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【摘要】:上世纪80年代兴起的新公共管理理论开创了公共管理的新视角,该理论所倡导的管理主体多元化,把私营企业的管理方法引入公共部门,在公共部门引入竞争机制等新观点对于我国公共管理有诸多借鉴意义。文章通过总结新公共管理理论,结合我国公共管理实际,提出新公共管理理论对我国公共管理的一起启示。
【关键词】:新公共管理理论;公共管理;第三部门
一、新公共管理理论的内涵
上世纪80年代初开始,西方各国掀起了一场声势浩大的政府改革运动--新公共管理运动。这场运动对西方公共管理尤其是政府管理产生了重大影响。与传统的行政管理理论不同,新公共管理思想不强调集权、加强责任制的方法来改善行政绩效,而是主张在政府管理中采纳企业的管理方法来提高管理效率,在公共管理中引入竞争机制来提高公共服务的质量和水平,强调公共管理以市场或顾客为导向,重新调整国家、社会、市场三者的关系。而关键也是最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受同志结构羁绊的官僚政府,以企业家精神的政府腿功服务提供者之间的竞争。
根据西方行政学者们的论述,新公共管理理论的新公共管理理论提倡以下主要观点:
第一,区分"掌舵"与"划桨"职能,实现管理主体多元化。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策,即政府应该把管理和具体操作分开,政府只是起到掌舵的作用而不是划桨的作用。这样可以形成小规模、成本低的有限政府。在公共管理事务中,除政府外,还有应有非政府组织、非盈利驻足、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构。政府应该是多元管理主体的组织者、协调者,是多元管理主体的核心。
第二,政府应以顾客为导向。新公共管理提出顾客导向,要求政府在管理中把公民当作顾客,以顾客为中心,通过各种具体措施给公民提供"用脚投票"自由选择服务机构的机会,并定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构,而是负有责任的"企业家",公民则是其"顾客",政府根据顾客的需求向顾客提供服务。
第三,政府应广泛采用私营部门成功的管理方法。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理理论强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。通过采用私营部门的成功管理方法来提高政府工作效率,为公民、组织及社会提供更好的服务。
第四,在公共管理中引入竞争机制。新公共管理理论认为政府没有效率的主要原因在于政府独家提供公共服务,缺乏竞争机制。因此它主张用市场的力量来改造政府,让更多的私营部门参与与公共服务的供给。进而在公共部门与私营部门之间,公共部门机构之间展开竞争,以降低成本、提高服务水平和政府的工作效率。
第五,政府职能的调整和优化。传统公共行政模式下,政府职能不断扩张导致了政府面临机构臃肿、职能膨胀等困境。新公共管理对此作了反思,认为政府必须明确自身职能并调整和优化自身职能。即首先解决应该管什么不应该管什么的问题。
二、我国公共管理理念的实质
公共管理区别于我们通常所说的行政管理。行政管理即可以等同于政府进行管理,而公共管理则是指那些(追求)不以赢利为目的,旨在有效地增进与公平的分配社会公共利益的调控活动。陈庆云教授和他课题组的《公共管理理论研究:概念、视角与模式》一文中对其界定为:公共管理是由政府、非政府公共组织和民众组织组成的管理体系,共同管理社会公共事务的活动。他们认为,从政府、非政府公共组织和民众这三大主体间关系以及主体所承担的角色、作用看,可以把公共管理分为以政府为本位,民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式。由此可见,公共管理的主体区别于行政管理主体唯一性。公共管理的主体通常由政府和第三部门组成。第三部门是市场经济发展背景下的产物,是指独立于第一部门(政府组织)和第二部门(市场组织)之外的、不以营利为目的的,向社会提供服务的志愿性很强的组织。这种组织既不是政府也不是企业的代言人,但他又不能脱离政府的方针政策而独立行为,也不能同企业一样以营利为目的而行为。
在我国,第三部门刚刚开始发育,无论是数量还是质量都难以与第一部门和第二部门相比。政府一直是社会公共事务管理的主角,广泛地介入社会各类公共事务的管理,在其中起着主导性作用。随着我国改革开放的推进,社会主义市场经济体制的建立,政府不断进行改革以规范自身管理,提高行政效率,实现公共行政管理的现代化。自改革开放以来,我国第三部门迅速发展,但相对第一部门和第二部门的成熟发展,第三部门发展仍相对滞后。第三部门在公共事务管理中所占地位,发挥的作用仍旧十分有限。#p#副标题#e#
三、 借鉴新公共管理理论,运用于我国公共管理实践
党的十七大的胜利召开,国务院最新颁布的对于政府机构改革的有关政策都指导我们,在公共管理领域,需要吸引更多的力量参与到国家、社会管理的主体中。新公共管理理论在这方面对我国的发展正好起到积极的借鉴作用。我们可以运用新公共管理理论,立足自身国情,结合实际,创造性地探索和实践我国公共管理活动。
第一,规范政府职能,建立"有限政府"、"服务政府"
新公共管理理论强调政府职能的调整和优化,对我国的公共管理有启示意义。我国原有的行政管理模式基本上是计划经济的管理模式,政府是"全能政府"。在这种行政模式下,政府职能渗透到社会的各个角落,政府对社会和公民进行着无所不及的控制。但随着社会的发展,我国市场经济体制的建立,政府无所不及的管理遇到许多新问题,政府出现"越位"、"错位"、"缺位"状况。
规范政府职能,关键就是要界定政府的角色和职能,来处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民个人之间的关系。胡锦涛同志曾指出:"在社会主义市场经济的条件下,政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务"。可见,政府并非无所不能的"全能政府",而应为有所为、有所不为的"有限政府"。 一方面,政府应避免"越位"、"错位"。对于不该由政府管的事务完全放手,交由市场组织和第三部门。另一方面,政府应积极做好"补位"。对于私人物品和公共物品中没有人管的事务做好补位。努力使政府从"管制型"政府转向"服务型"政府。
第二,大力培育第三部门,打破公共物品供给垄断局面
新公共管理理论主张公共管理主体的多元化。现代政府管理的一个重要特征就是治理结构主体的多元化。随着社会的不断发展,政府无法包揽所有公共事务,某些公共事务需要非政府组织的非营利组织承担。在市场体制中,除了"政府失灵"即通常所指的政府杂提供私人物品上的功能失灵,人们又提出了"第二种市场失灵"和"第二种政府失灵"。所谓第二种市场失灵指的是:市场不经在提供公共物品上存在着失灵,在提供私人物品时,市场也有一些功能缺陷。例如,由于市场经济条件下的信息不对称,消费者无法有效地识别商品品质,于是,消费者权益保护就成了仅靠市场交换不能解决的一个问题,需要"消费者协会"这类组织存在。另一方面,政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵,在公共事务方面,政府也有失灵之处。例如,民主政府的社会政策往往是一种"多数取向",他们往往体现大多数选民的利益,而不能很好的满足社会中那些诺是群体以及其它特殊群体的需要。
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摘要:公共领域作为当代政治哲学研究中的一个前沿性概念和问题,它本身既有其独立于市民社会概念的理论规定性,又有其独特的理论内容和理论发展逻辑,可以说它已经形成了一种具有学术独立性的政治哲学理论范式。这种理论范式试图建立一种超越自由主义民主和共和主义宪政民主的新的政治理论,这为解决当代西方社会政治实践中暴露出的矛盾与困境提出了一个新的规范性方向,从而为西方宪政民主理论和政治哲学的发展开辟了一条新路。
关键词:公共领域;市民社会;理论范式;宪政民主
伴随着市民社会理论研究的热潮的兴起,学术界陆续展开了对公共领域问题的探讨,并取得了一定的理论成就。但是,由于人们大多是在市民社会的话语系统内而不是自觉地把“公共领域”从中离析出来作为一个独立的理论范式予以研究,既影响了对它的纵深探讨和通约性把握,也遮蔽了它的学术价值,这就导致对它的研究总是停留在不同学科各取所需的简单应用层面,而缺乏学术通约性的把握和旗帜鲜明的理沦定位。正是基于这种学术背景,本文尝试把公共领域从市民社会话语中离析出来作为一个独立的理论范式予以学理建构性的专题探讨,试图形成一个属于公共领域本身的理论话语系统,并据此探讨其政治哲学意义。
从政治理论发展来看,公共领域理论范式试图建立一种超越自由主义民主和共和主义民主之外的新的政治理论,这为解决当代西方社会政治实践中暴露出的矛盾与困境提出了一个新的规范性方向,从而为西方宪政民主理论和政治哲学的发展开辟了一条新路。
自由主义民主(间接民主)理论所要解决的是如何通过限制公共权力的不当行使来保证个****利的实现的问题。为此,它通过设计一套形式化的权力分置、制衡和监约的法治机制来确保个人基本权利的实现。但它存在的问题是,个人自由与权利的过分追求容易导致个人政治参与热情的降低,诱发公民的政治冷漠症,进而使公共权力的合法性出现危机。而共和主义民主理论则从解决这一问题出发,强调如何落实公民的政治普遍参与并赋予公共权威以充足的合法性。在它看来,政治合法性只能来自社会成员对公共事务的普遍的直接参与。一个真正民主的社会,就是所有社会成员共同参与政治、按照公共意志的指引决定公共事务的社会。但是,这种建立在“在场的”直接民主形式在现代社会已失去其存在基础,它无法独立地建制化——如果离开了法治、宪政和个****利,其独立建制化的结果只能是极权主义暴政。这样,问题的复杂性就在于:自由主义的间接民主虽然是“弱势的民主”,但却被证明是唯一可以建制化的制度安排;而“在场的”直接民主虽然可以使政治权力合法性基础厚实起来,但却无法在整体上替代代议制民主。那么,怎样才能克服这两种民主传统的各自局限性而找到二者的结合点呢?也就是说,怎样才能够既可以保证公民的普遍政治参与避免政治冷漠症,又能够使公共权力制衡建制化防止极权主义暴政呢?
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加强社会建设,推进社会管理创新,是我国和谐社会建设的重要主题。如何更新社会管理理念、创新社会管理方式、推进社会体制改革以及拓宽社会服务领域对实现社会关系和谐和维护社会稳定运行具有重大的现实意义。在我国取得举世瞩目的社会主义建设成就过程中,虽然国家也非常注重社会控制,但并未针对社会领域的变化做出重大管理布局,这使得社会经济领域的一些新问题仍沿用旧有的思维框架进行处理。新时期党和政府推进社会管理创新的目的就在于:联合社会力量,通过社会政策、社会服务、社会工作以及社会公益事业来化解社会矛盾,引导社会能够进行自我管理与自我治理,培育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围,最终实现社会系统良序运行与协调发展。
社会网络理论认为组织是由多个社会行动者以及它们之间的关系组成的集合。社会网络理论将组织的结构理解为由其中的行动者通过某一特殊类型的纽带联系起来的一张网,并主张行动者之间联系的类型、范围、强度以及网络位势能对组织效能的发挥产生重要影响。社会网络理论从经验层面论证了所有行为都是嵌入到社会关系网络中的,组织也是嵌入到具体的关系网络中的。嵌入之所以能对组织效能产生影响,是因为它能提供信任、传递有效的信息以及促进问题的解决三个方面的独特功能。因此,嵌入监管能使社会管理主体培育良好的认同权威,这种权威不同于刚性化的权力运作,它来自于社会管理主体在一定的社会规范下与社会管理客体互动的产物。一方面嵌入监管有助于社会整合的实现,另一方面社会整合实现过程也是社会管理主体在社会层面汲取资源和权威不断拓展的双向互动与彼此支持的过程。我国地方政府的社会管理创新更多地呈现出一种外在于社会的“类别化”管理特性。随着改革的深化与社会的变迁,传统的单位认同式微,新的集体认同缺位,民众的社会预期处于不稳定与质疑的状态,民众的社会互信度呈现出较低的水平已经成为常见现象,这些因素势必会影响这种“类别化”社会管理效能的有效发挥。别外,地方政府在社会管理创新过程过于注重“硬”体制机制整合,在挖掘新集体认同的“软”文化层面却动力不足。
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摘要:推进社会管理创新是我国和谐社会建设的重要主题。在对我国地方政府在社会管理创新过程所衍生的“刚性稳定”思维、嵌入监管效果弱、非正式制度运用匮乏、社工队伍建设系统提升以及社会组织的限制性困境与适应性创新等问题剖析的基础上,提出我国地方政府的社会管理创新应寻求从刚性管理向柔性管理的转化,探索从分类控制向嵌入监管的转化,发挥非正式制度与正式制度的协同效能,强化制度系统功能耦合及后续发展能力,以社会政策来夯实社会管理创新基础以及培育公共精神来缝合政治话语与生活话语。
关键词:刚性稳定;内卷化;非正式制度;公共精神。
加强社会建设,推进社会管理创新,是我国和谐社会建设的重要主题。如何更新社会管理理念、创新社会管理方式、推进社会体制改革以及拓宽社会服务领域对实现社会关系和谐和维护社会稳定运行具有重大的现实意义。在我国取得举世瞩目的社会主义建设成就过程中,虽然国家也非常注重社会控制,但并未针对社会领域的变化做出重大管理布局,这使得社会经济领域的一些新问题仍沿用旧有的思维框架进行处理。新时期党和政府推进社会管理创新的目的就在于:联合社会力量,通过社会政策、社会服务、社会工作以及社会公益事业来化解社会矛盾,引导社会能够进行自我管理与自我治理,培育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围,最终实现社会系统良序运行与协调发展。
一、对当前我国地方政府社会管理创新偏差的剖析。
我国社会管理创新就是实现社会管理制度、体制、结构、运行、过程与方略的多元性、公共性、动态性、科学性、艺术性、创造性以及经济性等特性。关于当前我国地方政府社会管理创新的模式总结,学界已有一定数量的归纳与分析。本文主要聚焦于地方政府社会管理创新的偏差剖析,并提出相宜的“纠偏”之道。
和谐稳定的社会秩序是人类从古至今的共同愿望。一方面,社会管理创新的最终效果就是达到社会秩序的和谐稳定。另一方面,社会矛盾也是社会变革与发展的原动力,构建和谐社会就是要在解决社会矛盾之中促进社会全面协调可持续发展。虽然我国社会总体上是稳定的,但此种稳定却是一种静态的“刚性稳定”。“刚性稳定”是指单纯地以僵硬的方式压制矛盾,缺乏韧性、延展性和缓冲地带,使得管理者时刻处于高度紧张状态,企图运用一切资源来维系其所谓的“理想稳定”,最终可能因不能承担不断递增的巨大社会政治成本而导致政治统治的断裂与社会管治秩序的失范。“刚性稳定”在社会管理创新中具体表征为:组织的“内卷化”,它是指一个组织既没有突变式的发展,也没有渐进式的增长,而是处于一种不断内卷、自我复制与精细化的状态。“内卷化”其实是简单复制旧有机制,营造出社会管理表面稳定的假象,致使社会管理创新停滞不前,且更进一步积聚社会风险。虽然“内卷化”是现代化进程中政府社会管理不可回避的一个发展阶段,但是政府可以在既有的社会管理体制基础上,按照统筹兼顾的原则,降低通过管、控、压、罚等行政化手段进行社会管理的程度,更加善于运用群众路线的方式、民主的方式以及服务的方式,尽可能通过对话、沟通、协商与协调等方式来解决社会问题,化解社会矛盾,真正实现从重管制控制、轻协商协调向更加重视协商协调的转变,这样才能使社会的“刚性稳定”转变为开放的、动态的、和平有序的以及具有强大自我修复功能的“韧性稳定”。
社会网络理论认为组织是由多个社会行动者以及它们之间的关系组成的集合。社会网络理论将组织的结构理解为由其中的行动者通过某一特殊类型的纽带联系起来的一张网,并主张行动者之间联系的类型、范围、强度以及网络位势能对组织效能的发挥产生重要影响。社会网络理论从经验层面论证了所有行为都是嵌入到社会关系网络中的,组织也是嵌入到具体的关系网络中的。嵌入之所以能对组织效能产生影响,是因为它能提供信任、传递有效的信息以及促进问题的解决三个方面的独特功能。因此,嵌入监管能使社会管理主体培育良好的认同权威,这种权威不同于刚性化的权力运作,它来自于社会管理主体在一定的社会规范下与社会管理客体互动的产物。一方面嵌入监管有助于社会整合的实现,另一方面社会整合实现过程也是社会管理主体在社会层面汲取资源和权威不断拓展的双向互动与彼此支持的过程。我国地方政府的社会管理创新更多地呈现出一种外在于社会的“类别化”管理特性。随着改革的深化与社会的变迁,传统的单位认同式微,新的集体认同缺位,民众的社会预期处于不稳定与质疑的状态,民众的社会互信度呈现出较低的水平已经成为常见现象,这些因素势必会影响这种“类别化”社会管理效能的有效发挥。别外,地方政府在社会管理创新过程过于注重“硬”体制机制整合,在挖掘新集体认同的“软”文化层面却动力不足。
在现实生活中发生作用的制度其实包括正式制度与非正式制度。正式制度是人们有意识地对社会行为确定的规范,具有一定的强制性,一旦确立就会形成制度刚性对行为产生深刻的影响;非正式制度是指人们在长期交往中自发形成并被人们无意识接受的价值道德规范、风俗文化习惯以及意识形态等内在行为规范。在社会发展过程中,非正式制度不可缺失,即使在正式制度非常完备的现代国家,也不可能把人们行为的一切都置于正式制度控制之下,仍然存在由非正式制度进行调整的空间或领域。一些转型国家的制度化过程经验也表明:正式制度与非正式制度不均衡和不相容,整体制度变迁则不可能成功。如果说正式制度供给是社会演进“函数关系式”的一个常量,那么非正式制度影响则是此函数式的一个重要变量。两种制度在不同的发展阶段发挥的效能和作用的力度可能存在差异,但有效的整合可使社会管理效能更为显著。我国地方政府往往重视正式制度对行为的规约而忽略了非正式制度对行为的影响。现实也表明,在社会管理过程中两者都可以影响社会管理创新的过程及效能。社会管理创新应更加注意区域治理与非正式制度之间的持续互动过程。社会管理依赖于区域精神、参与精神以及治理文化等非正式制度的支撑,社会管理正式制度的创设要以非正式制度为基础,这样才能将正式制度内化为非正式制度,以达到社会治理的理想状态。
学界对社会组织的理论渊源、定义、功能、其与国家的关系、自身能力的建设以及成长的动力困境等作了较为详细的研究,也论证了其具有紧密联系民众、维护民众利益、整合民间资源、积累社会资本、自我管理、自我服务以及提升管理效能等积极特性,因此社会组织被赋予在我国社会管理中发挥“准”主体性作用。我们在肯定社会组织的积极特性的同时,也应该注意到由于文化氛围的缺失、资源汲取的困境以及制度认同的处境,社会组织的积极特性在我国当前的政治生态下很大程度上是处于一种“应然”状态。地方政府社会管理创新中所培育的社会组织的功能能否得到有效发挥是有疑问的。这种社会组织所履行的职能其实是属于传统的社区服务,其对社会管理客体的服务属于政府规定的程序性任务。由于受到权力资源依赖、自身能力建设以及公众的信任度等因素的制约,社会组织在动员社会资源、开展社会协同和培育自我发展的社区组织等方面的功能必定是较弱的。地方政府在社会管理创新中如何摆脱社会组织这种限制性困境以达到适应性创新,笔者认为目前切实可行的办法是:①社会组织的他律,涉及到法律环境、政府监管以及社会监督等,为社会组织的创设、发展与运作提供良好的环境;②社会组织的自律,由部门、联盟或组织内部的成员共同制定规则,以此约束自己的行为,实现内部的自我监管,保护自身的利益;③提升社会组织的责信度,包括强化自主性、增强公信力、弱化行政性、提升运作能力以及内化组织集体认同等。
随着对我国当前社会问题的性质、结构与原因认识的加深以及对人本理念的认同内化,政府在社会管理领域越来越强调平等协同式管理。平等协同式管理认为要想使民众真正地认同,就要尊重民众,讲道理释规范。在社会管理创新过程中,社会工作可以从制度与功能两个维度对社会管理发挥协同作用。与其他工作方法相比,社会工作具有独特的优势;与其他专业人才和专业机构相比,社会工作人才和专业社会工作机构具有独特的优势;与传统社工相比,专业社工是专业人员的行为活动,其任务都具有特定的诸如社会公平、社会团结、社会整合、社会分配、社会福利、社会发展、社会稳定以及社会秩序等社会性目标,它的基本社会功能是通过帮助弱势人群、劣势人群与灾民等“有需要”的人群来“解决问题和需求满足”以发挥社会公平、社会团结及社会福利等作用。我国地方政府社会管理创新中社工队伍建设问题在于:社工专业化职业化水平低;社工人才的教育、使用、评价、激励等管理机制尚未建立健全;社区社工社会认可支持程度弱;社工运作独立自主性低等。各地社会管理创新中需要大力发展的不是以往行政性、非专业化的社会工作,而是以专业为基础、以助人为宗旨的社会工作,是以民间组织与职业社会工作者为主体的社会工作。这种专业化的社工模式既要适应本区域社会文化环境,又要对开展社会工作所在社区的社会管理和社会服务体制进行嵌入,更要主动与所在地行政机关协调与沟通,最终实现其社会服务、社会支持以及助人自助的目标和功能。
通过对各地社会管理创新的文献搜集、实地调研、经验总结以及模式对比,笔者认为地方政府在今后深化社会管理创新过程中可以从以下几个维度切入。
“刚性化”稳定思维必定会产生“刚性社会管理”。刚性社会管理奉行以规章制度为本,以一种机械的非人性化的凭借体制约束、奖惩规则等手段进行的社会管理,它无法发挥社会管理实施主体的能动性。在当前我国地方政府社会管理创新过程中,不管是“大综管模式”、“网格化管理模式”、“大调解机制”还是“精细化管理模式”等,其实都呈现出一种刚性化特征。而柔性化社会管理则是“以人为本”的人性化管理,它采用的是以理解和把握社会管理客体的心性与行为规律而施以的非强制性管理方式。这种社会管理方式如果适用恰当,既可以激发社会管理实施主体的效能感并引发其对管理目标的内化,也可以增强社会管理客体对社会管理主体行为的信任度并提升其权威。因此,地方政府在寻求社会管理创新从刚性管理向柔性管理转变的过程中,除了继续创新社会管理理念与整合现有的社会管理体制机制以外,还应该更加注重社会发展、社会融合以及加强文化建设等,真正地形成“安全、稳定、有序、活力”的社会氛围。
社会管理系统并不是一个封闭固化的结构体系,而是一个不断发展与演化的开放性系统,它会依据社会政治经济的发展而不断地作出调整。学界在理解我国当代国家-社会关系上所运用的公民社会、法团主义、公民社会制衡国家以及总体制度等理论范式,由于其浓厚的欧美色彩而不能有效地解释我国社会管理的现状。康晓光等通过考察国家对多种社会组织的实际控制而提出了“分类控制体系”理论范式,并通过与其他范式的比照,认为它是理解我国国家与社会关系的“理想类型”。“分类控制体系”是指政府为了自身利益,根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品,对不同的社会组织采取不同的控制策略[1]。在“分类控制体系”理论范式的基础上,康晓光等又提出了“行政吸纳社会”的理论范式,其核心机制是控制与功能替代[2]。在上述理论范式的基础上,唐文玉提出了“行政吸纳服务”的理论范式,其核心互动机制是“支持”与“配合”,主要价值目标是增强公共服务能力,提高服务质量与水平[3]。事实上,我国社会发展各个阶段的社会管理模式已呈现出“体制吸纳”的鲜明特征:第一阶段表现为组织吸纳(单位制);第二阶段表现为政策吸纳(社会精英介入公共权力领域);第三阶段表现为体制吸纳的扩展与转向[4]。我国地方政府可在“行政吸纳服务”基础上引入“嵌入监管”的社会管理模式。与公民社会等强调国家与社会相分离的理论范式相比,“行政吸纳+嵌入监管”的社会管理模式更适宜于我国的现实状况。因为政府的职能改革、执政成本与社会风险控制、社会结构与社会需求的多元化以及社会组织的自利逻辑等因素为社会管理客体适应与接受这种模式奠定了良好的现实基础。
虽说“非正式制度”在概念上是个“泊来品”,但在我国社会管理实践史中却早已成为一种实效的管理理念。民众所特有的价值观念、伦理规范、风俗习惯以及意识形态等都会影响社会管理的体制构成、效能以及创新。我国体制改革以及“单位制”解体后,从政府分化出的大量社会服务、社会管理以及社会保障实际上部分是由具有非正式制度特性的社区来承担的。大量的社区治理经验研究也表明,社区治理的实现不仅需要正式制度的介入,更需要非正式制度的支撑。以城市流动人口管理为例,地方政府在推行实有人口信息系统建设、类别化监管以及组团式走访机制等正式制度建设的同时,更应在区域内厘清流动人口与城市安全的复杂关系,包括流动人口群体内部异质性、社会排斥与社区区隔、社区参与与社区治安以及社区支持与社区融合等问题,大力提倡公民融合政策。在制度供给方面,逐渐打破各种身份区隔,树立个体及群体间的理性沟通行为;在文化氛围方面大力倡导民众的宽容度,增强流动人口的城市认同感;在社会协同方面,结合社会组织的力量,政府制定协助流动人口更顺利地适应城市生活的各种免费项目,等等。只有通过正式制度的嵌入与非正式制度的支撑才能达成政府社会管理创新中制度协同的“累积效应”。
系统论认为任何事物都是一个系统。系统是由相互联系、相互制约以及相互作用的元素组成的具有一定结构与功能的整体。社会管理制度也是一个由不同要素构成的系统,它绝不仅仅是一些规则的集成与组合。制度的经验研究表明,基础制度越高的制度稳定性越强,因为它能使社会管理处于合理有效的信息调节之下。社会管理的有效性是由该项制度系统的耦合性质与程度、耦合方式与层次、外部环境以及信息沟通等相关的自变量及其相互间关系决定的。从功能上看,社会管理制度系统应包含强制机制、汲取机制、共识机制、监管机制、协调机制、表达机制、整合机制以及再分配机制等八大机制。我国地方政府应进一步强化社会管理中制度系统各功能机制的耦合度,才能更好地发挥社会管理的效能。因为社会管理制度系统这八大机制具有较强的关联性:表达机制能保证获取社会信息的真实性而有利于社会管理决策;共识机制能保证信息的有效性而降低社会管理成本;协调机制能保证社会管理决策的执行力度;监管机制能影响从行动到反馈再到协调的社会管理执行过程;再分配机制能为社会管理奠定合法性基础;汲取机制能为社会管理增添多元力量;整合机制可以实现社会管理从条块分割到整体协调管理;强制机制能保证社会管理的有效执行。因此,地方政府在社会管理创新过程中可以这八大机制为切入点,统筹兼顾,逐渐从局部到整体强化社会管理中制度系统的功能耦合以提高其后续发展能力。
现代社会中对公民福祉和社会正义的关注使社会政策不仅成为政府实施社会治理的一项核心制度,也成为构建社会关系与维护社会稳定的一种不可或缺的机制。社会政策清晰地表明了政府透过制度化行动机制来解决社会问题的智慧以及管理社会风险的策略。作为现代社会权利结构与功能实施的部分要素,社会政策就是要针对社会变迁过程中有显著影响的社会问题,通过策略性的行动实现既定的价值观,从而建立社会团结的基础。社会政策通过一系列行动者(政府、社会组织、社区及民众等)、资源(物质、经费及人力等)、技术与信息等构成的有机体系,在微观(个人与家庭)与宏观(社区、组织与社会)两个层面上实施社会控制、社会变革以及社会发展的策略和目标[5]。
地方政府应加强探索如何融合传统福利理念、政党意识形态与社会主义政策推行原则三者形成可操作的政策原则与实践伦理。在社会政策制定与推行中应遵循秩序与稳定、民生与权利、民主与参与以及正义与团结等价值观。针对社会问题与目标群体,地方政府应着力倡导“发展型社会政策”。
因为传统社会政策的受益者或对象可能会产生被动性与依赖性,但发展型社会政策却认为,福利接受者或参与者都有自身的能动性与积极性,应该通过各种方式来调动政策受益对象或政策参与者的就业积极性。由于发展型社会政策强调社会福利服务的全面性与持久性,它促使传统的社会工作专业由注重剩余性的和治疗性的服务取向转向制度性的和发展性的服务取向。作为一种专业的社会管理方式,社会工作与社会服务不再是简单地回应和解决受助对象的物质匮乏等基本问题,而是要通过专业方法帮助受助者改善社会适应和生存发展的知识与技巧,并满足与受助者物质需求相关的情感及社会需求。总之,社会政策作为调节社会关系、消除社会不平等的制度设置,是保证社会稳定与实现有效社会管理的基础性工作。
和谐社会是一切积极因素得到最广泛最充分调动的社会,是一个人与自然、人与人以及人与社会和谐的社会。建设和谐社会不是哪一群人、哪一部分人的事,它涉及全体社会成员,是全体社会成员的责任,需要全体社会成员的共同努力。因此,倡导“公共精神”将有助于营造社会管理创新的公共话语氛围。现代公共精神源于社会公共领域的道德和理想。公共精神不仅包括社会公德意识、自制自律的行为与善待生命社会的胸怀,而且体现于规则制定与执行的公正性以及自觉性,更是以一定形式的行为为媒介来传达公共社会领域活动中的各种意向、价值观念以及行为规范等。
和谐社会所强调的公共精神的基本向度是民众在公共生活中对彰显和谐社会基本理念的行为准则与规范的主观认可,并体现于客观行动上的遵守与执行,是力求在具有社会理性与道德理想的民众之间、部门之间以及民众与部门之间,彰显民众与组织所应持有的权利和义务,也是对公平的承诺,对宽容的尊重,对正义的信仰。我国地方政府在社会管理创新中应从两个层面着力培育公共精神:一是进一步弘扬政府公共精神。政府的公共精神表现为对公共利益的理解与对公众利益的关注,政府角色的重新定位以及服务认同角色意识,超越个人视野对公共行政过程的深刻理解,在公共事务活动中的积极参与以及对公共规范的维护。它要求政府在制定公共政策过程中以公共精神为主导,密切关注并回应民众需求,具有强烈的责任感,扩大民主参与的渠道,形成民主参与机制。二是增强民众的公共精神。公共精神也是存在于公民社会之中的一种关心公共事物,并愿意致力于公共生活的改善、公共秩序的建构,以营造适于生存与发展条件的伦理规范、政治价值与社会制度。公共精神更是指在公共善治的共识基础上所产生的自尊、互惠、信任等基本伦理规范,体现为社会交往中在自尊的基础上赢得他尊,以互惠作为根本的交往准则,在不断的博弈中积累彼此的信任资本,并遵循于最基本的公共道德基础。
引导和鼓励民众参与公共生活,通过这样一种平台的催生与搭建为民众交流倾诉提供一种解决的话语机制,使民众都能意识到自我角色的存在、自我价值的实现以及自我权利的赋予,也使民众认识到自己与社会各群体的彼此共融与平等,让他们既感觉不到特权等级又意识到走法律程序的正当性,既意识到个体利益的尊贵又感受到公共利益的重要性,既意识到社会秩序感又使得其主客观需求得以回应。构筑主流公共文化价值观,以利益为基本动力,以权利为基本支撑,以新伦理精神为软驱,以创新精神为基本景观来确立对于民众公共行为和思想的疏导以及公共精神的生成。
公共精神不是抽象的修辞,它是一种微观的、鲜活的、流动的、可识别的生活内容和底层修辞。在城市底层话语视野里,培育公共精神其实很大程度上就是要完成精英话语与底层话语的积极对接,完成政治话语与生活话语的有效“缝合”,也就是要将抽象宏大的话语信息转化为普通民众能够理解的表述方式,使其进入民众的日常生活领域,成为民众日常生活的一部分,进而在日常生活领域完成对公共精神内涵的识别与认同[6]。这就要求地方政府在既有的社会情境与制度环境中,以决策精英和普通民众这两种基本角色来重构政治社会公共领域,塑造公民共同体。变维稳思维为创稳思维,从制度的配套和程序的可行两个层面推进公民资格权利结构的完善,使公民权利内容与保护落到实处;推进民众有序政治参与的制度精细化;鼓励民众积极参与公共事务的开放制度和精英心态紧密联系在一起;形成信息充分交流的社会公共领域并以显著的互惠和利益妥协增进社会合作,存量社会资本,涵养丰厚的公共精神;探索国家-民众之间协商合作的模式,使利益相关的民众或关心公共事务的民众参与到真实的协商程序中;通过社会组织、社区以及网络来设置公共议题,使民众在对相关公共事务的探讨中辨清个体利益与公共利益的边界及其关系的处理。
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摘要:公共服务公平,是社会主义的本质要求,也是公共服务的公共性品质的内在价值诉求。而保障农村公共服务供给的公平则是推进农村全面进步、实现城乡和谐的必然要求,也是社会主义新农村建设的重要内容。但是由于农村社会结构非常复杂,差异性极大,对这个课题的有效解决提出了很大的挑战。本文试图从理论上分析农村公共服务面临的公平问题,并尝试寻找解决公平问题的基本路径。
关键词:农村 公共服务 公平问题
农村公共服务是指以政府为主要供给主体,为满足农民需要、农业生产和农村发展,面向农村提供具有非排他性和非竞争性的服务。针对农村的社会结构、发展理念、生活方式、现代化程度低等特殊因素的存在,使得农村公共服务的供给及其运作有很大的特殊性。当前我国农村公共服务存在地域不均等、城乡不均等、群体不均等等问题,如何实现公平正义,改进和保障农村公共服务供给,是社会主义新农村建设面临的重大问题之一。
从理论上讲,公共服务的公平问题包含分配问题、排他问题和消费选择问题。这三类问题是公共服务供给过程中存在的普遍问题,由于农村的特殊性和差异性的存在,在面向农村提供公共服务的过程中,会产生公平性方面的问题,包括以下几个方面。
其一,政府公共投入分配的不公。从基础教育、医疗卫生到公共交通、公共水利和生活设施的建设,都需要政府的投入。我国农村公共服务无论是供给项目还是供给量方面都是非常有限的,由于在不同地区、不同的乡村之间如何分配,以及分配的主次和先后顺序都是很难解决好的问题,导致了村村之间发展和城乡之间发展的不均衡。
其二,公共服务项目收费不公平。在一些公共服务项目诸如教育、医疗等实施收费中存在着不公平问题。对于一些政府提供的有偿公共服务项目,如果没有一个完备公平的收费标准,这样的情况任何人都不会理解的。政府对于城市的公共服务投入多,城市居民可以享受到优越的基础设施和良好的环境。而在农村,公共服务的供给主要是由农民自己负担,政府的投入很少,很多诸如道路、路灯等基础设施都是由农民自行集资建成的。值得一提的是,农村公共服务项目乱收费问题越发严重,这是公共服务项目收费不公平的突出表现。
其三,二次分配惠顾偏失。作为政府二次分配的重要内容,按照罗尔斯提出的“差异原则”,公共服务的提供理应要照顾和补偿最少受惠者的需要和利益。然而,在现行的农村公共服务的供给安排上,最少受惠者所得到的二次分配不尽人意。这一方面体现在政府公共服务供给的优先性上,例如许多普通农户得不到贷款支持,从而被排除在政府的公共服务之外,政府公共服务往往优先惠顾到那些处于有利地位的人。另一方面体现在实施同等收费的公共服务项目中,没有设置必要的补偿机制,忽略了农村人口购买力差异的同等收费制度,使得最少受惠人获得的利益更少。
其四,消费选择待遇不公。公共服务消费者在消费选择方面会受到不平等的对待。当前的中国,政府面向农村提供公共服务内容有限,在服务内容的选择上具有浓厚的行政色彩。由于这些缺乏消费选择力的消费者处于被动,即使某些公共服务项目即使他们不需要,也无力退出,只能和那些处于有利地位的人共同付费,导致其生活继续贫困。这种在消费选择的不公正待遇,是农村公共服务存在的突出困境。
农村公共服务的供给主体是政府,从某种程度上说,农村公共服务的不公平问题,很大原因在于政府方面。由于政府制度缺失、管理不善以及公共组织自身结构的缺陷,致使农村公共服务的提供偏离其“公共性”的一面。从政府治理方略和制度安排来看,造成上述公平问题的原因主要有以下几点:
由于我国在建国初期一直比较注重发展工业,而且往往是以效率为优先的发展理念,而我国是农业大国,致使农村公共服务在供给量方面出现严重的不足。据统计,发展中国家对于农村基础设施投入一般为10%左右,而我国只有3%左右。由此可见分配制度的不完善,直接导致了农村公共服务的供给质量。因此供给分配制度的不完善是导致农村公共服务供给数量和供给质量缺失的深层次原因。
根据财政分权理论,中央政府主要负责全国性公共服务的提供,地方政府则负责地方性公共服务的提供。但实践中,中央与地方政府在农村公共服务供给的责任划分上不尽合理,乡镇政府的事权大于财权,承担了许多应该由上级政府承担的支出,无形中将一部分本应由国家负担的支出转嫁给了农村居民。
政府自身的治理结构,决定了从公共投入的分配到各项公共服务的具体安排,再到各类有偿服务的监管和惠顾对象的确定,因此决定了公平与否。长期以来,政府作为公共服务的主要提供者,几乎垄断了公共服务的提供,由于缺少竞争,使得政府提供的公共服务质量差、效率低成为不可避免的事。对于这些问题,还需从改善公共服务的提供的机制入手,花大力气加以解决。
公共服务收费的管理制度和补偿制度的不完善和缺失。目前面向农村的公共服务收费的收费体系包括政府服务机构,公共事业单位收费和市场供给主体,在收费项目确定、收费权限、收费标准和收费方式等方面却缺乏权威的制度规范,致使不少购买力严重不足的农村人口享受不到起码的公共服务。
农村公共服务的公平问题有多种表现,也有其复杂多样的具体原因。与此相关,解决这些问题的对策也应当是多方面的。各级政府必须围绕着解决政府和社会、市场、企业的关系的基础上,重新确定政府的角色和职能,在政府体制改革中选择服务型政府的取向已成为一种共识,各级政府都更加重视履行社会管理和公共服务职能,把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜,各级领导干部的精力也更多地放在推进社会发展和解决人民生活问题上。
实现农村公共服务的市场化有序供给,尊重农民的意愿和需求,这是解决公平问题的根本出路所在。改变行政专断化的服务决策模式,建立民主化的服务决策机制是这一制度变革的实质。其内容主要有以下几个方面:一是根据公共服务的性质,建立相应的产权制度。二是公共服务的类型,建立分类供给的制度,其中包括确定服务类型的供给主体,是政府或者市场还是二者皆有。四是根据社会需要和公共服务,建立政府支持市场供给的相关制度,确定支持范围、支持力度和支持方式等方面的制度安排。
通常的观念认为,在城市中修路、建校、通水、通电等基础设施建设,理所应当由政府“买单”,而农村的这些事情很大程度要由农民自己解决。公共财政的职能就是满足社会公共需要。政府要向城市和市民提供基础设施和公益性服务,也要向农村和农民提供相同的公共服务,让农民享受到与市民一样的待遇。因此,应当调整公共财政资源的分配格局,因此,解决农村公共服务公平问题的根本出路,在于逐步加大用于农村公共服务的财政投入,逐步扩大农村公共服务的供给量
提升政府部门公共服务水平。严格落实首问负责制、限时办结制和责任追究制,确保政府工作高效运转,确保重大决策贯彻落实。深入开展绩效考评和行政效能建设。建立健全城区政务服务体系,完善城区便民服务功能。提高政务服务效率。进行公共服务廉洁性评估制度创新,力促廉政风险防范管理工作科学化,推进惩防体系建设,提高了源头预腐能力。
市场供给是按照其固有的按“谁付费,谁享用”的原则提供服务供给的。这种本质不公平的原则实际上是向有购买力的富人倾斜,特别是在农村公共服务的市场化供给方面表现的尤为突出。为了改善这种不公平,弥补市场自由供给的缺陷,顾及弱势者或缺乏购买力的穷人,政府应该加大公共财政对弱势者或缺乏购买力的补贴救助。以上的政府补贴救助表现在当今农村在上,就是政府要首先建立和完善低保服务、医疗卫生服务和公共教育服务等方面的救济制度。
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摘要:公共领域作为当代政治哲学研究中的一个前沿性概念和问题,它本身既有其独立于市民社会概念的理论规定性,又有其独特的理论内容和理论发展逻辑,可以说它已经形成了一种具有学术独立性的政治哲学理论范式。这种理论范式试图建立一种超越自由主义民主和共和主义宪政民主的新的政治理论,这为解决当代西方社会政治实践中暴露出的矛盾与困境提出了一个新的规范性方向,从而为西方宪政民主理论和政治哲学的发展开辟了一条新路。
关键词:公共领域;市民社会;理论范式;宪政民主
伴随着市民社会理论研究的热潮的兴起,学术界陆续展开了对公共领域问题的探讨,并取得了一定的理论成就。但是,由于人们大多是在市民社会的话语系统内而不是自觉地把“公共领域”从中离析出来作为一个独立的理论范式予以研究,既影响了对它的纵深探讨和通约性把握,也遮蔽了它的学术价值,这就导致对它的研究总是停留在不同学科各取所需的简单应用层面,而缺乏学术通约性的把握和旗帜鲜明的理沦定位。正是基于这种学术背景,本文尝试把公共领域从市民社会话语中离析出来作为一个独立的理论范式予以学理建构性的专题探讨,试图形成一个属于公共领域本身的理论话语系统,并据此探讨其政治哲学意义。
公共领域的历史源头虽然可以追溯到古希腊的城邦公共生活,但作为一个现代理论话语则是肇始于以洛克为代表的近代自由主义和以卢梭为代表的近代共和主义的理论分歧。以洛克为代表的近代自由主义理论强调的是对个人自由和权利的维护,欠缺的是对公共利益、公共美德、政治认同和价值共识的追求。它在宪政实践上的建制化容易导致政治合法性危机。而以卢梭为代表的近代共和主义理论试图以建立共识为前提来解决这一问题。它强调对公共利益和公共善的追求,认为公意代表了全体公民的普遍的、最高的公共利益,它既是政治权威的合法性来源,也是社会整合和道德认同的基础:但卢梭的公意说缺乏对个人自由和权利的制度化维护,无法在现实社会中独立地建制化,因而导致的结果可能是以公意取代私意、以极权取代民主、以道德认同取代利益认同、以“心灵共识”取代“辩论共识”。所以,它并没有真正解决现代多元社会的公共认同问题。
从理论上看,这一问题的核心是公共性问题。学术界对它的理论解决经历了一个逐渐明确化的过程。可以说,它开始于康德对启蒙的反思,中间经过阿伦特的发展,再通过哈贝马斯和罗尔斯而渐趋成熟。
康德对公共性的追问源自他对启蒙问题的思考。他认为,启蒙是脱离自己所加之于自己的不成熟状态。就个人而言,启蒙是一种自我反思的主体性原则;就全人类而言,启蒙是一种通过人类理性而迈向绝对公正秩序的客观趋势。因此,“无论是哪种情况,启蒙都必须以公共性为中介”。因为,人类摆脱不成熟状态而达至启蒙的唯一途径是理性的公共使用,即“一个写作和出版的问题。康德解释说,按照我的理解,理性的公共使用就是任何人作为一个学者(celehner)在整个阅读世界的公众面前对理性的运用’。这就是‘公共的’这个词的最真实的意义’”。这是一个与各种阅读群体、舞台、信件的出版交流等联系在一起的领域。在这个领域里,人们的言论是公开和自由的。所谓公开就是学者公开说话、公开传授真理,所谓自由就是自由思想、自由表达、自由批判。在康德看来,“公共的”世界是一个在广泛的市民阶层中形成的具有批判意识的公众的世界。“各色人等混杂组成的群体”相互讨论、争辩和批判,享有使用自己理性的自由权利,同时也是“理性的公共运用”。这意味着权力不是无限的,公共权力的行使必须遵循先验公意原则。只有具有广泛民意基础的政治权力才是合法的。这是由人类自由地运用理性的天然本性所决定的,也是人类自由地进行意愿表达和自由决定自己行动的天赋权利。这样,与卢梭的公意产生过程只有公民的喝彩而无公众的公开批判与辩论相比,康德强调的是学者的言论自由和公开批判,通过公共性过程产生的共识是辩论的共识。这就为“公共性”的发展开拓了一个自由辩论与公开批判的新空间。但是,康德的这种建立在人类公开运用理性的天赋权利基础上的先验公意,也并没有真正解决政治权力的合法性问题。而通过公共领域理论来解决就有了说服力。
阿伦特是最早明确提出“公共领域”并对之进行思考的哲学家。在阿伦特的视野里,近代以来的政治哲学所确立的市民社会或国家与社会的二元相分理论范式已经不足以解释20世纪的政治现象,因此,要想说明和解决20世纪复杂的政治问题就必须建构新的理论范式。为此,她对人类的活动及其相对应的社会领域作了三分,提出一个“劳动—工作—行动”以及与之相对应的“私人领域一社会领域一公共领域”的三分理论框架,以取代以国家与社会二分为基础的市民社会理论范式,并据此建立起来了公共领域的理论话语系统。她认为,劳动(私人领域)是人消耗体力、与自然打交道的过程;工作(社会领域)是人利用工具制造耐用品的活动,是一个由目的或手段所决定的无意义世界;唯独行动则是人们既不受必然性的约束也不受功利考虑的制约而进行直接交往的真正自律的人类活动。这种作为行动的活动的范围,就是公共领域。其特征在于:它是一个排除了任何仅仅维持生命或服务于谋生目的,而以公开自由的身份从事政治活动的空间。在公共领域里,独立个体就公共事务发表意见,然后汇总选出代表,进入更高一级的协商讨论中去,最终达成多元共识,形成公共意志,并以此为基础决定一般的公共规则和特殊的公共决策。这样,在公开的、“持续”的“行动”中社会的多元共识得以形成并随之持续发展,从而为权力的合法性提供“持续性’’的政治热情和共识基础,这就为解决西方社会宪政危机确立了一条新路。
康德对“公共性”的追寻和阿伦特对“公共领域”的共和主义解读,为哈贝马斯在更宽阔的理论视野上建构公共领域的话语系统提供了厚实的理论平台。事实上,以康德的启蒙理性(自由观)和阿伦特的共和主义(政治自由观)为理论基础建立的“公共性”理念,不仅成了哈贝马斯公共领域概念的核心理念并使之彻底概念化和理论化,而且还成了贯穿哈贝马斯思想发展的一条潜在主线。从早期的《公共领域的结构转型》对公共领域理论的系统论述,到中期的“语言学”转向对“交互主体性”的讨论,再到晚期的程序主义民主对当代全球政治的关怀,无不体现了哈贝马斯对康德“理性的公共运用”和阿伦特积极的“公开政治行动”的遵从和发展。并且,在公共领域功能的拓展、公共领域概念的确定以及公共领域理论的建构上,哈贝马斯都超越了前两人。从某种意义上可以说,正是有了哈贝马斯才有了公共领域的理论话语。尽管哈贝马斯在出版了《公共领域的结构转型》完成了对公共领域理论的创造性研究之后,因“另有理论关怀”而没有继续就这一理论本身进行深入研究,但公共领域问题始终像一个影子一样或明或暗地不离他的左右。无怪乎哈贝马斯会在1989年为《公共领域的结构转型》第一个英译本问世而举行的“哈贝马斯与公共领域”主题研讨会上,首次公开声明该书是他思想体系的“入口”,舍此别无其他进路。所以说在哈贝马斯这里,“公共领域”已经从市民社会的话语中独立了出来并发展为一种新的理论范式。这表明,“公共领域”已经发展成为一种独立的话语系统获得了自己的理论域,如果继续把它放在市民社会的概念下势必会遮蔽它的理论价值和实践意义。
“公共领域”本身具有独立于“市民社会”或“政治国家”的理论规定性,它有着自己相对独立的思想品质和理论内容。从学术特征来看,公共领域“是在国家和社会间的张力场中发展起来的”,是随着国家与社会的相互渗透而发展起来的中介场域,它本身就是国家与市民社会之间的一个张力场,占据着一个不同于“政治国家”和“市民社会”的理论空间。
首先,“公共领域”是一个具有独特内涵和外延的社会科学范畴,它具有自己独立的理论规定性。所谓公共领域,“指的就是在市场经济和现代民主政治条件下,依托市民社会又独立于政治国家、介于公共权力和市民社会之间并联结沟通二者的社会中间地带;是由享有独立人格和自由平等权利的私人组成并向所有社会公众自由开放,通过对话商谈、公众舆论、社会压力的形式对公共权力和其它社会势力进行监约,并能够推进国家与社会实现互动的民间自治领域;它是以参与者、沟通媒介和(达成)社会共识为内在结构,以能够形成公共伦理和公共理性的公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间为外在形式的社会交往和文化批判领域”。这表明,公共领域概念的提出蕴涵了一种价值追求,而这种价值追求是由一组理念提供的,而这些理念的形成和存在则又是依托一定的现实形式作为载体的。也就是说,由公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间所构成的社会交往和文化批判领域是公共领域观念描述的现实对象,也是蕴涵公共领域理念及其价值性意蕴的现实寓所;这是一个向所有公民自由开放、由交往和对话组成并介于市民社会(私人领域)与公共权力领域之间的社会性存在。而理念层面的公共领域则被用来指称这些感性现象的抽象性本质,是一个蕴涵和表征公共伦理、公共理性的精神系统。它是对以实体形式存在的公共领域的一种理论描述。它与公共领域的实体性形态相契合构成了一个内涵和外延统一的完整概念并孕育了公共领域概念的价值性意蕴。可以说,公共领域概念代表着一种以公共利益为内容、以公众自由平等参与为形式、以理性商谈和理性批判为目的的社会交往空间。它是一个具有实体性、分析性和价值性存在的复合性范畴,它占据的是一个在政治国家和市民社会之间的理论空间。
其次,“公共领域”是一个与“市民社会”有着显著不同的理论范畴。尽管人们对“市民社会”有着各种不同的理解,但其基本含义却难以离开黑格尔和马克思所确定的市场经济社会这个范畴,即不能把经济活动排除在“市民社会”之外。从市民社会概念的内涵来看,它应该是由各种形式的资本所主导的社会因素运动中形成的个人、家庭和社会组织的各种向度和深度的互动关系的总和。这是一个没有公共权力属性而完全个体化的活动空间。与之不同的是,公共领域作为社会与国家的中介虽然也具有一些私人性特征(如自治、自愿、非强制等),但它却既把经济交往领域排除在自己之外又与公共权力直接相连,成为私人(或私人性团体)与公共权力互动的平台,并且具有公共性特征。在其作用上,公共领域既可以整合和表达民间的要求,又能促使公共权力接受来自民间的约束。因此,它是一个不同于“市民社会”的独立概念。这表现在:从实体形态上看,公共领域虽然依托于市民社会,但它只是属于市民社会的一个不可或缺的环节;虽然与“市民社会”有交叉,但却有着自己的独立空间。它既与市民社会中的私人个体和家庭不同,也与市民社会中的经济交往领域有异;既不会把手伸进个体的私生活之中,也无兴趣于干预市场交易和经济活动。
再次,“公共领域”又是一个与“政治国家”不同的概念。公共领域的内涵和本质决定了它是一个独立于政治权力的领域。从政治上看,公共领域不是政府权力的延伸,也不会参与或受制于政治权威,而是社会公众表达自己意愿和参与公共事务的空间。它既不以追求政治权力为目的,也不受政治规则的左右,即便是具有政治追求目的的传媒和其他社团组织,当它一旦进入公共领域并参与其活动时,也就脱去了其政治外衣回归了它的本真状态——公共性追求。所以,公共领域不具有强制性、主权性和普遍约束力,也不会去“统一思想”和压制言论自由,而是作为“私人”的“公众”自由地在他们所共同关心的“普遍利益”方面交换意见、形成共识、产生压力的“场所”,是人们独立自由地交往、沟通的共同活动空间。可以说,公共领域既是独立的私人之间的联合,又与政治权力保持着适度的关联,是沟通二者的中介和平台。
总之,公共领域是介于公共权力与市民社会(私人领域)之间并独立于政治国家又依托于市民社会的社会交往和文化批判领域。它既不同于公共权力,也不同于市民社会,而是有其特定本质的社会存在和理念形态。
从政治理论发展来看,公共领域理论范式试图建立一种超越自由主义民主和共和主义民主之外的新的政治理论,这为解决当代西方社会政治实践中暴露出的矛盾与困境提出了一个新的规范性方向,从而为西方宪政民主理论和政治哲学的发展开辟了一条新路。
自由主义民主(间接民主)理论所要解决的是如何通过限制公共权力的不当行使来保证个人权利的实现的问题。为此,它通过设计一套形式化的权力分置、制衡和监约的法治机制来确保个人基本权利的实现。但它存在的问题是,个人自由与权利的过分追求容易导致个人政治参与热情的降低,诱发公民的政治冷漠症,进而使公共权力的合法性出现危机。而共和主义民主理论则从解决这一问题出发,强调如何落实公民的政治普遍参与并赋予公共权威以充足的合法性。在它看来,政治合法性只能来自社会成员对公共事务的普遍的直接参与。一个真正民主的社会,就是所有社会成员共同参与政治、按照公共意志的指引决定公共事务的社会。但是,这种建立在“在场的”直接民主形式在现代社会已失去其存在基础,它无法独立地建制化——如果离开了法治、宪政和个人权利,其独立建制化的结果只能是极权主义暴政。这样,问题的复杂性就在于:自由主义的间接民主虽然是“弱势的民主”,但却被证明是唯一可以建制化的制度安排;而“在场的”直接民主虽然可以使政治权力合法性基础厚实起来,但却无法在整体上替代代议制民主。那么,怎样才能克服这两种民主传统的各自局限性而找到二者的结合点呢?也就是说,怎样才能够既可以保证公民的普遍政治参与避免政治冷漠症,又能够使公共权力制衡建制化防止极权主义暴政呢?
公共领域理论的提出,可以说为解决这一问题提供了一个新的规范性方向。
首先,公共领域理论对西方自由主义的宪政民主思想起到了某种纠偏与修补作用。这主要表现在:第一,公共领域为现代民主政治提供着合法性基础。公共领域的主要特征在于它的商讨机制,它既是形成公共理性的社会根基,又是公众广泛认同、真诚信仰和积极参与的组织平台、制度支撑和实现途径。公共领域理论主张,凡是涉及公共利益的问题必须在公共领域里由公众进行充分自由的公开讨论、协商以达成共识;公共权力的行使不再是少数官僚或政治精英的专利,而是诉诸经过公众讨论、协商和共同认可而形成的法律(宪法)。因而,这种具有法理型权力合法化形式的政治体系就获得了牢固的合法性基础。第二,公共领域作为介于私人领域与国家权力之间的一块中间地带,它能够在国家和公民之间架起一座理性沟通的桥梁,从而缩小公民与国家的间距,增强公民的民主参与热情,进而对自由主义民主所无法克服的公民的政治冷漠症起到某种医治或纠偏作用。这是因为,公共领域把国家与公民既隔开又连接起来,这既减少了由于国家直接面对公民而出现政治冲突的概率,又增加了国家与公民沟通的多元通道,从而使公民与国家的联系紧密起来。再者,公共领域的社团组织、传播媒介和社会运动等中介机制为公民提供了广阔的公共交往舞台,促使社会公众能够走出私人生活的一己空间,积极参与到广阔的社会交往领域之中。这些公共领域的媒介机制提供了公民表达言论、参与公共事务的制度安排以及实现自主性的舞台,从而为公民进行独立自主的社会政治交往活动提供了适当的资源、组织便利和合法性保障。第三,以公共领域的机制为基础建立起来的话语民主模式修补了自由主义民主模式的缺陷,从而丰富了当代西方社会的宪政民主理论。公共领域理论所提出的协商性民主,并不是建立在正式的受宪法调节的协商和决策的基础上,民主过程必须依赖于不具有正式形式的公共意见的供给,这种公共意见在理想情况下是发生在一个未受颠覆的政治性公共领域的结构之中的。它主张,凡是涉及重大的公共决策,在政策实施之前须由公民进行充分的讨论和争辩,通过不同意见的对话,最后达成妥协或共识。这种通过交往网络而发生的理解过程,体现了一种高层次的主体间性。公共意见的形成过程、建制化的选举过程、立法的决定之间形成了交往之流,这种交往之流的目的是确保能够通过立法过程而把舆论影响和交往权力转移为行政权力。
其次,公共领域理论又修补了共和主义民主的理论欠缺和落实难题,并确立了一个异于自由主义民主和共和主义民主的新的民主方向,从而为宪政民主的发展增添了新的理论活力。这主要表现在:第一,公共领域为公民提供了一种新的政治参与模式。公共领域理论所提供的公民政治参与模式,主要不是通过自己直接掌握公共权力或直接选举公职人员,而是通过自由形成的中介组织以公众舆论或社会压力的形式对公共政策的产生、公共权力的取得与行使、法律的制定与执行等方面形成若明若暗的压力来实现的。这与共和主义理论所主张的直接民主有很大不同,并且容易在代议制的宪政框架内得以建制化,从而避免直接民主的乌托邦性。第二,公共领域通过把“话语民主”形成的“交往权力”转换为行政权力而实现了对公共权力的监约。在公共领域的话语里,人民主权被分散在了民众的自由交往和理性沟通之中,公民正是通过这种自由交往,以自由言论和自由结社的形式表达自己的政治意愿,以此影响公共权力的运行,进而把话语交往权力转换成制度权力并与其一道形成强大力量发挥其宪政民主作用。第三,公共领域对公共权力具有强大而切实的监督制约功能。公共领域理论通过肯定并强调社会中间力量在政治运行机制中的作用而彰显其宪政民主功能,从而对共和主义民主的建制化弱势起到了修补作用。公共领域中的各种社团组织构成了建设民主社会的基础,是防止“民主的暴政”的重要机制。
总之,公共领域作为存在于政治国家和市民社会之间的一块中间地带,它能够把独立个人间的相互承认和自主交往关系升华为一种普遍关系,形成公共伦理,达至公共理性。因此,它虽然似乎具有某种私人性,但却通过在国家与社会之间架起理性沟通的桥梁而把旨趣指向了公共政治领域,产生了具有政治价值的公共性。一方面,政治国家通过公共领域获得公民的政治见解,也赢得他们对政治合法性的认同;另一方面,公民通过它也获得发表政治意见和参与政治的更多途径和机会,实现自己的民主权利和对公共权力的监约,从而推进民主、法治和人权的实现。因此,探讨公共领域问题,既能够为当今中国社会政治哲学的研究拓展新的理论空间,也可以为构建社会主义和谐社会的理论探讨开辟新的视域,同时在实践上对于我们把握当下中国的社会结构变迁、促进宪政民主和社会文化的发展以及建设政治文明和社会文明都具有积极的理论指导意义。
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根据国际会计准则委员会的规定,政府会计是指用于确认、计量、记录和报告政府和事业单位财务收支活动及其受托责任的履行情况的会计体系。由于各个国家的政治经济体制和管理体制不同,政府会计的内涵也有一定差别。本文将政府会计界定为是一门用于确认、计量、记录政府受人民委托管理国家公共事务和国家资源、国有资产的情况,报告政府公共财务资源管理的业绩及履行受托责任情况的专门会计。以下是今天读文网小编为大家精心准备的:新公共管理理论视角下政府会计缺陷与改革路径相关论文。内容仅供参考阅读!希望能对大家有所帮助。
新公共管理理论视角下政府会计缺陷与改革路径全文如下:
随着社会主义市场经济体制改革和政治体制改革的不断深入,政府会计改革不仅对一国经济发展有着重要影响,而且对一国公共管理水平的发展也起着至关重要的作用。健全的政府会计改革框架有利于政府更好地转变职能,增强财政活动的透明度,提高信息披露质量和水平,从而为人民提供更优质的服务。同先进的政府管理体制相比,我国现行的政府会计制度越来越不适应新形势下财政改革的需要,无法准确、有效地反映政府的财务状况和信息,因此,政府会计改革势在必行。与传统的公共管理理论不同,新公共管理理论以“理性人”和“私人管理方法”作为自己的理论假设前提,对旧的管理理论提出了严峻挑战,有利于提高政府绩效、转变政府职能。
新公共管理运动是20世纪70世代,兴盛于英国和法国等西方国家的一场大范围且影响力很深远的运动。新公共管理运动着眼于建立高效、优质的政府,倡导政府功能定位和输出的市场化取向。新公共管理理论是先进的管理理论,提出将先进的管理方法和服务理念应用到公共管理部门,这项运动促使政府会计改革势在必行。基于新公共管理理论对政府会计进行改革,能够有效提高政府运行效率,提高财政透明度,能够将政府的财务情况更全面地反映给公众,从而提高社会资源的高效利用,降低政府财务风险,使得社会公众能够更好地监督国有财产。
新公共管理理论的中心思想是更加关注公共服务的效率、效益和质量结果,包括公共部门组织之间建立相互竞争的环境、重新设定生产力目标;增强国家对公共资源的分配及合理利用能力,有效使用社会公共资源;分权经营管理环境取代了高度集中、分级制的组织机构,使得资源分配和服务提供决策更贴近基层,并为客户和其他利益机构的意见反馈提供更多的空间;通过灵活的分析成本与效益的关系来反映政府管理的成绩。在新公共管理理论体系的引导下,政府将能够更加灵活、低成本地对外界的环境变化、利益变化做出及时、准确的反应。
传统的公共管理理论是官僚组织理论,新公共管理理论的出现对旧的管理理论提出了严峻挑战。新公共管理理论是以现代经济学理论和方法,即“理性人”和“私人管理方法”作为自己的理论假设前提。新公共管理理论认为,所有活动于市场的人都是“理性人”,每个人都是自私的,都希望以最小的付出获得最大的利益,这意味着政府放权给“无形的手”,政府的职能从“划桨”转变成“掌舵”,并将政府的影响尽可能降到最低。新公共管理理论借鉴了许多先进私营管理方法,新公共管理理论认为,尽管公共部门和私人部门的组织结构有所不同,但是有些先进的管理方法是通用的。如绩效管理、人力资源开放、目标管理等好的管理方法都能完全应用到公共部门中。
新公共管理在发展的过程中虽然也遭遇到了质疑,但是它也在不断被证明将是行政管理发展改革的目标。它通过推进改革管理的多元化,为政府做出公共选择提供了向导。因此,新公共管理视角下的政府会计改革势在必行,改革必要性主要体现在以下几个方面。
第一,政府职能转变和公共服务的社会化需要政府会计改革。随着社会主义市场经济的完善,政府职能需从全能型政府转变为“市场化政府”“代理政府”,这就需要政府会计进行深入改革,把国有产权管理职能与政府公共管理职能分开,这样做的目的是加大社会公众对国有资产的监督,提高和均衡政府公共服务水平。
第二,政府会计改革是政务公开的需要。随着国家出台各种政务公开政策,这就要求政府公开政务信息和公共部门账户,为了使公众得到重要的基础性数据,就要求政府提高财政透明度,更加全面地核算和披露政府资产、负债资产等相关信息。
第三,提升政府绩效需要政府会计的支撑。政府绩效是政府在社会管理活动中所体现的管理能力,新公共管理理论视角下的政府会计改革的主要目的是提升政府绩效(政治绩效、社会绩效、经济绩效、文化绩效),但是政府绩效的评估是一件不易的事,目前的收付制核算基础很难对政府绩效进行客观准确的评估,这就要求提升政府会计评估体系。
基于财政透明度的政府会计改革,Ferejohn(1999)构建了财政透明度分析框架。他认为政治家的徇私行为在一定程度上会随着财政透明度的提高而减少。王满仓等(2005)从理论角度分析了财政透明度的内涵,认为财政透明化是提高政府治理的关键所在,财政透明度的提高对于政府治理效率的改善有着积极性影响。程晓佳(2004)分析了IMF颁布的《财政透明度》的基本要求,并分析了它对我国政府会计范围、财务报告内容、政府会计基础、预算信息、会计要素、内部控制和审计的影响,得出建立政府会计准则体系是提高财政透明度的重要途径。B.J.Reed和John W.Swain(1996)指出,国家政治经济环境、法律法规、政府会计、组织安排制是公共治理的根基。
基于政府会计核算基础的政府会计改革,李建发(2001)指出,政府会计的改革的核心内容是权责发生制代替收付实现制,这个过程要循序渐进,可先实行修正的现金制度,待条件成熟后过渡到权责发生制。2010年12月31日财政部下发了《2010年度权责发生制政府综合财务报告试编办法》的通知,要求北京、天津、湖南等地区试编基于权责发生制的政府报告,明确权责发生制下的会计要素以及各要素的确认和计量,编制披露权责发生制的政府会计信息的综合政府财务报告。Anderw Likierman(1998)指出:引入权责发生制的政府会计较之前会有更多的机会关注投入产出,这样可以提高政府绩效,优化政府服务质量。Tony Dale和Graham Scott、Ian Ball(1997)指出,政府会计改革需要在一个政府会计框架和积极健康的环境下进行,这样引入权责发生制才有可能是成功的。
基于新公共管理视角建立政府会计体系方面,陈继萍(2011)指出,我国的政府会计是“预算会计―财务会计”的双轨制系统,前者和后者的服务目标不同,应该各司其职,但在政府会计和公共管理的整个层面,需要协同发展,互为支持,将预算会计信息与财务会计信息有效整合,以满足政府利益相关者的信息需求。彭宇田(2012)指出,我国目前还没有真正意义上的基于新公共管理视角的政府会计改革,目前的会计存在一系列问题如政府会计定位不准、财务报表体系落后等,所以,必须按新公共管理的要求,从政府会计目标、会计主体、会计核算基础和财务报告体系等方面对政府会计进行重新构建。
基于政府财务信息披露方面,Zimmerman,J.L(1977)指出政府会计采取基金会计的形式而不是进行改革是因为作为理性的最大化者,影响基金会计选择程序的利益集团对财务信息的需求和供给取决于他们受到的激励因素,并提供了一个政府财务信息披露的理论模型。Ingram(1984)指出,英国州政府的财务信息披露的数量取决于利益集团受到监督激励的大小,选民与政府官员的信息需求情况对州政府财务信息披露程度的影响更强。
通过分析国内外政府会计改革的参考文献,最后决定从新公共管理视角进行研究。但总体上说,我国关于政府会计改革方面的文献数量不多,而基于新公共管理视角下的政府会计改革更是少之又少,且我国政府会计改革没有一个科学的理论平台。基于此,本文从新公共管理视角出发建立相关可行的政府会计改革路径,为我国未来的政府会计改革的实践提供一定的理论依据。
虽然我国一直在不断完善政府会计体系,但时至今日仍没有一个比较完善的政府会计管理系统,而且我国目前的政府会计体系面临着很多的挑战,如果不加紧建立政府会计改革路径,在某种程度上将阻碍政府职能的发挥,使社会公众对政府失去信心。目前本国政府会计存在的缺陷有:
首先,现行的政府会计体系缺乏统一标准。现行的政府会计包括预算会计、事业会计和行政会计,但是这三个会计体系是相对独立的,并采用不同的核算方法和会计科目且各自的监督范围也不同,这就造就了各自为政的局面,没有统一的标准。
其次,政府的财务报告重点强调预算,不能完整反映整个政府财务状况和现金流量。披露的信息不完整,无法给政府决策提供重要的依据,也无法让公众了解政府绩效和政府的执政能力。
再次,核算内容不够全面。政府接受公众所托,集中公众的资金,代表公众管理公共物品,分配公共资源,帮人民管理公共物品、国有资产、债务和所有权益。但是目前的政府会计核算的内容只能反映财政的收支情况,不能反映政府的负债情况,不利于公众对政府财政风险的了解和监督,这完全不能满足及时准确地向公众公开资金状况和政府职能转变的要求。
最后,核算基础存在明显弊端。在政府现行的收付实现制下,政府会计不能全面、完整地反映政府的负债状况,不利于防范财政风险。由于收付实现制是以现金的实际收付作为当期收入和支出的依据,在这种记账基础下,财政支出只包括以现金实际支付的部分,并不能反映那些当期虽已发生但尚未用现金支付的部分,使政府的这部分债务成为“隐性债务”。而且传统的收付实现制无法反映存量资产、无法对政府绩效和财政风险进行客观准确的评估,这给整个国民经济带来无形的隐患和危机。
(一)完善政府会计体系
由于我国的政府会计是预算与财务的双轨制系统,两者的服务目标不同,各司其职,但在公共管理的整个层面,需要协同发展,互为支持,需要将预算会计信息与财务会计信息有效整合,以满足政府利益相关者的信息需求。所以,必须按新公共管理的要求,从政府会计目标、会计主体、会计核算基础和财务报告体系等方面对政府会计进行重新构建。我们认为应该从政府会计目标、政府会计主体和制定政府会计准则这三方面入手来构建以绩效评价为向导的政府会计体系。具体如图1:
1.确定政府会计目标。
目前本国政府会计的目标被定义得很明确,主要是提供准确及时的财务信息为政府决策提供数据来源,并精确反映政府职能的履行情况,为社会公众评估政府绩效提供依据。但目前政府会计信息的对象只有政府内部的管理人员,完全不满足新公共管理理论的要求,即政府市场化。这就要求政府会计信息既要满足内部政府人员的决策需求还要满足外部相关利益者的需求。通过扩大政府会计信息的使用范围,可以提高政府的财政透明度,加强公众对政府活动的监督力度。政府会计的目标可以结合我国具体的政府会计环境,分为两方面:行为受托责任和报告受托责任,这样可以让外部利益相关者更加客观地评估政府绩效和政府的执行效率。
2.确定政府会计主体。
目前政府会计主体模糊不清,为了让政府更好地履行受托责任,急需明确政府会计主体。本文将政府会计分为记账主体和报告主体,其中记账主体主要是为了满足内部官员的信息需求,报告主体是为了满足外部利益相关者的信息需求。本文将记账主体分为各级政府、各级政府部门、各级政府事业单位,将报告主体分为单个报告主体和合并报告主体,这样可以明确政府责任和义务。
3.制定符合要求的政府会计准则。
为了保证政府会计改革的顺利实施,就需要制定贴近我国具体国情的政府会计准则。然而制定政府会计准则是很具有挑战性的,所以需要从新公共管理视角的基础上考虑公共财政等因素。我认为首先应该将政府会计准则体系分为政府财务会计准则体系和政府预算会计准则体系,且财务会计体系对外公开信息的工具是财务报表和合并报表,政府预算会计准则体系对外公开信息的工具是财务预算报告和汇总报表。但财务会计的核算基础是权责发生制,预算会计的核算基础是收付实现制,财务报告和财务报表之间如何钩稽,合并报表和汇总报告应该如何编制,数据应该如何计算,这些问题都需要一一解决,才能建立符合标准的政府会计准则,并以准则为引导改革政府会计。具体如图2:
(二)引入权责发生制
政府会计由收付实现制向权责发生制转变是国际趋同的要求。我国现行的政府会计系统主要由财政总预算会计、行政单位会计与事业单位会计三个子系统组成,其主要目标是反映政府及其部门的预算收支情况,会计基础以收付实现制为主。其中,财政总预算会计、行政单位会计主要采用收付实现制,事业单位会计总体上实行收付实现制,经营性收支业务核算可采用权责发生制。我
国现行的政府会计系统缺乏反映政府整体财务状况、运营业绩与成本、支出效率与效果等方面的财务会计信息,且从我国目前的国情看,要在政府会计核算、合并财务报表和预算编制等各个方面全方位引入权责发生制为时尚早,但是通过借鉴国际的成功经验,在一定范围内,可有选择、有步骤地采用修正的收付实现制和修正的权责发生制结合的形式。
为了稳步推进地引入权责发生制,除了要建立相关法律法规,完善政府会计体系,还需要其他配套改革措施,如研发相关软件系统、加强预算监督、加强政府行政管理,还要培养相关的高级管理人才以保障权责发生制能顺利引入。
(三)提高政府财务报告信息质量
政府财务报告是政府会计的最终产出,也是披露政府会计综合信息的载体。随着我国政府会计环境的变化,我国现有的政府预、决算报告制度将难以满足各方面使用者的需要,建立更加全面、与国际接轨的政府财务报告体系将是大势所趋。但我国政府财务报告所提供的信息不能全面反映政府预算执行情况、政府的运行业绩、政府财务状况,所以要构建具有中国特色的政府整体财务报告体系,提高政府财务报告信息质量至关重要。
(1)引入资本市场的第三方审计。为了提高政府财务报告的质量和有效监督、规范政府活动,从新公共管理理论方面考虑应该引入资本市场的第三方审计。审计的种类可以包括内部审计和外部审计,其中要求外部审计对政府会计的财务状况进行审计,这样有利于外部利益相关者对政府活动进行监督;内部审计则起到自我约束的作用,可以提高政府的职能执行效率。
(2)规范政府财务报告制度。现行的政府财务报告的质量令人担忧,无法反映政府的或有负债,而且最重要的是会导致利润虚增或虚减,无法防范财政风险。所以,必须重构政府财务报告体系,规范政府财务报告制度。具体的做法是:
第一,建议我国将财务报表改为财务报告。我国政府会计财务报告,一般称为会计报表,包括资产负债表、收入支出总表、支出明细表、附表和报表说明书。而财务报告主要由会计报表、附表、附注和财务情况说明书组成。
第二,增加政府审计报告,提高政府财务报告的信息质量。
综上所述,现行的政府会计无论是核算基础、政府报告制度、会计主体还是政府会计体系都存在很多缺陷,在新公共管理视角下的政府会计不能满足政府政务公开、提高政府财政透明度、政府职能转化的需要,所以必须进行政府会计改革。具体的途径是:第一步,完善政府会计体系;第二步,引入权责发生制;第三步,提高政府财政报告的信息质量。这三个步骤应该循序渐进,具体关系如图3:
本文主要从新公共管理理论视角出发,对我国目前政府会计的现状、缺陷以及新公共管理视角下政府会计改革的必要性进行全方位分析,提出了我国政府会计改革路径选择:
第一,完善我国政府会计体系。从政府会计目标、政府会计主体和制定政府会计准则三方面入手来构建以绩效评价为向导的政府会计体系。其中政府会计目标可分为行为受托责任和报告受托责任,这样可以让外部利益相关者更加客观地评估政府绩效和政府执行效率;政府会计主体可分为记账主体和报告主体,记账主体主要是为了满足内部官员的信息需求,报告主体是为了满足外部利益相关者的信息需求,这样可以明确政府责任和义务;制定政府会计准则需要从新公共管理视角的基础上考虑公共财政等因素,应将政府会计准则体系分为政府财务会计准则体系和政府预算会计准则体系,并以准则为引导改革政府会计。
第二,循序渐进地引入权责发生制。政府会计由收付实现制向权责发生制转变是国际大趋势,但从我国目前的国情看,要在政府会计核算、合并财务报表和预算编制等各个方面全方位引入权责发生制为时尚早,但在一定范围内,可有选择、有步骤地采用修正的收付实现制和修正的权责发生制结合的形式。第三,提高政府财务报告的信息质量,提高财政透明度。我国现有的政府预、决算报告体系难以满足各方面使用者的需求,所以为了提高财政透明度应该引入资本市场第三方审计,规范政府财务报告制度。
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1804年公布施行的《法国民法典》是一部典型的近代民法典,是第一部资本主义国家的和以资本主义经济制度为基础的民法典。它在1804年(甲子年)公布时的名称是《法兰西人的民法典》。1807年9月3日法律赋予它《拿破仑法典》(Code Napoléon)的尊称3。该法典有1804年、1807年、1816年3次的官方版本,特别以1816年的王政复古版留传下来。所以我国商务印书馆的译本中保留着"国王"和"王国"字样。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:浅议《法国民法典》的立法特点对我国民法典制定的借鉴意义相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
浅议《法国民法典》的立法特点对我国民法典制定的借鉴意义全文如下:
17世纪末至18世纪,法国受英美各国工业革命的影响,也爆发了工业革命,快速发展了本国的资本主义经济。到18世纪中期,法国的工业生产总值远远超过荷兰、德国,成为欧洲仅次于英国的第二大经济强国。但自由贸易和经济发展受到原有的封建制度极大的阻碍。各个地方频繁设立关卡征税,征税体系混乱,人民受难深重;全国法律体系及法律制度极不统一,相互矛盾冲突的法例、法令较多;缺乏对公民基本权利的尊重和保障,公民的私有财产安全极易受到侵害。这引起了新兴资产阶级的强烈不满,他们要求废除封建法律制度并建立促进资本主义经济发展、维护本阶级利益的新型法律制度。《法国民法典》便在这种社会背景下产生。
(一)确立了近代资本主义民法的三大立法原则
《法国民法典》的立法原则可以被概括为:所有权原则、契约自治原则、自由和平等原则。
1、所有权原则。法典第544-546条给与动产和不动产所有人以充分广泛的权利和保障。国家征收私人财产只能根据公益的理由,并以给予所有人以公正和事先的补偿为条件。所有权的定义是“对于物有绝对无限制地使用、收益及处分的权利”。不论是动产或不动产的所有人,都有权得到该财产所生产以及添附于该财产的一切物。这一规定使资产阶级的生产资料可以自由地使用、收益和出售,同时农民的私有土地也得到了保障。该法典还规定了对他人财产的用益物权和地役权,这对小农经济是重要的。
2、自由和平等原则。该法典包括两条基本的规定。第8条规定:“所有法国人都享有民事权利。”民事权利是指非政治性权利,包括关于个人的权利、亲属的权利和财产的权利。第488条规定:满21岁为成年(1974年改为18岁),到达此年龄后,除结婚章规定的例外外,有能力为一切民事生活上的行为。这就是说,在原则上,每个人从成年之日起,都享有平等的民事行为能力,虽然关于这种能力的享有在法律上定有某些限制。
3、契约自治原则,或称契约自由原则。这条原则被规定在第1134条中,具体为:“依法成立的契约,在缔结契约的当事人间有相当于法律的效力。”如果该契约没有违反该法典第6条所说的公共秩序或善良风俗,都具有法律效力。契约,又名合约,是在两个或两个以上的当事人之间为设立、变更或终止法律权利和义务而达成的协议。契约与其他协议的区别在于法院承认合约能够影响当事人之间的法律权利和义务。一份契约包含一项或数项许诺。通常,契约责任是以契约自由原则为基础的。所以,契约自治,也称为当事人意思自治。该法典赋予两个或两个以上个人的意思表示的一致以等于法律的效力,来使他们以自己的行为产生相互间的权利义务,从而改变其原有的法律地位。在《法国民法典》中有1000多条条文来规定契约之债,可见契约对资本主义社会的重要性。契约自治也是在形式上平等和自由的名义下实行的,并且是自由和平等原则的逻辑结果。对于这个原则,马克思曾在《资本论》中予以深刻的批判。
(二)法国民法典的资产阶级革命性与封建性相互妥协,在折中中制定和颁布
《法国民法典》是1789年的 法国大革命胜利的产物。法国大革命是资产阶级领导的异常自下而上的革命,社会各阶层对其积极响应,具有比其他国家资产阶级革命更彻底的革命性。革命胜利以后,代表资产阶级利益的拿破仑政权的当务之急是巩固革命胜利果实。他说:“我们已经结束了大革命的传奇,现在我们必须着手于它的历史了,只需要在运用革命诸原则中那些现实的、切实可行的东西,不要那些纯理论的、假设的东西。”我们可以推断出法典必将是革命和封建传统妥协的产物,因为根据拿破仑对革命和即将发生的民事立法变革的态度,法典一方面保持并体现了革命精神和革命前一些进步改革,主要表现在民法典规定了近代民法的基础―所有权绝对和契约自由,并将封建的财产制度和封建性财产完全清除得干干净净。例如法典第537条第1款规定:“除法律规定的限制外,私人得自由处分属于其所有的财产。”第545条规定:“任何入不得被强判出让其所有权;但因公用,且受公正并事前的补偿时,不在此限。”第1119条规定,“任何人,原则上仅得为自己接受约束并以自己名义订立契约。”第1134条规定,“依法成立的契约,在缔结契约的当事人间有相当于法律的效力。”这是民法典的革命性方面。
另一方面又摒弃了法国大革命时期采取的一些具有革命性措施,返回到封建传统上,主要体现在家庭法和婚姻法规定上。大革命后在这方面的一些激进的、先进的法律――例如废除家父制度,准许协议的甚至单方面的离婚,长子继承制的废止,遗产的平均继承等――在法典中受到了限制或得到了缓和,有的甚至回复到“旧制度”的原样,以致有人说这是“对革命的反动的法典”。
正是这种妥协的特点,使得民法典在相当长的一段时间内能够保持高度的稳定性。
(三)具有较强的立法语言、立法技巧上的先进性
《法国民法典》在立法语言上通俗易懂,简明规范,没有较多的弹性概念,避免了法官滥用自由裁量权。出现这种现象是由于以下几点原因:第一,当时的法国法学学术主张法典应该通俗易懂,大文豪伏尔泰认为,一切法律都应该是明了、统一和准确的;坚决对法律的解释,认为解释必然会把法律的立法原意丧失。孟德斯鸠也主张法律的体裁要精洁简约;主张直接的说法,反对深沉迂远的辞句;法律不要精微玄奥;它是为具有一般理解力的人们制定的。第二,做为当时的最高统治者,拿破仑要求民法典的语言要透明易懂,最高统治者的态度对法典编纂具有很大的影响。 二、我国民法典制定和颁布面临的问题
编纂中国民法典是几代中国法学家的梦想。但由于社会主义市场经济发展不足、民法典制定理念比较保守、立法技术等等原因,我国民法典仍然难以在短期内出台。
民法典的制定和颁布存在以下几方面问题:
(1)我国民法典制定遭受前苏联旧意识形态的严重束缚。自1949年后,中国废止了旧中国的全部法律,以后数年里,中国全面彻底地引进了前苏联的政治制度、经济制度、法律制度和法学知识体系。但这些旧制度旧原则严重束缚着我国民法典的制定。如:前苏联法不承认公法和私法的区分,把民法也当作公法;前苏联民法否定意思自治原则;不重视立法的技术和质量,强调民法典立法的政治宣教作用。
(2)民法典制定脱离中国实际,大都是专家学者埋头于书房而形成。许多大学和研究机构的民法典立法方案,都是学者们在冬有暖气、夏有空调的房子里编制出来,国家立法机关的立法方案,产生的方式大体也差不多。比如,现实中非法人团体非常多,而且越来越多,法院收到的关于非法人团体的诉讼不断增加,但中国法律只承认自然人和法人两种民法主体。
(3)中国民法典制定过程中的法律技术问题。中国近代民法改造从一开始就接受了潘德克顿法学的立法模式,因为,潘德克顿法学给我们提供的民法知识系统都是其他民法知识系统不可以比拟的。在坚持潘德克顿模式的前提下,还有四个需要解决的立法技术层次的问题。债权法总则部分是否有必要保留在民法典中?债法总则在目前的立法方案中被取消,在理论界大家没有定论。人格权法具有什么立法意义?人格权法是否应该独立成编?侵权行为法应否编撰进法典中?如何处理定位知识产权法在民法典的固有体系之中的地位?
(4)目前在中国法典无相应资格的职业机构操作层面。
合理性的法律须由合理性的职业机构来操作,法典是一种工具理性,必须由以工具理性为取向的职业机构操作才能发挥实效。这类职业结构的特征主要体现在它的管辖范围与其它机构范围由法律明确界定,机构内部的权力分布和每个职员的职位与责任由法律划分清楚,它保障每个人在法律面前获得形式上的平等。每个职员秉公执法,持价值中立的态度排除个人的专断的偏好,他的判断是可计算、可预测的。这种机构把效率放在首位,以专业技术知识为基础操作法律,因而每位职员的选拔以受教育的水平和专业资格为标准。
唯有这样象机器一样的职业机构才能保证法典象机器一样运转。在中国的文官制、法官制没有完全改革,实现专业化、技术化、知识化、制度化以前,没有相应资格的职业机构操作法典。近讼在中国过去俗称,“打官司”现在改成“打关系”,这一方面说明由于法律不健全,法官无法可依,或有法不依,任意判决,不负责任,另一方面说明由于人的任意拘情的可能性存在,当事人或律师往往不信任法律而改向可能回护自己一方的感情因素求胜诉机会。如果这个现实障碍不克服,有法典也不能有效地运作。
1804年,《法国民法典》以其先进的立法思想和成果推动了近代各国民法典的编纂,对我国民法典的制定也有特殊的知道、借鉴意义。因此,在当前我国热议和准备编纂民法典之时,认真回顾和分析《法国民法典》的体例和特点,能够给我们许多启蒙性的思考。
(一)立足我国国情制定民法典
法国民法典脱胎于法国大革命,是新兴资产阶级制度代替旧制度的产物。我国民法典编纂应立足于我国基本国情,结合我国的立法传统与现今时代背景来制定。当前我国编纂民法典的国情主要有:
(1)我国要建设社会主义市场经济,因此每个民事主体都应具备私法理念,私法精神,对于私法中的平等、自由、公平的价值理念深深信服,熟练应用,从而使已经规定的法律获得普遍的遵守。
(2)我国是社会主义国家,制定时要考虑本国国情,制定基本法律要基于社会主义制度,符合宪法精神;
(3)我国是一个社会主义农业大国,仍处在社会主义初级阶段。编纂民法典时,要考虑最广大人民的利益,特别是站在农民的立场,要综合考虑我国农村中的风俗习惯,以契合实际为目标来制定。
(二)对法典中保障人权、契约自由、私有财产不受侵犯等法律意识的借鉴
在当今日益强调以人为本和注重人权的现况下,中国的民事立法更应注重《法国民法典》体现的价值理性。《法国民法典》在制定之初就注重保障人民基本权利的保障,确定了近代西方民法的基本原则,如契约自由,私有财产不可侵犯、过错原则,对后世影响极大。我们可以轻易复制法国民法典的外在表现形式,但是很难移植者这些作为其灵魂的价值理性。立法者的理想是追求民事立法价值理性与形式合理的完美融合。我国是一个具有数千年封建文化影响的国家,“取义轻利”、“重利轻义”的思想,“厌讼”的司法文化传统,阻碍着人们对合法私有财产的追求。因此,在制定民法典时要坚决剔除传统文化中的阻碍因子,注重保障人民私有财产权利,发展和树立私法理念。
(三)我国民法典要注重有效性、实用性,避免概念的空洞和抽象,脱离我国国情
《法国民法典》的实用性表现在没有总则部分,没有过多的抽象概念和弹性概念,法典的编纂从实际使用方便出发,具有措辞简洁、法律语言通俗易懂的法律文风。注重实际运用是《法国民法典》的一个重要特点,虽然是法律门外汉,但拿破仑对《法国民法典》的起草、讨论和修改都做出了很大的贡献,有时具体参与某些法律条款的制定和修改。拿破仑作为注重实际的最高统治者,直接影响到法典的充分实用性。
另外,拿破仑任命的四个法典的起草者都具有长期和丰富的立法实践经验,他们在坚持法典实用性的基础上抽象概括,使法典具有较强的实用性。中国民法典的制定者更应当充分追求法典的实用性,要使普通百姓读懂和理解制定出来的民法典,而不能像德国民法典那样含义艰深、用语晦涩、结构的极端严谨,不然也只是一个花瓶。只有这样,民法典才能满足社会对民法日益旺盛的需求,承担起促进和调节社会主义市场经济的杠杆的作用。
(四)在立法语言、立法体例等立法技术上的借鉴
立法技术是指立法活动过程中所应体现和遵循的有关法律的制定、修改、废止和补充的技能、技巧规则的总称。其核心内容包括立法结构技术和立法语言技术。中国民法典的制定需要借鉴《法国民法典》先进的立法技术。首先,在立法理念上,要借鉴法国民法典的,注重吸收西方自然法、罗马法、普通法的先进理念,同时要汲取我国自土地革命时期便开始的立法经验和立法成果,尤其是改革开放以来的立法实践经验,另外,要面向世界民法典立法趋势和潮流,做到现实和传统的结合、现在和未来的结合、外国先进经验与本土实践的结合、民法抽象理论和司法具体实践的结合。
其次,从法典体系上看,我国民法典要学习《法国民法典》,不能根据民法学者理论演绎法典的体例编排,更不能盲目套用外国的立法理论,而是要根据我国经济社会发展现状和民事实践具体编排民法典各篇章,注重方便实际。例如:单独列人格权法、知识产权法、侵权行为法为一章。再次,在编排技巧方面,中国民法典要向《法国民法典》那样采取系统和列举并存的方式,篇下分章,章下分节,节下分目,保证法律的权威性。将人法放在物法前面,彰显对人权的保障。
综上笔者认为,我国民法典的制定虽然十分艰辛和曲折,不是一朝一夕的事,但只要吸收《法国民法典》以及其他各国先进的民事立法经验,并结合我国实践不断探索创新民法理论研究,终有一日人们会看到中国民法典的出台!
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公共管理是对公共事务的管理,公共事务是公共管理的起点,决定了公共行政走向公共管理的必然态势。近年来,国内学界对公共管理的一些相关问题进行了深入探讨,取得了可喜的成绩。总体上看,公共管理对我们还是一个新课题,公共管理学科发展还处在起步阶段。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:浅议我国政府公共管理模式的构建研究相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
政府是国家为了保证国家人民与公民的人身安全和经济财产安全为目标,保障人民民主和社会长治久安的一个管理组织。政府的主要职能从四个方面而言,包括政治职能,对内维护统治阶级的利益,对外保护国家安全,经济职能,发展国家经济,管理社会经济生活;文化职能,满足人民日益增长的文化生活的需要,依法管理文化事业。它是加强社会主义精神文明,促进经济与社会协调发展的重要保证。社会职能,社会职能是指除政治、经济、文化职能以外的政府必须承担的其他职能。这类事务一般具有社会公共性,无法完全由市场解决,应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。
人类的发展,从穴居起就是群居状态时就有与政府管理相似的管理模式。我国从古代的君主专制到现代的人民民主,毫无疑问社会是在不断发展进步的。政府如何有效的发挥出自身职能,是政府与人民共同关注的重点。随着经济全球化的来临,我国社会经济的飞速发展,我国人民的经济、生活和文化水平也有所提升,政府的管理模式也应当有所改善,这样才能更充分有效的发挥出政府的职能。
1.对政府管理模式的理论认识较浅。
对公共管理模式认识较浅薄以及对国家管理理论认识的深刻,主要体现在在政府在行使公共管理的过程中依旧是以以往传统的统治型的政府的管理思想为中心。这就导致了一些政府的官员滥用职权而进行一些钻营经济利益的非法行为,对国家、社会以及人民造成了巨大的损失。体系漏洞下苟延残喘的贪官污吏把手中的权力当成是谋取利益的工具。狭隘的角度去认识公共管理理论存有错误理解,会对政府管理产生失误。
2政府公共管理体系存在不足。
当前情况下,我国正处于经济建设的重要转型时期,但是显然易见的是经济建设和公共管理制度仍存在许多不适应的地方。由于政府的公共管理制度如果改革不完善,不能对症下药,对社会经济干预的太多,部分官员的道德与政治素质不够高,觉悟低,政府监察机构的制度的存在缺失,政府部门的管理也存在问题,社会公共服务意识不高,政府管理工作人员办事效率低下,存在部分管理人员滥用权力,贪赃枉法,对管理制度不管不顾。因此,深化政府公共管理体制改革具有重要意义。
3.使用公共管理模式的方式不当。
公共管理模式使用方法的不恰当,体现在政府在对各项事务履行自身职能的时候,使用最多的具有强制性的行政手段而非依法行使的法律手段或是调节的经济手段。这导致了我国公共管理的空间严重不足,而正常的政府公共管理模式难以高效的,有序的的运行。
1.从理论高度提升对公共管理模式的认识。
正是由于对管理模式认识的浅薄和对管理理论认识的不深刻,才会致使部分素质和觉悟低下的政府官员利用自己职位的权利而做着贪污,受贿等诸多违法事情,这不仅是给我国政府形象产生了不良影响,更是对我国的经济造成重大损失。这种违法的行径已经践踏了政府的公共管理理论,严重破话了政府在人民心目中的地位和形象,使人民对政府公共管理失去信任。因此对公共管理理论做一个高层次得理论认识和了解是非常有必要的。重点是先要要建立起以以人为本为核心的理论。公共管理理论的实质就是要以人为本,以民为本,服务人民,服务社会。把人民最迫切的需要作为政府公共服务的最终目标,树立一套完整的公共管理服务理论体系;第二是要提升公共管理服务的质量,让人民能够享受更加优质的政府公共服务,与此同时政府还要搞好经济建设,只有发展才是硬道理,只有国民经济发展的好,人民的物质生活才有了保障,人民才能过上真正的富足小康生活,安居乐业,共创和谐社会。进而得出,增强对公共管理模式和管理理论认识是政府做好公共管理的重要内容。
2.强化对公共管理模式的改革。
由于对公共管理体制的轻视,造成了阻碍了我国经济发展的严重后果,甚至在某种相关程度上,给国家和人民造成了经济上的破坏。因此,不得不对公共管理模式加强重视,并且要对公共管理模式进行创新和改革。并且建立和维护公共管理体系的正常化,这建立和维护的目的不是为了个别人或少数人的利益,而顾全国家和人民的利益。作为国家政府管理职能应该尽量较低对经济的过多行政干预,增强对政府官员的道德素质和政治觉悟的教育,完善政府的监察制度,对政府职能部门的进行高效的管理,提升政府管理部门工作人员的办事效率,增强社会的公共服务意识。对于部分政府管理工作人员以权谋私,滥用职权的违法行为一定要严惩不贷。
1.扩大行政监察机构的职权。
应该以合理的方式增多行政监察机构的权力。这样对增加监察机构的工作进行具有重大的意义。扩展监察机的职权第一步是要相应的扩展监察机构的权限处分。对于那些具有违法乱纪的政府公务员,监察机构有责任对其进行处理,必须依法进行警告、记过、降职等处罚。第二步是要提供给监察机构有关经济的处罚权力。针对某些由于没有提前预估或是主要领导由于主观臆断决策而形成的重大经济损失的失误行为,监察机构有权力要求有关承担责任的人赔偿公务的经济损失。
2.建立纵向领导形式的监察机制。
为了增强监察管理工作的成效,有效保障行政命令的畅通,西方发达国家的垂直独立领导模式的监察制度对于我国目前政府行政的监察工作具有重大的借鉴意义。首先,垂直独立领导模式有利于提升行政监督的办事效率以及行政地位,促使监察机构的权力和责任能够对等,其次,垂直独立领导模式的监察能够促使监督权力组织性的形成,有利于监察权力的高度统一,监督权力的行使,有利于政府行政公务人员规范自身行为,遵纪守法,也保证了监察执法人员自己能安公守法,公正执法。
自改革开放以来的30年来,我国监察体系的在理论和实践取得了重大进展,行政监察体系内外结合的状态已经在进展中,行政监察体系的理论也在不断完善。
【浅议我国政府公共管理模式的构建研究】相关
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保险服务是指保险公司为社会公众提供的一切有价值的活动。这是一种现代化服务观念,它与传统性服务的最大区别在于它呈现出明显的外延扩张。传统观念认为,保险公司的服务集中体现为经济赔偿与给付,只要对客户履行了赔付的保险责任,也就意味着为其提供了良好的服务,而现代化服务观念则认为,保险服务远非局限于此,围绕经济赔偿与给付这一核心所进行的各种扩散性服务,均在保险公司的服务范畴之内。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:政府购买保险服务的学理因由、意义及项目选择探讨相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
摘 要:政府购买保险具有重要的意义,其理论基础主要有公共产品细分理论、新公共管理理论等,而对于具体保险产品则需要满足一些基本的原则。
关键词:政府采购;政府治理;保险;公共产品
政府购买保险的理论基础主要有三个:公共产品细分理论、新公共管理理论、交易费用和综合治理理论。
(一)公共产品细分理论
理论上讲,政府购买的产品或者服务一般都应该是公共产品,而公共产品消费时应该具有非竞争性和非排他性的特点,例如高速公路和国防。然而,在现实中纯粹的公共产品是很少的。根据经济学对产品的分类(如图一),大量的排他性产品和拥挤性产品属于准公共产品,例如保险产品中的巨灾保险,并非具有绝对的非竞争性和非排他性。因此,对于具有准公共产品性质的保险产品,政府可以通过购买的方式,来实现配置和供给的优化。
图一 不同性质产品的供给方式
(二)新公共管理理论
从20世纪80年代开始,新公共管理理论在英美等发达国家得到广泛地认可,它的理论基础是现代经济学与私营企业管理理论。该理论主张政府应该是政策制定者而不是执行者,强调必须把政府管理和具体操作区分开来,政府有提供公共产品的义务,但具体操作可以由企业来生产提供。在公共产品供给方式上,新公共管理理论认为可以引入市场竞争,实行市场化运作,让更多的企业和其他社会组织参与公共产品的提供,从而增加公共产品的种类和数量,提高公共产品供给的效率和质量,减轻政府的负担。这样,保险企业就可以向政府提供具有准公共产品性质的保险,满足公众对于公共产品的多元化需求,从而实现公共资源的更有效配置。
(三)交易费用和综合治理理论
依据公共经济学基本理论,某种公共产品或准公共产品,既可以由政府生产,也可以由企业生产,但到底由谁生产,取决于谁提供这种公共产品的效率最高,即应该由综合成本最低、综合效率最高的单位来生产。公共产品由组织内部生产还是通过市场购买获得,其理论基础为制度经济学中的交易费用理论。一项制度是否科学,一个重要特征是看这项制度能否防范或减少在信息不对称条件下的逆向选择和道德风险,在经济成本上表现为交易费用的控制与最低化,购买保险其实是在公立和私营提供者之间引入竞争,利用市场作用来促进效率的提高。
政府购买保险服务在财政资金使用效率、公共利益及政府治理等方面都具有重要的意义。
(一)政府购买保险有利于节约财政资金,提高服务效率
政府购买保险,是“花钱问效果”财政支出观的具体体现。“花钱问效果”是现代财政理论的核心价值观,是由“费用论”转向“报酬论”的表现。传统的“费用论”主张财政负责筹管公共资金,财政拨款支出的目的是保障人员经费才能考虑建设资金,这种理论导致财政支出只重视投入而忽视效果。“报酬论”认为政府应该向企业或者其他社会组织购买产品和服务,即政府要花多少钱购买某项具体的公共产品取决于财政支出所产生的效果的大小。政府购买保险是“报酬论”的具体体现,有利于节约资金,提高财政支出绩效,提高政府对于公共资源的配置能力。
(二)政府购买保险有利于实现公共利益最大化
政府购买保险适应了新公共管理理论和实践的发展,有利于政府职能的转变和建设服务型政府。而转变政府职能,创建服务型政府,就要树立追求公共利益最大化的理念。政府具体增加或减少一项职能,最终的依据就是能否为公众提供更好的公共服务,能否实现利益最大化。长期以来,我们政府由于完全的垄断地位,缺乏竞争并且不少情况下缺乏有效的监督,使得难以有效的利用公共资源,难以满足公众不断增长的日益多元化的公共产品需求。而通过政府购买保险,可以让更多的企业参与公共产品的生产,打破政府的垄断地位,有利于提高公共产品与服务的质量,实现公共利益最大化。
(三)政府购买保险有利于完善政府治理和社会保障体系
政府治理是指权威政府与公民社会之间的协调合作,市场、社会和政府间的合作,公共单位和私人机构的合作,从而形成良好的网络关系。良好的政府治理是使公共利益最大化的管理过程,本质在于它是政府和公民公共关系的合作管理。政府购买保险是一种政府提供公共产品的新方式,由保险公司提供服务,由政府付费购买,互通有无,从而满足更多人的基本需求。在社会保障体系建设方面,由于目前的社会保险存在着诸如社会保险覆盖范围不够广泛、险种较为单一等缺陷。而政府购买保险,即购买商业保险,可以从一定程度上弥补社会保险的缺陷,完善社会保障体系。
政府购买保险,并不是所有的商业保险产品政府都应该购买,政府可以购买的保险产品至少应该满足以下基本原则:其一,该保险产品是公共产品或者准公共产品,具有正外部性;其二,该产品政府不能提供或者提供的成本太高;其三,财政可以负担得起。例如,农业巨灾保险、农村自然灾害责任保险和弱势群体综合保险等等,都是政府购买保险可以具体考虑的产品。
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社区银行的概念来自于美国等西方金融发达国家,其中的“社区”并不是一个严格界定的地理概念,既可以指一个省、一个市或一个县,也可以指城市或乡村居民的聚居区域。凡是资产规模较小、主要为经营区域内中小企业和居民家庭服务的地方性小型商业银行都可称为社区银行。发展社区银行的呼声日益高涨,也已成为金融改革的热门话题之一。发展社区银行是缓解小企业和个体工商户贷款难的治本性措施,是改善金融生态和宏观调控的必要措施。以下是读文网小编为大家精心准备的:从哲学角度论述我国特色社区银行的意义相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
【摘要】近年来,社区银行成为了各大商业银行积极开设的机构,它能够改变我国银行体系较为单一,缺乏多样性的现象,有利于缓解我国中小型企业贷款难的困境,有利于满足居民和中小型企业对有个性的金融服务的需求。因此,本文从科技哲学角度深入探讨国内学者对于社区银行的概述的基础上,论证了我国发展社区银行的必要性。
【关键词】社区银行;必要性;挑战
(一)国外对于社区银行的研究成果
1.“社区银行”在国外的定义有以下几种观点:
(1) Michael L Gibson对此问题则主要是从社区银行可以为社区个人和企业用户进行财务交易时提供低价、保密性强的服务这一方而来定义的。
(2)美国联邦存款保险公司(FDIC)主要是对社区银行的规模进行了划分。它在《美国银行业的未来》中提出“社区银行主要由银行和储蓄控股公司、独立银行和独立储蓄机构组成,它的总资产规模小于10亿美元。”
(3)在《银行术语词典》中,Thomas E Fitch,Irwin L.Kellner,DonaldG Simonson认为,社区银行应当是独立银行。他们认为:“独立银行是指由地方自主设立和运营的商业银行,它从其运营的社区吸收资金并运用于该社区,而且不隶属于某一家银行持股公司。”
以上可以看出,国外学者在定义社区银行的概念时绝大多数是从资产规模和社区的角度来分析论述。
2.美国社区银行发展
美国的①社区银行是由地方白主设立和营运、资产规模在10亿美元以下、独立的小型商业银行及其储蓄机构。它通过利用低成本和高效率的金融服务,使得区域内的中小型企业贷款业务、居民的储蓄业务、老年人的养老金规划业务等享受到更便捷的高质量的服务。尽管近年来美国的社区银行而临着诸多挑战(例如银行间合并重组、其他金融机构迅速崛起等等),但是它仍然能够经营很好。②据统计,到2011年底,美国一共有超过7,000家社区银行和超过50,000家营业网点,社区银行的数量占全部银行数量的96.4%。
(二)国内学者对于社区银行的界定
“社区银行”在我国是一个比较新颖的概念,还缺少一个明确的定义对其进行阐述。我国学者在为社区银行进行定义时各持己见。一部分是照搬美国的概念,将我国社区银行定义为③从当地吸收存款并向本地区提供交易服务的资产小于10亿美元的金融机构。其规模与我国的农村商业银行相近。另一部分是在参照金融发达国家社区银行概念的同时,提出了具有中国特色的定义,④即社区银行是指在某一社区范围内遵循市场化原则白主设立、独立运营、以服务个人客户和众多中小企业为主的商业银行。
当前,中国商业银行业的发展在经济金融领域影响巨大。但是,由于我国银行体系结构不合理现象尤为突出,即大型国有银行的资产规模比重较大,而其数量却远小于中小型商业银行,这使得我国国民经济的发展而临着极大的挑战。因此,社区银行在中国的设立,会成为我国银行体系改革的转折点,是促进中国金融市场多元化发展的重要因素。
除此之外,由于国有银行设立的贷款门槛过高,对中小型企业存在信用上的歧视,而金融体系中又缺乏正规的民间融资机构,融资难问题得不到解决,中小型企业的发展遇到了瓶颈。一些不法企业利用不规范的民间融资,以高利率借贷为诱饵,非法吸收公众存款,造成了金融市场秩序混乱等一系列社会问题。而社区银行拥有组织结构简单,信息传达效率高,运营机制灵活等特点,能够有针对性的服务于中小型企业。最后,在经历了2013年股票市场持续的熊市,“新国五条”等房地产政策相继推出,投资者们对于未来股市和房地产业都极度失望。与此同时,市场上又缺少其它金融创新产品的代替,居民们只能将手中的资金存入银行,这不利于资本市场资金流动。
尽管学者们在学术上对社区银行进行了定义,人们对它的理解仍然很片而。本文根据学者们的探讨,我国应当建立具有中国特色的社区银行,从而解决商业银行而临的困境,有效的缓解中小型企业融资难问题,并且满足客户对个性化金融服务的需求。
①美国联邦存款保险公司(FDIC)工作报告[R].2004.
②美国独立社区银行家协会网站[DB/OL].2012-3.
③康卫华大变革下的当代美国社区银行[J]国际金融研究,2005(6).
④巴曙松.社区银行在中国的生存情[J].银行家,2002(7)
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阶段,财政预算执行的控制与监督力度薄弱,公共资源浪费极为严重。为防范于未然,避免公共利益受到损害,各财务部门、审计部门及相关部门的当务之急就是健全公共财政管理的有效预算执行监控机制。以下是读文网小编为大家精心准备的:浅析我国公共财政管理中的预算执行、控制和监督相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
摘 要:当前,就我国的公共财政管理中的预算执行、控制和监督而言,仅仅将现有国家审计所具有的功能和作用作为公共财政管理的事后监督发挥作用,明显暴露出财政预算执行的监督和控制机制的弱化,严重造成了公共财政资源利用的低效与无效使用。因此,建立和完善一套适应且有利于我国公共财政管理的预算执行控制监督机制,有效的保护好社会的公共利益,防范与避免公共利益受到侵害,成为相关部门当前的首要任务。
完善有效的财政预算执行控制监督制度,能够使公共财政管理在设置相关机构和分配权力方面时,应形成彼此相互制约的关系,同时,政府部门所制定的预算和执行情况应该对人民群众公开,让群众对预算执行的事前控制监督、事中控制监督和事后控制监督之间的关联性有全面的了解。
我国公共财政管理中的预算执行控制监督机制存在着严重的缺陷,相关部门单位违规、违纪、违法使用预算资金的手段五花八门,多报多领、少报转移、虚报冒领、截留挪用、化公为私等行径层出不穷。
1.预算执行的控制流程不够清晰。对预算执行流程进行系统性管理,是公共财政管理的工作进行的第一步。而一些公关财政部门往往没有考虑到这一点,在进行财政管理时过于重视预算核算情况,而对预算执行的具体流程不够重视。因为,没有制定出一套系统性的监管制度,从而无法掌控全局。这就造成在实际开展工作时,各个部门各自为政,彼此之前缺乏沟通,无法进行有效配合,使得预算执行在控制与监督方面产生了严重的脱节。
2.预算管理的信息系统不够完善和健全。预算管理模块是使用最频繁的财政软件,其主要功能是将批准后的指标控制数据传递给会计核算系统。该模块功能有一定的局限性,只能有效控制超出支出部分,而采购和签约等相关过程却无法进行监控。由于信息系统不够健全和完善,因此,不仅增加了预算执行的工作量,而且大大降低了实际工作效率。当前企业这种不完善的信息系统,已经无法满足现代化、信息化的财务工作的基本要求,由于信息系统与实际工作要求差距较大,所以不仅无法完成所指定的目标,而且也对整个预算目标的实现造成了严重阻碍。
3.预算执行过程中的绩效评价的缺失。在一部分财政部门预算执行结果考核与评价制度不够完善,例如,没有对预算执行的中期阶段进行考察和必要的检查,没有分析总结预算实际执行中的最终结果等。由于,预算执行缺乏完善的控制监督机制来进行制约,所以,只能使其放任自流,任其发展。
虽然滥用、无效、欺骗以及人为的错误和腐败等现象,无法依靠监控系统来进行完全的禁止和杜绝,但是,一个完整有效的监控系统能够避免出现重大的违规、违法行为,当因使用不当和浪费等原因造成的公共资源减少得到有效控制时,公共利益的损害程度才能减少。
1.机构设置和权力分配之间的制衡性。审计机构在机构设置和权力分配方面上的独立,是政府预算执行的控制和监督的基本要求,除此之外,机构设置和权力分配之间的制衡性也非常重要。而制衡性的另一种体现则是审计机关的独立性。然而,将全部视角放在审计过程中审查、核实预算的最终结果,对于不良行为的控制盒预防关注度不够,一旦不当行为发生后,才重视公共财政资源的浪费,为时已晚。因此,在实际中应加强控制预算执行情况,将不利因素扼杀在摇篮里,不仅保障公共资金安全,而且还能效地使用。
制定预算执行制度的重要环节就是,制定以国库管理制度为基础的有效的公共资金的收支系统,来保障政府现金清算账户,是控制预算正确执行的重要的环节。为确保账户核心地位不仅需要国库单一账户制度其有效的管理手段之一。国库集中收付和政府收支、政府采购和财政制度的改革,两者均对关机构和权力分配方面有要求,具体内容是:两者之间必须相互制约,在设置有关机构和权力分配方面必须形成彼此间的制约关系,同时负责收支和账户管理的机构,定期按时的进行监督与管理。
2.公众知晓政府预算执行渠道的透明度。作为一个民主的国家,政府审计机关和立法机构应当让人民群众了解公共部门和公共资金的预算情况以及执行情况。大多数国家,除去国家安全受到限制意外的时间,国民均可充分的了解到政府预算和审计机关的审计报告,通过公众国民对公共财政进行监督。因此,审计人员应当将政府实际运行情况告知公众,可通过多媒体等渠道及时告知。公众和舆论带来的压力,在无形当中便可使被审计的对象认识到自我的错误,并及时进行纠正,不仅如此,还可有效压制个别试图违法违纪的部门和个人。
当前我国,人大只收到审计长本人递交的最后审计结果,而其余部门的决议报告和具体内容,仍未公开。由于政府预算执行和审计不够透明,这就对严惩出现不良行为的部门和政府官员造成了阻碍,由于没有得到及时处理,使公共资金造成损失。因此,必须将政府预算情况和执行情况的审计报告公布于众,因为,公众有权通过正常渠道来获取政府预算计划和执行情况的信息。
3.事前监控、事中监控、事后监控的连续性。当前,我国对于预算方面要比较重视,但却忽视了决算方面,当审计机关和相关政府部门进行决算审查时,偏重预算,而对政府的决算报告不够重视,导致预算执行监控力度不足。而在进行政府预算执行的控制和监督时,需要做到以下三点:事前监控、事中监控和事后监控,三者缺一不可。对于政府预算执行的事前和事中控制和监控来说,内部监控、外部审计和立法机关主要体现在对预算执行的过程控制上,而事后监控则完成了整个“预算执行环节”,原则上这种监控可分为三方面:政府的决算报告,审计机关的监督和立法机关的监督。政府预算时候监控的基础则是决算报告,决算报告与审计机关和立法机关联动,已达到检查预算单位与政府机关是否遵守立法机关在预算中确立的约束这一目的。一个完善的控制监督机制可以通过司法制度,对滥用公共资金这种违法人员和机构进行责罚,不仅起到震慑作用,同时也对不法行为进行警示。
公共财政管理工作包括预算执行、控制和监督,公共财政管理不仅较为复杂,而且是预算目标最终能否实现的关键所在。想要政府分配公共资源、提供公共产品,就必须要制定一个有效、完善的预算执行控制监督机制。一旦财政管理无效或低效将会给公共利益造成严重的损失和侵害。因此,要各级政府部门以及管理部门制定出完善的预算管理制度,并加强政府预算执行监督体制的监控力度,与此同时,建立约束和制衡机制来更好的控制和监督预算执行管理。为了供财政部门更好的发展,同时合理分配使用公共财政资源,这样不仅能够满足政府公共管理需要,而且还能满足社会公众的普遍利益。
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