的目标是保证人民健康,工作对象均为群体,在工作内容上有难以分割的部分,但两者的本质、角度和主体工作内容有很大的不同。
(5)另外,公共卫生从以病人为中心的临床医学,发展到以群体为中心的社区医学,具有以人为本,以全体人群为对象,以社区为基础,以政策为手段,以健康促进为先导的特点,已演变为一种社会管理职能,严格说它已不属于医学范畴,而预防医学则是医学的一个分支,不管它的外延多么广阔,社会性多么强,其本质仍属于医学。
总结:预防医学与公共卫生管理密不可分,两者工作目标一致,都是通过保障人民健康的环境来满足社会的利益。预防医学是一门专业的学科,提供的是一种策略,而公共卫生管理则是在这个学科基础上的社会实践,更像是一种执行手段。总体上看,预防医学通过公共卫生来实现,公共卫生管理则是预防医学服务于科学与民众的桥梁。
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公共卫生包含预防保健与医疗两部分。其建设有两项重要准则,一是公共性,即公共卫生是公共事业,应以政府为主导;二是预防为主、医疗为辅,即公共卫生应当将为全体人民提供预防保健服务作为首要工作内容。下面是读文网小编为大家整理的公共卫生硕士毕业论文,供大家参考。
摘要:为适应国家医疗卫生事业发展需要,培养高素质专科临床医学人才,应创新培养理念,着力培养学生基本医疗和基本公共卫生服务能力。《基层预防保健技术》即是在全科理念指导下,结合具体岗位需求自主开发的教材,具有实用性和先进性,可以提高学生岗位适应能力。
关键词:全科理念;基本公共卫生服务;公共卫生课程
三年制临床医学专业就业主要面向基层医疗卫生机构,据《中国卫生和计划生育统计年鉴2013》记载,2012年我国社区卫生服务中心执业(助理)医师大专学历者占41.0%,乡镇卫生院执业(助理)医师大专学历者占41.4%,可见专科层次医疗卫生人员是基层卫生机构的主力军。为提高人才培养质量,为基层医疗卫生机构输送高素质实用型医学人才,我校临床医学专业于2010年实施人才培养模式改革,公共卫生课程也随之进行创新改革,现报告如下。
1改革背景
为顺应人民健康需求增长和深化医药体制改革要求,我国于2009年启动国家基本公共卫生服务项目,以促进基本公共卫生服务逐步均等化。基层医疗卫生机构包括乡镇卫生院和城市社区卫生服务中心,是开展基本公共卫生服务的主体机构。在该背景下,基层医疗机构承担的工作任务逐步从过去单一的医疗服务转为医疗服务和公共卫生服务并重,即要求基层医疗卫生人员必须同时具备开展基本疾病诊疗和基本公共卫生服务的能力。目前,我国大部分农村基层医疗卫生水平低下,基层医疗卫生人员数量、素质、结构均不能满足人们的基本需求。在许多乡镇卫生院,可胜任医疗卫生服务工作的人员严重缺乏,明显阻碍了农村基层医疗卫生事业的发展。何坪[1]等人对重庆市社区卫生服务中心和乡镇卫生院等基层卫生机构进行调研,以评价专科临床医学专业毕业生实际工作能力。结果表明,重庆市基层医疗机构全科医师数量及能力均处于较低水平,几乎没有专业的全科医师;三年制临床专业毕业生临床基本诊疗能力不强,开展公共卫生服务不力,缺乏相关理念、知识和技能,难以独立开展和全面承担相关工作,素质普遍偏低,自我职业归宿感也较低。同时,《教育部、卫生部关于实施卓越医生教育培养计划的意见》《教育部、卫生部关于实施临床医学教育综合改革的若干意见》《国务院关于建立全科医生制度的指导意见》[2~4]等的相继出台,对临床医学专业人才培养提出了新的要求,专科医学教育应以“3+2”模式着力培养全科医生,即在欠发达的农村地区工作的三年制医学专科生,毕业后接受两年的临床和公共卫生技能培训。以“基本公共卫生服务和基本医疗服务”为重点,强化临床实践技能以及全科医学知识培训,并将其作为三年制临床医学专业人才培养目标的核心。
2改革措施
根据“卓越医生教育培养计划”的目标任务,临床医学专科教育应围绕农村医疗卫生服务“预防、保健、诊断、治疗、康复、健康管理”六位一体的基本要求,深化三年制临床医学专科教育人才培养模式改革,优化教学内容和课程设置,强化全科理念和基本公共卫生服务能力培养。为提高临床专业学生基本公共卫生服务能力与水平,应在原有预防医学课程基础上,针对具体工作岗位能力需求进行必要的建设与改革。在此基础上,我校公共卫生教研室对基层医疗卫生机构开展的基本公共卫生服务项目与内容进行大量调研[5],结合国家基本公共卫生服务规范内容[6],针对临床类学生编写了《基层预防保健技术》教材。教材共十一章,内容即建立居民健康档案、健康教育、预防接种、儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、慢性病患者健康管理(高血压、2型糖尿病)、重性精神性疾病患者管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理、中医药健康管理、卫生监督协管。在编写过程中,将预防医学、健康保健等基础知识与基本公共卫生服务规范内容有机融合,并编写配套的实训教材,使实训内容按章节整合;改革教学方法,探讨使用任务驱动教学法进行教学,并聘请基层医疗机构一线人员担任兼职教师进行教学和实训指导,提升课程教学效果;同期开发了课程教学网站,包括课程相关资料及课外学习资源链接,学生可在课后进行自主练习及拓展学习;同时,在临床专业学生顶岗实习中,增加基层医疗机构实习内容[7,8],以进一步培养学生基本公共卫生服务能力。本课程教学使专科临床类学生能理解基本公共卫生服务的意义,掌握基本公共卫生服务要求与技能,为以后在乡镇卫生院和社区卫生服务中心顺利开展相应工作奠定基础。
3讨论
我国医疗卫生事业的发展,对临床医学专业专科人才培养提出了新的要求,作为基层医疗卫生机构的主力军,应同时具备开展基本医疗和基本公共卫生服务的能力。在传统的临床医学专业课程体系中,公共卫生课程较少,仅有预防医学一门课程,与基层实际工作结合不太紧密,应在一定程度上增强临床医学专业学生公共卫生能力培养。《基层预防保健技术》即是在全科理念指导下,综合采用调研、查阅文献资料、专家研讨等方法,针对临床医学专业专科生开发的基层实用性校本教材,具有一定的创新性,对其他高职医学院校有一定的借鉴作用。该教材根据国家基本公共卫生服务规范内容和要求进行编写,并配套相应的实训教材和网络资源,针对性地提高临床专业学生基层工作能力。在课程教学中应注意教学方法改革与创新,强调实训操作。如在讲解居民健康档案建立与管理时,让每一名学生自己创建一份健康档案,增强学生动手能力;同时在临床见习与顶岗实习中增加相应的基层公共卫生服务内容,以培养真正的全科医师。我校基层预防保健技术课程于2011级临床医学专业开设,并在教学过程中结合国家相应政策规定不断更新,以更贴近实际岗位工作任务。2011级临床医学专业学生实习评价结果显示,学生基本公共卫生服务意识及能力均较以前的学生有所增强,岗位胜任力有所提高。综上所述,我校自主开发的基层预防保健技术课程能有效提高专科临床医学专业学生基层公共卫生服务能力,符合专科临床医学专业人才培养目标,但因为是一门新课程,如何使教学内容和方法更贴近实际岗位需求,尚待进一步研究。
参考文献:
[1]何坪,邓宇,罗利刚,等.重庆市专科层次临床医学专业培养现状分析及对策研究[J].全科医学教育研究,2011,14(124):3593-3595.
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[3]中华人民共和国教育部,中华人民共和国卫生部.教育部卫生部关于实施卓越医生教育培养计划的意见[Z].教高[2012]7号.2012-05-07.
[4]国务院办公厅.国务院关于建立全科医生制度的指导意见[Z].国发〔2011〕23号.2011-07-07.
[5]谭涛,肖智勇,郝坡,等.以需求为导向整合高职高专类临床医学教学内容的探讨[J].重庆医学,2012,41(36):3905-3906.
[6]秦怀金,陈博文.国家基本公共卫生服务技术规范[M].北京:人民卫生出版社,2011.
[7]黄进,李玲,赵宇亮,等.临床医学生公共卫生教育的现状与对策[J].医学与哲学:人文社会医学版,2010,31(7):63-65.
[8]徐发莹,吴丽惠,吴森林,等.基于基层卫生服务新定位的高职高专临床医学专业实践教学改革探讨[J].浙江医学教育,2014,18(1):4-6.
【摘要】国家在实施基本公共卫生服务的同时,针对主要传染病、慢性病等重大疾病和严重威胁妇女儿童等重点人群的健康问题,实施了结核病和艾滋病防治等重大公共卫生服务项目并取得较好效果;但长期以来,项目资金管理只有原则没有细则,资金使用无章可循,严重影响了项目资金的使用效果。建议确定项目资金管理原则,明确界定项目资金的开支范围和标准,使用专用报销封面等来细化项目资金管理。
【关键词】重大公共卫生服务;项目资金管理;意见建议
实施重大公共卫生服务项目,有效预防和控制重大疾病及其危险因素,进一步提高突发重大公共卫生事件处置能力是深化医改的重要目标。随着医改的不断推进,国家和地方实施的重大公共卫生项目不断增加,资金量越来越大,管理要求不断提升,因此,加强和细化项目资金管理已成为做好重大公共卫生服务项目的必然要求。
1国家和地方实施的重大公共卫生项目不断增加
目前,国家制定和实施的重大公共卫生服务项目包括:结核病防治,艾滋病防治,其他重大传染病防治,艾滋病、梅毒、乙肝母婴阻断,国家免疫规划,农村孕产妇住院分娩,农村改水改厕,消除燃煤型氟中毒危害,15岁以下人群补种乙肝疫苗,农村妇女孕前和孕早期增补叶酸预防神经管缺陷,农村妇女乳腺癌和宫颈癌筛查,重性精神疾病管理,新生儿疾病免费筛查,贫困白内障患者复明工程,地方病和慢性病防治,健康素养促进,计划生育技术服务,相关专项培训等。各地在国家制定和实施的重大公共卫生服务项目基础上,根据实际情况,增加了一些富有地方特色的重大公共卫生服务项目。如上海市增加了社区居民大肠癌筛查项目,江苏省增加了血吸虫病防治项目,安徽省增加了降低孕产妇死亡率和消除新生儿破伤风和妇幼卫生监测等项目。从2009年开始,国家和地方投入重大公共卫生服务项目资金越来越多。笔者所在的县2010年实施重大公共卫生服务项目7个,总投入241.6万元;2013年项目数增加到17个,增长了2.4倍,总投入增加到476.9万元,增长了近2倍。
2项目资金管理中存在的突出问题
2.1只有管理原则,没有管理细则
为规范基本公共卫生服务项目资金的分配和使用管理,财政部和卫生部制定了《关于印发基本公共卫生服务项目补助资金管理办法的通知》。各地根据财政部和卫生部规定也先后制定了本地区基本公共卫生服务项目补助资金管理细则。如安徽省于2010年印发了《安徽省基本公共卫生服务专项资金管理暂行办法》(财社[2010]1168号),对基本公共卫生服务资金的筹集、拨付,使用范围和报账要求,监管主体和内容,违规责任的追究等做了明确具体的规定;而对重大公共卫生服务项目资金如何管理使用,至今没有出台具体管理办法。
2.2只知道不能做什么,不知道应该做什么
对重大公共卫生服务等财政专项补助资金如何使用管理,目前能够作为政策依据的,只有2004年财政部和卫生部出台的《关于印发中央补助地方卫生事业专项资金管理暂行办法的通知》。通知第11条规定:专项资金要按照国家有关法律、法规和财务规章制度及项目实施方案的规定,专款专用。任何单位和个人不得以任何形式平调、挤占和挪用;不得用于卫生部、财政部下达项目管理方案规定用途之外的项目以及国家规定不得列支的其他费用;不得用于基本建设或抵充行政事业经费;不得用于各种罚款、偿还债务、捐赠赞助、对外投资等支出。这些原则性规定,使县级卫生和财政主管部门只知道项目资金不得用于什么开支,哪些支出是违规的,是不符合项目资金管理要求的;而对于项目资金可以用于什么支出,哪些支出是合理的,是符合项目资金管理要求的,却并不明确。
2.3使用部门不知道如何用,管理部门不清楚如何管
由于没有具体的管理办法,使用部门不知道如何使用,管理部门不清楚如何监管。各地各部门各单位只能根据财政专项补助资金管理的一般原则去分析判断某个具体项目资金的使用和管理是否符合要求。由于对政策和原则的理解不一,项目资金在具体使用管理时无章可循,各自认为各自有理的情况时有发生,项目资金使用进度慢,效率低,直接影响了项目的实施进度和效果。
3细化项目资金管理的基本要领
目前,当务之急是参照基本公共卫生服务项目补助资金管理办法,结合重大公共卫生服务项目资金管理实际,研究制定重大公共卫生服务项目资金管理细则并由财政和卫生主管部门以文件形式明确。
3.1确定项目资金管理原则
项目资金管理原则包括一般原则和特殊原则。一般原则是指重大公共卫生服务项目资金管理必须符合财政专项补助资金管理的一般原则。即:专款专用,专账核算,专户管理,封闭运行。项目资金必须专项用于项目实施,不得用于与项目无关的开支。必须按项目设置明细账,专账核算每个项目资金的收支和结转余情况。未经主管部门批准项目经费不得拆借使用,不得自行留用。项目经费的使用情况应在一定范围内公示,接受社会和群众的监督。特殊原则是指重大公共卫生服务项目资金的使用管理应符合重大公共卫生服务项目实施的特殊要求。包括符合项目实施方案要求原则,编制项目经费预算原则和注重实效原则。这些原则包括:一是所有重大公共卫生服务项目资金的使用管理必须严格遵守项目实施方案的要求。国家对重大公共卫生服务项目都制定了详细的实施方案,方案中明确可以开支的项目应予以保证;没有明确规定的开支项目一般不得在项目经费中列支。二是项目实施单位应根据项目实施方案,认真编制项目经费使用预算。项目经费使用预算包括项目经费总额、支出范围、支出标准和支出进度等。项目经费预算经单位负责人批准后报卫生主管部门审核,财政部门备案,作为项目资金使用和监管的依据。三要注重实效。项目资金的使用必须以完成项目实施任务为标准。在不违反国家明令禁止使用范围之外,凡是能够保证项目任务完成的开支都是应该允许的,不能以各种借口阻碍实施单位使用项目资金。在实行国库集中支付方式这一原则显得尤为重要。
3.2明确界定项目资金的开支范围和标准
根据国家制定的重大公共卫生服务项目实施方案,结合项目经费使用管理实际,一般来说,项目资金开支的范围可以界定为服务对象补助费、劳务费、药品费、耗材费、误餐费、交通费、宣传费、督查费和其他费用等9个方面[1]。服务对象补助费是指支付给项目服务对象的专项补助费用,包括农村孕产妇住院分娩补助费用、重大传染病病人医药费补助和生活费补助等;劳务费是指支付给项目组织实施人员的加班等劳务费用,包括外请专家劳务费用;药品费是指项目实施直接消耗的药品费用;耗材费是指项目实施消耗的直接材料费用,包括医用耗材、办公耗材和其他材料费用;误餐费是指确因项目实施需要统一安排误餐的费用;交通费是指在项目实施过程中发生的交通费用,包括租车费、加油费等;学习宣传费是指为保证项目实施开展的项目培训、会议及各种宣传活动发生的费用;督查费是指项目主管部门和技术指导单位对项目实施开展监督检查发生的费用;上述未包括的专项用于重大公共卫生项目开支的经费列入其他费用。各项费用的开支标准,实施方案有明确规定的,按实施方案规定的标准执行;实施方案没有明确的,按当地卫生和财政部门统一规定的标准开支,总额不得超过项目预算。
3.3使用专用报销封面
项目经费报账时须使用“财政专项补助项目经费报销专用封面”,经项目经办人员和项目负责人签字后按规定程序报账。这是为区分项目支出和基本支出,完善项目资金支付管理,健全财务内控制度,保证项目资金专款专用、专账核算而专门设制的报销封面。使用专用报销封面既方便会计核算和内部管理,又便于外部监督检查和考核评估。
【参考文献】
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公共卫生是一项为保障人民健康,由政府主导的,以预防为主、医疗为辅的公共事业。下面是读文网小编为大家整理的公共卫生硕士论文,供大家参考。
摘要:目的建设区域性公共卫生业务信息管理平台。方法利用计算机和网络技术,通过开发标准化的接口对全市公共卫生相关业务系统进行整合,使之在一个平台上运行。结果对全市公共卫生相关业务系统进行了集成,建立了区域性疾控业务数据中心,初步实现了疾控业务统一平台信息管理。结论本平台的建设提升了公共卫生信息收集的及时性与全面性,提高了信息利用效率。
关键词:公共卫生;业务信息管理;区域平台
1背景
20世纪90年代以来,以计算机技术、网络技术为代表的信息化技术进入了快速发展时期,信息化技术的蓬勃发展为基于网络的公共卫生信息系统建设提供了基础架构支持[1],国家、省、市各级疾控都建设了相应的疾病控制信息平台和业务管理系统。包括中国疾病预防控制信息系统、省疾控综合业务平台、健康体检系统、检验信息系统、预防接种管理系统、职业危害监测系统等[2-6]。这些系统和平台涉及疾病防控和应急管理等多个方面,提高了疾控专业技术人员工作的自动化水平,提高了公共卫生信息收集的及时性、完整性、准确性,工作效率与工作质量大大提高[7-8]。随着社会经济的发展,面对新的防病控病形势,现有的一些公共卫生信息化建设亦暴露出一些缺陷,主要表现为监测信息系统没有覆盖全部疾控业务,例如传染病的实验室监测;以食品安全、职业卫生为代表的健康危险因素监测覆盖面小,信息欠准确,不能反映实际情况;以肿瘤、高血压等为代表的慢性病发生发展危险因素基础监测数据分散,信息反馈慢。己建成使用的信息系统主要功能集中在监测数据的收集,缺少分析利用。同时由于各类业务信息化建设缺乏整体规划,各业务系统之间缺乏横向联系,造成各级系统之间的数据不能实现共享和整合利用,存在信息孤岛[9-14]。根据疾控自身业务工作的特点,以整体、标准、实用、安全和可扩展为原则,建立一个区域性的公共卫生信息管理平台,通过这个统一接口的数据采集与交换平台,使各级业务系统和平台能够互联互通,实现信息的及时传递、高效利用与数据共享[11-12]。
2建设思路
以各级疾病预防控制信息系统体系为依托,通过对区域内各级相关医疗卫生机构正在运行的免疫规划系统、慢性病管理系统、卫生检验检测系统、职业健康监护系统、医院诊疗管理系统等应用系统进行整合,对国家和省系统的数据进行二次开发和利用,将原先分散在各部门和机构的“信息孤岛”有机联合,加大数据的收集与共享,实现多业务系统间的信息交流和利用分析,优化资源的配置和利用。该信息平台使用标准化接口,不仅覆盖传统的传染病疫情,还包括慢性非传染性疾病综合监测与评估,五大卫生领域的健康危害因素监测,免疫规划综合检测与评估,区域早期症状主动监测与评估等[15-18]。
3建设内容
3.1基础业务工作管理开发与集成
基于工作需要,开发疫苗冷链监测、生物制品管理、症状监测等新业务系统,对原有系统进行二次开发和优化。通过开发通用、开放、标准化的接口,对基础业务工作管理系统进行整合和集成,并可供相关部门方便接入,实现区域内防病信息的统一采集、存储、管理和利用。
3.2数据中心建设
以常州市疾病预防控制中心机房为核心,建设一个数据处理与存储中心,配备综合通讯系统、高性能信息存储、处理等系统设备,研究建立一个具有多层体系结构,深度防御功能的硬件架构,将设备和应用表达为数据层,业务逻辑、表示层、用户层;设计涵盖重大传染病、食品卫生、职业卫生、环境卫生、学校卫生、免疫规划、慢病管理等在内的多个数据库、知识库,建立数据交换、存储与认证平台。
3.3监测网络的覆盖与管理
采用局域网和广域网相结合的方式,扩充平台的范围和信息触角。以担负基层数据采集的监测哨点建设为重点,建立覆盖本地区监测哨点、各级卫生行政部门、疾病预防控制机构的区域监测网络,在整个实施过程中,着重研究虚拟专网()技术,数字认证技术的应用,探讨监测点建立和长效管理的机制。采用病例监测和症状监测相结合的方式,强调主动监测,对各监测点如全市网络直报点、各级疾病预防控制机构、学校监测点等实行统一的监测管理,采用相同的数据内容采集和报告标准,并实施统一的质量控制。
3.4风险分析评估系统的研究
以重大传染病和公共卫生监测信息系统、症状监测系统、健康危害因素监测信息等系统的集成信息为基础,通过对影响人群生活、学习、工作等生存环境质量及生命质量的公共卫生安全风险因素进行全面综合的监测,结合现代流行病学和卫生统计学方法的综合运用,对公共卫生安全风险分析和评估模型的建立与应用做深入研究,提升对相应数据的挖据、分析和利用。
4平台建设与应用体会
4.1技术架构
平台建设采用B/S结构,以J2EE开发环境为基础。采用分层设计、面向服务的设计理念,按照传统设计方式总体分为:数据层、数据持久层、业务逻辑层、表现层。数据层采用Oracle数据库,数据持久层采用Java标准的JPA2.0技术标准,并采用Hibernate3进行具体实现。业务逻辑层选用的是Java标准体系中的EJB3.1技术,表现层采用JSF2.1技术并通过第三方类库PrimeFaces进行技术展现。平台建设重点主要包括核心数据的存储、处理和集成、监测网络的覆盖与管理、各类业务信息管理系统的开发与集成3部分。
4.2建设情况
对全市疾控相关业务系统进行了初步整合,依托全市免疫规划数据中心及数字化门诊系统,完成了儿童免疫接种溯源功能和全市预防接种工作分析与评估功能;通过汇聚全市各县市区疫苗冷链监测数据,实现疫苗存储安全及冷链设备风险分析、预警、及评估功能;实现了全市疾病预防控制中心实验室检验检测数据的集成,并建立生活饮用水水质、公共场所等检测分析模型,进行日常公共卫生风险监测;对全市从业人员健康体检及全市职业健康监护系统中进行数据采集,并根据业务要求,建立了全市从业人员健康证实时查询(包括APP端应用)、职业危害因素相关数据分析模型;对全市各大医院、社区卫生服务中心的慢性病监测数据进行了统一采集,开发了相关分析模型;通过与上级部门协调实现了国家疾控信息系统中传染病疫情数据的本地化落地,完成了传染病的数据自动采集和监测分析评估功能。
4.3应用情况
通过对全市各级疾控部门相关业务系统的整合与集成,使之在一个平台上运行,建立了区域性疾控业务数据中心,改变了以往各个业务系统彼此独立、信息互不交换的弊端。以往有关部门和领导需要了解相关业务数据时,需要通过某个具体系统的使用人员登录系统获得,信息具有滞后性。通过该平台,根据预先分配的用户权限即可实时了解所需要的信息,实现了对传染病、慢性病、计划免疫、疫苗冷链、职业卫生、健康危害等公共卫生服务的实时、全程监管。各级业务系统通过标准化接口进行了数据交换和共享,实现了互联互通。如慢病系统与医院诊疗系统对接直接采集病例信息、健康体检数据与市区域卫生信息平台交换共享、健康证信息与辖市区疾控、卫生监督所交换共享、预防接种系统与疫苗冷链系统对接实现疫苗溯源管理。建立以数据为导向的管理和评价体系,通过引入各种数据分析和评估模型,以直观的统计报表、数据分析图、地图等多种形式,对该市疾控工作在平台上进行集中分析展示和预测预警,为领导决策提供依据。平台建设有效提高了该市公共卫生工作的规范化和现代化水平。运用物联网、移动互联等技术,在提高信息系统共享、数据深入挖据利用、扩大网络覆盖面等方面准备进一步深化建设。
5结语
公共卫生信息化建设是我国卫生事业发展和卫生信息化建设的重要组成部分,根据国家人口健康信息化发展总体规划框架,按照立足规划、统一标准、以业务为根本、以需求为导向原则,进行了区域性公共卫生信息管理平台的建设探索,初步实现了公共卫生各业务领域间、公共卫生与其它行业间的业务协同和信息共享,使防病控病相关信息得到有效收集、快速传递和分析利用,进一步完善公共卫生工作机制和服务模式,规范和提高该市各项疾病预防控制业务质量与工作效率。随着平台在全市范围内的推广与覆盖,将能够提高市区两级应对突发公共卫生事件的协同能力,促进联动应急机制的形成,为地区级开展公共卫生监测与风险评估提供技术保障,对有效控制各类健康危害因素、降低各类疾病发病率、为政府提供决策辅助依据有重大意义。在该平台的建设中,区域公共卫生信息平台的建设是一个系统长期的过程,疾控业务本身有其特点涉及多部门、多用户、多地域,较为复杂,除了系统本身的建设,还涉及到相关机构管理体制、运行机制、业务模式、业务规范、法律法规等内容。必须认识到顶层设计的重要性,业务数据采集标准要统一,该平台建设在资金投入方面亦较大。文章结合该市区域公共卫生业务信息平台建设的实践,希望能为相关公共卫生业务平台建设起到抛砖引玉的作用。
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一、我县基本公共卫生服务资金管理中存在的问题及原因分析
自2009年以来,我县针对基本公共卫生服务的资金管理,召集相关部门制定了管理制度,并组织政府机关、各级医疗机构的相关工作人员进行了培训学习,并根据实际运行情况进行整改,截至目前取得了一定的成效,基本能够保障公共卫生服务顺利开展,惠及我县人民群众。但从财政管理的角度,对这一部分的资金管理仍存在一些问题。
1.财政部门缺乏对资金的监管
我县基本公共卫生服务的专项资金在每年年初时先拨付给卫生主管部门70%,再由卫生主管部门转拨给基层医疗机构,脱离了县级财政的监管。而在每年度的考核中,由于卫生部门是项目实施、资金使用、服务考核的主要职能部门,因此其占有主动及主导地位,使得财政及审计部门对资金的监管缺乏力度,从而出现卫生部门挤占挪用资金、迟拨缓拨、超范围拨付等情况。另一方面,各级财政配套资金由于诸多原因导致不能及时到位,逐年拖后,影响了年度收支的准确核算,也使得县级监管难度加大。
2.资金核算方式不规范
资金在拨付方式和使用过程中缺乏统一的统计核算要求,资金拨付时由于渠道多样化,没有专项账户进行收支结算,有些资金到位后基层单位并不明确资金名目,因此在使用中与其他拨入资金无区别,视同本单位正常经费支出核算,导致项目服务的资金收入、实际支出无法对应,部分项目由于内容类似还存在账目交叉重叠现象,影响了资金的有效监督。
3.年度考核流于形式,对次年预算意义不大
一方面由于财政拨款到位时间延迟,使得年度收支核算不准确,另外财政部门对项目的服务数量和质量缺乏了解,加上年度考核需多部门联动进行,因此制定的绩效考核办法难以实施,对项目经费出现的资金结余如何处理、对服务单位第二年度的资金预算做何改动均缺乏完善的规定和指导。卫生部门和财政部门在思想认识、决策制定及监管执行方面不能很好的协调,卫生部门以完成卫生体系建设和服务为指导思想,而财政部门的职责仅停留在预算拨款、有专户核算等方面,对资金的预算和实际使用并不关心。
二、基本公共卫生服务资金管理工作实践中的几点思考
对于基本公共卫生服务中的资金管理问题,相关部门还应提高认识,联合起来共同商讨制定新的方案,以保证资金的有效使用。笔者根据多年的工作经验,认为可从以下几个方面进行改进:
1.明确各相关部门的责任和管理重点
为了避免多个部门同时管又无人管的现象,在资金管理上,应召集相关部门一起制定详细的管理制度,明确各部门责任,并建立交叉监管的机制。例如,卫生部门负责编制年度预算,制定项目绩效考核方案,明确服务的数量、内容和补助标准,同时建立各级机构会计制度;财政部门负责统筹资金,上传下达及时安排资金拨付,制定账目规范,对专项账户进行核算。同时,财政部门要对卫生部门制定的考核方案、分配方案、使用台账等进行定期的严格审查,对不符合资金使用情况的及时清点并反馈卫生部门,对违法违规行为给予处罚。
2.减少资金拨付环节,提高拨付效率
由于资金拨付中间环节多,导致资金到位效率低,影响了项目的正常开展,也影响了年度收支核算。因此财政预算除足额配套到位,还应采取财政直接配发给基层医疗机构的方式,减去配发给卫生部门再由卫生部门转拨的环节,可提到资金到位效率。同时,财政直接配发有利于资金记账格式的规范统一,能够对资金实行直接有效的监管。
3.加强对预算的监管
年初各基层医疗机构编制的项目计划和资金预算,应报卫生局和财政局共同审核。财政局应完善预算监管制度,审查其编制的合理性。例如若按照地区的户籍人口拨款,那么流动人口对预算的影响就很大,因此在预算编制时应完善方法,尽可能的准确覆盖当前情况,使预算分配更具合理性。
4.项目专账、管理专人
为了避免基本公共卫生服务项目的资金与其他类似项目资金重叠,应建立项目专账,由专人负责管理,专款专用。财政部门拨款时明确款项名称及来源,各机构会计人员严格按照专项资金账务规范进行账务处理,分户专账核算,每月或每季度上报使用情况和收支明细,严格与其他资金账目区分开。
三、结语
基本公共卫生服务的资金管理决定着服务能够持续健康发展,因此各级政府都十分重视这一问题,也多次下发文件对资金管理办法进行指导。我县在多年的实践中积累了宝贵的经验,也存在诸多问题。只有挖掘问题的实质,进行深入的分析,才能有效解决。本文认为可从明确政府相关部门的责任入手,加强财政局和卫生局之间的沟通,加强预算管理,减少资金拨付环节,落实考核机制,实行项目专账、管理专人,希望能对以后的工作有指导意义。
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2008年美国金融危机爆发以来,金融海啸如狂风暴雨般席卷全世界,金融危机最终演变为世界性的经济危机,并给全世界的经济发展带来了严重影响。下面是读文网小编为大家整理的有关金融危机论文,供大家参考。
一、金融危机产生的背景及成因简介
此次金融危机最初由美国次贷危机引起,后愈演愈烈,在金融领域迅速从局部扩散到全球,演变成为一场百年不遇的世界性金融危机。2008年下半年以来随着金融危机深度蔓延与渗透,开始对实体经济产生巨大冲击、并深刻影响世界经济发展。此次金融危机产生并在全球迅速传导的原因,本文认为主要是以下三个“过度”:一是美国市场经济的过度自由放任。表现在美国当局过于相信市场的理性,执迷于“看不见的手”调剂经济的能力,美国消费者对经济的预期过于乐观、消费观念过于超前。二是近年来世界经济的过度投机性,特别是在房地产、股票市场、原油期货等领域的过度投机背离了生产要素“价值决定价格”这一基本经济规律,引发大量泡沫经济。三是各国经济特别是新兴经济体对于美国经济的过度依赖。近半个世纪以来全球经济一体化进程不断加速,大部分国家或地区的经济对外依存度快速提高,出口需求在许多新兴经济体内对增长的拉动作用日益明显,而美国的高消费、超前消费与举债消费对其他经济体的发展是一柄“双刃剑”:一方面拉动这些经济体经济增长;一方面以美元为主的国际结算体系即所谓布雷顿森林体系和以美元作为国际储备货币的单一性对这些经济体构成潜在威胁,一旦美国经济出现危机、美元贬值就会迅速使潜在威胁由隐性变为显性。世界经济这一特征在全球股市上可以鲜明佐证:华尔街打个“喷嚏”,全球股市就会“感冒”。
二、金融危机对经济发展的影响简析
(一)对世界经济的深刻影响
此次金融危机,首先使发达经济体金融机构遭受重创,导致主要金融机构崩溃、股票市场狂泄、信贷冻结,紧接着传导至实体经济,对全球房地产、股市、制造业、世界贸易带来巨大冲击。金融危机爆发以来,全球经济增长急剧下滑:
1、发达国家生产总值2009年预计将出现负增长;发展中国家的增长预期从2008年的5.9%放缓至2009年4.6%;世界经济增长预期从2008年2.5%下降至0.4%~1%。
2、初级商品价格起伏动荡、暴涨暴跌。
3、世界贸易总量下降,2009年预计将缩减10%。
4、就业困难,失业率上升。
5、世界人均收入下降。
(二)对我国经济的影响
目前,金融危机对我国宏观经济的影响主要表现在四个方面。
1、国民生产总值GDP增幅下降。自2008年第四季度GDP增幅开始低于两位数,驶入本轮经济周期下行区间。随着金融危机向纵深蔓延,2009年首季GDP增速更是快速回落至6.1%,增幅比同期低4.5个百分点,为近二十年来新低。2009年全年预期为7.5%,比十五以来的平均增长速度要低2-3个百分点。
2、工业增速明显回落。金融危机扩散到实体经济后,工业经济遭受最直接、最严厉的冲击。统计资料显示,我国工业增加值增速同比2009年2-5月按月分别为11.0%、8.3%、7.3%、8.9%,1-5月累计增长6.3%,增幅比同期低整10个百分点。
3、出口明显减弱。海关总署统计资料显示,2009年以来出口以两位数的速度负增长,分月看,1到5月分别为-17.5%、-25.7%、-17.2%、-22.6%、-26.4%,1-5月累计为-21.8%,而去年1-5月累计为22.8%,此次金融危机对我国出口影响之深不言而喻。
4、国内部分重点行业和企业的效益下滑。号称“世界工厂”的中国制造业特别是出口加工贸易处于本轮金融危机的风口浪尖,由此传导至其上游各相关行业,重点是原材料、能源等基础产业,致使部分重点行业景气持续快速下行、相关企业经济运行质量与效益明显下滑甚至不堪其重、步履维艰。
(三)对煤炭行业的冲击
由于金融危机对钢铁、电力、化工、建材四大主要用煤行业的深刻影响,给煤炭行业带来了巨大冲击,表现在:国民经济下行不可避免地带来对包括煤炭及其延伸产业如煤化工在内的能源总体需求低迷,煤炭供求关系发生逆转,由相对卖方市场向买方市场转变,库存总体上升,价格深幅下跌,回款十分困难。
三、金融危机背景下煤炭经济发展应着重处理好以下三方面关系
面对此次金融危机及其影响,处于国民经济重要位置的煤炭经济,应有清醒认识,从宏观与微观的不同层面考量,以科学发展观来审时度势、统筹处理方方面面关系。
(一)煤炭行业生存与发展的关系
本轮金融危机前,我国煤炭行业经济经历了持续近五年的高涨周期,此期间煤炭经济发展处于各行业前列,投资扩张十分迅猛,年均投资增长在30%-40%,今年1-4月固定资产投资仍增长36.6%;大量煤炭产能在这五年里陆续释放,年均增长2亿多吨,2008年全国煤炭产量达27.93亿吨。目前在建和规划建设的6亿吨左右煤炭产能,将在近三年形成实际生产能力,如此,在“十二五”初煤炭产量即达到2020年我国煤炭需求量35亿吨的预测值,产能过剩在金融危机下已经初露端倪,今后煤炭市场供大于求的矛盾将更加突出。因此,从当前与长远考虑,本文认为:对于煤炭经济,“发展”仍是第一要务,但发展的前提应是建立在良好而坚实的“生存”基础之上,建立在科学、可持续的发展理念之上,盲目的产能扩张将会带来巨大的市场风险。煤炭属于“不可再生”的紧缺资源,始终应遵循“有序开采、适度增量、节约利用”的原则,确定科学经济的煤炭产能,必要时采取“限产压小”措施改善因供过于求导致价格低迷、销售不旺的市场环境,正确处理好目前生存与长远发展的关系。
(二)煤炭行业内部产业结构调整与外部市场、技术成熟度的关系
进入新世纪,煤炭行业迎来新的发展机遇,国民经济持续快速发展给包括煤炭在内的能源行业发展形成有力支撑,同时给煤炭深加工与转化、行业内部产业结构调整酝酿了新的机遇。近年来,煤炭行业正是基于国民经济发展变化要求与市场形势,加速煤炭产业结构优化调整步伐,大力发展煤化工成了煤炭产业结构调整的重头戏。但目前我国煤化工产业结构性矛盾在金融危机形势下更加凸现,一是部分煤化工初级产品产能过剩与市场需求不足,截止2008年底,甲醇产能已突破2000万吨/年,产量为1100万吨,开工率仅50%左右,二甲醚产能490万吨/年,产量为147万吨,开工率30%;二是低水平重复建设严重,煤化工项目投资呈过热趋势,不少煤炭企业争相发展煤化工,且产品结构雷同,对产品未来市场需求状况缺乏科学精细的可行性分析;三是煤化工产业中仍有诸多关键性技术不成熟,从研发到应用、形成一定规模产能尚需时日。针对煤炭产业结构调整中存在的问题,应该从更加广阔、长远的视觉统筹考虑、精心谋划,以市场为导向、技术创新为抓手科学安排煤炭产业链延伸与优化的路子。
(三)煤炭行业与下游行业的关系
煤炭行业作为基础性能源与化工原料行业,与国民经济各行业唇齿相依、共存共荣。在金融危机的冲击下,电力、冶金、化工、建材等主要用煤行业景气下行、效益下滑,给煤炭行业经济平稳健康运行带来深刻影响。2008年9月以来,煤炭需求增长乏力,价格深幅下跌,煤炭企业再现销售难、回款难、现汇少、资金链不通畅的窘境。随着金融危机的影响从“虚拟经济”向“实体经济”不断渗透,几乎没有一个行业能独善其身。在此情形下,煤炭企业应站在一定的高度审视与下游行业的合作关系,在相互信任的基础上,结合企业营销策略,与长期客户结成战略同盟,同舟共济、共度时艰。各方在产品购销、价格争议、货款结算等方面均应顾全大局、求同存异、互惠互利,实现共赢。
1发展循环经济
煤炭是一种不可再生资源,要保持煤炭企业的可持续发展,提高其综合竞争能力,必须在生产煤炭的各个环节进行综合利用资源,做到废物的减量化、无害化和资源化,发展循环经济。循环经济是社会经济发展的未来趋向,循环经济是一种倡导资源、经济、环境、社会和谐发展的可持续发展经济模式,强调采用清洁生产技术、资源综合有效利用以及废弃资源的资源型转化,推崇“减量化、再使用、再循环”的“3R”原则。煤炭企业是我国资源型企业的代表,在长期的发展过程中,传统的“高度开采,高度浪费,低度利用”经济发展模式不但造成了严重的资源浪费和环境破坏,也更难以满足经济发展的需求,制约着煤炭企业的可持续发展进程。改变经济增长方式,发展循环经济,就成为煤炭企业探索新型工业化道路的必然选择。
2精心经营严格管理
首先是对产品品牌要正确的认识。品牌是一项高额的、长期的战略投资,没有一系列优质的产品长期被消费者享用和市场检验,品牌形象根本无从树立,也无法提高企业产品附加值。品牌就是效益,在煤炭市场低迷的情况下,树立良好品牌,坚持强化煤质管理,严把煤炭质量关,实现了效益最大化。另外通过成本管理增加企业的利润。降低成本可以增加企业的利润,单纯以成本的高低为标准容易形成误区。成本的变动往往与诸方面的因素相关联,成本管理不能仅仅只着眼于成本本身,而要利用成本、质量、价格、销量等因素之间的相互关系,支持企业为维系质量、调整价格、扩大市场份额等对成本的需要,使企业能够最大限度地获得利润。
3利用国家政策
我国政府公布的今后两年总额为4万亿元的投资,按照1∶3的乘数效应,可以带动全社会总额约12万亿元的投资,这对拉动我国经济增长将起巨大的作用。另外,从国务院扩大内需、促进经济增长十项措施中可以看出,有六项措施与固定资产投资密切相关。内需的启动,也将增加城乡居民对电力、汽车、家用电器、住房的消费需求,这也与电力、钢铁和建材等高耗能行业相关,内需的稳定增长,会使煤炭需求保持稳定增长。政府扩大内需、促进经济增长十项措施,对煤炭行业的影响是积极的。从宏观经济角度看,4万亿的政府投资以及带动的全社会12万亿的总投资,将大大减缓宏观经济下行的趋势。从产业链角度来看,大规模的基础设施建设,启动内需的措施,将扭转目前电力、钢铁、建材和化工行业增速快速下滑的趋势,使煤炭产业链下游行业保持平稳的增长,使煤炭行业也保持平稳增长,从而恢复煤炭行业较高的景气度。《能源中长期发展规划纲要》中提出,我国能源战略的指导方针:要坚持从我国国情出发,走中国特色的能源开发之路,必须坚持以煤炭为主体、电力为中心、汽油和新能源全面发展的战略。以煤炭为基础的能源结构不会改变,煤炭在我国能源中的主体地位也不会改变。因此我们得出结论煤炭行业在金融危机的影响下,会出现一段时期内低谷是必然的,但现在我们仍要坚持以煤炭为基础的能源开发战略是不改变的,那么煤炭行业回暖是指日可待的。
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继2008年国际金融危机爆发后,欧债危机给欧洲和世界经济造成了严重影响。下面是读文网小编为大家整理的欧债危机论文,供大家参考。
欧盟1997年通过了《稳定与增长公约》,为了防止欧元区通货膨胀,欧盟特别强调了欧元区各国政府的财政赤字不得超过当年GDP的3%、公共债务不得超过GDP的60%的规定。但欧盟的这一规定未能真正限制成员国在经济不景气的时期利用财政政策刺激经济增长的做法。以引发欧债危机的希腊为例,希腊在2001年加入欧元区后,利用欧元区当时实行低利率政策之便,实行扩张性财政政策,通过举债搞投资,刺激经济发展。从2001年到债务危机爆发前的近8年间,希腊经济增长主要是靠借贷拉动。希腊人滥用廉价资本带来的便利、拼命举债的结果是对生产要素的过度的透支,一旦遭到外来的冲击,经济增长将很快出现停止,抗风险能力极其脆弱。为了维持日益增长的高福利和社会保障,政府举债规模不断扩大,造成财政入不敷出。当政府债务风险积累到一定临界点,导致危机的爆发。
从表面上看,欧债危机是欧洲国家高福利政策导致的政府债务负担问题,但从实质上看,一是世界主要经济体核心利益冲突的必然结果,二是部分欧洲国家未能处理好经济增长方式选择、经济可持续发展与社会福利政策的关系协调问题。就前者而言,众所周知,美元的强势地位是美国确保其对世界金融体系操纵的基础。欧元的问世在为欧元区带来一系列有益的变化的同时,却对美国构成了一系列的威胁:削弱了美元的地位,影响了美元长期左右国际大宗商品定价权的格局;随着美元强势地位的弱化,其他经济体对美元储备数量调减,美国通过发行货币所获得的收益减少;作为同样是债务依赖性很强的美国和欧洲,欧元的地位越强大和稳固,越会在债券资源争夺中处于有利地位,美元的弱化,将使美国逐渐失去对债务的自由稀释便利。也就是说,欧元的问世对美元构成了直接的挑战,欧元的问世促进了国际金融格局的调整,却削弱了美元的霸权地位,降低了国际社会对美元的依赖程度。因此,阻止欧元的扩张,确保美元的地位
不被削弱是美国强权经济的核心利益所在。从这个角度思考,美国对于欧元的扩张存在戒备心理,在必要的时候,通过对欧元的狙击来捍卫美元霸权地位是维护美国核心利益的必要手段。就后者而言,一国经济的增长和持续发展离不开实体经济的壮大和合理的产业结构,一旦脱离实体经济,必然出现产业空心化格局。南欧国家在“去工业化”过程中逐渐脱离制造业,片面发展服务业和地产业,形成了不合理的产业结构。缺乏坚实的产业根基,将削弱经济增长的内生动力,并产生严重的对外依赖。在此情况下,随着工资和物价的上涨,劳动成本增加,产业竞争力进一步减弱,加上老龄化和经济增长方放缓,政府维系高水平的社会福利的基础越来越脆弱,导致经济自身运行所创造的财富无法维持高福利,需要通过举债维持日益艰难的收支平衡。
欧债危机的原因分析
引发欧洲主权债务危机的原因是多方面的,外部因素、内部体制、不平衡的经济发展、失衡的产业结构、难以协调的货币政策与财政政策、老龄化趋势、难以持续的高福利政策等各种因素交织在一起导致了欧洲主权债务危的爆发。欧债危机虽然是内、外因共同起作用的结果,但主要原因还在于欧洲的内部问题。
1.欧债危机的外部原因
就外部因素而言,次贷危机是欧债危机的主要外部原因。次贷危机迅速波及全球,欧洲在很短时间内遭受了双重影响。一方面,为了应对危机,欧洲各国不得不救助处于困境中的银行业,使政府负担在很短的时间内迅速激增。当美国次贷危机波及欧洲短期资金市场时,造成流动性紧缺,一些银行融资出现困难,引发了挤兑现象。2009年6月,欧洲央行公布的数据显示,2008年,欧元区综合性银行大集团的资产大幅减少,各大银行在债务期限陆续临近时,普遍面临周转困难,加剧了欧洲银行资本金短缺的压力。在次贷危机爆发之后,欧盟各国提供的金融救市资金总额累计接近3.5万亿欧元[1],其中,绝大部分用于提供担保以扩大银行资金,缓解信贷紧缩的局面。另一方面,欧洲向美国提供救助造成一定程度的“失血”,从而使欧洲在随后面对自身的债务危机时显得捉襟见肘。次贷危机改变了欧洲各国的收支状况。受美国次贷危机的影响,从2008年10月起,欧洲新兴经济体的经济在经历了十年的高速增长后出现急剧下滑。经济增长减缓,造成消费需求减少,政府收入随之下降。与此同时,为了应对次贷危机,全球许多国家纷纷出台了各种各样的庞大支出计划,欧洲也不例外。欧洲一些原本是小政府的国家也开始向大政府转变,以拯救经济为由,各国政府开支急剧增加,进一步加大了原本巨大的政府债务,致使天量债务加身。各经济体采取宽松的货币政策和财政政策,刺激就业和经济增长,加大了财政负担,从而导致了主权债务风险的积聚,不断演化为危及全球经济的主权债务危机。
2.欧债危机的内部原因
一是地区经济发展不平衡。原美联储主席格林斯潘认为,欧元区北南之间在竞争力方面存在巨大差异是欧债危机的根源。包括希腊、意大利、葡萄牙等国家在内的“地中海俱乐部”成员国经济竞争力一直低于德国等欧元区北部国家。经济发展水平相对较低的欧元区国家为了维持社会福利,导致政府负责攀升,形成巨额政府赤字,政府为了救助处于危局的银行业也加大了财政负担,政府的过度负债行为导致欧债危机的爆发。
二是失衡的产业结构。刘明康分析认为,一些南欧国家产业畸形发展,服务业和地产业快速发展,实体经济相对脆弱,出现产业空心化状态,产业竞争力严重削弱[2]。无论是引爆欧债危机的希腊,还是爱尔兰、葡萄牙和西班牙,都存在明显产业畸形发展的倾向,其脆弱的实体经济和不合理的产业结构难以抵御外来因素的冲击。
三是欧元区统一的货币政策与分散的财政政策的矛盾。央行货币政策委员会委员李勇从深层次分析了欧债危机的原因,他认为,欧盟内部的结构性问题是引发危机的根本原因。欧元区实行统一的货币政策和各成员国自主决定财政政策,使欧元区国家在面临经济问题时只能采用财政政策手段,造成巨额赤字和政府债务[3]。欧元区的制度缺陷使成员国不能通过独立的货币政策而只能片面通过财政政策对经济进行调控,造成政府对债务的高度依赖[4]。欧元区统一的货币政策与各成员国自主的财政政策之间的矛盾,造成了在货币联盟条件下各成员国只能通过扩大财政赤字的方式刺激经济增长、增加就业。尽管《稳定与增长公约》对成员国的财政赤字规定了上限,并对超过上限的成员国采取相应的制裁手段,但在统一货币政策框架内,成员国的财政赤字一旦超过限度,会迫使联盟内利率上升,财政政策扩张所产生的负面溢出效应可以使成员国将财政赤字的代价转移到其他国家,从而加大成员国之间的财政压力。就欧元发行机制而言,作为欧元区的成员国,必须接受欧元的发行机制,而这一机制会使各成员国政府债务失去在极端情况下的解除机制。加入欧元区后,不能通过增发政府债券的方式实现展期限,用跨期手段为解决危机争取充足的时间,也不能运用货币政策手段增加货币发行,通过货币贬值减轻债务压力。缺乏统一的财政政策使主权债务危机无法通过财政转移手段加以解决。
四是老龄化与高福利政策。李勇认为,危机爆发的社会原因是为了支撑高福利而导致刚性的社会保障支出。刘明康认为,南欧国家存在崇尚高工资、高福利、高税收、高消费、高举债的通病,使老龄化问题日益突出的国家经济发展缺乏可持续性。由于欧元区各国缺乏必要的协调,统一的货币政策与分散的财税和社会福利政策相抵触。随着人口的老龄化,国家的产业竞争力受到削弱,长期形成的高水平的社会福利只能通过政府举债支出加以维持,造成财政赤字扩大、政府债务增加。社科院学部委员余永定认为,巨大的政府福利支出使政府财政状况恶化,在没有独立的货币政策,不能执行扩张性货币政策,在缺乏足够经济支撑能力的高福利制度下通过财政紧缩削减工资和福利,必然加剧社会矛盾。[5]
五是缺乏有效的监管。刘明康认为,在缺乏有效监管情况下的金融创新增大了金融系统风险,从欧盟层面看,金融监管欠缺力度。《社会科学报》报道,美国《外交政策》杂志2011年4月7日发表了英国《金融时报》副主编沃尔夫冈•明肖的文章,他认为,危机的起因是欧洲大陆宏观经济的失衡与未能受到有效监管且过分资本化的银行体系联合作用的结果。[6]
欧债危机对加强我国经济安全运行的启示
通过对欧债危机进行深入分析,对我国加强经济安全运行有诸多启示。
1.把握合理的宏观政策刺激尺度
货币政策和财政政策是一个主权国家调节经济运行的两个最主要政策工具。两种工具通过松紧搭配的多种组合可以对经济运行实施有效调节,以求达到既定的经济与社会发展目标。正如美国投资家索罗斯所言,任何一种成熟完善的货币体系都离不开货币政策和财政政策的共同作用,在出现困局时,央行提供流动性,财政部门负责处理公共债务[7]。欧债危机的爆发告诉我们,保持宏观经济稳定的基础需要审慎的宏观经济政策,宽松的政策虽然可以刺激经济增长,然而,一旦投资规模脱离了实际,必将隐藏巨大的风险。因此,中国面对危机冲击和经济下行风险而出台相应的刺激政策时一定要掌握一个合理的尺度,既要防止因刺激而造成的产能过度扩张和政府负债的过度膨胀,又要防止政策的脉冲式调整对经济所产生的过大波动。如前所述,欧元区统一的货币政策与分散的财政政策的矛盾是引爆欧债危机的一个重要因素,这一事实告诫我们,无论是动用财政政策还是货币政策,一定要充分考虑两种政策的协调性,对国民经济运行状况的调控必须适时、相机、协调使用两种政策手段,才能达到理想的调控效果。
2.加强监管,防范地方政府债务风险
地方政府债务问题是当前我国经济存在的一个突出的焦点问题,虽然,地方政府债务在公益性基础建设、促进地方经济发展、推动城镇化建设发挥了巨大的作用,但同时存在比较一些突出的问题。一是政府违规担保,二是一些地方政府超越自身财力举债,使政府偿债率高企[8]。到2010年底,地方政府性债务余额大幅增加到10.7万亿元,占当年GDP的27%。虽然总量可控,总债务比也低于国际警戒线标准,但我国地方政府违规担保问题比较严重,且地方融资平台的资金绝大多数来自于银行体系,存在巨大的结构性风险。随着地方政府债务的激增,一旦地方政府融资平台引爆风险,不仅会加重各级政府财政负担,还势必对我国金融系统造成巨大冲击。鉴于欧债危机的深刻教训,我们应认真审视政府债务问题。虽然这几年我国的财政赤字从逼近3%的国际警戒线回落到2%左右,赤字占GDP的比重也远低于国际公认的风险临界点,但金融危机爆发以来我国地方债务迅速扩张所隐藏的问题却不容忽视,应注意风险防范,特别是加强对潜在风险的防范,强化地方政府融资平台债务的管理,增强财政政策的可持续性。做好地方政府债务的风险防范工作应侧重思考:加强和规范债务管理,建立整体的地方政府债务管理框架,掌握各类债务的具体情况,理顺和清晰界定投融资平台与政府的关系;加强发债管理,严格控制地方政府无偿还能力的负债;适当调整地方和中央收入分配结构,适当增加地方财政的收入分配比例;对地方政府性债务进行全面审计,实行动态监管,要防止地方债务导致的银行体系的系统性风险,应加强对平台融资项目的跟踪监测,落实项目资金的用途;建立健全规范的举债融资机制,把地方债务收支分类纳入预算管理;严禁融资平台公司的相互担保,重点关注地方政府融资平台的债务风险以及由此引发的信贷风险和财政担保风险,深入探讨地方政府债务风险转变为金融风险和财政风险的传递路径,建立风险预警指标体系,防范系统性风险;严控借新还旧的做法;加强地方债务发债主体的培育,改变现有的单纯依靠银行信贷的筹融资方式,逐渐向市场化筹融资方式转变,鼓励和引导民间资本投资,降低银行风险和国家信用风险的几率,促进地方债务融资平台投资主体的多元化;明确政府的公共管理职能,逐步从竞争性行业退出,通过出售具有一定商业价值的经营性项目的方式,偿还公共产品投资项目的负债,降低地方政府债务率。
3.发展实体经济,促进地方经济增长
实体经济和制造业的发展状况是一个国家经济兴衰的基础,欧债危机最根本的原因是一些欧洲国家的经济失去了实体经济和制造业的支撑。以引爆欧债危机的南欧国家为例,产业结构不合理,片面发展服务业,实体经济脆弱,经济遭受外来冲击时,缺乏维持经济增长的实体经济的支撑。相比之下,同样是欧元区的德国,其建立在先进制造业和高科技产业基础之上的发达而稳固的实体经济不仅使其具有较强的自我修复能力,能够迅速消除危局的影响,而且其明显的产业竞争优势能够使之成为稳定欧洲经济乃至全球经济的中流砥柱。可见,只有发展实体经济,才能夯实经济增长的基础,才能增强抵御外部冲击的能力,同时,只有发展实体经济,拓宽地方财政收入渠道,才是地方经济发展的基础,才能实现地方经济的可持续发展。因此,发展实体经济,壮大制造业的实力,提升自主创新能力,是打造产业竞争力的基础,也是应对外部冲击的根本保障。
4.调结构,促转变,优化经济增长方式
长期以来,投资和出口是我国推动经济增长的主要动力。在人口红利不复存在、资源供给日渐短缺、老龄化问题日益突出的紧迫形势下,怎样改变过度依靠投资和过度消耗资源拉动经济增长的做法,尽快调整经济增长结构,提高消费对经济增长的贡献度是我国经济未来是否平稳发展的关键所在。保持我国经济增长的可持续性,最关键的就是要通过建立良性的机制,提高研发投入,提升自主创新能力,降低资源消耗,提高生产效率。虽然欧债危机对我国的对外贸易产生了很大的影响,但这次危机也为我们提供了促进我国改变依赖出口的经济增长方式、调整产业结构的机会。避免依靠增加投资和过度消耗资源的粗放式经济增长,尽快转变经济增长方式,从依靠外需向以内需为主转变;通过推进收入分配制度改革增加公众收入预期,减少支出预期,提高内部需求,为经济增长提供更强大的内生动力;通过合理的机制消除内外资之间的歧视,激活庞大且日益边缘化的民间资本,降低外商直接投资对国内资本的形成有挤出效应,使民资成为推动经济进一步增长的新的活力;加快调整出口战略,从主要依靠欧美市场向更具广阔市场空间的新兴经济体市场转变;加快产业升级的步伐,提高资源配置效率,调整产品结构,加大自主研发和科技创新能力,壮大制造业,培育产业核心竞争力。
5.加快健全社会福利制度,构建多重社会保险体系
随着老龄化进程的加快,加快健全社会福利制度已是一项紧迫的任务。虽然高福利支出是主权债务危机的一个重要因素,但应认识到,富裕的民众是保持社会稳定、避免社会危机的基础。次贷危机和欧债危机虽然十分严重,但都没有引发社会危机,其重要原因就在于美国和欧洲的民众自身具有很强的抗风险的经济基础。相比之下,处在发展阶段的我国,长期以来处于高税收、低福利的状态,这种状态虽然不会重演建立在高福利基础上的欧债危机,但我国抗击债务风险的民众基础极其脆弱。一旦出现系统性经济危局,就可能因缺少福利环节的缓冲而直接引爆社会危机乃至导致社会动荡。与福利国家相比,低福利的我国民众更缺乏安全感,这也是制约我国公众消费、内需低迷的一个重要原因。所以,通过加大福利投入,尽快建立有效的社会保障,健全社会福利制度,解决民众的后顾之忧,提高民众抗风险的经济基础,才能从根本上拉动内需,增强经济增长的内生动力。
当然,推进福利制度建设、增加社会福利支出要把握合理的尺度。随着各项社会保障制度建设的推进,相关的福利支出也会越来越大,政府加大社会福利支出需要把握合理的尺度,福利支出的增长要建立在经济增长的基础上,要与经济增长相适应,实现福利增加与经济增长之间的平衡,否则就会加大政府的支出压力。虽然政府是建立社会保障体系的主导力量,但如果社会保障和社会福利完全由政府负担,势必加重政府支出的压力。欧债危机的一个主要教训就是政府为维持高福利支出而背负巨大的财政包袱。因此,建立社会保障体系应充分动员社会各方的参与,除了政府以外,要充分借助市场和社会的力量,构建相互结合的多重保障体系。在这个多重保障体系中,由政府负责最基本的保障,由市场和社会各方负责商业保障和补充保障。
一、欧州债务危机的爆发
2009年12月,国际金融评级机构下调了希腊的主权评级,欧洲债务危机开始显现。由于当时绝大多数经济学家认为希腊的债务危机仅仅是希腊国内的经济出现的一些波折,更认为希腊的经济规模较小,其债务危机的影响不会进一步扩大,因而没有给以足够的关注与重视,更没有及时采取救助措施。随着时间的推移,到了2011年1月11日,穆迪公司警告葡萄牙,假如不采取有效措施控制其国内的赤字,将调降该国的国债信用评级。至此,希腊已非危机主角,整个欧洲都开始受到债务危机的影响,即使像比利时这样的外界认为经济较为稳定的国家,以及欧元区内经济实力较强的西班牙,都被发出预警,称其在未来三年中的赤字将会居高难下。随着事态的进一步发展,德国等欧元区的经济龙头强国也开始受到危机的影响。这时,在国际外汇市场,欧元汇率大幅下跌。随着投资人对经济前景的信心降低,欧洲股市遭受重挫,整个欧元区跌入了成立以来的冰点。对于愈演愈烈的欧债危机,欧盟成员国财政部长于2010年5月10日凌晨,达成了建立一个总额高达7500亿欧元的救助基金的共识,以构建新的欧元区金融市场稳定机制,避免危机更进一步的蔓延。但是这些努力与救助收效甚微,2010年9月20日,标普公司下调意大利主权信用评级,展望为负面。意大利高筑的债台令市场感到担忧,该国负债达1.9万亿欧元(合2.6万亿美元),相当于意大利国内生产总值(GDP)的近120%。这使得意大利想要再融资变得十分困难,其抗金融风险的能力极为脆弱。高盛(GoldmanSachs)表示,在2012年结束之前,意大利有将近3800亿美元的债务需要进行展期。至此,欧债危机全面爆发。
二、欧债危机形成的原因
(一)欧债危机的发生与欧元区形成的历史和制度设定有着密切的关系
历史上,欧洲经济版图内,西欧的发展水平要远远高于东欧各国。在欧盟扩容之初,其设想是期望把东欧作为新兴经济体而让其发挥作用:一方面为西欧的产品提供市场,另一方面向西欧提供丰富的廉价的劳动力。但事实上,东欧国家加入欧盟后,普遍选择的是加速提高国家的福利社会建设,对盟内经济发展的拉动作用并不明显。制度方面,在2002年欧元代替了12个欧盟国家的货币,并作为唯一货币通行进而形成欧元区后,其区域内的货币政策和财政政策的制度设定,也为这次欧债危机留下了隐患。欧元区虽然有统一的央行和一体的货币政策,却没有制定与之相适应的一体的财政政策。这种制度的框架,让众多的成员国遇到外部冲击时(如金融海啸),很难灵活的根据本国的经济结构、经济发展的特点,及时采取相应的、能够对危机有应急作用的货币政策。例如,当希腊遭遇债务危机时,不仅不能通过贬值货币来刺激出口贸易振兴经济,在国内也不能增发货币以此来减少政府的债务。加之欧元区各成员国多年来对《稳定与增长公约》中关于政府财政的约束性条款,几乎置若罔闻,等闲视之,致使欧元区各国政府债台高筑,积重难返。欧元区经济制度的设定,已经非常不利于欧元区内各国采用灵活的政策办法与措施,来调控指导经济的发展,而欧元区货币政策和财政政策的具体制订和实施更加剧了欧元区的债务危机。从货币政策来说,由于统一的欧洲央行(ECB),受到原先德国中央银行货币政策影响———以维持物价稳定为首要目标。这便导致了货币政策的僵化,特别是在面对经济危机时,ECB对利率的反应速度和调整力度远远不及美国(图1反映的是2008年全球金融危机爆发后欧元区和美国的利率调整情况),甚至对比欧盟内的瑞士、挪威、英国、瑞典,注入流动性也显得相对不足(图2)。从财政方面来说,其财政困难主要来自于以下几个方面:首先,货币联盟的制度安排,意味着ECB不可能允许以通货膨胀的方式缓解各国的财政压力;其次,因为欧元区各国经济发展水平差异较大,愈不发达国家愈难以通过经济发展来不断降低债务占GDP比例,即“分母策略”的不可行;第三,欧元区国家的公共债务比率越高,主权信用评级越低,其借债的利息成本越高,这就更加提高了债务偿还和展期的难度。这些历史和制度方面的因素形成了欧债危机爆发的前提。
(二)近年来欧元逐渐大幅升值,成为欧洲主权债务危机爆发的诱因
1999年欧元作为通行于世界的货币开始了流通的历程。其兑美元的比价先从1.01贬值到0.85的低点,之后一路升值到2008年7月的1.58,其间累计升值达86%,与欧元诞生之日相比已升值了50%还多。欧元币值大幅提升的直接后果,就是欧元区各国政府发行的债券受到投资人非理性的追捧,这就造成欧元区各国政府相应的举债成本十分低廉。像高盛等投行为了自身的利益,还帮助希腊政府做假账,粉饰掩盖其真实的财政状况,为希腊政府举债铺就便利通道。这就更加促使欧元区各国政府不负责任的滥性举债。而自欧债危机爆发以来,世界资本市场对欧洲经济前景很不看好,再加上欧元又大幅贬值。其兑美元的比价一度下跌至2010年6月份的1.20附近,为近四年来的最低点(见图3)。这就直接导致了这些举债过度的国家难以持续借债以延缓危机。
(三)欧洲银行业超越自身能力进行信贷扩张,从而大大增加了经营风险
欧洲银行业信贷扩张最明显的指标是欧洲银行业的杠杆乘数(即总资产与核心资本之比)甚至超过受次贷冲击的美国银行(见图4)。尽管欧盟在2011年7月23日公布的压力测试结果显示,在91家受测的欧洲银行中,只有7家未能达标。但由于欧盟在此次测试中,不知是有意还是无意地未将至关重要的GIIPS国家主权债务违约的风险列入测试内容,而其最低核心资本率(tier-1capitalratio)的设定也远远低于全球银行同行的水平,因而不能消除市场对欧债危机向欧洲银行业蔓延的担忧。
(四)近年来欧洲人口老龄化现象严重,使得欧元区国家的劳动力市场逐渐丧失了竞争活力
欧元区各国政府实行超越本国经济实力的福利制度,极大地抑制了欧元区经济竞争力的提升,并导致欧元区国家长期的结构性的经济发展的低增长与高失业。事实上,在欧债危机爆发之前,欧元区的经济增长率就远低于美国,而失业率指标远高于美国。这就像一个人借了大量的债务,但却没有足够的能力去偿还债务,这是欧洲债务危机产生的深层次的原因。
三、欧州债务危机对世界经济发展的影响
首先,欧债危机直接地影响了欧洲经济的发展。由于欧债危机直接涉及到欧元区的金融行业:一方面,欧元区银行大都持有政府债券,而其持有的其它债券也由政府直接或间接提供担保,因而主权信用降级损害了市场对欧洲银行的信心。而且,一些国家的借款成本因财政困难而攀升。由于担心交易对手的信用情况,欧洲银行间市场风险上升。这两项因素都抬高了欧洲银行业在资本市场和银行间市场的融资成本。另一方面,欧洲银行业的困境,又加深了市场对欧元区国家主权信用的疑虑,因为欧元区内的一些政府原本已经承受着巨额赤字,而且难以控制公共债务的膨胀,但需要其救助的银行却越来越多。这个恶性循环很难自我终止,即使是欧洲的大型商业银行,其信用资产的CDS报价目前也居于高位。这就导致了欧洲金融行业面临着比较高的系统风险,而且一旦金融行业风险加剧,购买了大量欧元区国债的美国金融行业也面临着极大的风险,这有可能会再次形成全球的金融危机,从而导致全球经济的二次探底。欧州的债务危机不仅威胁到了欧洲的金融行业,而且已经蔓延到了实体经济,并对实体经济造成了损害。由于债务危机直接导致欧元区政府所发行的债券收益率攀升,使得政府的融资成本大幅上升。而企业债券和CDS价格的制定,通常把国债收益率作为无风险(risk-free)的标准收益率参考。所以欧元区各国国债收益率飙升的直接后果,就是其国内企业在债券市场的融资成本提高。欧元区各国主权债务的信用危机严重影响到市场,给这些国家的宏观经济运行带来了较大的负面影响,使得这些国家的企业信用评级也大幅下调,致使其融资成本极大的提高,进而推高其产品价格,降低在世界市场竞争力,使其实体经济受到极大的戕害。处于欧债危机中的各国政府财政恶化,迫使其融资需求大幅提高,极有可能在资本市场对非政府掌控部门产生“挤出效应”,间接地抑制民间投资,阻滞了经济增长的步伐。
第二,欧债危机的爆发给美国经济的复苏造成了负面的影响。2011年以来,欧元对美元已累计贬值15%以上,这种情形已经抑制了美国对欧洲的出口。美国自身的经济复苏正处于步履维艰的阶段,现在又受到欧洲债务危机、欧洲经济复苏进程放缓的拖累,其对欧洲的贸易受到了更为严重的打击,贸易额持续走低。这两个因素的叠加,必然导致美国经济复苏的进程大为放缓。不仅如此,欧债危机还给涉入其中的美国银行带来巨大的违约风险,大大降低了其资产质量。一些美国的大型投资银行,深陷欧债危机的漩涡之中,面临严峻的考验。如摩根大通在GIIPS五国的风险敞口为363亿美元,约为其核心资本的28%。而摩根士丹利在五国的风险敞口为324亿美元,占其核心资本的比重高达69%。这不仅引发了市场对这些银行的资本结构的担忧,更引起了人们对美国的银行业可能会出现多米诺骨牌式的垮塌效应的联想。事实上,自2011年四月以来,随着欧债危机的发展与蔓延,以上两家公司的股价,在一个季度内下跌了近20%。受其拖累,同期的道琼斯指数也出现宽幅波动,并结束了近一年来的上涨行情,在一个季度内下跌了10%以上。这预示着欧债危机确实已经影响到了美国经济。根据上述分析,可以这样认为:虽然欧洲债务危机对美国经济发展的影响还未全部展现,但是由此引起的对未来经济发展的恐慌与忧虑,势必给投资人带来消极负面的影响,并将会给美国经济带来更多的不确定性。
第三,欧债危机对中国经济的影响不容低估。欧债危机对我国宏观经济的发展有着消极与负面的影响,从短期来看,无论是通过金融渠道还是贸易渠道,欧债危机会给中国乃至世界经济复苏带来阻碍。因为欧债危机仍在持续与发展,如果危机进一步传导,那么法、德等欧洲核心国家的主权债务就会引发深层次的危机,其债务风险的敞口可能会成倍的放大。假如政府债务违约,将可能出现银行以及其它债权人因遭受损失进而连环套似地违约,甚至破产。如果出现这种情况,必将恶化中国经济发展的外部环境,更增加中国经济软着陆的困难。从中长期看,由于欧盟的政治体制与经济结构等多方面的原因,欧元区的复苏会相当缓慢,甚至出现反复。这就要求我国在储备货币多元化方面必须进行适度的调整并采取新的应对措施。对外贸易方面,由于欧元的持续走弱,欧洲各国对外需求下降的情况在短期内不可扭转,过度倚重对欧出口将会给我国经济的长期走势带来不利影响。因此,中国应努力拓展国际市场,特别是新兴发展中国家的市场,以分散市场风险,优化对外贸易结构。
总之,欧债危机的爆发给世界经济蒙上阴影,同时也给中国的经济发展带来了不可忽视的负面影响,我们要认真分析研究欧债危机发生发展的趋势,并努力做出较为准确的判断,以便采取较为正确的政策与措施消除其负面的影响,使中国经济在健康顺畅的轨道上前进。
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