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近期,美国的债务问题尤为引人注目。2011年4月18日,标准普尔将美国主权信用的前景展望从“稳定”下调至“负面”。国际货币基金组织(IMF)2011年4月11日发布的《世界经济展望》中警告称,美国的债务问题可能削弱全球金融体系稳定性。美国财政部称,到2011年5月16日,美国已经达到法定的14.29万亿美元债务上限。若国会在8月2日之前不提高举债上限,美国可能出现债务违约。美国债务危机似乎到了一触即发的时刻。美国是否真的会爆发债务危机,美国债务问题的前景究竟如何,我们还需要进行仔细的梳理。
尽管美国已经触及债务“天花板”,美国国会至今尚未就提高债务上限问题达成一致,但目前美国发生债务违约的可能性较小。其原因可从经济和政治角度分别加以考虑:
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摘 要:近期,美国的债务问题尤为引人注目。美国的债务前景究竟如何?笔者从美国的财政货币政策体系、债务结构风险和美元的国际货币地位等方面分析,得出的结论是美国发生债务违约的可能性较小。然而美国的债务问题却不容忽视。为此,我们应积极采取措施加以应对。
关键词:债务危机 财政赤字 公共债务
近期,美国的债务问题尤为引人注目。2011年4月18日,标准普尔将美国主权信用的前景展望从“稳定”下调至“负面”。国际货币基金组织(IMF)2011年4月11日发布的《世界经济展望》中警告称,美国的债务问题可能削弱全球金融体系稳定性。美国财政部称,到2011年5月16日,美国已经达到法定的14.29万亿美元债务上限。若国会在8月2日之前不提高举债上限,美国可能出现债务违约。美国债务危机似乎到了一触即发的时刻。美国是否真的会爆发债务危机,美国债务问题的前景究竟如何,我们还需要进行仔细的梳理。
目前对债务问题的讨论除了经济方面的考虑之外,政治因素也占很大比重。美国2012大选临近,民主、共和两党都想利用债务问题为各自增加砝码。这也使得美国国会迟迟无法就提高债务上限问题达成一致。然而,美国国会两党谁也不想背上触发“债务危机”的黑锅,只是想透过彼此的施压与博弈赢得更多的政治得分而已,并且处于保证和维护美国国家安全利益考虑,相信两党会在提高美国政府的举债上限问题上达成一致。
虽然美国爆发债务危机的可能性很小,但美国的债务问题却不容忽视。要想从根本上解决美国的债务问题,就必须增收节支以削减财政赤字。从目前看,美国政府在财政增收和节支方面都难有很大作为。对于增加收入,最重要的途径就是增税。目前美国经济尚未完全恢复元气,失业率居高不下,在此时增税对经济恢复无疑是雪上加霜。至于节约开支,造成美国财政赤字的两大主因是庞大的社保开支和军费开支。社保开支涉及广大选民切身利益,被美国政治人物认为是不可触碰的“红线”。美国2012年大选即将临近,奥巴马政府绝不会在这个时候收缩社保开支。同时,未来20年内,战后“婴儿潮”时期出生的一代人即将退休,政府用于医疗保险、社会保障的资金将急剧膨胀。而美国军费开支则历来受到利益集团和政治寡头的保护,短期内大幅削减几无可能。#p#分页标题#e#
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我国现行的财政体制还存在很多不合理的地方,尤其是地方政府财权与事权不匹配严重制约了地方政府充分行使其职能权力。地方政府在城市基础设施建设、民生工程以及社会保障方面往往存在大量的资金缺口,导致需要通过大量举债来筹集资金。因此,要解决地方政府性债务问题,就要从源头入手,进一步深化我国的财政体制改革,为地方政府创造更多的收入来源。以下是读文网小编为大家精心准备的:基于投融资平台的地方政府性债务风险问题及对策相关论文。内容仅供参考阅读!
基于投融资平台的地方政府性债务风险问题及对策全文如下:
近些年来,随着我国经济的飞速发展以及城镇化进程的不断推进,很多地方政府以及相关机构通过借债、融资等手段筹集大量的资金用于基础设施建设、产业结构调整以及其他一些经济发展项目,尤其是作为地方政府进行融资借债的投融资平台公司,在地方经济的发展过程起到了非常大的推动作用。然而,随着我国经济增速的放缓以及地方政府性债务的累积,地方政府债务问题已经日益浮出水面,投融资平台债务风险问题比较严重,成为我国经济发展和转型过程中的一个隐患。
地方政府性债务问题由来已久,其可以追溯到上个世纪90年代的分税制改革时期。由于中央政府将财权上收,地方政府的财权和事权不匹配的现象比较严重,导致地方政府需要通过借债的方式来行使政府职能,逐渐形成了地方政府性债务问题。地方政府性债务是相对中央债务而言的,主要指的是地方政府作为债务人或者债务担保人直接借入、欠账、担保等形成的,最终需要由地方政府来偿还的债务。
地方政府性债务可以分为显性债务和隐性债务两种,或者可以分为直接债务和担保负债。地方政府的显性债务一般包括向外国政府或金融机构的贷款、国债转贷资金、地方发展专项借款等;隐性债务主要包括地方政府担保的债务、由地方政府担保的外债、地方金融机构的坏账呆账、社保基金缺口等,这些债务在清算时需要由地方政府来承担。
直接债务主要是指由地方政府部门以及企事业单位直接向外借贷的债务,包括一般公共服务部门、财政部门以及其他职能部门的负债。值得注意的是,地方投融资平台债务以及城投公司债务都被划分为地方政府的直接债务。担保负债主要是指由地方政府部门、企事业单位以及融资平台公司为其他单位所提供担保的债务。
1、地方投融资平台债务增长较快,总量庞大
近些年来,伴随着我国经济的飞速发展以及城镇化建设的推进,地方政府在基础设施建设中的投资力度也在不断扩大,在各级地方政府财力十分有限的情况下,地方政府通过各种形式的借债来为投资和建设融资。尤其在2008年金融危机之后,中央实施了四万亿的投资刺激计划,地方政府在投资中面临大量的资金缺口,地方投融资公司成为地方政府向外借债的主要平台。根据相关的统计数据显示,我国地方各级投融资平台公司的数量已经达到一万家的规模,其中主要为区县级平台公司。
对于地方政府性债务规模,根据审计署2013年发布的数据,截止到2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务规模已经达到了108859.17亿元,而由地方政府提供担保的债务达到了26655.77亿元,另外还有四万多亿的地方政府可能会承担救助责任的债务。统计数据还显示,地方政府性债务余额在近三年的年均增长达到了19.97%,债务增长的速度非常快。地方政府性债务庞大的总量和较快的增长速度,不仅对地方财政造成了巨大的压力,也加大了中央的财政风险。尽管我国法律中没有明确规定地方政府在出现债务违约等信用危机时中央政府需要承担还债义务,但是出于社会稳定以及政府行政考虑,一旦爆发债务危机,中央财政将是最后的兜底者。
2、地方投融资平台公司管理存在缺陷,具有很大风险隐患
由于我国地方政府没有直接发债的权力,因此地方投融资平台公司成为地方政府向外借贷和融资的最重要渠道,其在推动我国城市基础设施建设、促进经济增长、提升城镇化水平等方面都发挥了重要作用。然而,随着我国地方投融资平台公司数量的不断上升以及融资规模的上涨,投融资平台公司在管理中逐渐暴露出很多缺陷,具有极大的风险隐患。很多地方投融资平台公司缺乏完善的内部治理结构,公司的责任主体不清晰,在具体的管理操作过程中存在很多不规范的情况,逐渐形成了“多头融资、多头授信”的格局。
很多地方政府对投融资平台公司的监督和管理不力,甚至不了解投融资平台公司的负债情况,政府直接负债以及担保负债交织在一起,债务管理非常混乱。同时,地方投融资平台的担保人都是地方政府,在借债时由地方财政或者人大出具担保函,这种担保方式最终兜底人属于地方财政,一旦投资项目出现问题不能及时偿还本息,地方财政将承担还债义务。近两年来,我国地方政府债务违约的概率越来越大,一旦爆发大规模债务违约,将给我国经济带来巨大的冲击。
3、地方政府投融资平台借债与融资缺乏规范性
由于管理机制不健全,地方政府在借债和融资方面缺乏规范性,主要表现为地方政府在举债的过程中没有进行科学的规划,具有很强的随意性和主观性。目前,我国地方政府的债务收支计划没有被纳入到同级预算中,大多数债务项目处于预算的管理范围之外,尚没有科学的制度以及机构来对地方债务进行统筹管理和约束。根据相关的审计数据显示,截止到2013年6月,地方政府及其所属事业单位违规提供担保3359.15亿元;地方融资平台公司等违规发行债券423.54亿元;另外,尽管国家下达了相关管理规范文件,仍然有533家承担公益性项目融资任务且资金来源主要依靠财政的平台公司仍然存在违规融资行为;部门地方甚至将资金违规投入房地产市场、资本市场以及其他高风险项目。
1、深化财政体制改革,提升地方政府财政能力
我国现行的财政体制还存在很多不合理的地方,尤其是地方政府财权与事权不匹配严重制约了地方政府充分行使其职能权力。地方政府在城市基础设施建设、民生工程以及社会保障方面往往存在大量的资金缺口,导致需要通过大量举债来筹集资金。因此,要解决地方政府性债务问题,就要从源头入手,进一步深化我国的财政体制改革,为地方政府创造更多的收入来源。首先,要进一步扩大地方政府的收入来源,逐步使地方政府的财权和事权能够相匹配。要稳步推进增值税改革,在适当时期开征房产税和财产税,将更多的税收收入向地方政府倾斜,从而为其创造更多的税收来源。
对于关系到国计民生的重大项目,中央政府应该承担更多的责任。通过财政体制改革,可逐步使地方政府摆脱对债务的依赖。其次,要逐渐赋予省级地方政府发行公债的权力。随着我国经济体制改革的不断深化,允许地方政府发债将逐步提上日程,国家要完善相关法律法规体系,对地方政府发行公债的主体、条件、步骤以及相关监督体系都要予以明确。通过发行公债,进一步充实了地方政府的收入来源,为债务问题的逐步解决奠定了良好的基础。
2、推动地方投融资行为市场化
目前,我国地方投融资平台筹资渠道比较狭窄,大多数筹资来源于政府信用担保的银行贷款,造成投融资平台公司的资金结构不合理,来源单一,缺乏抗风险能力。因此,各级地方政府要不断推动地方投融资行为的市场化,逐步将投融资平台推向市场,充分发挥市场机制在投融资行为中的作用,从而降低投融资平台的风险。首先,地方投融资平台要不断拓展融资渠道,可以引入市场化程度较高的股权融资、公司债、产权交易等多渠道资金,并通过资产管理公司以及产权交易平台等来对投融资平台进行整合,从而提高风险防范能力。
其次,要不断降低信贷融资在投融资平台中的融资比重,优化平台的资金结构,降低融资成本,分散资金风险。可以借鉴西方发达国家先进经验,逐步赋予地方政府发行公债的权力,如发行用于城市公共设施建设的市政债。最后,要逐步完善风险定价机制以及信用评级体系,对投融资平台公司进行严格的信用评级和风险分类,鼓励资产结构合理、信用等级程度较高的公司发行公司债、中期票据等来进行融资。
3、加强地方投融资平台的监管力度
地方政府要加强对融资平台公司的监管力度,抓紧对平台债务进行清理、核实以及处理。要按照分类管理、区别对待的原则,对尚未偿还的债务以及在建项目的后续债务问题分别进行处理。首先,要对地方融资平台公司的业务性质予以区分,将其划分为经营性业务、准经营性业务以及非经营性业务,并根据业务的性质和特点制定合理的财务制度,将平台公司的融资来源和投资责任对应起来,从而推动融资平台公司将服务重心向具有良好偿债能力的项目转移。
对于一些具备经营性业务的平台公司,要进一步推进其市场化改革,促使公司向自主经营、自负盈亏的市场主体转变。其次,要加强融资平台公司的融资管理以及金融机构的信贷管理。不断完善投融资平台公司的内部控制制度和风险管理制度,健全其管理信息系统。
4、逐步将政府性债务纳入到预算管理体制中
地方政府是投融资平台债务的最终兜底人,因此,应该进一步将财政部门在地方政府性债务管理中的主体地位予以落实,建立政府性债务归口管理体制,将目前政府性债务多头管理、各自为政、权责不清的局面予以扭转,防范因债务问题带来的财政风险。要逐步建立以地方政府财政部门为主导,各类地方职能部门参与的政府性债务管理体制。
各级地方政府应该结合当地的经济社会发展状况以及财政收支状况,确定科学合理的债务融资方案,并制定债务偿还的计划,加强对已有债务的监督,逐步解决债务问题;要将政府性债务纳入到预算管理的范围中来,从而以预算的方式统一管理和约束地方性政府债务,对政府性债务进行预算编制、监控债务动态以及统一举债还债规范等,从而提高政府性债务管理的规范性和科学性。
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美国的国家债务的还款计划是什么呢?一个众所周知的事实是:美国并没有任何的还款计划。这是一个什么样的国度啊!随心所欲地借入所需的全部金钱,却连一个起码的还款计划都没有!
提出这个问题就犹如在询问美国的信贷额度是多少。理清这个问题对理解美国的债务很有帮助。因此,既然美国没有还款计划,那就让我们为它创造一个吧。假如美国的债务总规模为15万亿美元(2012年时,美国实际债务规模达到这一水平)而且有着非常低的利率,同时年度还款额度为5000亿美元,那么约30年才能偿清全部的债务。虽然30年并不是特别苛刻的限定时间,但还是让我们来分析一下偿清全部债务的难易程度吧。
为了能够有效地偿清这笔债务,美国将不得不先消除掉1.6万亿美元的财政预算赤字。为了便于计算,我们将这一数字设定为1.5万亿美元。在这种情况下,为了能够启动为时长达30年的漫漫债务偿债之旅,将需要获得一笔总额为2万亿美元(5000亿美元的当年财政支出+1.5万亿美元的既有预算赤字=2万亿美元)的税收资金。而当前,美国从税收中可以获得的年度财政收入约为2万亿美元——约9000亿美元资金来自个人所得税;约1.1万亿美元的资金来自社会保障以及其他一些税收收入。
所以,为了启动这一还款计划,美国需要将总征税数额增加100%或是将个人所得税增加200%。这种做法无论在政治层面或是经济层面上都是行不通的,而且这一情况还要在假定财政预算赤字不再增加、还贷利率始终处在今日极低水平上才会发生。无论采取何种措施,美国庞大的政府债务都是一种不良资产。
当然,在当前借钱给美国的那些人群中,谁都不会特别在意美国是否有能力还钱,因为就目前而言,美国尚有能力不断地拆东墙补西墙。尽管如此,那些供给此类资本的外国投资者和国内投资者有时会说“是适可而止的时候了”。大多数的人要说这将是在孙子辈时才会出现的问题,原因又是为何呢?那些外国投资者倘若停止借钱给美国,根本不需要等待整整一代人那么长的时间吧?他们可以随时终止自己的借贷行为。
你无力偿清的任何贷款或是任何想要取得成功的再融资最终都很有可能会陷入违约断供的境地。只要那些投资者(尤其是外国投资者)看到了真实的情况,这种情形就会发生;而且,对现实的感知就会开始影响美元币值。最终的结果便会像巨大的“庞氏骗局”,注定失败。正如伯纳德·麦道夫在被警方逮捕时说过的那样:“我知道这一天迟早会到来的。”对于美国那个数额大得吓人的,却没有任何还款计划的国家债务而言,道理也是如此。
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国家债务(又称主权债务),是指一国政府在国内外发行的债券、向外国政府或银形借款所形成的,以国家信用为担保的债务。国际上,中央政府、地方政府和公共机构都可以发行债券或借债,其中,中央政府的债务俗称为国债,而地方政府、公共机构的债务俗称为公债。但在我国,只有中央政府既能通过借债又能通过发行债券筹得资金,地方政府和公共机构只可以发行债券筹资。
狭义国家债务指中央政府在国内外发行的债券或向外国政府、银行借款所形成的债务,广义国家债务指除了狭义国家债务外,还包括政府必须承担的其他各种债务,如国有商业银行、政策性银行的坏账、财政担保的公共和非公共部门的国内外借款,政府部门担保的国企、央企的银行贷款等。
自2009年以来,欧洲部分国家相继爆发主权债务危机。2009年10月,希腊当年财政赤字占GDP总值超过12%,高于欧盟约定上限3%。随后,穆迪、标普、惠誉等评级机构相继调低希腊主权信用评级,主权债务危机正式爆发,并在葡萄牙、意大利、爱尔兰、西班牙等国迅速蔓延。虽然此后欧洲央行、国际货币基金组合(IMF)等机构一直致力为以上国家提供解决方案,但欧债危机还是给这些国家,甚至整个欧元区的经济造成了极大的伤害。
2013年,以上评级机构又将国家债务危机的矛头指向中国。4月9日,惠誉宣布将中国的信用评级从(AA-)下调至(A+);4月16日,穆迪将中国的国债评级展望从 “正面”下调至“稳定”。两家评级机构接连下调中国主权评级,均是因为中国国家债务占国内生产总值比例在不断地提高。
据国际货币基金组织统计,中国的主权债务占GDP比例为22%,不过,这一数字并未包含地方政府债务、四大资产管理公司债券、政策性金融债、原铁道部债务、汇金债等广义政府债务,也不包括隐性的养老金缺口。
那么,中国的政府债务到底有多大规模呢?我们可以分类统计测算:
国债:根据wind数据统计,2012年底,国债余额为78104万亿元。
外债余额:根据华泰证券测算,2012年底,以中央政府名义借入的债务余额为48653亿元。
加总以上两项,我们可以得出,狭义国家债务余额为126757亿元,占GDP总额(519322亿元)的24%,与国际货币基金组织的统计结果大致相同。
1、地方政府债务指地方政府作为债务人,支出大于收入所形成的赤字总和。由于地方政府收支不对外公开,我们只能根据债务来源,将地方政府债务分为以下六类,并分别核算债务余额:
(1)地方融资平台:指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体(国务院文件定义)。据银监会公布显示,截止2012年底,地方融资平台贷款余额为93035亿元。
(2)“银信政”合作:即银行、信托、政府三方合作融资。银行发行理财产品,购买信托公司发行的信托产品,这些资金投资于地方政府融资平台的股权或债权,政府向银行和信托出具回购的承诺函。据中国信托业协会数据显示,2012年底政信合作余额为5016亿元。
(3)城投债:城投类企业配合地方政府公开发行的企业债和中期票据,其最终信用主体是地方政府,募集资金主要用于城市路网项目、市政基础及公共服务项目等建设,而偿债资金多来自于财政补贴。据华泰证券债券组估算,2012年底,城投债余额17698亿元。
(4)保险资金基础设施债权投资计划,是指保险资产管理公司等专业管理机构作为受托人,面向委托人发行受益凭证,募集资金以债权方式投资基础设施项目,按照约定支付预期收益并兑付本金的金融产品。据保监会官员透露,截止2012年底,保险机构累计发售83项基础设施投资计划,11项不动产债权计划,备案金额3025亿元。
(5)中央代发地方债:在年初的政府工作报告显示,中央代发地方债余额为3500亿元。
(6)上级财政借款、其他借款:包括二级财政借款和其他单位和个人的借款。华泰证券测算,2012年底,上级财政借款、其他借款余额22693亿元。
加总以上债务余额,我们测算出,2012年底地方政府债务余额大约为144967亿元。
2、四大资产管理公司债务:2004年以来,为支持四大行上市,四大资产管理公司发行了大量的金融债券,收购四大行的不良资产,大致总额为8200亿元。
3、中投公司债:根据中投公司的财务报表,2011年底,中投公司债为3688亿元,根据其增长趋势,我们大致测算2012年债务余额为5000亿元。
4、汇金债:根据wind数据,2012年底,汇金债规模大约为7310亿元。
5、政策性金融债:政策性金融债指政策性银行,如国家开发银行、进出口银行、农业发展银行等发行的金融债,2012年底余额为75875亿元。(来源wind数据)
6、原铁道部债务:据铁道部公示,2012年底,铁道部债务余额26600亿元。
狭义国家债务加上以上项目债务余额(267952亿元),我们可以简单推算广义国家债务余额大致为394709亿元,占GDP总额的76%。
也有学者把隐形养老金缺口也算在政府债务之列,估计2012年底政府债务已超50万亿元,占GDP比例高达95%。
一般认为,国家政府债务的承受能力与经济发达程度正相关。经济发达的国家,债务承受能力较高,反之,发展中国家的债务承受能力也就较差。根据彭博数据,2012年,发达经济体中,美国政府债务占其国内生产总值比重为107%,德国、法国、英国的政府债务占GDP分别为83%,90%,88.7%。新兴经济体中,印度政府债务占国内生产总值为67.6%,韩国、越南分别为33%、51%。2009年爆发债务危机时,希腊、意大利、葡萄牙、爱尔兰的主权债务占GDP比重为127%、116%、93%、98%。根据国际经验,发达国家发生债务危机的临界点为政府债务占GDP比例为90%-120%,发展中国家的临界点则较低,为60%-80%。由此看来,中国的政府债务确实令人担忧。
根据第二部分的测算,我们了解了中国政府债务的分布:国债占比19.8%,以政府名义借入的外债余额占比12.3%,地方政府债36.7%,政策性金融债19.2%,其余债务占比12%。因此,若要削减政府债务,要以地方政府债务为切入点。地方政府债不仅占比高,而且增长快。2008年金融危机后,国家抛出了4万亿投资计划,地方政府债务经历了一次井喷。虽然近年来,由于中央政府要求控制地方融资平台的扩张,地方政府债务增速大幅降低,但根据华泰证券的研究报告显示,2011-2012年,地方政府债务增速分别为23%、16%,仍为两位数的增长。因此,控制地方政府债务增长,对于控制中国政府债务余额可以起到立竿见影的作用。
当前地方政府和地方官员考核的核心指标是GDP增速,驱动GDP增长的三驾马车中,投资占比最大,这一考核体系促使地方政府盲目追求投资增长,而忽视民生及社会公平等问题。
投资分为两块,一个是地产,一个是基础设施建设。虽然中央政府屡出地产调控政策,希望遏制房价上涨的趋势,但由于土地财政的限制,若房价大幅下跌,地方政府财政收入减少,将很可能爆发债务危机。首先,很多地方政府债务以土地作为质押,若房价下跌,抵押品价值减少,将被迫追加抵押物。其次,地方政府财政收入中,出售土地带来的收入占比较大,若地价下跌,收入减少,还债资金不能保证,全面的债务危机将可能爆发。因此,由于土地财政的限制,地方政府维护房价稳定,甚至希望房价上涨的意图就不难理解。这也是解释了为什么只要房价稍有松动,地方政府的各种救市政策应声而出了。
至于基础设施建设,根据民生证券宏观研究显示,2011年,地方基础设施建投资完成额约为6.1万亿元,而其中财政支出用于基础设施建设的资金不到2.3万亿元,这也意味着,60%以上的基础设施建设的资金需要依赖于政府债务扩张。经验数据表明,地方政府债务扩张与地方基建投资增长存在较强的正相关关系,地方政府债务余额增长1%,则带动地方基建投资平均增长0.832%。因此,通过债务扩张,加大基础设施建设,拉动经济增长成为地方政府的最常使用的办法。但由于政府主导的投资有着天生的弊端,如对民营经济的挤出效应及投资效率低下等,加大基建投资对经济增长的拉动愈发疲软。
综上,转变依赖投资的经济增长模式,解决政府土地财政问题,让民间资金参与基础设施建设,提高资金的利用效率和投资回报率,是解决中国国家债务困局的根本办法。
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2015年3月16日是华盛顿“纸牌屋”里剧情紧绷的一天。这一天,美国联邦政府再次触及它的债务上限。如果国会今后拒绝提高债务上限,2011年那场几乎令美国政府停摆的财政悬崖的险情将重现。
这一次的债务上限到底有多高呢?笔者查了很多资料才发现,这一次的债务上限竟然没有预先规定具体数字,只有具体日期。原来,去年2月份美国国会的共和党人和民主党人在政府面临关门风险之际就债务问题达成了一个妥协,暂时中止债务上限的法定约束力直至今年3月15日,所以到了3月16日,债务上限的具体数值就是3月15日公共债务的债务总净值,亦即刚刚超过18万亿美元。
3月16日,共和党人和民主党人的停火协议就失效了,由于国会拒绝这一天提升债务上限,财长杰克·卢早已致信国会,暗示他将暂停发行州政府和地方政府债券(眼下多数州政府是共和党人控制的);财政部还可以通过一些会计手段来盘活联邦政府的资金存量,比如终止对联邦退休基金和伤残基金的投资。此外,4月15日是税收截止日,联邦政府将有一笔财政收入可解燃眉之急。根据著名投行Jefferies的首席金融经济学家沃德·麦卡锡的研报,财政部的应急措施可以一直使联邦政府运转到今年第三季度,如果运气好,坚持到第四季度也不是没可能。 美国历史上最严重的财政悬崖危机在奥巴马任内爆发。
一般人只知道债务上限是用来约束联邦政府的债务扩张的,但实际上国会最初推出债务上限是为了更方便联邦政府举债的。1917年,国会通过《第二次自由债券法案》设立了第一个联邦政府债务上限,把联邦政府债券分为若干类别(如为已出现的预算赤字向公众融资,或为军费、救灾、医疗和运输等项目向财政透支),当政府发行的债券在债务上限范围内,发行这些指定类别的债券就不需要国会授权。当时美国参加了第一次世界大战,政府开销直线上升,债务上限的设立,给美国为战争“发债筹资”大开了方便之门。到了1939年二战战云密布之际,国会通过《公共债务法案》设立了今天这种形式的债务上限,只要是在债务上限范围内,随便什么类别的债券,联邦政府都可以发行,国会不干预。也就是说,国会通过债务上限“约定”联邦政府能欠下的债务总净额,至于联邦政府举债做什么用途,国会不再过问,这实际上是给了联邦政府更大的权力和自由。
我们都知道每当有战争的时候,美国政府的赤字总是会大幅攀升,而早年两大党在债务上限问题上非常团结合作,几乎每次债务上限到期都毫无意外地被国会提高了。这个债务上限“蜜月期”一直维持到了1953年。那一年,艾森豪威尔总统要修建美国国家高速公路系统,需要大量的经费,结果美国国会的两党争执得不可开交,第一次出现了财政悬崖那样的险情。
美国历史上最严重的财政悬崖危机在奥巴马任内爆发,固然与金融危机后美国经济怠速有很大关系,但深层原因在于奥巴马从凯恩斯主义出发推行的一系列政策激起了民间反弹。
奥巴马总统任期内最大的经济成就有两个,一个是《患者保护与平价医疗法案》,简称奥巴马医保法案,另一个就是中产阶级经济学。前者是要求雇主和医疗保健企业增加付出,从而使更多因经济能力无法享受医保的美国人获得医保;后者是在税收体制方面更多地保护中产阶级,而显著增加超富阶层和金融企业在税收上的贡献。
奥巴马的经济思想和共和党的经济理念发生了尖锐冲突。尤其是在2011年,茶党运动在共和党内的影响如日中天,任何共和党政客在考虑自己政治前途的时候都要回应茶党人的诉求。茶党人信奉以哈耶克为代表的奥地利经济学派,强调政府干预是邪恶的,要通过减少政府的开销和税收来控制政府规模。于是,国会的共和党人在那年准备借债务上限问题发难,迫使奥巴马削减政府开支,而且他们提议的减支方案居心不良,意在严重削弱民主党人的选民基础,奥巴马当然不答应。这样一来,两党在债务上限问题上陷入僵局,导致无米下锅的民主党政府有了关门大吉的危险。
去年2月国会“暂时中止债务上限的法定约束力”,也就是说债务问题再争下去政府就要断粮关门了,于是两党决定债务上限暂且不提了,政府该花的钱花,该借的债借,等到了2015年3月15日之后再来讨论债务上限。对于债务消肿目标来说,“债务上限”成了可松可紧的橡皮筋并非好事,可让政府关门也不是解决办法,多年来累积的债务包袱,最终要靠在经济复苏中逐步增收来化解。
自去年底开始,由于共和党控制了国会两院,债务上限成了民主党政府最大的束缚,但这不妨碍奥巴马在经济上取得话语权。奥巴马刚接手白宫时,美国爆发了自1930年代大萧条以来最严重的一次金融危机,美国的家庭部门、私营经济部门、地产部门的债务杠杆都很高,要实现“去杠杆化”(Deleveraging,可通俗理解为降低负债率)可能要到2020年左右才能完成。但2015年的今天,美国已成为全球经济最大的一个亮点,经济增速冠绝G8国家,更为重要的是市场一致公认,美国的这一轮超级“去杠杆化”已经基本完成了。奥巴马是怎么在被共和党人绊手绊脚的情况下做到的呢?
首先是联邦政府帮助债务负担沉重的家庭部门恢复了消费能力。美国的消费经济主要由信用消费驱动。美国的消费者信用可大致分为周转信用(revolving credit)和非周转信用(non-revolving credit)。周转信用是像信用卡那样没有固定偿还数目,且能周而复始透支的信贷机制,是美国消费者信用的最大来源。非周转信用主要是指学生贷款和购车贷款这样偿还后无法周而复始透支的信贷机制。根据美联储的《消费者信用报告》,目前的全美未偿还“周转信用”总额是8879亿美元左右,依然低于危机前1万亿美元的峰值。奇怪的是,周转信用萎靡不振,但消费者信贷却增势喜人,这对通胀预期、经济复苏和美股都是重大利好。而目前消费者信贷的增长主要源于非周转信用,也就是联邦政府资助的学生贷款和购车贷款这类的信用支出。以联邦政府为债权人的全美未偿还非周转信用总额,从危机前的1000亿美元增加到了目前的8698亿美元左右,几乎是坐直升飞机上去的。与此同时,以商业银行为债权人的全美未偿还非周转信用总额,过去两三年在5000亿美元附近徘徊不前。目前美国消费经济的稳健增长,完全得益于联邦政府在学生贷款和购车贷款等方面的大力支出。美国的家庭部门本来由于债务负担要大幅削减消费开支,结果在联邦政府的资助下,消费开支非但没有减少,反而稳步上升。如果不是这样,美国经济很大可能会陷入严重的通货紧缩。
再者,为了给私营部门特别是地产部门降低债务杠杆,美联储在6年时间内推出了3轮量化宽松,大量购买联邦政府债券和信贷支持证券(MBS),并为资产支持债券(ABS)持有者提供再融资。截至2014年底,美联储已拥有33%的房贷支持债券,拥有超过2/3的6年期以上联邦债券。另外,为了解决美国楼市产能过剩的问题,美国联邦住房金融局启动了“自有房产租赁”计划(REO-to-Rent),以消除大量资不抵债、压低全国楼价的“法拍屋”。大的金融机构可以通过政府资助的超低息融资,以批发价购买法拍屋,然后把它们改造成出租屋。在美联储和联邦政府的积极干预下,美国楼市已经稳步复苏起来,美国私营企业的税后利润总额也创下了史上最高纪录—2014年高达1.68万亿美元。
在外界印象中,页岩气革命、3D打印、“苹果景气”等技术革新对美国经济提振颇大,但对一个GDP达到17.4万亿美元的庞大经济体来说,以政府金融支持发掘民间消费潜力,作用更不容小觑。面对与GDP不相上下的公共债务规模,消肿过程势必迁延日久,但美国政府对消费经济和私营部门的积极干预成效显著,开了一个好头,值得同样面临去杠杆化挑战的我国认真借鉴。
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根据几个月前的数字,美国的国债总额已经超过了14.34万亿美元的天文数字。在这里面,所谓“公共债务”,也就是国内外的债权人持有的数额是9.74万亿,另外的4.6万亿则来自美国政府负责管理的社保和信托基金。在公共债务中,外国政府与个人持有大约47%,包括中国的12%。今天读文网小编要与大家分享:浅谈美国债务上限的拉锯战相关论文。具体内容如下,欢迎阅读!
浅谈美国债务上限的拉锯战
联邦政府的债务上限还有两天时间,7月31日晚间8点40分,美国总统奥巴马来到电视镜头前向公众作了一个简短的声明。他宣布说,白宫已经与国会两院的两党领袖就提高债务上限问题达成一揽子协议,议案将立即交付国会进行表决。奥巴马指出他对这个协议并不满意,但在目前的情况下却是两党之间为了避免债务违约而能够做到的妥协。几分钟后,总统脸上带着遗憾的表情,没有回答媒体的问题便离开了新闻发布会。
也就在这前后,众议院的共和党籍议长博纳给本党的议员送出了一个PPT幻灯片文件,简要地叙述了这个协议的内容。其中包括在增加债务上限的同时削减预算、国会两党成立委员会来决定削减项目并为此而制定出截止期限、未来在议会中引入平衡预算宪法修正案的讨论,等等。
8月1日下午,众议院以269对161票通过了该项议案。投下反对票的是民主党的左翼与共和党的右翼。第二天,参议院以74对26票的大比数通过了相应的议案。奥巴马总统立即出来向全国宣布了这一消息。持续了数月的债务上限危机暂时得以解决,美国人松了一口气。
美国《宪法》的第一条第八款规定,国会有权以国家的信用作为抵押借贷。也就是说,借贷的大权在国会手里,行政部门不得在没有国会批准的情况下擅自借债。每逢财政预算入不敷出——这是最近多年来的常态——政府就需要借贷。而国会要给贷款额规定一个上限,提高上限需要国会参众两院批准。
在过去50年中,国债的上限被提高了74次。其中里根时代18次,克林顿时代8次,小布什时代7次,奥巴马上台后3次。到今年5月,当联邦政府再次面临必须提高债务上限的关头时,美国政府开支的40%左右要依赖债务来解决。
根据几个月前的数字,美国的国债总额已经超过了14.34万亿美元的天文数字。在这里面,所谓“公共债务”,也就是国内外的债权人持有的数额是9.74万亿,另外的4.6万亿则来自美国政府负责管理的社保和信托基金。在公共债务中,外国政府与个人持有大约47%,包括中国的12%。
在这种情况下,美国人面临着两种困难的选择。如果让巨额的债务无限制地增长,最终会有压垮这个国家的一天;可要是不提高债务上限,美国政府又面临着债务违约。到期的旧债与利息要靠新债来还,被借用的社保和其它各种福利金也要靠借债才能发出。一旦出现债务违约,美国政府的信用便会降低,并因此而带来利率飙升、汇率下跌、金融动荡等各种严重后果。
然而,债台高筑是多年来积重难返的现象,过去无论国会和白宫掌握在哪个政党手里,提高债务上限都没有形成危机。政府应付财政赤字,无非只有三种办法:开源(增税)、节流(削减)、借新偿旧。对于政客来说,无论是增税还是削减开支,都会影响到在选民中的支持率。增加税收会引起中产阶级和工商界的反对,削减开支特别是福利会招来中下层阶级的愤怒。因此借新债是一个最简便、短期内看不到多少负面效应的办法。年复一年,债务就这样积累了下来。
这次债务危机的形成,有两个方面的主要因素。在共和党方面,2009年以来的茶党运动令党内的力量对比发生了重要的变化,一大批原本名不见经传的茶党人成了左右政局的中坚。在民主党方面,2012年的大选日渐逼近,选举政治日益成为白宫决策的重要考虑。这就使得两党在债务问题上持续僵持不下,只是到最后一刻才不得不各自退一步。
共和党人虽然在意识形态上推崇小政府、低税收,但是在布什政府执政的8年期间,其花钱大手大脚的程度一点不亚于主张大政府、高福利的民主党人。伊拉克、阿富汗两场战争,再加上给老人医疗增加福利,布什给美国财政留下了一个大窟窿。
自2008年的金融风暴之后,布什政府7000亿美元的救市计划、奥巴马政府上台后近万亿美元的经济刺激方案、以及随后的大幅度增加赤字与开支,政府大手笔花钱让许多普通人感到心惊肉跳。他们本能地意识到,政府无限制的扩大,不但会导致国家破产,而且会越来越多地剥夺人民的自由。在这种情绪的推动下,一个自发性的“茶党”出现了。这个民粹主义色彩浓厚的群众性运动以“税交得够多了”的口号为召唤,吸引了数千万的美国人。2010年的国会中期选举里面,在茶党的支持下,2008年溃不成军的共和党翻盘夺下了众议院,一批在限制政府开支上持极其强硬态度的候选人被选进了国会。
这批被称作“茶党人”的议员成了国会里面一群特立独行的人。通常来说,议会党团的领袖“管住”本党成员的办法主要有三种:控制委员会成员的分配、为选区进行特别拨款、帮助议员在下届选举募捐。可是,茶党人对传统的权力游戏并不感兴趣,既不在乎到最有权的委员会任职,也反对特别拨款的做法。他们抱着必定要削减政府、平衡预算的决心,不但与白宫和民主党作对,也与传统的共和党领袖抬杠。在债务上限问题上,他们坚决反对增税,要求增加上限必须伴以大规模削减支出,并且要将平衡预算作为一项宪法修正案来进入议会立法程序。
在众议院242个共和党人中,有60名茶党党团的成员。没有他们的支持,共和党就失去了多数。因此议长博纳与共和党的其他议会领袖们不能不先在党内进行协调。7月19日,博纳拿出了一个名为“削减、限制、平衡法案”的议案,以234对190在下院通过。只有5个民主党人投了赞成票,却有9个共和党人投下了反对票。这是个茶党人能够基本上接受的法案,提议在国会通过《平衡预算宪法修正案》之后再将债务上限提高2.4万亿美元。这是一个非常不现实的提案,因为宪法修正案的草案需要众议院2/3的多数票。因此,法案一到参议院,就被民主党的多数否决了。总统也表示说,即便参院通过这个法案,他也会动用否决权。
过去上调债务上限,国会总是比较谨慎地一点点来进行,因此隔上几个月或者一年就会有一次新的立法。按照这一传统,共和党议长博纳提出这次先上调1万亿,到明年再由国会两党组成的委员会来决定如何再调高1.6万亿。同时,国会还要推动大规模的政府减支计划。
但是这个提案遭到民主党人的坚决反对。民主党的计划包括一次性地将债务上限调高2.7万亿,使得在2012年大选之前债务的问题不用再次提上日程;对富裕的个人与企业增加税收,用以平衡赤字;削减开支与提高债务上限和增税不能挂钩。也就是说,民主党希望多借债、多收税,拒绝减支。最重要的,是他们坚决反对削减任何社会安全、老人和穷人医疗保健等社会福利计划上的开支。
白宫在应付债务问题上采取了很有趣的策略。5月份,在国会中经验丰富的副总统拜登被派去与参众两院的议会领袖们进行协商。根据白宫的要求,众院的民主党人提出了议案,要在不进行任何减支的前提下将债务上限一次性地调高2.4万亿美元。这个法案被97对318票的压倒多数击败了,也就是说,不少民主党人投下了反对票。
在拜登与国会磋商的时候,奥巴马总统开始以他最擅长的竞选方式——到群众大会上去讲话——对共和党发起了舆论进攻。在6月份的一次讲演中,他说:“我认为让那些拥有私人飞机的人和那些百万富翁多交税是一种激进的做法。”他号召民众支持给富人增税的计划,将“增加岁入(一年财政收入的总和)”作为解决债务和平衡预算的最好办法。
不过,民主党内部就这点却似乎不能达成共识。就在奥巴马表示一定要增税的同时,参院多数党领袖里德却提出,上调债务限制并不一定要加税。毕竟,在9.2%失业率的阴影笼罩下,对企业加税很可能会导致经济进一步下滑。
在面临债务封顶之前的一个多月里,国会中共和民主两党在上调债务的立法上进行了一系列拉锯战。
6月23日,债务危机中出现了一次戏剧性的事件。因为就是否增税的问题谈不拢,众议院多数党领袖坎特与参议院少数党党鞭凯尔从拜登的谈判桌上甩手扬长而去,使得谈判陷入停顿。后来的几个星期中,国会的两党和白宫都拿不出一个能够作为谈判基础的方案来。
截止的日子渐渐逼近,国会不能无所作为。为了整合党内的力量,博纳拿出了“削减、限制、平衡法案”,尽管明知道这个法案在参院根本无法通过。有了这样一个法案,共和党内的人在未来修改的法案中站队也有了基础。
众院6月19日通过上述法案,参院在22日表决不让其进入程序之后,奥巴马总统和博纳议长各自走到电视镜头前对人民发表讲话,将无法达成协议的责任怪罪给对方。媒体注意到,过去总统进行全国电视讲话,通常都是在协议产生之后,在那个时刻总统会看起来像是高于党派政治的领袖。而这次讲话却让公众感觉到总统无法解决问题之后在推脱责任。
博纳议长在讲过话之后,回到众院去拿出了一个比较温和的议案,其中的主要内容是债务限制上调仍然分两步走,今年立即上调9000亿,同时削减9170亿的预算。等到明年如果国会能够通过平衡预算修正案之后,再去上调1.6万亿。议案一出台,不仅民主党一致反对,茶党党团的多数成员也坚决反对。直到临近投票的7月29日中午,博纳议长仍然无法获得多数票,只好宣布暂缓表决。
为了不使努力功亏一篑,共和党的领袖们逐个去游说茶党成员,请他们以大局为重支持议案。这一议案如果通不过,博纳议长将失去与白宫谈判的基础。在傍晚临近表决之前,国会的记者们还看到共和党议会党团负责组织投票的凯文·麦卡锡逐个地到茶党成员的座位上去游说。最后,博纳的法案在29日以218对210的微弱多数通过。有22位茶党成员依旧投下了反对票。
这个好不容易才通过的法案到了参院,当晚就被拒绝了。第二天,众院拒绝了参院多数党领袖里德提出的立即将债务上限提高2.4万亿的法案。不过,这两个法案给了双方以谈判的基础。
两天之后,奥巴马总统宣布两党达成了协议。
德国首相俾斯麦有句名言:“立法和做香肠一样,那个过程最好不要看。”经过两个月的对峙后,两党达成的债务上限协议就是这种做香肠式的妥协混合物。
这个协议批准将政府的借贷上限提高2.4万亿美元,能持续至2013年,避免了在2012年选举之前再次出现同样的危机。
在增加债务的同时也必须削减支出,而削减的规模要超过增加的债务上限。在第一步增加9000亿美元之后,美国政府要准备在10年内削减9170亿美元的开支。之后,两党各派出6位议员组成特别委员会,在今年感恩节(11月下旬)之前拿出方案,进一步削减至少1.5万亿美元,以抵消新的债务。届时如果拿不出方案,政府各个部门将会被平均削减开支。
国会将在今年10月至年底之间讨论平衡预算宪法修正案。如果该议案获得通过(多数分析家认为可能性很小),或者特别委员会能找到更多削减预算的办法,国会在有新的需求的前提下将考虑另外增加1.5万亿美元的债务上限。
至8月2日下午,参众两院都分别通过了这项议案,债务危机这才告一段落。
对于妥协的结果,民主党中的左派与共和党中的右派都表示极度不满意。左派不满议案非但没有给富人增税,反而计划要削减社会福利。下院少数党领袖佩洛西和好几位议员将议案称之为“撒旦的三明治”。而右派则不满削减的数额太少,政府还得以继续大笔借债。众院预算委员会的主席莱恩表示,这只是削减赤字的第一步,但是这一步却改变了华盛顿流水般花钱的作风。
美国这场国债风波,引来了世界上各种各样的批评。一个堂堂大国,政府竟然在借债这样的问题上不可开交地闹了这么长时间,直到最后一分钟才勉强解决了问题,让许多外人看起来简直是笑话。
然而,这场债务危机却反映了美式民主制度的一个非常重要的侧面。作为三权分立制度的重要原则,国会代表选民掌握着批准税收和财政预算的权力。国债既然是财政的重要组成部分,国会当然不能放权而任由行政部门做决定。而最近几年政府开支的急剧增加,导致选民对国家财政的前途日渐担忧。抑制政府支出的民众情绪推动2010年的国会选举中共和党大翻盘,造成了今日共和党的众议院与民主党的白宫和参议院对峙的局面。
在美国最近的事件中,人民的反抗是通过和平与民主的方式来实现的。民主制度有时虽然看上去缺乏效率,但却是避免大动乱的最有效的手段。
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联邦政府的债务上限还有两天时间,7月31日晚间8点40分,美国总统奥巴马来到电视镜头前向公众作了一个简短的声明。他宣布说,白宫已经与国会两院的两党领袖就提高债务上限问题达成一揽子协议,议案将立即交付国会进行表决。奥巴马指出他对这个协议并不满意,但在目前的情况下却是两党之间为了避免债务违约而能够做到的妥协。几分钟后,总统脸上带着遗憾的表情,没有回答媒体的问题便离开了新闻发布会。
也就在这前后,众议院的共和党籍议长博纳给本党的议员送出了一个PPT幻灯片文件,简要地叙述了这个协议的内容。其中包括在增加债务上限的同时削减预算、国会两党成立委员会来决定削减项目并为此而制定出截止期限、未来在议会中引入平衡预算宪法修正案的讨论,等等。
8月1日下午,众议院以269对161票通过了该项议案。投下反对票的是民主党的左翼与共和党的右翼。第二天,参议院以74对26票的大比数通过了相应的议案。奥巴马总统立即出来向全国宣布了这一消息。持续了数月的债务上限危机暂时得以解决,美国人松了一口气。
过去上调债务上限,国会总是比较谨慎地一点点来进行,因此隔上几个月或者一年就会有一次新的立法。按照这一传统,共和党议长博纳提出这次先上调1万亿,到明年再由国会两党组成的委员会来决定如何再调高1.6万亿。同时,国会还要推动大规模的政府减支计划。
但是这个提案遭到民主党人的坚决反对。民主党的计划包括一次性地将债务上限调高2.7万亿,使得在2012年大选之前债务的问题不用再次提上日程;对富裕的个人与企业增加税收,用以平衡赤字;削减开支与提高债务上限和增税不能挂钩。也就是说,民主党希望多借债、多收税,拒绝减支。最重要的,是他们坚决反对削减任何社会安全、老人和穷人医疗保健等社会福利计划上的开支。
白宫在应付债务问题上采取了很有趣的策略。5月份,在国会中经验丰富的副总统拜登被派去与参众两院的议会领袖们进行协商。根据白宫的要求,众院的民主党人提出了议案,要在不进行任何减支的前提下将债务上限一次性地调高2.4万亿美元。这个法案被97对318票的压倒多数击败了,也就是说,不少民主党人投下了反对票。
在拜登与国会磋商的时候,奥巴马总统开始以他最擅长的竞选方式——到群众大会上去讲话——对共和党发起了舆论进攻。在6月份的一次讲演中,他说:“我认为让那些拥有私人飞机的人和那些百万富翁多交税是一种激进的做法。”他号召民众支持给富人增税的计划,将“增加岁入(一年财政收入的总和)”作为解决债务和平衡预算的最好办法。
不过,民主党内部就这点却似乎不能达成共识。就在奥巴马表示一定要增税的同时,参院多数党领袖里德却提出,上调债务限制并不一定要加税。毕竟,在9.2%失业率的阴影笼罩下,对企业加税很可能会导致经济进一步下滑。
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沃勒斯坦多次发表文章和著作对美国霸权的衰落进行论述,并大胆预言,随着全球化的不断发展,美国这个常人眼中的超级大国的霸权最终于将走向终结。
今天读文网小编要与大家分享:美国学者沃勒斯坦对于中东问题的最新评论相关国学论文。具体内容如下,欢迎参考阅读:
美国学者沃勒斯坦有关中东问题的最新评论
中东地区无论在地缘政治上还是在资源禀赋上都具有极为重要的战略地位。然而,正是由于地处欧亚大陆中心地带的特殊地理位置、拥有储量极其丰富的石油资源,中东一直是大国战略视野中的一个目标;另因该地区宗教背景复杂、教派分歧大,致使中东地区多年来一直饱受战乱困扰,冲突不断,中东乱局也牵动着世界政治格局的发展变化。美国著名的左翼学者沃勒斯坦一直十分关注中东局势,近期他发表了一系列有关中东问题的评论,深刻剖析了中东地区局势并对时局进行了大胆预测,对我们了解中东局势及理清相关各方插手中东事务的脉络有很大的借鉴意义。下面介绍的是沃勒斯坦近期有关中东问题的三个具有代表性的评论。
沃勒斯坦所写的题为“‘伊斯兰国’与其余各方的抗争”的评论发布在纽约州宾汉顿大学网站上。
该评论称,“伊斯兰国”的异军突起之势给中东有关各方造成了极大压力,各方纷纷结成盟友,就连昔日藏有隔阂的各方而今也化干戈为玉帛结为盟友,为的就是阻止极端组织“伊斯兰国”的进一步扩张。
“伊斯兰国”的全称是“伊拉克和黎凡特伊斯兰国”,②在英语和阿拉伯语中分别缩写为“ISIS”“ISIL”,有时直接简称“IS”,该组织是逊尼派穆斯林武装组织,在短期内迅速壮大并在伊拉克和叙利亚两国境内攻城占地,使原本处于动荡之中的中东雪上加霜。面临共同威胁,伊朗与美国、土耳其和叙利亚当局等各方展现出了史无前例的默契合作。
在评论中,沃勒斯坦不仅认为“伊斯兰国”使地缘政治发生了重组,而且分析和预测了此次重组中的赢家和输家。沃勒斯坦认为这之中最大的赢家是“伊斯兰国”。美盟联手打击“伊斯兰国”的行动,可谓是一次对其进行大张旗鼓宣传的好机会,它不仅利于招募人员,而且利于激发斗志。沃勒斯坦将美国这个一直被其所病诟的国家列为输家,他对于美国进一步插手中东事务并不乐观。具体说来,评论的中心内容如下:
1.“伊斯兰国”恐惧症促使中东地缘政治格局悄然变化
“伊斯兰国”在短期内的迅速崛起改变了中东地缘政治格局。该组织的迅速壮大使参与中东政治的各方感到恐惧和震惊,各国纷纷在地缘政治上结成事实联盟,以期达到阻止“伊斯兰国”的扩张和巩固的目标,下述受局势影响的国家之间的关系正在发生着微妙的变化:伊朗和美国、库尔德人(即包括叙利亚也包括伊拉克的库尔德人)和以色列、土耳其和巴沙尔?阿萨德的叙利亚政府、西欧(英国、法国和德国)与俄罗斯。然而,上述情况虽尚未对巴、以地区和乌克兰等其他地区的地缘政治冲突产生重大影响,但是影响肯定还是有的。所有这些参与方都在追求着各自完全不同的中期目标。2014年8月前半月发生了一些大事,从中可见端倪:
一是在美国、伊朗、大阿亚图拉阿里-西斯塔尼(Grand Ayatollah Alial-sistan)和库尔德人的共同施压下,努里-马利基已经被赶下台,不再担任伊拉克职务,其中的根本原因是他不同意让逊尼派在伊拉克政府中担任重要职务。这是一个值得一提的重要问题,因为对于所有参与方而言,此举似乎是在伊拉克国内削弱“伊斯兰国”力量的唯一途径。
二是美国已承诺派出无人机和大约1 000名海军及特种部队,保卫雅兹迪人(Yazidis)和伊拉克基督徒免遭屠杀(实际上此次行动需要巴沙尔?阿萨德提供援助),同时阻止“伊斯兰国”向伊拉克库尔德自治区首府埃尔比勒(那里有美国领事馆和为数相当众多的美国公民)逼近。美国将在当前的实地评估结束后采取更多的应对措施。总统贝拉克?奥巴马拒绝透露此次行动结束的日期。因此,几乎确定无疑的是,他在任期内将无法兑现曾签署的从伊拉克全部撤军的承诺。
三是土耳其政府已经关闭了为反阿萨德力量进入土耳其所开放的边境大门,此前这是土耳其对叙利亚政策中的一项关键内容。前参议员约瑟夫?利伯曼是一位著名的鹰派人物兼以色列政策的热心支持者,他公开称赞了奥巴马的上述行动决策,与此同时伊朗人已保持克制,不再批评奥巴马了。沙特阿拉伯似乎无法在他们的叙利亚战略上做决定,很显然,他们认为保持沉默和神秘是最佳策略。
2.对于此次地缘政治重组进程未来影响的预测及盘点
短期内的第一个大赢家是“伊斯兰国”本身。美国再次参与到伊拉克军事斗争中,这使得“伊斯兰国”能够将自身描述为敢于向美国这个魔鬼化身挑战的生力军,进而利于其进一招兵买马,尤其是从西方世界招募人员。可以预见,它将设法参与美国和西欧的敌对活动。当然,如果“伊斯兰国”遭遇军事重创,那么这种短期优势终将丧失。但是,若想通过军事手段颠覆“伊斯兰国”尚需时日。“伊斯兰国”的军队似乎仍是该地区最为坚定且训练有素的军队。
第二个大赢家是巴沙尔?阿萨德。外界对反阿萨德武装的支持始终不够坚决,并且在短期内很可能进一步中断支持,原因是越来越多的叙利亚反对派与“伊斯兰国”站到了一起。第三个主要赢家是库尔德人。他们在伊拉克已经巩固了自己的地位,并且改善了与叙利亚库尔德人的关系。他们现在正在获得西方国家和其他方面提供的更多武器,使他们的军队“库尔德自由斗士”成为一支比以往任何时候都强大的军事力量。
有没有明显的输家呢?我推测有一个,那就是美国。除非“伊斯兰国”在不远的将来垮台,此次军事行动不久将再次使美国暴露其军事能力的局限性及在伊拉克、巴勒斯坦和乌克兰问题上的公共姿态的矛盾性。而奥巴马将错失他所宣称的在地缘政治方面的最大成就,成功会获得美国民众支持,残局则不然。
至少有三方在不久的将来成为赢家还是输家尚不明确。一个是伊朗。如果伊朗支持美国在伊拉克和阿富汗问题上推行的政策,美国能否拒绝与伊朗就核问题达成妥协?但至少伊朗在谈判中的地位得到了强化。
第二个是哈马斯。以色列已经在国际社会的巨大压力下重新制定了针对巴勒斯坦的政策。对“伊斯兰国”危险性的强调能否构成一种新的压力呢?很有可能,但是以色列会尽可能地拖住压力。第三个是俄罗斯。截至发稿时,基辅政府正在使用武力阻止俄罗斯货车入境。俄罗斯称,这是在执行人道主义任务,旨在帮助卢甘斯克被困且遭受苦难的居民,这些人被乌克兰军队围困,乌克兰军队设法让他们挨饿,进而逼迫他们投降。这种做法与“伊斯兰国”努力通过饥饿手段逼迫雅兹迪人屈服的做法不无差别,美国和西欧在一个地区支持人道主义援助,怎能维护在另一个地区反对人道主义援助的立场呢?沃勒斯坦学者在评论结尾表达了时局的无奈情绪。
沃勒斯坦多次发表文章和著作对美国霸权的衰落进行论述,并大胆预言,随着全球化的不断发展,美国这个常人眼中的超级大国的霸权最终于将走向终结。鉴于“伊斯兰国”在互联网上发布了两名美国记者被斩首的视频资料,美国向“伊斯兰国”发出宣战,再次出兵中东。针对美国近期再次派兵干预中东事务,沃勒斯坦再次发声,近期他在其个人网站上发表了题为“美国将毁灭于中东”的评论,①评论进一步为沃勒斯坦的美国衰落论提供了论据。
评论认为,美国出兵打击“伊斯兰国”抱有明显的政治目的,政客们希望以此笼络民心,赢得支持,以期在大选中获胜。评论称,频繁插手中东事务的美国已经在中东国家中丧失了信任,中东国家不会再对美国言听计从。因此,美国的干预将无助于缓解中东及相关各方面临的威胁,只会使局势恶化。进而得出结论认为,美国主导中东的能力在衰退。沃勒斯坦的“美国将毁灭于中东”评论的主要内容如下。
1.美国盲目干预
美国主导中东的能力正在衰退。关于此次再次出兵对中东进行干预的问题,美国就像无头苍蝇一样处于慌乱之中,并且失去了自我控制能力。对美国来说,这种局面是自我毁灭,但是这种毁灭也将会给其余世界带来灾难。美国总统贝拉克?奥巴马武断地做出决定:必须在中东发动最大规模行动,阻止灾难发生。尽管该决定缺乏透彻分析,却调动起了美国民众的爱国主义热情,博得了民众支持。由于“伊斯兰国”发布了展示两名美国记者被斩首的恐怖照片,此阶段的民调显示美国的军事行动得到了极大的支持。但是军事行动要持续多久呢?似乎只有取得切实成果,才会得到民众的支持。美军参谋长联席会议主席马丁--邓普西在提倡发动军事行动时表示,这场军事行动将至少持续三年。
人们可能在五个三年后才会搞清楚这一行动到底需要多长时间。可以肯定的是,美国公众很快就不再抱什么幻想了。那些头脑冷静的人对由美国一手造成的这种局面感到万分绝望。在奥巴马第一个任期内担任美国国务院最高反恐顾问的丹尼尔?本杰明在接受纽约时报采访时发出了罕见的理智声音。他称所谓的ISIS(“伊拉克和黎凡特伊斯兰国”)威胁是一场“闹剧”,“领导班子成员和各地顶层军官以骇人听闻的用语来描述这一威胁,这是不合乎情理的。”他表示,他们的说法没有“确凿证据”,仅仅展现了官员和媒体“把公众搞得惊慌失措”是一件多么容易的事情啊。然而,本杰明先生的意见根本起不到什么作用。
2.美国再次插手中东事务的实质目的
美国再次对中东地区发动军事行动的实质不在于解决地区威胁,而是着眼于下一届大选的一种政治策略,目的是为了在下一届大选中获胜。人们的注意力大都集中于奥巴马曾经做了什么,没做什么。甚至连他最亲密的拥护者似乎都在怀疑他。一位澳大利亚评论员在《金融时报》的文章中以一句话做了总结:“2014年,贝拉克?奥巴马突然令人感到越来越厌倦了。”事实上,奥巴马是相比之上最“克制”的美国总统,他提出的方案再合理不过了,而恰恰是他背后的好战分子希望他马上向所有人开炮。那些政客们确实认为,只有表现得不同反响,才能赢得美国的下一届大选。因此,将责任都推给奥巴马是不对的。
奥巴马已经递交了有关在叙利亚发动突袭的提案,并向伊拉克(以及其他可能的地区)增派进行培训的特种部队。尚未从伊拉克和阿富汗残局中脱身的美国,将再次陷入更多国家的泥潭之中。美盟将对他们界定为“好人”的那些人提供“培训”。这种培训好像将在沙特阿拉伯进行。这对沙特阿拉伯而言是一件好事。他们可以审核所有受训者,并判断谁值得信任,谁不值得信任。这可以使沙特政府显得有所作为,并有助于沙特政权维持得更长久。
3.美国在中东失信
美国的干预将无益于解决中东危机,因为其影响中东的能力正在逐渐衰退。扭转中东地区冲突对峙的灾难局面途径是相互敌对和不信任的各方转变决策,从对峙转向政治和谈。曾经举行过的和谈都很难达成政治协议,除非使他们团结起来,否则最初达成的协议将不会起作用。若想使类似的政治协议取得成果,重要的一点是美国应减少干预,而非过多地进行干预。美国已经丧失了中东国家对他的信任,即便是那些马上需要美国提供援助的国家。纽约时报指出,奥巴马在其召集的会议上寻求新的盟友,中东国家对此反应冷淡,不愿意提供支持,因为他们在各种问题上都越来越不信任美国。所以,即便有些国家对美国的号召给予有限的响应,也并非意味着对美国的帮助心存感激。因此,解决中东问题的底线是美国停止对中东事务指手画脚,让中东国家人民自行处理本国事务。
多年以来,土耳其与叙利亚两国一直在随着时局变化经历着由冲突到合作,由合作到冲突的循环往复。巴沙尔上台后曾一度释放一系列对土叙关系示好的信号,诸如加紧打击叙利亚境内的库尔德工人党和封锁库尔德工人党在叙境内的训练基地等措施,土耳其也随即对叙利亚给予了积极回应,从而使得两国关系渐入佳境,在政治、经济、军事领域都呈现出了良好的发展势头。然而,“阿拉伯之春”扰乱了叙利亚国内的宁静,也使土叙关系瞬间跌入低谷,并最终致使两国反目为仇。
近期浮现出来的“伊斯兰国”在某种程度上改变了叙利亚国内的力量平衡,也对中东地区的地缘政治格局产生了影响。沃勒斯坦认为,土耳其面对叙利亚当前的危机陷入了两难境地。沃勒斯坦在Agence Global学术机构网站发表了题为“土耳其在叙利亚问题上摇摆不定”的评论文章。① 评论简析了土耳其和叙利亚两国的渊源,并对土耳其的为难境地进行了分析,一是叙利亚国内形成的三大派别,随着斗争的进行,其中的一个派别会消失,这样三个派别就变成了两个派别。土耳其对于保留哪两个派别举棋不定。二是在是否打击“伊斯兰国”问题上陷入两难境地。评论在结尾对土耳其提出了忠告,建议土耳其提出有条理的策略应对叙利亚问题。
沃勒斯坦“土耳其在叙利亚问题上摇摆不定”的评论的核心内容如下。
1.叙利亚现实问题有其自身的复杂性
中东各国的政策和地缘政治一直处于不断变化之中,但是以前在这种变迁过程中,人们至少知道中东及中东以外地区主要参与方的主要目标是什么。但在今天的叙利亚,情况却不是这样。如今的叙利亚在政治上存在三个派别:支持巴沙尔政权的派别、支持“伊斯兰国”的派别以及声称反对上述两个派别的所谓伊斯兰温和派。众所周知,上述三个派别的争斗既难以分析又难以预测,因为这种三方争斗注定会在短期内缩减为更加明显的两方争斗。然而,在此情况下,中东及中东以外地区的许多主要参与方对于他们希望看到怎样的情形,立场不明确。如果可能的话,许多参与方更希望尽量维持三方鼎力的现状,他们很担心被迫选择优先考虑哪两方。尽管沙特阿拉伯和美国对此也存在矛盾情绪,但是土耳其尤其如此。
2.土耳其和叙利亚的渊源
土叙接壤面积很大。一段时期以来,正义与发展党(AKP)一直执掌着土耳其的政权,正义与发展党是伊斯兰政党,其在坚持伊斯兰价值观和做法的同时,容忍其他观点和信仰。该党在执政之初就宣布了与西方国家保持联系的外交政策,因此,土耳其加入了北约,并且正在努力加入欧盟,同时正在试图重塑作为中东地区主要大国的责任,与其他中东地区国家保持良好关系。
叙利亚内战爆发之初,土耳其扮演着调停的角色。随着进程的发展,土耳其雷杰普?塔伊普?埃尔多安在某种程度上认为叙利亚总统巴沙尔?阿萨德向他撒了谎。埃尔多安认为自己受到了严重的冒犯,因而从调停者转变为推翻叙利亚政权的主要倡导者。
土耳其拥有庞大的库尔德少数民族群体,历届政府始终拒绝承认库尔德人的少数民族地位、拒绝进行权力下放,并且不给予其语言选择的权力。自从九十年前土耳其共和国成立以来,土耳其政府一直对库尔德人的要求进行打压,有的政府甚至否认存在库尔德这一群体。大约三十年前,库尔德工人党,这支信仰马列主义的库尔德武装组织,试图通过武装起义来实现库尔德人的目标。库尔德工人党领导人阿卜杜拉?奥贾兰(Abdullah Ocalan)被俘虏并被判处终身监禁。
几年前,土耳其现任政府转变了路线,开始与库尔德工人党谈判,并希望看看能否达成妥协方案,此举使世人感到震惊。库尔德工人党方面表示,他们不再坚持马克思列宁主义,并准备考虑将实现库尔德地区的权力下放而非独立作为目标。这些磋商很艰难,但是仍在继续进行当中,并且似乎前景光明。
叙利亚内战颠覆了土耳其国内的局势。“哈里发军队”(所谓的“伊斯兰国”)向叙利亚北部地区大规模扩张,并且在设法控制位于与土叙边境的叙利亚地区。事实上,该地区居住的大多是叙利亚库尔德人。叙利亚库尔德人的主要活动组织库尔德工人党一直是“伊斯兰国”袭击的目标,也是抵挡“伊斯兰国”扩张的主力军,“伊斯兰国”目前一直在进攻叙利亚库尔德地区的事实首府科班尼。
叙利亚库尔德人的这个活动组织与土耳其库尔德人活动组织-库尔德工人党有着较为密切的联系。当美国宣布建立打击“伊斯兰国”的军事同盟并利用空中打击遏制“伊斯兰国”扩张的政策时,土耳其立即感受到美国逼迫其参与打击的巨大压力。尤其是边境两岸的库尔德人和美国都呼吁其双向开放边境口岸,从而允许在科班尼及其他地区受到“伊斯兰国”军队威胁的叙利亚库尔德人进入土耳其这个避风港,与此同时,允许土耳其库尔德人进入叙利亚向叙利亚库尔德人提供军事方面的增援。
土耳其一直极其不愿意同意上述请求。总统埃尔多安宣布,土耳其认为“伊斯兰国”和土耳其库尔德运动-库尔德工人党同为恐怖组织,因此,土耳其没有理由开放边境。土耳其所持的立场有些奇怪,尽管库尔德工人党被贴上恐怖主义的标签,但是一段时期以来土耳其政府一直在与库尔德工人党进行谈判。库尔德运动组织、库尔德工人党以及统一民主党不能与“伊斯兰国”相提并论,因为“伊斯兰国”在向所有人发动极其野蛮的军事行动。
那么土耳其是怎样对世人进行解释的呢?土耳其政府曾提出,打击“伊斯兰国”将强化巴沙尔?阿萨德的政权。这个理由可能是正当的吧。但是其中恰恰反映了土耳其的抉择和矛盾心理。土耳其政府一直要求美国承诺将不会偏离继续打击阿萨德政权的轨道,尤其是立即在前线设置禁飞区。美国辩称,由于没有地面部队这个要求无法实现,同时他们将不会派遣地面部队。
3.土耳其在叙利亚问题上举棋不定
一是土耳其在使叙利亚“三派缩减为两派”的问题上感到为难。如果优先考虑打击“伊斯兰国”,那么对一向规模较小的叙利亚伊斯兰温和派的支持将减少。如果优先考虑打击“阿萨德”,那么将会使“伊斯兰国”的力量得到强化,并无疑将导致叙利亚库尔德人遭到“伊斯兰国”的大规模屠杀,对此,联合国叙利亚问题特使刚刚发出了警告。
二是土耳其在库尔德工人党进行的谈判方面感到为难。如果土耳其对于叙利亚库尔德人的困境不予理睬,那么这可能致使与土耳其库尔德工人党之间的谈判破裂。库尔德工人党曾经这样警告过土耳其当局。但是,如果土耳其政府更加积极地打击“伊斯兰国”,那么结果可能是库尔德工人党在继续进行的谈判中立场更加强硬。
三是土耳其在是否打击“伊斯兰国”问题上感到为难。土伊两国在阿富汗和伊拉克问题上拥有坚定的共同利益。但是土耳其不积极打击“伊斯兰国”的姿态将会妨碍加强两国关系的努力。另一方面,积极反对“伊斯兰国”将会妨碍土耳其自誉为逊尼派伊斯兰教捍卫者的努力。
沃勒斯坦学者文章结尾处表示,不管怎样,土耳其必须在不久的将来提出更加有条理的政策。否则,其主张成为中东地区主要参与方的希望将成为泡影。其与库尔德人的斗争可能会再次引发暴力事件。摇摆不定的姿态在斗争如此激烈的地区不受赞赏。
我们认为,土耳其和叙利亚两国相邻,有着悠久的历史渊源和紧密的经济政治联系。无论从政治影响力、领土安全还是国家安全角度而言,土耳其与叙利亚都有着千丝万缕的联系,因此,土耳其绝对不会置叙利亚危机于不顾,并且一定会想方设法积极介入。
中东世界是一个充斥着冲突与对抗的体系。对于中东地区与世界体系的关系而言,沃勒斯坦认为16世纪和17世纪欧洲扩张之初,并未触及中东地区,因为伊斯兰世界是一块“啃不动的硬骨头”;接下来,逐渐沦为殖民地的中东地区进入了世俗反体系时期;20世纪70年代以来,伊斯兰主义进入反体系时期:伊斯兰主义不仅反对世俗的民族国家,也反对处于世界体系中心区的西方国家,并希望重构世界体系[1]。
作为世界体系理论创始人,沃勒斯坦近期对这一地区给予了格外关注。上述三个有代表性的评论以及对时局的分析反映了沃勒斯坦认识中东问题的视角,他在对“伊斯兰国”的地缘政治影响进行合理分析的同时,也表现出了对政治格局发展的一种无奈情绪。如以往一样,沃勒斯坦对于美国借打击“伊斯兰国”为由“重返中东”的战略举措并不看好,他认为如果美国不插手中东事务,将会有利于中东事态的平息。
土耳其和叙利亚这对邻国之间的关系可谓是剪不断理还断,沃氏指出了土耳其对叙政策摇摆不定的几个方面,同时对上述现象进行了合理推测,认为土耳其应当在叙利亚相关问题上摆出鲜明姿态,否则将无法巩固其在中东地区的地位。总之,沃勒斯坦有关中东问题的最新评论为他的世界体系观提供了新的论据,对我们今天研究中东问题与世界体系问题与走向有很大的启示意义。
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自20世纪拉美危机和东南亚危机之后,进入21世纪以来,全球主权债市场出现了引人注目的新现象:欧、美、日等富裕国家与地区均日益陷入“重债富国”的困境,次贷危机和欧债危机相继爆发。从这些国家的债务负担及其趋势看,令人担心其债务是否可持续。
日本的债务问题未得到重视,但在欧、美、日之中最为沉重。数据显示,2011年底,日本主权债余额对GDP(国内生产总值)的占比为215%。1992年,日本的主权债务规模为2.2999万亿美元, 到2009年,日本的主权债务已经扩张到10.5303万亿美元,17年间日本的主权债务增长了358%,年均增速达到9.4%,几乎是同期日本经济增速的10倍。
在经历了日本东部大地震之后,日本债务问题更严重了。到2011年的财年底,日本主权债余额为12.62万亿美元。考虑到日本国债中约9%为非居民持有,因此日本债务问题对全球金融体系的冲击虽不及欧美,但也有显著冲击。以2009年度的债务余额/GDP为例,处于国家实质破产的冰岛只有118%,陷于严重债务危机的希腊为115%,而日本当年却高达190%。为什么债务危机出现在冰岛和希腊而没有出现在日本?这就需要我们结合日本政府和私人部门总体的资产负债表和国际投资头寸来观察。
日本主权债务危机之所以迟迟没有爆发,一是与其较好的债务期限结构、以国内债权人为主的债权人结构有关;二是和日本较好的国际投资头寸有关。欧盟深陷债务危机的国家,几乎毫无例外地在国际投资头寸方面十分糟糕,沦为净债务国。简而言之,日本似乎比其他发达国家有更为良好的国民财富账户,但即便如此,我们也对日本主权债务的可持续性深表怀疑。
2010年6月,当时的日本首相菅直人坦承:日本的财政状况在发达国家中表现最为糟糕,过度依赖国债已让财政状况持续恶化,日本若再坐等,将有破产之患。
美国的主权债问题在次贷危机中暴露无遗,可能对美元在国际货币体系中的地位构成挑战。第二次世界大战结束之后,美国联邦债务总额曾高达GDP的122%,此后快速下降,到20世纪70年代美国联邦债务总额/GDP的占比约40%。直到1985年美国仍是全球净债权国。但能源危机的冲击使美国债务状况加速恶化,仅在克林顿时期曾略微好转。2000年美国联邦债/GDP占比为57.3%。2007年美国联邦债总额突破10万亿美元。此后次贷危机的爆发,加上奥巴马的“医疗改革方案”,使债务问题急剧恶化,到2012年第二季度,美国联邦债务总额已经超过15.88万亿美元,约为GDP的110%。美国还面临着“财政悬崖”问题。这是伯南克首先运用的词汇,是指美国在2012年底、2013年初的一系列法律调整将使美国政府面临财政支出大幅增加、税收收入大幅减少的危险,涉及金额初步估计达6800亿美元。它可能导致美国经济增速放缓,甚至陷入二次衰退。解决财政悬崖的短期措施,必然使得美国中长期债务问题变得更为突出。
如果把中央政府债务分摊到每个国民头上,美、日国民人均负债分别为5.1万美元和9.9万美元。假定日、美人均年收入为4万~5万美元,储蓄率为10%,则日、美国民分别需要工作约20年和10年,才能还得上中央政府的债务。
欧债问题显示欧盟需要进一步协调财政政策,欧元区主权债务问题可能需要数代人的努力才能有答案。截至2011年第三季度,欧元区国家政府债务总额为81912.95亿欧元,占GDP比例为87.4%;欧盟27国政府债务总额为10.32亿欧元,占GDP比例为82.2%,政府债务占GDP比例最高的成员国依次为希腊(159.1%)、意大利(119.6%)、葡萄牙(110.1%)和爱尔兰(104.9%)。相比日本和美国,欧元区的总体债务水平不是最糟糕的,但区域内经济发展的不平衡性却较为严重,除德国和少量北欧国家之外,欧元区内大多数国家的国际收支状况也令人担忧,因此欧债危机迫使欧洲必须走向更高层级的财政联盟、邦联甚至联邦制的区域一体化阶段。
发达国家纷纷陷入债务困境,其根源何在?林毅夫清晰地指出,全球失衡的根源很可能在于美国不谨慎的货币政策和流动性的过度供给,因为在次贷危机前,国际收支顺差和外汇储备持续增加的国家不仅有中国,还包括德国、日本和中东资源国,这些国家的汇率政策却明显存在差异。发达国家是到了反思其财政和货币政策是否可持续问题的时候了。
主权债务危机何时爆发?有没有什么“经验法则”?马纳西和鲁比尼试图总结一个“拇指法则”。他们考察了多达50个指标后,认为总外债对GDP的占比高是一个最重要的特征。经验法则是:发生主权债务危机的临界值是54.7%。以此衡量,次贷危机前的美国,以及欧元区11国的总外债对GDP的占比,均明显高于临界值。
我们知道,一旦债务国出现债务拖欠,对债权人和债务国双方而言代价都相当昂贵。债权人因为债权不能收回,损失是明显的。债务国为了寻求国际机构或者是债权人的支持,不得不被迫进行一些国内政策调整,以恢复自己的国际信用和偿债能力,严重的甚至可能被完全排挤出国际金融市场,丧失国际融资能力,因此,由主权国家发行的国际债券必须寻求一种可行的重组办法,以便出现债务困难时,能够及时有效地进行债务重组,尽可能减少债权人和债务国的双方损失。正因为以债券融资为主导的国际债务市场面临新的重组困难,这就需要重构主权债重组机制。
发展中国家的债务问题由来已久。1970年发展中国家所欠外债合计为698亿美元,1980年全部发展中国家所欠外债总额已经达到5216亿美元。虽然因为债务危机影响,发展中国家的外债增长速度有所减缓,但是,1990年全部发展中国家所欠外债总额仍然高达12831亿美元,20世纪90年代外债增长速度进一步下降,但是外债总额持续大幅增加,2000年全部发展中国家外债总额达到了21778亿美元,2008年增长到了36420亿美元。其中欧洲和中亚地区的债务总量增长最快,已经超过拉丁美洲和加勒比地区成为全球外债负担最严重的地区。
1990~2007年间,发展中国家整体的外债负担增加了20800亿美元。其中,欧洲和中亚地区就增长了10850亿美元,占发展中国家新增外债的52%。特别是俄罗斯、土耳其、波兰、哈萨克斯坦、罗马尼亚、乌克兰和克罗地亚的外债负担最重,2007年7国合计外债总额已经超过11207亿美元。
拉丁美洲和加勒比地区的外债负担依然非常严重,拉丁美洲和加勒比地区过于依赖外部资金,特别是过度举借外债的发展路径使得拉丁美洲和加勒比地区的债务问题几乎成了不可解开的死结。更让人担心的是,债务负担上升较快的地区,中短期外债占总债务比重也在逐步上升,2007年东亚和太平洋地区、欧洲和中亚地区的短期外债占总债务比重分别达到了39%和24%,均超过20%的国际警戒线,而在1990年时,上述地区这一比重分别仅为16%和18%。
虽然发展中国家的外债总额不断上升,但是,从一些关键性的债务负担相对指标上看,发展中国家的债务负担呈现出一定的下降趋势,这反映了新兴市场国家从整体上在控制外债规模和增进出口方面取得的成绩。2004年开始,新兴市场和发展中国家外债/商品和服务出口的比例已经下降到100%的警戒线以内,债务偿付/商品和服务出口的比例也从2004年开始降低到了20%的警戒线以内。
从地区上看,中欧和东欧地区新兴市场和发展中国家的外债负担最严重,其次是独联体国家,西半球新兴市场和发展中国家即拉丁美洲和加勒比地区的国家外债负担较为严重。当然,如果和20世纪80年代外债/出口加权平均比例达到270%和债务偿付/出口加权平均比例达到150%以上相比,目前的债务负担也还不是特别严重,但是,外债/出口比例超过了100%和债务偿付/出口超过了20%无疑都是危险的信号。特别需要指出的是,在国际援助支持,特别是在自身努力下,非洲地区的外债负担明显下降。用相对指标进行衡量,已经和亚洲地区以及中东地区的外债负担基本相当,这是非常了不起的成绩。
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摘要:养老保险隐性债务问题一直困扰着我国养老保险制度改革。文章首先阐述了养老保险隐性债务的基本概念、各种定义、测算方法以及转轨时期的养老保险隐性债务问题,然后分析了隐性债务对我国养老保险制度改革的影响,最后对解决我国养老保险隐性债务,建立可持续发展的养老保险制度提出了相关政策建议。
关键词:养老保险;制度改革;隐性债务。
我国养老保险制度正由完全的现收现付制向社会统筹与个人账户相结合(以下简称“统账结合”)的部分积累制转轨。与改革初期人们对“统账结合”模式所寄予的厚望——体现公平与效率的结合相比,制度转轨过程中暴露出的问题增添了人们对改革前景的担忧,其中最主要的一个问题就是个人账户“空账”,而个人账户“空账”产生的原因是我国未解决好养老保险隐性债务所带来的转轨成本。最近几年,国内学者关于养老保险隐性债务的研究非常多,主要集中在两方面:一方面是隐性债务规模的测算,主要有周渭兵(2000)、王晓军(2002)、高建伟(2004)等;另一方面是如何偿还养老保险隐性债务,主要有贾康等(2000)、郭树清(2000)、吴敬琏和林毅夫(2003)、李绍光(2004)、詹明月(2001)、叶响裙(2000)、夏鹰和潘广云(2002)、李明镇(2001)、韦玮等(2006)。从已有文献来看,国内还有不少学者对隐性债务的理解不够深入或者片面,所提出的政策建议往往有失偏颇。针对此种现状,本文将深入系统地阐述养老保险隐性债务的相关理论问题,在此基础上分析我国养老保险制度转轨过程中的隐性债务问题,最后,就建立我国养老保险的长效机制提出政策建议。
养老保险隐性债务源自于现收现付制。现收现付制体现的是一种代际转移的关系,当期退休人员领取的养老金来自于同期在职职工的缴费。这些在职职工在缴费的同时,也为自己积累着未来退休后领取养老金的权利。一般情况下,随着在职职工缴费记录的增加,他们所积累的养老金权益也在逐渐增加。这部分养老金权益就是养老保险制度对他们的负债。由于不存在任何可见的借贷行为,而仅由国家的规定和强制力来保证实行,故称之为隐性债务。
理论上,解决养老保险隐性债务的办法有四种:第一,通过降低退休人员的养老待遇水平以缩小债务规模;第二,利用下一代职工的缴费来解决;第三,若当前在职职工在缴费过程中出现基金结余,这部分结余也可以用来偿还隐性债务;第四,国家从养老保险制度外筹集资金解决。如果仅仅通过前三种途径就可以完全“消化”隐性债务,那么,从财务可持续性角度,我们就不需要担心养老保险隐性债务问题,现收现付制可以一直运行下去。但事实上,人口老龄化会对现收现付制形成很大冲击,而降低退休人员待遇及提高在职人员缴费通常会遇到很大阻力,当在职人员的缴费不能满足当期退休人员养老金发放的时候,国家为了维持养老保险制度的正常运行和国家稳定,就必须从养老保险制度外筹集资金来解决,这样养老保险隐性债务就转变成了显性的国家债务。养老保险隐性债务与国家的显性公共债务既有联系,又有区别,主要表现在:在一定程度和范围内,养老保险隐性债务的规模是可以控制和调整的,当养老保险隐性债务可以通过制度调整进行消化时,其与国家的显性公共债务有本质区别。只有当现收现付制维持不下去时,养老保险隐性债务才会显性化,成为国家显性公共债务的一部分,从而对宏观经济产生影响。
由此可以看出,现收现付制养老保险中所包含的隐性债务不仅直接关系着养老保险制度本身能否顺利运行,也会间接地对国家财政收支和经济运行状况产生影响。因此,许多国家在考察政府债务的时候,也会把养老保险隐性债务作为一个参考指标考虑在内。
虽然养老保险隐性债务的基本概念不难理解,但是学术界对隐性债务的定义并未形成一致看法,这给各国学者研究隐性债务带来了困惑。根据世界银行养老保险专家Robert Holzmann(1998)的归纳,目前存在三种隐性债务的定义,分别是:
1.计划终止时债务(Accrued-to-date liabilities)。它等于如果现收现付养老金计划在某一时刻终止,所有必须支付给当前退休人员的未来养老金精算现值加上在职职工已经积累、未来必须予以偿付的养老金精算现值。如果有基金余额,还需减去基金余额。
2.当前参保人口债务(Current workers andpensioners' liabilities)。不考虑新加入者,假设现收现付养老金计划继续运行,直到最后一个参保人口死亡,其等于计划终止时债务加上当前参保在职职工未来所积累的养老金权益的精算现值与未来缴费的精算现值之差。当前参保人口债务也被称为封闭人群债务(Closed-group liabilities)。
3.开放系统债务(Open-system liabilities)。考虑新加入者未来的缴费和养老金收益情况,其等于当年参保人口的债务加上新加入者未来所积累的养老金权益的精算现值与未来缴费的精算现值之差。
那么,在研究养老保险隐性债务的时候,尤其在测算隐性债务规模的时候,究竟应该采用何种定义呢?Hagemann和Nicoletti(1989)研究了老龄化对德国、日本、瑞典和美国养老保险债务的影响。该文作者测算了四个国家的封闭人群养老保险债务,结果发现美国、日本、德国、瑞典的养老保险债务分别是各自国家1985年GDP的158%、217%、355%和183%。Kane和Palacios(1996)通过测算多个国家的封闭人群养老保险债务,发现养老保险债务在经历快速人口转变的国家和现收现付制养老保险运行时间较长的国家中显得相对较重。Holzmann、Palacios 和Zviniene(2004)比较分析了35个国家的封闭人群养老保险债务,也得到类似于Kane和Palacios(1996)的结论。不难看出,国外学者主要集中于研究养老保险封闭人群债务;而在我国,周渭兵(2000)、王晓军(2002)、高建伟(2004)主要测算的是计划终止时债务。
实际上,三种隐性债务的定义和测算口径各有用处,究竟测算哪种隐性债务规模取决于各国养老保险改革的实际情况和研究的目的。如果政府有意完全终止现收现付养老保险制度或者向完全基金积累制转轨,比如智利养老保险制度改革,那么测算计划终止时债务是合适的,因为它告诉政府在计划终止那一时刻所需要清偿的债务规模是多少,有利于提前制定解决办法。如果研究人口老龄化、扩大覆盖面等外在因素对现收现付养老保险制度财务可持续性的影响,那么测算开放系统债务是最合适的。如果政府在改革养老保险制度时考虑新老划断,那么,测算当前参保人口债务是合适的。因为它可以明确,不考虑新加入者,当前参保人员按照现行制度缴费和领取养老金,直到所有参保人员死亡,政府所需要承担的债务。
从测算方法来看,由于养老保险制度涉及个人整个生命周期的行为,从年轻时缴费,到退休后领取养老金直至死亡,同时又与人口结构、生命表、工资增长率等因素有关,所以测算隐性债务规模最好利用精算方法,并考虑参保者整个生命周期的情况。当然,由于测算隐性债务规模会面临一些不确定性因素,必然涉及对一些人口经济变量的预测,比如人口出生率、死亡率、个人工资记录、社会平均工资、折现率等等,所以,测算结果不可能百分百准确,更重要的是反映一种变化趋势。考虑所面临的不确定性因素的多少,测算开放系统债务规模的准确程度最低,计划终止时债务规模最高,当前参保人口债务规模居中。一般来讲,研究者会综合考虑多种情形来说明养老保险隐性债务的规模及变化趋势。
前文已经提到过,如果养老保险隐性债务能够在制度内进行“消化”,则不必要担心隐性债务问题。但是,20世纪80年代以来,许多西方国家为了应对人口老龄化的挑战,开始了由现收现付制向基金积累制的转轨。从养老保险经济学的角度来看,只要养老保险从现收现付制向基金积累制转轨,都无法回避隐性债务问题。这是因为改革前参加现收现付制的职工的缴费用于当期养老金的发放,并形成未来领取一定养老金的权益,即隐性债务。如果不进行改革,这一债务理应由未来代的缴费来偿还。但是,一旦现收现付制向基金积累制转轨,未来新加入者的缴费进入了个人账户,即不再用来偿还这笔债务,那么,现收现付制下的隐性债务在转轨过程中就变得显性化。国家为了维护国家稳定,通常会从其他渠道筹集资金来偿还这笔债务。
养老保险制度转轨过程中出现的隐性债务显性化问题,已经引起了各国政府和学者的关注。这部分显性化的隐性债务就是制度的转轨成本。需要注意的是,我们不能笼统地说,隐性债务就是转轨成本,这要取决于每个国家养老保险制度改革的具体模式。若由现收现付制向完全的基金积累制转轨,则隐性债务就等同于转轨成本;若由现收现付制向部分积累制转轨,即改革后依然保留了部分的现收现付制,那么,在这种情况下,转轨成本就不完全等同于隐性债务,而仅仅是显性化的那部分隐性债务。通常为了保证制度转轨成功,许多国家都会在改革前测算转轨成本的规模,并制定相应的解决办法;有些国家因为发现转轨成本太大,国家经济难以承受,便另寻其它解决途径,比如实行名义账户制;也有些国家事先没有意识到转轨成本的问题,比如中国,结果造成制度在转轨过程中出现很多问题。接下来,本文将分析养老保险隐性债务对我国养老保险制度改革的影响。
我国养老保险制度目前正由完全的现收现付制向“统账结合”的部分积累制转轨,其中个人账户实行基金积累制,社会统筹依然保持现收现付制。因此,我国养老保险制度的转轨成本并不等于隐性债务,其仅仅是转轨时刻显性化的隐性债务。
当前参保人员和新加入者在向社会统筹账户缴费的同时,也积累着未来的养老金权益,这又形成新的隐性债务。所以,对我国养老保险隐性债务进行研究,不应局限于转轨成本,而要着眼于其对整个社会统筹基金运行的影响。正因为如此,测算我国养老保险隐性债务规模仅仅局限于计划终止时债务是远远不够的,因为现收现付制依然在我国养老保险制度中占很大比重。测算当前参保人口债务和开放系统债务规模对我国养老保险制度改革更有参考价值。前者可以告诉我们,如果不依靠改革后的新加入者偿还债务,政府需要从制度外筹集多少资金来填补缺口。后者则可以让我们了解社会统筹基金长期的运行情况。
目前,我国养老保险制度转轨过程中出现的许多问题都是由于未充分认识养老保险隐性债务的特点所造成,所采取的解决办法也注重短期效应,并未从长远认真考虑,不利于我国建立养老保险的长效机制。具体体现在:
首先,代际不公平阻碍养老保险覆盖面的扩大。从我国养老保险改革的具体实践看,国家承认参保人员在改革前所积累的养老金权益,但是,无论是国务院1997年26号文,还是国务院2005年38号文都规定这部分养老金权益由社会统筹基金来支付。也就是说,政府是想利用新加入者的缴费来偿还这部分显性化的隐性债务,即转轨成本。实践证明,依靠企业长期负担高费率来消化转轨成本已难以为继,既不利于搞活企业,又不利于扩大养老保险的覆盖面。近年来,各地为了保证当期养老金的顺利发放,借助社会统筹账户与个人账户的“混账”管理,挪用个人账户基金,使个人账户有名无实,形成“空账”。据劳动和社会保障部的统计,截至2005年底,我国养老保险个人账户“空账”规模累计已达8000亿元。为了扭转这种不利局面,国务院2005年38号文规定将养老保险社会统筹部分的缴费率提高到20%,改革养老金计发办法,并且强调个人账户与社会统筹账户要分开管理,要求逐步做实个人账户。这一系列举措都可视为国家为解决个人账户“空账”,建立养老保险的长效机制,实现养老保险可持续发展而做出的积极努力。但是,这种做法的效果却不容太乐观,直接原因就是:让新参保者来承担转轨成本严重违背了代际公平原则,许多非公有制企业及职工个人不愿意参加基本养老保险,给扩大养老保险覆盖面带来了很大阻力。即使他们被强迫参加,他们也会通过各种手段来逃避缴费,比如少报缴费基数等等,到一定程度后,提高缴费率并不一定会导致缴费额的增加。
其次,从短期来看,新参保者的缴费可以缓解社会统筹基金的支出压力。但从个人整个生命周期来看,新参保者能否真正为偿还债务作贡献,还要取决于缴费和养老金收益的现值之差,若大于零,新参保者会为减少开放系统债务作贡献;否则,新参保者会使整个开放系统债务规模越变越大,出现“滚雪球”效应。现阶段,我国各级政府一直致力于扩大养老保险覆盖面,视其为解决转轨成本的“救命稻草”,但是却忽视了可能存在的问题——如果不完善制度设计,扩大覆盖面可能会带来整个开放系统债务的膨胀,短期的社会统筹基金收支状况好转可能隐藏着未来更大的支付危机。扩大养老保险覆盖面,让更多的人享有养老保障,是体现我国养老保险制度公平性的题中之义,但在扩面的同时,必须重视完善养老保险计发办法,才能实现我国养老保险制度的可持续发展。
国务院2005年38号文提出要建立起适合我国国情,实现可持续发展的基本养老保险制度。要实现这个宏伟目标,我国政府必须立足长远,重视养老保险隐性债务问题。因为养老保险隐性债务不仅与转轨成本有关,也与养老保险基金长期平衡有关。
要解决我国养老保险制度中的隐性债务问题、建立养老保险长效机制必须做到以下几点:
解决养老保险隐性债务的办法之一是从制度外筹集资金,尤其是在制度转轨时期,加强政府投入更显必要。政府应该在以下两方面有所作为:一是承担制度转轨成本。政府至少应该主动承担一部分转轨成本,这不仅是实现个人账户由“空账”变为实账的前提,也是我国养老保险制度建设走上良性轨道的开端。政府承担转轨成本后,扩面“新人”
的缴费率无疑可以大大降低,职工参加养老保险的积极性会大大增强,从而形成良性循环。二是建立养老保险储备基金。由于养老保险所涉及的时间周期长,所面临的不确定性因素较多,因此国家建立养老保险储备基金以应对外界环境变化的冲击是很有必要的。我国政府在这方面已经迈出了实质性的一步,成立了全国社会保障基金理事会,但在承担转轨成本的责任方面还需进一步明确和加强。
目前,很多地方政府仅仅将扩面工作当成解决养老保险制度转轨成本的一种手段。这种看法是非常片面的。首先,享受养老保障是所有公民的一项基本权利;其次,扩面人群的缴费不能完全替代政府偿债。虽然在短期内,养老保险参保人数的迅速增加会大大缓解社会统筹基金的支付压力和减轻政府的财政负担,但是,在职人员在缴费的同时也积累了未来领取养老金的权利,能否为解决隐性债务作贡献还取决于其缴费与养老金的相对大小。因此,如果片面地把扩面工作当成“救命稻草”,而不重视养老金制度设计,虽然在短时期内养老保险基金的收支状况会大为改观,但从长期来看,只不过是延迟了养老金危机爆发的时间。等到我国养老保险扩面潜力耗尽以后,养老金危机才会真正显现。所以各级政府应该明白——新参保人群的缴费不能完全代替政府偿债。否则,将会导致缴费率畸高,阻碍养老保险扩面工作的推进。事实上,从近些年我国财政收入增长情况来看,政府完全有能力通过调整财政支出结构,增加对养老保险的补助支出来解决我国养老保险制度改革的转轨成本,顺利扩大养老保险覆盖面。
解决好转轨成本问题只是现阶段的主要任务。
真正要实现我国养老保险“统账结合”模式的可持续发展,还必须重视加强养老金制度设计的精算基础,要建立新参保人群的财务自平衡机制——即新参保人群的缴费和其未来领取的养老金在精算意义上保持大致相等。只有这样才可以保证养老保险隐性债务规模不会随着参保人数的增加而膨胀,避免“滚雪球”现象的出现。所以,从长期来看,我国养老保险制度改革不能满足于解决转轨成本问题,更重要的是根据未来养老保险参保人群的变化情况以及合适的养老金替代率水平,运用精算技术设计科学合理的养老金计发办法,以实现我国养老保险制度的可持续发展。
综上所述,各级政府应该在了解养老保险隐性债务的特点以及对我国养老保险制度改革的影响的基础上,积极调整财政支出结构,减少财政“越位”支出和不合理支出,增加养老保险补助支出,以顺利完成养老保险扩面工作,并同时注重养老保险制度的精算设计,才可能解决养老保险隐性债务问题,建立养老保险制度的长效机制,实现其可持续发展。
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联邦政府的债务上限还有两天时间,7月31日晚间8点40分,美国总统奥巴马来到电视镜头前向公众作了一个简短的声明。他宣布说,白宫已经与国会两院的两党领袖就提高债务上限问题达成一揽子协议,议案将立即交付国会进行表决。奥巴马指出他对这个协议并不满意,但在目前的情况下却是两党之间为了避免债务违约而能够做到的妥协。几分钟后,总统脸上带着遗憾的表情,没有回答媒体的问题便离开了新闻发布会。
也就在这前后,众议院的共和党籍议长博纳给本党的议员送出了一个PPT幻灯片文件,简要地叙述了这个协议的内容。其中包括在增加债务上限的同时削减预算、国会两党成立委员会来决定削减项目并为此而制定出截止期限、未来在议会中引入平衡预算宪法修正案的讨论,等等。
8月1日下午,众议院以269对161票通过了该项议案。投下反对票的是民主党的左翼与共和党的右翼。第二天,参议院以74对26票的大比数通过了相应的议案。奥巴马总统立即出来向全国宣布了这一消息。持续了数月的债务上限危机暂时得以解决,美国人松了一口气。
债务上限危机的背景。借贷的大权在国会手里,行政部门不得在没有国会批准的情况下擅自借债。每逢财政预算入不敷出——这是最近多年来的常态——政府就需要借贷。而国会要给贷款额规定一个上限,提高上限需要国会参众两院批准。
在过去50年中,国债的上限被提高了74次。其中里根时代18次,克林顿时代8次,小布什时代7次,奥巴马上台后3次。到今年5月,当联邦政府再次面临必须提高债务上限的关头时,美国政府开支的40%左右要依赖债务来解决。
根据几个月前的数字,美国的国债总额已经超过了14.34万亿美元的天文数字。在这里面,所谓“公共债务”,也就是国内外的债权人持有的数额是9.74万亿,另外的4.6万亿则来自美国政府负责管理的社保和信托基金。在公共债务中,外国政府与个人持有大约47%,包括中国的12%。
在这种情况下,美国人面临着两种困难的选择。如果让巨额的债务无限制地增长,最终会有压垮这个国家的一天;可要是不提高债务上限,美国政府又面临着债务违约。到期的旧债与利息要靠新债来还,被借用的社保和其它各种福利金也要靠借债才能发出。一旦出现债务违约,美国政府的信用便会降低,并因此而带来利率飙升、汇率下跌、金融动荡等各种严重后果。
然而,债台高筑是多年来积重难返的现象,过去无论国会和白宫掌握在哪个政党手里,提高债务上限都没有形成危机。政府应付财政赤字,无非只有三种办法:开源(增税)、节流(削减)、借新偿旧。对于政客来说,无论是增税还是削减开支,都会影响到在选民中的支持率。增加税收会引起中产阶级和工商界的反对,削减开支特别是福利会招来中下层阶级的愤怒。因此借新债是一个最简便、短期内看不到多少负面效应的办法。年复一年,债务就这样积累了下来。
这次债务危机的形成,有两个方面的主要因素。在共和党方面,2009年以来的茶党运动令党内的力量对比发生了重要的变化,一大批原本名不见经传的茶党人成了左右政局的中坚。在民主党方面,2012年的大选日渐逼近,选举政治日益成为白宫决策的重要考虑。这就使得两党在债务问题上持续僵持不下,只是到最后一刻才不得不各自退一步。
共和党人虽然在意识形态上推崇小政府、低税收,但是在布什政府执政的8年期间,其花钱大手大脚的程度一点不亚于主张大政府、高福利的民主党人。伊拉克、阿富汗两场战争,再加上给老人医疗增加福利,布什给美国财政留下了一个大窟窿。
自2008年的金融风暴之后,布什政府7000亿美元的救市计划、奥巴马政府上台后近万亿美元的经济刺激方案、以及随后的大幅度增加赤字与开支,政府大手笔花钱让许多普通人感到心惊肉跳。他们本能地意识到,政府无限制的扩大,不但会导致国家破产,而且会越来越多地剥夺人民的自由。在这种情绪的推动下,一个自发性的“茶党”出现了。这个民粹主义色彩浓厚的群众性运动以“税交得够多了”的口号为召唤,吸引了数千万的美国人。2010年的国会中期选举里面,在茶党的支持下,2008年溃不成军的共和党翻盘夺下了众议院,一批在限制政府开支上持极其强硬态度的候选人被选进了国会。
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2008年世界金融危机使得全球主权债务危机频发,美国政府为提振经济而采取的赤字财政政策导致其陷入政府规模不断攀高和财政偿还能力下降的困境,同时美国三权分立的政治体制也使得美国债务上限风波不断,引发人们对于债务规模适度以及债务规模管理制度如何完善的思考。发行国债会产生国债负担,国债负担超过公众承受能力就会对经济发展产生危害,因此,进行国债规模管理非常必要。国债规模管理的制度模式主要有三种,即逐年审批制度、余额上限制度和赤字控制制度。国债规模管理制度研究应达到促进经济发展和保障国家债务安全的双重目的。本文通过研究分析美国政府债务上限管理制度及其债务上限风波的实质问题,探寻国债规模管理制度的经验启示,寻求完善中国国债规模管理制度的思路。
美国实施债务上限管理制度的目的在于限制政府行为,防止其滥发国债以满足财政支出之需,避免因债务规模膨胀而引发债务危机。1917年美国立法确定实行国债规模的余额上限管理制度,国会为美国政府债务总量制定不得突破的最高限额。在此限额内,发行国债无需国会批准,如果达到这一上限便要采取措施,如兑付到期公债以减少债务余额。美国财政部资料显示,1961年至2010年40年间,美国债务上限上调次数达78次,近三年来也是频频上调。美国债务上限调整对其国内外财政、经济均产生了一定影响。
首先,从美国的角度分析,债务上限对美国政府债务规模存在着有限的制约作用。总体上讲,债务上限能够使国会在一定程度上控制国债规模,但这种制约作用在近年来有所减弱,从保证债务安全的角度上讲,债务上限作用也是短暂而有限的。
为了探求债务上限调整对美国经济发展的影响效果,本文构建一个多元线性回归模型来进行定量分析,模型如下:
Yt=C+ aiXi+D+μ
其中:Yt为因变量,表示美国的GDP;Xi为控制变量,X1表示财政支出,X2表示赤字额;并引入虚拟变量D,当债务总额超过债务上限时,D=1,否则,D=0;C为常数项,μ为残差项。
分两步引入控制变量,回归结果如下:
(1)引入控制变量X1、X2,得到模型:
Yt=5.332280X1+3.095063X2
R2=0.998 (171.26) (24.51)
(2)引入虚拟变量D,得到模型:
Yt=-180 357.6+5.325671X1+3.077598X2+
199 409.2D
R2=0.998 (-1.87) (134.53) (23.92) (2.03)
对比两个模型,可以得出两个结论:第一,财政支出、赤字额以及虚拟变量D均对GDP存在着促进作用;第二,引入虚拟变量后两控制变量的系数发生了变化,虚拟变量D对财政支出与赤字对GDP的促进效应有着一定的抑制作用,但此抑制作用不能抵销虚拟变量本身对GDP的正效应。由此可见,通过提高债务上限使得债务总量保持在债务上限之下,即债务上限的及时调整对美国经济具有正效应。
从宏观看,美国债务上限的提高在一定程度上确保了政府的融资能力。在提高的债务上限额度内增发新债能够满足美国经济发展的需要,暂时消除美债违约的风险,稳定投资者信心。短期来讲能够促进社会投资及消费规模的保持和增长,提振经济的基本面,但长期看,债务上限的提高意味着美联储将投放更多的基础货币用于消化过多的国债,加剧美元贬值和通货膨胀,占GDP比重超过100%的债务总额最终将造成美国实体经济的疲软。
其次,站在世界经济视角来审视美国债务上限的调整。短期看,美国债务上限的提高稳定了债券市场,消除了全球金融体系动荡的风险,有利于全球金融市场的稳定和全球经济的复苏,但其同时也增加了美元流动性溢出的可能性,使发展中国家面临输入型通货膨胀的压力。不仅如此,美元的持续贬值还为国际热钱创造了更多的流动和套利空间,从而破坏了国际贸易、投资等国际金融秩序,阻碍世界经济的复苏。
从中国的角度分析,美国债务上限调整从外汇资产与国际贸易以及国内经济增长和通货膨胀三个方面影响中国的经济。首先,中国所持有的外汇资产中,美元资产占很大比重,美国债务上限不断提高虽然在短期内因降低了美债违约风险,保证了美元资产的安全性,避免了大额外汇损失,但长期来看美国债务上限提高加剧美元贬值,中国外汇资产仍面临大幅缩水的危险;其次,美国债务上限提高引起的美元持续超发和贬值会通过美元流动性的溢出效应影响国际大宗商品的价格,进而影响持有国的国际贸易,中国是美国公共债务最大的债权人,而出口又是中国经济的主要驱动因素之一,美元贬值会通过人民币升值而对中国的出口产生不利影响;最后,出口的受挫将影响到中国国内经济的发展,人民币在美元升值压力下形成对外升值、对内贬值的形势,导致中国在国际贸易中占不利地位,对内引发物价上涨和通货膨胀,严重影响到中国经济的发展。
第一,上限调整暴露出美国蕴含债务危机。美国两党提高政府债务上限为美国债务扩容,虽然能够通过借新还旧的方式暂时性地缓解债务危机,但是从根本上讲,美国政府的偿债能力并没有加强,同时,美国债务信用评级的下调也使国际投资者对美债的信心遭受打击。由此可见,美国债务危机虽然没有大规模爆发,但其存在性是不容置疑的。
第二,上限调整凸显出美国财政收支结构问题。进入21世纪以来,金融海啸波及全球,美国GDP增速放缓,为遏制经济增速持续下滑,美国开始实行赤字财政政策以振兴经济,在赤字扩大的同时,其债务上限管理制度通过不断上调债务上限来容纳赤字。在这样的政策背景下,美国财政支出的绝对数以及财政赤字数额不断攀高,财政支出增长率也连年居于GDP增长率之上,财政支出的非合理性增长和国债规模持续增加逐步形成了潜藏的债务危机。美国财政支出结构存在显著失衡,其中福利支出占比过大,十年法案的到期导致美国财政收入减少,而大幅扩张的财政支出使得财政赤字额逐年增加,收入的缓慢增长难以适应支出的迅速增加,美国财政收支存在不匹配的问题,这些均是导致美国债务上限风波频现的原因。
第三,上限调整反映出美国国债规模管理制度存在一定的问题。概括而言即债务上限制度对国债规模的约束作用存在但较弱,不断扩张的政府债务倒逼债务上限频繁上调,债务上限制度并没能真正起到限制国债规模的作用,相反还成为了美国两党政治渔利的筹码。
自1981年恢复国债发行以来,中国一直采取逐年审批年度发行额的国债规模管理模式,从2006年起,中国国债规模管理制度模式转变为考核年末存量的国债规模余额管理制度。国债余额由中央政府历年的预算差额和全国人大会审议批准追加的年末国债余额限额两个层次构成。在此种制度模式下,每年由全国人民代表大会制定一个限额作为年末考核国债存量时的上限,当年具体的国债发行情况则由财政部自行决定。具体来讲,国债规模余额管理制度又依据立法机关所需审批国债的范围而分为两种模式:一种是国债限额管理模式,即立法机关设定国债总量不得超过的上限,如遇特殊情况需要提高上限以满足政府融资需要时,财政部门需向立法机关报批后才可超额发行国债;另一种是预算差额管理模式,即每年立法机关对国债规模增量部分进行审批,而不审批国债借新还旧部分。
余额管理制度对中国国债规模管理产生了良好效果:从国债绝对规模看,自1981年恢复发行国债以来,中国债务规模增长率经历了一个上下波动的过程,总体趋势略有下降。20世纪90年代中后期以来,国债规模一度激增,在2006年实行国债余额管理制度之后,债务增长率一直在下降,2008年的激增是由于2007年发行的2 000亿美元的特别国债所致,但总体而言,2008年之后国债规模增长率开始回落,在2011年和2012年甚至出现了负增长的情况。由这一趋势可见,余额管理制度对中国国债规模起到了一定的控制作用,在一定程度上约束了国债规模的增长。从国债期限结构角度看,在实行国债余额管理制度后,国债期限结构更趋于合理化,短期国债的发行量显著增加,为完善中国国债市场,形成更加健全有效的国债定价机制奠定了基础。在2006年实行余额管理模式以来,国债规模增速得到了一定的控制,中国当前的国债规模仍在可承受范围之内,短期国债的发行有所加强,国债品种期限结构的合理化有了明显的改善。这反映出中国国债市场的发展,但其中潜藏的风险也不能忽略。国债是财政与货币政策的衔接纽带,是中国政府为平衡各地经济发展而进行转移支付的有效政策工具,由此可见,中国国债规模的扩大趋势仍将继续,国债风险发生的可能性也会随之提高,所以,做好防范国债风险、保证债务安全与发挥国债对经济的促进作用同样重要。
对比中美两国国债规模管理制度,可发现其实质具有相同性,即均属于余额上限管理制度,均是由立法部门制定年末国债余额的最高限额,年末国债存量不得超过这一上限。其主要区别在于:其一,美国的债务上限制约的并非全部现在或未来的政府债务,还包括政府的或有和隐性负债;其二,美国的债务上限余额并不像中国只是要求年末的国债余额不能超过上限,而是要求全年的任何时期债务余额均在此限度制约之下。除此之外,美国和中国在政治体制上也有很大的不同,美国两党制的存在是其债务上限风波产生最直接的原因,两党为其各自的政治利益在债务上限谈判中总是难以达成共识,中国则由全国人民代表大会审议制定每年的国债余额上限。
比较起来,中国国债规模余额管理制度施行中存在一些问题:第一,现行余额管理制度下的短期国债仍存在期限品种不多样、发行规模占比低;第二,现行余额管理制度中对于发行短期国债的低成本和高风险之间利弊的权衡不足;第三,现行余额管理制度对或有负债的考虑不够;第四,现行余额管理制度无法化解连年积极财政政策引起的“高债务、高通胀”的不良循环。这些均是中国在继续推行国债余额管理制度时需要关注与解决的问题。
通过对美国债务上限管理制度的分析,可以总结出美国国债规模管理制度对于中国推行国债余额管理制度的一些启示:
其一,美国债务上限管理制度并没能真正起到约束国债规模的作用,还导致政府忽视对财政体系的建设和完善,更加剧了债务危机。在中国经济转型的今天,政府应当汲取美国债务上限风波的教训,在转型过程中注重经济结构的合理性,避免对消费的过度刺激,建立完善的财政收支体系,开源节流,从根源上杜绝国债规模的过分扩张。在财政政策方向的选择上,应把握好政策实施的“度”,结合经济景气的恢复水平,适时调整财政政策,避免过度刺激经济给财政造成过大压力。就国债市场而言,中国应当注重建立健全相关法律,优化国债资金的使用效益,建立完善有效的国债规模管理制度,防范债务危机的产生。
其二,美国的政治体制对其国债规模管理制度产生的负面影响需要中国引以为戒。在中国,中央银行与财政部同属国务院领导,中央银行的独立性不够,这很容易造成政府偿债能力出现问题时中央银行通过发行货币来替政府还债,即出现公债的货币化,引起国债规模持续扩张和通货膨胀问题。
其三,美国债务上限制度也有一定的可借鉴之处,美国债务上限管理制度在一定程度上可以控制国债规模的非合理性扩张。实证分析显示债务上限的及时调整对美国经济具有正效应。债务上限的提高在一定程度上确保了政府的融资能力,暂时消除美债违约的风险,稳定投资者信心,短期来讲能够促进社会投资及消费规模的保持和增长,提振经济的基本面。美国债务上限管理制度中对于或有负债的考量也值得中国政府学习借鉴。
以上是美国债务上限管理制度的优点所在,在中国推行国债规模余额管理制度是可以借鉴的。
中国在继续推行国债规模管理制度的过程中,应从以下几方面入手,完善国债规模余额管理制度。
首先,增加对政府或有和隐性债务的考量。借鉴美国债务上限管理制度中对或有负债考量的经验,中国在制定国债规模余额上限时,立法部门应当增加对政府或有和隐性债务的考量,如国有企业破产及资产改良可能造成的负债,增强政府面临突发事件时的融资能力,防范债务危机的产生。
其次,财政部在制定国债发行计划时,应当充分利用国债规模余额管理制度的发债自由权,促进合理国债期限结构的形成。以内债为主体的中国国债在偿债货币(人民币)的发行权上所受约束较小,所以国债规模余额管理制度对于限制国债规模扩张来讲意义并不太大,相比之下,中国推行国债余额管理制度的意义更多在于使政府具有比国债发行额审批制度下更灵活的公债发行权力,在发行国债时调整国债期限结构,促使其进一步合理化,并注重提高国债息金的使用效益。
再次,设定合理的国债规模余额上限。在国债规模余额管理制度下,政府对国债发行的主动性和灵活性有所提高,从另一角度来讲,也就是国债发行的约束性和受控程度下降。在这样的背景之下,如果国债规模余额上限设置不合理,就可能导致国债规模过大而对企业债券产生挤出效应,进一步恶化中国企业面临的融资困难问题,阻碍经济的发展。合理的国债规模余额上限应做到既满足政府正常运转以及经济发展的资金需求,又不能过高而导致对企业债券的挤出效应。对于这一限额的合理把握,则需要结合经济发展现状以及未来财政年度的经济发展目标,多因素衡量确定,对此可以考虑建立一个确定国债规模余额上限的指标体系。
最后,国债余额管理制度赋予了财政部灵活的债券发行自由权,便于财政部门进行国债期限结构的管理,凸显出国债规模管理政策链接财政与货币政策的纽带作用。中国在推行余额管理制度时,应注重发挥国债管理政策链接财政与货币政策的纽带作用。
其一,国债规模管理要注意到财政政策和货币政策的相互配合,在发行债券时不仅考虑到政府的融资需要,还要考虑到中央银行实行公开市场操作的需要,使得国债在财政和货币政策之间更好地发挥纽带作用,避免出现诸如美国那样的情况,使债务上限制度成为两党政治渔利的筹码。
其二,在国债余额管理制度之下,中短期国债因其偿还期限短,既能迅速满足政府资金需要又不占用年末国债余额的优势而获得政府的垂青,具有良好的流动性和安全性,是中央银行进行公开市场操作的重要工具。因此,国债余额管理不仅要考虑到满足政府的融资需求,还应该考虑到中央银行实施货币政策的需要。
此外,还应注重国债市场法律法规的健全和完善。改进国债规模管理制度还应从国债市场本身入手,建立健全国债发行、流通、偿还等一系列环节的法律法规,完善国债规模及国债期限结构的统计工作,及时监督和改进国债发行与偿还等过程中存在的问题。
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地方政府债务是具有一定的风险,那么我们要怎么防范这些风险问题呢?下面是读文网小编带来的关于地方政府债务风险问题防范论文的内容,欢迎阅读参考!
[摘要] 今年来我国地方政府债务规模快速增加,给国家和政府带来了相当的金融风险,本文就当前地方政府债务的现状及特征、生成原因展开分析,并对地方政府债务风险的防范机理进行探索性地研究。
[关键词] 账务风险 地方政府
受多方面因素的影响, 我国地方政府债务规模呈快速膨胀趋势,债务风险凸显。有些地方政府的债务负担沉重,已经严重影响到本级财政的运转。这必须引起各级政府高度重视,采取有效防控措施,化解并防范地方财政债务风险,以确保地方经济和社会的稳定与发展。
一、我国地方政府债务风险的现状
1.地方政府债务风险特征
目前,我国地方政府债务风险在局部已经显现,未来潜在的风险很大,如不积极防范和化解,将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定,这势必会影响我们科学发展观的落实和和谐社会的构建。在我国,地方政府债务风险有以下特征:
(1)地方政府债务会产生“挤出效应”
地方债务资金并非全部用于基础设施和公共项目,有相当大一部分被用于非生产性建设领域、发放拖欠工资以及借新债还旧债,地方政府负债“挤出”民间投资,直接损害了民营经济的发展。而且,地方政府债务会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入,延缓地方经济社会协调发展,阻碍和谐社会的构建。
(2)地方巨额债务势必会对宏观经济产生冲击
地方政府的大量债务,最终会通过特有的财政货币传导机制影响宏观经济稳定。在我国,地方政府是中央政府的地方代理人,代表中央政府去造福一方,所以地方政府没有破产之犹,这实际上意味者中央政府是地方政府债务的最终责任人。
(3)地方政府债务危及政治文明建设
政府债务最终“埋单者”只能是广大老百姓,只能是每位纳税人。地方政府巨额债务影响科学发展观的落实、和谐社会的构建。与此同时,巨额地方政府债务使得财政各种支付产生危机,造成的干部职工工资拖欠,国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口,会严重影响政权运转、群众生活,从而会使老百姓对政府的执政能力产生怀疑。因此,可以说地方政府巨额债务考验着政府的诚信。
2.我国地方政府债务的风险的现状分析
(1)债务总量不清,规模巨大
其中的主要原因有以下两方面:一是我国地方政府债务来源复杂,巨额的地方政府债务是多年积累、特别是在 20 多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的,既有地方政府举借和担保而产生的直接债务,又有经济社会风险可能向政府转嫁而形成的或有债务。二是由于或有债务自身的特点,在技术上,我们不易准确把握其数量。同时,当前政绩考核机制不健全,地方政府往往从政绩出发,认为或有债务不需要本届政府偿还,因此也就无动力查清地方政府债务。但我们不能因此说地方政府债务规模不大,从上一部分析来看,我国地方政府债务规模已相当大。
(2)或有债务所占比重大,潜在的债务风险巨大
在我国地方政府债务的构成中,有大量的债务属于或有债务。诚然,或有债务不是地方政府的直接债务,不需要地方政府现期偿还,但在一定条件下,或有债务会转化为直接或是显性债务。或有债务在借款人无法偿还的情况下,地方政府出于大局利益或公众压力的考虑,承担或有债务的最终偿还责任,这将会使政府或有债务转化为直接显性债务,这将会增加地方政府偿债压力。
(3)偿债能力低,违约率高
一些处于困境中的地方政府偿债能力低下,违约情况严重。负债运行的县乡基层政府一般经济基础薄弱,还债缺乏经济支撑。一方面,各种达标升级、形象工程导致债务持续增长;另一方面,因为债务不能按期偿还,本息不断堆积,市场融资能力下降,还债能力日益恶化。地方债务资金使用与管理混乱,弱化了财政偿债能力。
(4)缺乏完善的应对地方政府债务风险的机制
我国目前地方政府债务种类多,或有债务比重大,而政府债务统计主要是直接债务,未包括全部或有债务。这就使我们无法准确掌握地方政府债务的真实规模,这样,债务负担率、债务依存度、偿债率等衡量债务指标就无法得到有效的运用,地方政府债务风险预警机制无法建立,大大削弱了决策部门对地方政府债务风险的监控,地方政府债务管理基本上处于失控状态。
二、防范与化解地方政府债务风险的探索
1.深化财政体制改革,构建公共财政体制
目前,我国的财政体制离完善的公共财政体制还较远,在当前的财政体制下,过分强调在现行财政体制内有效化解地方巨额债务只能是心有余而力不足。为此,我们必须要改革和完善现行的财政体制,通过构建完善的公共财政体制来化解当前巨额的地方政府债务。具体来讲,就是科学划分中央政府和地方政府的事权、进一步深化“分税制”改革以、深化预算体制改革。
(1)科学划分中央政府和地方政府的事权
首先,属于地方性质的公共品应由地方供应。在一般情况下,只有全国性的共享物品和服务(如国防、外交、全国性的基础设施)才由中央政府提供。其次,调节收入分配的功能主要由中央政府承担,但同时鼓励各地尽量克服本地内部不公平现象。再次,宏观经济稳定的功能应由中央政府承担,严禁地方政府干扰中央财政政策和金融政策的实施。
(2)进一步深化“分税制”改革
公共财政体系要求地方政府应具有相对独立的税收立法权,拥有能取得稳固收入的主体税种,构建结构合理的地方税体系。对不合理、不合法的收费项目,要坚决取缔;对有继续保留必要的政府性基金和收费,要严格规制,由地方税务部门征收,统一纳入财政预算内管理。
(3)完善预算体制
首先,完善预算法,提高预算法的法律地位,维护预算法的权威,杜绝政府践踏预算法的行为。其次,完善预算体系,构建科学的社会保障预算和国有资本经营预算。以产出为导向的绩效预算能够提高地方政府财政资金的使用效率,进而也就缓解了地方发债冲动。
由以上论述可知,化解我国地方政府巨额债务风险,建立地方公共财政是长久之计和治本之策。构建完善的公共财政体制,我们可以:将我们大量的隐性债务通过发行地方政府债券显性化;明确中央和地方之间事权、财权;进一步完善和推进分税制,赋予地方政府一定的税收立法权,所有这些都是抑制地方政府冲动、化解地方政府债务风险的内在要求。
2.建立健全统一的地方政府债务管理体制
建立较为完善的政府债务综合管理组织架构,应包括三个层次:
(1)风险管理决策机构
(2)风险管理执行机构
(3)第三方监督机构
3.建立地方政府债务预警系统
地方政府债务风险的形成,不仅涉及政府举借和担保的国内外债务,涉及经济、社会风险,而且涉及经济发展和财政的偿债能力,涉及财政的管理水平。结合财政、经济、社会发展相关指标,建立地方政府债务风险预警机制,对可能出现的地方政府债务风险及早预警,采取措施,做到防患于未然。
4.充分利用外汇储蓄来缓解地方财政压力
建议以外汇储备来缓解近期地方政府偿债压力。在我国地方政府各级债务构成中,很大的一部分是由地方政府自身的行为造成的。按照“谁借谁还”的原则,地方政府理应承担还债的责任。
5.控制新增债务,建立偿债基金
地方各级政府要按责、权、利和借、用、还相统一的原则,对政府债务进行总量控制。建立偿债基金是确保政府信誉和财政可持续发展的必要措施。各级财政部门应根据本地区的需要,确定每年筹集还债准备金的数额,最少应保证偿付当年债务本息所需的风险准备。
参考文献:
[1]刘星:《地方政府债务风险预警机制研究》2005年第三版
[2]刘尚希:《地方政府或有债务:隐匿的财政风险》2002年第一版
[摘要]20世纪80年代前后,巴西发生了三次地方政府债务危机。“负债式增长战略”以及债务约束和风险预警机制缺乏是导致危机发生的主要原因。当前,我国地方政府债务问题增加,表现为规模大、结构复杂、债务原因多样化和债务扩展机制动力较强等特点。债务问题正逐渐累积财政风险和金融风险。如果没有形成债务约束机制、化解机制和风险预警机制,地方债务规模超过“债务阈值”,就有可能引发债务危机,甚至是金融危机。为此,需要通过《财政法案》立法来规范地方政府的举债行为;通过建立债务责任制来约束举债人的行为;通过债务披露制度将地方债务问题透明化;通过债务风险预警机制来防范风险的发生;通过财税体制改革和发行市政债券来形成可持续的地方政府债务平衡模式。
[关键词]地方政府债务;债务危机;金融危机;债务阈值
一、引言
我国地方政府债务问题越来越受到关注。地方政府债务问题不仅关系到债务的偿还和政府信誉,而且关系到宏观经济能否安全运行。当前,我国地方政府的债务问题类似于20世纪80年代前后巴西地方政府的债务问题。剖析巴西地方政府债务危机发生的原因、演化过程和后果,借鉴其债务治理方法,可以起到“它山之石.可以攻玉”的效果。另外,我国地方政府债务问题日益严重,正逐渐积累财政风险和金融风险。我国地方政府债务问题会不会演化为债务危机,甚至是金融危机?这是本文所要探寻的问题。
二、地方政府债务问题与危机:巴西的教训
20世纪70年代末以来,巴西经历了三次大的地方债务危机,其中第三次债务危机还诱发了金融市场的剧烈震荡,最终导致了一场金融危机。回顾巴西的地方政府债务危机和由此导致的金融危机,总结和吸取经验教训,对分析和解决我国地方政府债务问题具有重要的借鉴意义。
(一)背景
20世纪60年代末至70年代初,巴西经济实现了快速增长,GDP年均增长率达到了10%左右,创造了“巴西经济奇迹”。不过在伴随经济增长的同时,社会分化、收入不均等问题也越来越严重。为了解决经济和社会的主要矛盾,随后的盖泽尔政府在政治上实行民主化进程,经济上通过制定“第二个国家发展计划(1975—1979)”来保持经济的高速增长。由于巴西国内的储蓄率较低,为了实现经济增长计划,巴西政府仍然沿用了之前的“进口替代战略”,同时提出“负债增长战略”,即依靠向国内和国际上的金融机构举债来筹集资金,维持国内的高投资。虽然“负债增长战略”维持了经济的高速增长,但是其负效应也逐渐凸显出来:(1)累积了巨额的债务。其中1973—1978年的债务增长率为38.7%,1978年的外债净额为316亿美元…。为了维持在国际债务市场上的声誉,巴西政府在无力偿还旧债和债务利息时开始举借新债来偿还旧债。这样的结果是债务规模越来越大,远远超出了本国现在和未来财政能力所能偿还的限度。(2)国内利率被迫升高。由于巴西实行了盯住美元的爬行式外汇政策以及举债利率与欧洲和美国国际金融市场的利率挂钩,受到石油危机等外部因素影响,国际金融市场的利率上升,这进一步加剧了巴西政府还债的压力。在国内,由于受到资金短缺的影响,国内金融市场利率被迫升高。(3)国内通货膨胀率不断攀升。在取消对企业的出口补贴后,为了进一步刺激出口赚取外汇来偿还外债,政府对货币克鲁塞罗实行主动贬值,形成了货币性通货膨胀。同时,受自然灾害影响,粮食减产,进一步加剧了通货膨胀。与通货膨胀挂钩的指数工资增长也带动了劳动力成本的上升,增加了企业的负担,增加了政府的养老支付负担,这又迫使企业和政府进一步举债来维持运行。在这些债务中,一部分就是由地方政府举借的。
(二)债务危机演化为金融危机
20世纪80年代初,由于受到国际石油危机影响,伦敦和纽约等国际金融市场的利率开始攀升。受此影响,巴西政府举债的借贷成本升高,这导致巴西政府需要为此支付更高的贷款利息。由于无力支付高额的债务利息,巴西各州政府纷纷宣布停止对国外债权人债务的清偿,这引起了国际金融市场的恐慌,主要外国债权人纷纷要求巴西政府立即偿还债务。巴西联邦政府作为州政府债务的最终担保人,不得不与外国债权人谈判达成还款协议,接管了州政府约190亿美元的外部债务,偿还期限为20年。
1993年,由于巴西经济增速下滑,政府税收缩减,社保和工资支出刚性等原因,使得州政府无力偿还联邦金融机构的债务,纷纷宣布停止支付,又发生了债务违约行为,导致了又一次严重的地方债务危机。为了解决危机,联邦政府和州政府进行了谈判,谈判的最终结果是联邦政府为部分州政府债务进行偿还,债务总额约为280亿美元,偿还期限为20年。
1994年前后,由于巴西国内通货膨胀水平上升,以及债券实际利息率的大幅度上升,各州州政府的债务负担进一步加重,最终导致州政府拒绝履行对联邦政府的债务偿还义务。这一消息引起了金融市场的恐慌,投资人,尤其是外国投资人纷纷从股票市场撤资,股市大跌,资本外逃,外汇短缺导致外汇市场压力增大。尽管央行扩大了外汇管理幅度,放弃了钉住主要国际货币的汇率机制,实行自由汇率,但是巴西货币仍然贬值10%。与此同时,国内通胀压力增大,内需缩减,经济增速下滑,增长偏离潜在增长轨迹。因此,一场地方政府债务危机最终演化为金融危机和经济危机。
(三)启示
总的来说,巴西地方政府债务危机是内外因共同作用的结果。内因方面,“负债式增长战略”是导致其负债不断增加的主要原因。而联邦政府对地方政府的预算软约束,缺乏相关的法律制度对地方政府债务进行限制和规定,以及缺少债务的透明度和风险预警机制,也是债务危机形成和扩散的重要原因。外因方面则是国际市场利率等波动是诱发其债务危机发生的导火索。不过,内因才是巴西债务危机产生和蔓延的关键因素。 在巴西地方债务危机发生后,联邦政府通过制定《财政责任法》等法律法规,规定和限制了地方政府举债规模等。同时,通过定期公布债务报告来提高地方政府债务的透明度;对违反《财政责任法》的相关责任人实施行政处罚等一些措施,使得巴西的地方债务问题越来越得到规范,其对地方债务问题的治理是值得我们学习的。
三、我国地方政府债务问题与危机风险的可能性审视
(一)地方政府债务的基本状况
1.债务规模大
近10年来,我国地方政府债务余额呈现了大幅度的增长。洪源和李礼的研究中测算出2003年全国地方政府直接和或有债务是3.29万亿元;国务院发展研究中心课题组估计2004年全国的地方政府债务余额1万亿元以上;时红秀测算出2005年全国县乡两级政府的债务余额不少于4000亿元;范伯乃、张建筑的研究指出2006年全国地方政府直接和或有债务6.64万亿元;财政部财科所课题组估计2007年全国地方债务余额是4万亿元以上;安邦咨询估计2009年我国地方政府债务余额为7.43万亿元;审计署的审计报告中披露2010年全国省市县三级的地方债务余额为10.72万亿元;徐婷婷的报道中引用的数据显示2012年我国地方债务余额约为13.87万亿元;翁仕友的报道中则指出2013年我国四级政府的债务余额约为14万亿元。由此可见,我国地方政府债务余额正呈现大幅度的增长态势,且债务余额存量已经非常庞大。
2.债务结构复杂
我国地方政府债务的结构复杂,主要表现为:(1)直接债务和或有债务并存。直接债务是地方政府需要直接支付的债务,主要是各类的财政贷款和借款。或有债务则是未来需要政府偿付的和其提供担保的债务需要其最后承担偿付义务的债务,主要是指通过政府投融资平台或是下属单位等形成的各类债务。如果出现债务违约,这种债务最终也需要地方政府来偿付。为了规避财政规则的约束,越来越多的地方政府通过地方投融资平台来获取资金,地方债务隐性化问题也越来越突出。(2)债务种类繁多。有地方政府向国际金融机构的直接贷款,有以土地抵押向金融机构的担保贷款,有地方国有公司和投融资平台代为发行的企业债,有地方政府为下属单位和企业担保的各类借款和贷款,有社会基金缺口,拖欠职工工资和工程项目款等。(3)各级地方政府的债务比例不一致,其中市、县级政府的债务规模呈现不断扩张的态势。由于受制于地方财政等的约束,为了增加公共投资,提供基本的教育、医疗等国家规定的基本公共服务,一些县级政府不得不举债。
3.债务原因多样
我国地方政府债务形成的原因是非常复杂的。既有财政体制、投融资体制和行政管理体制等造成的体制性因素,也有政策性因素。(1)财政体制。1994年中央和地方的分税制改革后,实现了“财权向上,事权向下”的财政格局。由于没有清晰的事权划分,地方政府需要完成教育、医疗、公共交通、基础设施等各项支出,受制于税收的约束。为了完成这些刚性的支持,地方政府不得不通过借贷、地方投融资平台等筹集资金,地方政府渐渐地走上了一条负债式发展的道路。(2)投融资体制。由于受“政绩考核”和“经济利益”的驱动,地方政府偏好发展大项目,也偏好通过成立投融资平台涉足竞争性领域。大项目需要数额较大的资金来支持,地方政府为了达到投资目的,往往通过土地抵押融资等模式取得项目资金,而项目未来的收益却不能按期偿还债务。(3)行政管理体制。由于对地方政府的管理和监督体制不健全,地方政府热衷于“短、平、快”的项目,重视资金投入,而轻视经济和社会效益;重视建设规模和标准,而轻视实际财务负担能力。(4)政策性因素。在缺少中央相关支持资金的背景下,为了配合国家的政策性要求,如义务教育、新型农村合作医疗、粮食补贴等政策,地方政府不得不拿出相当大的财力来完成相关的规定任务。对于经济不发达、税收较少的地方,由于政策性因素导致的债务负担也是非常多见的。
4.债务扩展机制动力强劲
受制于基础设施建设、公共服务以及政策负担性等刚性支出,在“政绩考核”的竞赛中,地方政府为了完成支出需求,往往通过土地抵押和地方性融资平台筹集所需资金。如果政策性刚性支出的规模越大,在税收等财政收入来源有限的情况下,地方政府就越有可能通过举债来完成筹资任务。如果地方政府官员的政绩考核压力越大,那么为了显示比竞争者具有更强的能力,其越有可能通过举债来进行大规模的基础设施以及形象工程的投资。如果可供抵押的土地价格越高,地方政府就越容易通过土地资本化来筹集更多的资金。如果控制的投融资平台越多,那么地方政府越有可能通过这些平台来筹集更多的资金,最终这些扩张机制会形成越来越多的地方债务。
(二)形成债务危机与危机风险的可能性分析
如前面提到的巴西州政府在拒绝偿还其债务的情况下发生了债务危机。联邦政府为了国家的信誉,最终和州政府达成协议,帮助其偿还债务。在我国,地方债务问题会不会形成债务危机呢?
这里存在一个债务余额的阈值效应:如果地方债务余额累积到一定的度,就可能引发债务危机。这个阈值T应该是依据某一地方政府未来n年财政收入的现值之和与合理的负债率之间的一个函数关系,T=Po(1+r)n(1+d)。其中:Po为期初的财政收入,r为财政收入的年增长率,d为合理的负债率。如果一个地方政府的债务余额超过了阈值T,那么就存在潜在违约的可能性。
而最终违约与否,还依赖于几个条件:第一,经济的增长速度。如果经济增速超过预期的平均速度,那么税收会增加,阈值会变大,债务上限可以提高。如果经济增速持续下滑,且低于平均速度,那么税收会锐减,阈值会变小,债务上限会降低。第二,再融资能力。如果一个地方政府具有较强的再融资能力,通过地方债务平台将土地资本化、政府资产资本化、债务资本化,可以获得更多的资金,并且可以举借新债还旧债,扩大债务规模,同时可以延长债务偿还时期。第三,债务中的谈判能力。如果地方政府的债务是向国际金融机构举借的,一般会按时偿还债务。如果地方政府是向国内银行或地方性商业银行举债,一般可能会通过谈判等将部分债务的偿还期限延长。如果地方政府向私人部门举债,则一般会出现拖欠等问题,尤其是大型工程款等问题。如果地方政府的债务上限达到了阈值,且经济增速下滑,税收锐减,再融资能力受限,债务中的谈判能力弱化,那么一个地方政府就可能发生债务违约。 地方政府会不会发生债务违约,还与中央和地方的博弈有关。对地方政府债务违约可能性的博弈论分析中发现,地方政府考虑到中央政府对债务的隐形担保人身份,一般会选择违约,债务由中央政府代为偿还。中央政府为了国家声誉,降低债务违约的社会成本,一般会在地方政府发生债务违约时承担起最后担保人的角色。在我国,中央政府对地方政府债务也具有隐形担保人的问题存在。不过,有所不同的是,地方政府官员的任选都是由上级部门或中央政府决定的,在这种人事直接控制的体制下,考虑到政治前途问题,在债务余额超过阈值后,也不会轻易出现债务违约,而是通过债务延期,债务资本化、债务谈判等方式延迟债务违约。不过,这样会积累很多的隐形债务,增加更多的债务风险。一旦爆发全面性的债务危机,危机的规模将是非常大的。
我国地方政府债务问题还与地方融资平台有关。地方政府通过土地资本化来为城市的发展融资,也聚集了很多的债务风险。地方政府先将土地作为资本注入地方债务平台,然后依此为资产,依据土地的市场评估价来向银行抵押进行贷款。地段越好、公共基础设施越完善地区的土地,其市场估价就越高。土地的市场评估价越高,所能贷到的款项就越大。在一次次的土地价格评估与抵押贷款的过程中,土地价格被不断地估高,贷款数量不断增加,以土地为融资平台的隐形债务余额也越来越大。受到政策调控影响,以及经济下滑影响,作为标的物的土地价格有可能回落,地方政府的债务风险会转移给贷款银行。在我国,以土地融资而形成的银行贷款数据是非常巨大的,为此已经给银行累计了巨大的风险。如一些省份的政府融资平台的负债对象90%是银行,其中70%是通过土地抵押融资,而主要通过财政收入、地产开发收入和土地出让金来偿还。在经济快速增长的情况下,财政收入增加,房地产繁荣且开发收入增加,土地出让金也会不断攀升。但越是在经济繁荣时期,越会累积巨大的债务风险。如果经济增长受到外部冲击或内部矛盾爆发,出现下滑或衰退,巨额的债务问题就会凸显出来,债务偿还链条可能会出现中断,进而出现地方政府债务危机。如果仅仅是少数和局部地区出现地方政府债务危机,那么危机还是可以控制的;如果大部分地方政府出现了债务偿还问题,就会演化为全国性债务危机。由于我国地方政府的债务模式在全国具有普遍性,如果发生地方政府债务危机,有可能是全国性的债务危机。又由于我国地方政府的债务大部分来自银行,如果地方政府发生债务危机,就会将债务危机传递给金融业,发生金融危机。大规模的地方债务危机和金融危机势必然对经济增长造成损害,使得经济增长下滑,甚至会出现经济衰退。前文提到的巴西地方政府债务危机演化为经济危机就是最好的例证。
四、结论及政策建议
“负债式增长战略”以及债务约束和风险预警机制缺乏,是导致20世纪80年代前后巴西发生三次地方政府债务危机的主要原因。它山之石,可以攻玉。巴西的例子值得我们反思。当前,我国地方政府债务问题较多,表现为规模大、结构复杂、债务原因多样化和债务扩展机制动力较强等特点。债务问题正逐渐累计财政风险和金融风险。如果没有形成债务约束机制、化解机制和风险预警机制,地方债务规模超过“债务阈值”,就有可能引发债务危机,甚至是金融危机。那么如何治理地方政府债务,防范债务危机和由此引发的金融危机呢?
(一)进一步完善《预算法》
随着经济社会的变迁,《预算法》中的一些规定已经不能适应经济形势发展的需要,且一些新出现的问题没有反映到法律中。例如,《预算法》规定地方政府不能发行地方债券,在现实中由中央政府代替地方政府发行债券已经屡屡发生,或者由地方性融资平台等代替地方政府发行债券进行融资也成为了新趋势。所以,适应经济社会发展的需要,应该进一步完善《预算法》。
(二)建立债务责任人制度
目前,我国地方政府的某些官员为了发展经济,通过大规模举债来完成投资任务,所造成的巨额债务问题是其任期内,甚至是以后几任接替者都无法用正常的财政收入偿还的。这种“举债式增长”模式为地方政府累计了财政风险。为了防范地方政府债务风险,规范举债行为,应该颁布和实施《债务责任法》,明确规定举债人的责任和义务,实现“谁举债谁偿还”的原则,规制地方政府官员的举债行为。
(三)建立债务披露制度
由于我国《预算法》等相关法律限制地方政府独自发行债券,为了应对日益扩大的政府开支,地方政府不得不通过土地财政和地方融资平台来筹集资金,这使得地方债务隐形化趋势越来越明显。债务隐形化容易积累债务风险,最终会威胁经济安全。因此,建立债务披露制度,将地方政府的债务规模、偿债措施等信息及时公开,以便接受监督,及时化解债务风险。
(四)建立债务风险预警机制
地方政府债务的规模到底有多大?什么样的债务规模才是合适的?解决这两个问题不仅需要建立债务信息披露制度,而且需要建立债务风险预警机制,通过一定的监测机制及时发布债务信息,同时提醒过度负债的地方政府进行债务风险的化解。
(五)建立可持续的地方政府债务平衡模式
地方政府积累了巨额的债务,除了债务约束和监督机制缺乏的原因外,地方政府收入和筹资机制不顺畅也是重要的原因。一方面,在分税制改革后,地方政府的事权增加了,而财权减少了,客观上造成了地方政府“缺钱”的现实。另一方面,地方政府没有市政债券发行权利,使其丧失了公开筹集资金的渠道,迫使地方政府不得不通过土地财政和地方融资平台来筹集资金。这样会形成债务的隐形化问题,逐渐积累债务风险。因此,需要进行财税体制改革,实现地方政府事权和财权的匹配。同时,应该允许地方政府发行市政债券,将其债务阳光化。
[摘要]在中央和地方政府的财政关系中,地方政府举债是一个很重要的方面。尤其是我国经济进入高速发展期以后,地方政府债务呈现了规模大、举债方式多样化、隐蔽性强的特点。同时,我国的地方政府债务风险也逐渐加大,严重影响了经济的正常运行和发展。因此,采取有效的政策措施来防范我国地方债务风险显得刻不容缓。
[关键词]地方债务;风险;对策
近年来,我国地方政府债务问题已经成为改革和发展中的一个重大问题。在中央和地方政府的财政关系中,地方政府举债是一个很重要的方面。尤其是我国经济在长达30多年的高速发展中,地方经济建设过程中存在的资金缺口也越来越大,地方政府通过各种融资渠道筹集资金,导致各级地方政府都以不同形式存在着大量的债务。这些巨额债务风险逐渐增大,不仅影响了地方经济的正常运行与发展,而且也影响了政府的公信力。因此,解决地方政府债务问题迫在眉睫。
一、我国地方政府债务的现状
地方政府债务是指地方政府作为债务人以政府名义举借或者担保举借的债务,并由此承担的资金偿付义务。目前,我国政府权力层次分为五级。相应地,财政层次也分为五级。除中央财政以外,省、市、地、县以及乡级财政都是地方财政。因此,我国地方政府债务主要包括省级政府、地级政府、县级政府和乡镇级政府四级政府债务。
从表面上看,我国似乎不存在地方政府债务风险问题,因为我国对地方政府借债方面有十分严格的限制。我国《预算法》规定:地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。同时,我国《担保法》规定,除国家规定的需地方政府、财政担保的向外借款外,社会经济活动中,地方政府不能向国内任何提供资金的单位和个人进行担保。尽管有上述严格的规定,但实际情况并非如此。随着我国市场经济体制的逐步确立,地方政府在本地经济建设过程中为了解决资金缺口问题,以不同形式举借了大量的债务。
从性质上看,地方政府债务可分为直接债务、担保债务和政策性挂账三部分。国务院发展研究中心魏加宁博士指出,目前,中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债“经营”。另据中金公司研究报告预计,2009年末地方政府负债约为7.2万亿元,其中,2009年净新增约3万亿元。预计2010年和2011年后续贷款约为2-3万亿元,2011年底将达到约10万亿元。10万亿元的地方政府负债约占中国2009年GDP的三分之一,相当于中国外汇储备的70%。
从2009年的情况来看,地方政府举债基本有以下三个途径:一是中央政府代发的2000亿地方公债。这2000亿地方政府债券将主要用于保障性安居工程、教育等涉及民生的公益性建设项目,严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目。这部分债务在地方政府债务的总规模里占比较小,加之中央政府设计了严密的偿还和风险控制制度,因而引发大规模坏账的可能性很小。二是中央要求地方政府跟进的4万亿经济刺激计划的配套资金由地方政府来承担。根据中央检查组督查4万亿的最新情况来看,由于地方财政实力薄弱,地方配套资金到位率不高。对于不到位的资金,只能通过向银行举债的方式实现。三是地方政府充分利用适度宽松的货币政策、积极的财政政策及宽松的投资政策的机遇,建立各种融资平台,以“城投债”的名义向银行贷款,带动项目投资,负债规模急剧增长。据国家发改委统计,2009年前11个月各地城投债发行了106只,全年融资规模将超过2000亿元。根据以上三大路径估算,2009年全国地方政府形成的债务约为7.2万亿元,已远远超过了风险控制预警线。
二、我国地方政府债务的特点
1.债务规模庞大。根据上述分析得知,许多地方政府债务规模增长过快,增长率居高不下,远远超过经济增长和财政收入增长的速度。
2.地方政府举债多头进行,形式多样。一是借债主体多元化。这些巨额债务有的是政府直接运作,有的是通过财政、发改委等部门运作,还有的是通过政府所属的投融资公司运作。二是债务种类具有多样性。各级地方政府不仅负有经中央政府特批发行的地方公债,还以开征各种基金、增加收费项目和提高收费标准、转移土地出让金、高成本融资、拖欠民工工资等各种方式举债。
3.债务具有隐蔽性。一些地方政府在举债过程中,大都采取变相举债方式,使债务类型由显性负债转变为隐性负债。最为明显的是,地方政府通过为自己所管辖的单位或部门,以及政府所属投资公司的借债提供担保而形成负债,使得地方债务隐性化趋势明显,银行成为政府的最大债权人。这些债务分布范围广,隐蔽性强,不利于我们掌握目前地方政府债务的真实情况。
4.政府偿债能力低,债务风险大。长期以来,大量地方政府依靠举债度日已成为公开秘密,政府偿债能力较低,出现了债务逾期无力偿还、以贷还贷、以贷还息、拖欠工程款等现象。另外,由于地方债务没有统一的统计数据和统计口径,无法掌握我国目前地方债务全面、真实的数据,导致地方财政风险预警和控制体系无法建立,债务风险无法得到监控。
三、我国地方政府债务的形成原因
目前我国地方政府债务从某种程度上说是推进经济体制改革所付出的代价,既有地方政府发挥其经济职能、提供地方性公共产品时产生的,也有经济体制转轨尚未到位而形成的。
(一)体制原因
1.转轨时期中央政府与地方政府之间事权范围划分不够明确。地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务风险最主要、也是最根本的原因。地方政府在发展本地区经济中承担的责任不断加强,如引进资本、促进产业升级、健全社会保障体系、推进各项社会经济事业的发展,等等,而地方财政资金满足程度较低,因此产生了有限的地方财政能力与不断增长的地方资金需求之间的矛盾。在这种财政压力下,地方政府通过各种融资渠道筹集资金来满足支出需求。
2.未理顺政府与市场的关系,财政职能范围界定不清。一些可以由市场运作的领域财政还在越俎代庖,如大量的国有企业补贴及不规范的税收优惠,都导致财政负担加重。
3.投融资体制不健全。尽管目前我国正在进行投融资体制改革,认为政府应基本退出竞争性领域的投资,但地方政府在投融资活动中仍然扮演着十分重要的角色,在部分竞争性领域仍包含着相当大的政府干预成分。另外,目前融资渠道混乱,管理分散,融资的决策主体及偿还主体不明确,投资失误的责任由谁承担也不明确。
(二)管理原因
1.地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致其不断举债。为了发展地方经济,一些地方政府在片面的政绩观的指导下,以各种方式融资举债,造成大量的债务。但对于这些政府债务,却没有一个统一的管理部门对其进行管理,同时,债务管理的偿债责任不明,预算缺乏硬约束,也导致了地方政府不顾后果的举债投资,加重了地方政府的债务负担。
2.政府债务管理的基础薄弱。目前,政府债务管理的基础仍十分薄弱,尚未建立起统一的政府债务统计、计量体系,无法掌握债务的整体情况。因此,在实际情况中,难以对政府债务进行实时监控,也无法使决策部门了解真实、全面的债务规模及数据,从而在一定程度上加重了对债务进行管理的难度。
四、防范地方政府债务风险的对策
当前,我国政府债务规模庞大,种类繁多,债务风险急剧上升,拖累了地方经济的正常运行和发展,因此必须采取切实有效的政策措施来防范和化解地方政府的债务风险。
第一,通过完善相关法律法规来规范政府的举债行为。世界上大多数国家地方政府借债行为是合法的,但这种借债行为又受到各种限制。但我国的《预算法》、《担保法》明令禁止地方政府负债,使得我国地方政府债务问题更加复杂化。因此,必须不断修改和完善我国的法律规定,将修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作尽早列入国家立法机关的议事日程,强化地方政府的举债约束和债务管理,使其与我国经济发展的现状相适应,并尽可能与国际接轨。
第二,建立完善的地方债务管理信息系统。其主要内容包括:政府担保的明细情况;政府对公共部门和非公共部门提供的各种财政支持的情况;政府所属投融资机构的资产负债表和债务情况;重要的国有企业、金融机构的资产负债表和债务情况;社会保障资金积累状况和资金缺口情况;下级政府的债务形式、拖欠财政资金等。这些信息应尽可能的量化和分类处理,以便相关部门能全面掌握情况。
第三,设立偿债基金,建立地方政府偿债机制。各级地方政府要集中力量全面清理和汇总现有债务,明确界定债务偿付责任,根据各地区实际情况制定切实可行的偿债计划。按照“谁举债,谁收益,谁承担风险”的原则,明确偿债责任单位,落实偿债资金来源,并按合同规定按期偿还债务。各级地方政府要设立相应的偿债基金,并由财政部门实行专户管理,不得截留、挪用。
第四,建立财政风险信用预警和控制体系。政府应现实地评估当前债务状况,在各专家机构的配合下确定地方政府债务风险控制线,将各地区的债务率及其他风险指标予以量化,从而测定出地方政府债务风险程度,以控制政府的举债行为。同时督促各地区、各级政府建立债务预警系统,运用负债率、债务率、偿债率等多项监控指标对地方政府债务的规模、结构和安全性进行动态监测,实现对债务风险规范化、系统化和科学化的管理。在对债务的监控中,应明确界定各级政府以及政府各部门之间的风险责任,将防范和化解债务风险的责任量化到地区、部门乃至个人,建立防范和化解债务风险的考核责任制,加强对债务的管理。
第五,加快地方政府职能转换,规范政府投资行为。要加快推进地方政府的职能转变,将地方政府的职能从大包大揽转换到有限的公共管理和服务职能上来,将经济发展与建设的职能更多地让渡给市场、企业和中介组织,使其投资主要集中在公共产品、基础设施、科技进步、环境保护等能够对地方经济建设产生持续作用的公益性投资项目上来。在当前地方政府债务居高不下的情况下,当务之急就是要严格控制政府举债经营,规范政府的投资行为,遏制政府债务急剧增长的势头。一是严禁地方财政借钱开支。对预算不平衡的地方,要调整支出结构,压缩支出规模和支出标准,努力实现平衡。二是不准行政事业单位擅自举债,尤其要严禁地方政府举债搞“形象工程”、“政绩工程”建设。对基础设施建设和公益事业建设也要依据实际情况开展,不能超越当地的财政承受能力。同时,改革政府投资公用事业的方式,推行公用事业市场化、民营化。改变过去财政包揽一切基础设施建设投资的做法,将国有、公营的公用事业所有权或经营权全部或部分地向民间转移,引入市场机制,更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众的需求,以减轻财政压力。
参考文献:
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国家债务(又称主权债务),是指一国政府在国内外发行的债券、向外国政府或银形借款所形成的,以国家信用为担保的债务。国际上,中央政府、地方政府和公共机构都可以发行债券或借债,其中,中央政府的债务俗称为国债,而地方政府、公共机构的债务俗称为公债。但在我国,只有中央政府既能通过借债又能通过发行债券筹得资金,地方政府和公共机构只可以发行债券筹资。
狭义国家债务指中央政府在国内外发行的债券或向外国政府、银行借款所形成的债务,广义国家债务指除了狭义国家债务外,还包括政府必须承担的其他各种债务,如国有商业银行、政策性银行的坏账、财政担保的公共和非公共部门的国内外借款,政府部门担保的国企、央企的银行贷款等。
自2009年以来,欧洲部分国家相继爆发主权债务危机。2009年10月,希腊当年财政赤字占GDP总值超过12%,高于欧盟约定上限3%。随后,穆迪、标普、惠誉等评级机构相继调低希腊主权信用评级,主权债务危机正式爆发,并在葡萄牙、意大利、爱尔兰、西班牙等国迅速蔓延。虽然此后欧洲央行、国际货币基金组合(IMF)等机构一直致力为以上国家提供解决方案,但欧债危机还是给这些国家,甚至整个欧元区的经济造成了极大的伤害。
2013年,以上评级机构又将国家债务危机的矛头指向中国。4月9日,惠誉宣布将中国的信用评级从(AA-)下调至(A+);4月16日,穆迪将中国的国债评级展望从 “正面”下调至“稳定”。两家评级机构接连下调中国主权评级,均是因为中国国家债务占国内生产总值比例在不断地提高。
据国际货币基金组织统计,中国的主权债务占GDP比例为22%,不过,这一数字并未包含地方政府债务、四大资产管理公司债券、政策性金融债、原铁道部债务、汇金债等广义政府债务,也不包括隐性的养老金缺口。
那么,中国的政府债务到底有多大规模呢?我们可以分类统计测算:
国债:根据wind数据统计,2012年底,国债余额为78104万亿元。
外债余额:根据华泰证券测算,2012年底,以中央政府名义借入的债务余额为48653亿元。
加总以上两项,我们可以得出,狭义国家债务余额为126757亿元,占GDP总额(519322亿元)的24%,与国际货币基金组织的统计结果大致相同。
1、地方政府债务指地方政府作为债务人,支出大于收入所形成的赤字总和。由于地方政府收支不对外公开,我们只能根据债务来源,将地方政府债务分为以下六类,并分别核算债务余额:
(1)地方融资平台:指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体(国务院文件定义)。据银监会公布显示,截止2012年底,地方融资平台贷款余额为93035亿元。
(2)“银信政”合作:即银行、信托、政府三方合作融资。银行发行理财产品,购买信托公司发行的信托产品,这些资金投资于地方政府融资平台的股权或债权,政府向银行和信托出具回购的承诺函。据中国信托业协会数据显示,2012年底政信合作余额为5016亿元。
(3)城投债:城投类企业配合地方政府公开发行的企业债和中期票据,其最终信用主体是地方政府,募集资金主要用于城市路网项目、市政基础及公共服务项目等建设,而偿债资金多来自于财政补贴。据华泰证券债券组估算,2012年底,城投债余额17698亿元。
(4)保险资金基础设施债权投资计划,是指保险资产管理公司等专业管理机构作为受托人,面向委托人发行受益凭证,募集资金以债权方式投资基础设施项目,按照约定支付预期收益并兑付本金的金融产品。据保监会官员透露,截止2012年底,保险机构累计发售83项基础设施投资计划,11项不动产债权计划,备案金额3025亿元。
(5)中央代发地方债:在年初的政府工作报告显示,中央代发地方债余额为3500亿元。
(6)上级财政借款、其他借款:包括二级财政借款和其他单位和个人的借款。华泰证券测算,2012年底,上级财政借款、其他借款余额22693亿元。
加总以上债务余额,我们测算出,2012年底地方政府债务余额大约为144967亿元。
2、四大资产管理公司债务:2004年以来,为支持四大行上市,四大资产管理公司发行了大量的金融债券,收购四大行的不良资产,大致总额为8200亿元。
3、中投公司债:根据中投公司的财务报表,2011年底,中投公司债为3688亿元,根据其增长趋势,我们大致测算2012年债务余额为5000亿元。
4、汇金债:根据wind数据,2012年底,汇金债规模大约为7310亿元。
5、政策性金融债:政策性金融债指政策性银行,如国家开发银行、进出口银行、农业发展银行等发行的金融债,2012年底余额为75875亿元。(来源wind数据)
6、原铁道部债务:据铁道部公示,2012年底,铁道部债务余额26600亿元。
狭义国家债务加上以上项目债务余额(267952亿元),我们可以简单推算广义国家债务余额大致为394709亿元,占GDP总额的76%。
也有学者把隐形养老金缺口也算在政府债务之列,估计2012年底政府债务已超50万亿元,占GDP比例高达95%。
一般认为,国家政府债务的承受能力与经济发达程度正相关。经济发达的国家,债务承受能力较高,反之,发展中国家的债务承受能力也就较差。根据彭博数据,2012年,发达经济体中,美国政府债务占其国内生产总值比重为107%,德国、法国、英国的政府债务占GDP分别为83%,90%,88.7%。新兴经济体中,印度政府债务占国内生产总值为67.6%,韩国、越南分别为33%、51%。2009年爆发债务危机时,希腊、意大利、葡萄牙、爱尔兰的主权债务占GDP比重为127%、116%、93%、98%。根据国际经验,发达国家发生债务危机的临界点为政府债务占GDP比例为90%-120%,发展中国家的临界点则较低,为60%-80%。由此看来,中国的政府债务确实令人担忧。
根据第二部分的测算,我们了解了中国政府债务的分布:国债占比19.8%,以政府名义借入的外债余额占比12.3%,地方政府债36.7%,政策性金融债19.2%,其余债务占比12%。因此,若要削减政府债务,要以地方政府债务为切入点。地方政府债不仅占比高,而且增长快。2008年金融危机后,国家抛出了4万亿投资计划,地方政府债务经历了一次井喷。虽然近年来,由于中央政府要求控制地方融资平台的扩张,地方政府债务增速大幅降低,但根据华泰证券的研究报告显示,2011-2012年,地方政府债务增速分别为23%、16%,仍为两位数的增长。因此,控制地方政府债务增长,对于控制中国政府债务余额可以起到立竿见影的作用。
当前地方政府和地方官员考核的核心指标是GDP增速,驱动GDP增长的三驾马车中,投资占比最大,这一考核体系促使地方政府盲目追求投资增长,而忽视民生及社会公平等问题。
投资分为两块,一个是地产,一个是基础设施建设。虽然中央政府屡出地产调控政策,希望遏制房价上涨的趋势,但由于土地财政的限制,若房价大幅下跌,地方政府财政收入减少,将很可能爆发债务危机。首先,很多地方政府债务以土地作为质押,若房价下跌,抵押品价值减少,将被迫追加抵押物。其次,地方政府财政收入中,出售土地带来的收入占比较大,若地价下跌,收入减少,还债资金不能保证,全面的债务危机将可能爆发。因此,由于土地财政的限制,地方政府维护房价稳定,甚至希望房价上涨的意图就不难理解。这也是解释了为什么只要房价稍有松动,地方政府的各种救市政策应声而出了。
至于基础设施建设,根据民生证券宏观研究显示,2011年,地方基础设施建投资完成额约为6.1万亿元,而其中财政支出用于基础设施建设的资金不到2.3万亿元,这也意味着,60%以上的基础设施建设的资金需要依赖于政府债务扩张。经验数据表明,地方政府债务扩张与地方基建投资增长存在较强的正相关关系,地方政府债务余额增长1%,则带动地方基建投资平均增长0.832%。因此,通过债务扩张,加大基础设施建设,拉动经济增长成为地方政府的最常使用的办法。但由于政府主导的投资有着天生的弊端,如对民营经济的挤出效应及投资效率低下等,加大基建投资对经济增长的拉动愈发疲软。
综上,转变依赖投资的经济增长模式,解决政府土地财政问题,让民间资金参与基础设施建设,提高资金的利用效率和投资回报率,是解决中国国家债务困局的根本办法。
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地方政府债务是指地方政府作为债务人,由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。政府性债务关系到政府信誉,影响到地方投资发展的软环境,如何有效防范和化解政府性债务带来的财政风险,达到既促进经济社会可持续发展,有确保财政经济平稳运行,是实行政府性债务科学管理的更本目的。
政府应牢固树立综合财政理念,在切实加强政府财政资金管理的同时,统筹安排其他政府可利用资源以扩大政府宏观调控能力,达到综合平衡的目的。彻底打破地方部门既得利益的障碍,把以部门所有制为基础的个别决策转变为以市场为基础的公共决策,提高政府决策的公开性和透明性,改善政府资源配置的效率。对竞争性项目,财政今后不应再对其进行担保;而对于确需财政担保的项目,为了减轻担保风险,地方政府可根据项目的性质和特点,建立健全分级担保、反担保和实物担保等一系列行之有效的担保制度。今后随着我国地方政府债务融资渠道的多样化和规范化,地方政府应不断缩小债务的担保规模和担保范围,而应尽量通过其他方式如财政补贴、财政贴息、参股、控股等方式实现融资目的。提高地方政府资信水平,建立完善的地方政府债务偿还机制。偿债基金具有偿付、减债、调节增殖和担保等优势,为了合理调整债务规模、加强地方财政的后备资金,地方政府应建立和规范对偿债基金的提取、存储、管理和运用等相关制度。地方政府偿债基金的资金来源主要应包括,地方政府的年度预算安排,财政结余调剂、债务项目效益提成等。在充分保证偿债基金建立、运转长期性、稳定性的前提条件下,偿债基金务必专项用于各种地方政府债务的偿还。
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联邦政府的债务上限还有两天时间,7月31日晚间8点40分,美国总统奥巴马来到电视镜头前向公众作了一个简短的声明。他宣布说,白宫已经与国会两院的两党领袖就提高债务上限问题达成一揽子协议,议案将立即交付国会进行表决。奥巴马指出他对这个协议并不满意,但在目前的情况下却是两党之间为了避免债务违约而能够做到的妥协。几分钟后,总统脸上带着遗憾的表情,没有回答媒体的问题便离开了新闻发布会。
也就在这前后,众议院的共和党籍议长博纳给本党的议员送出了一个PPT幻灯片文件,简要地叙述了这个协议的内容。其中包括在增加债务上限的同时削减预算、国会两党成立委员会来决定削减项目并为此而制定出截止期限、未来在议会中引入平衡预算宪法修正案的讨论,等等。
8月1日下午,众议院以269对161票通过了该项议案。投下反对票的是民主党的左翼与共和党的右翼。第二天,参议院以74对26票的大比数通过了相应的议案。奥巴马总统立即出来向全国宣布了这一消息。持续了数月的债务上限危机暂时得以解决,美国人松了一口气。
债务上限危机的背景
美国《宪法》的第一条第八款规定,国会有权以国家的信用作为抵押借贷。也就是说,借贷的大权在国会手里,行政部门不得在没有国会批准的情况下擅自借债。每逢财政预算入不敷出——这是最近多年来的常态——政府就需要借贷。而国会要给贷款额规定一个上限,提高上限需要国会参众两院批准。
在过去50年中,国债的上限被提高了74次。其中里根时代18次,克林顿时代8次,小布什时代7次,奥巴马上台后3次。到今年5月,当联邦政府再次面临必须提高债务上限的关头时,美国政府开支的40%左右要依赖债务来解决。
根据几个月前的数字,美国的国债总额已经超过了14.34万亿美元的天文数字。在这里面,所谓“公共债务”,也就是国内外的债权人持有的数额是9.74万亿,另外的4.6万亿则来自美国政府负责管理的社保和信托基金。在公共债务中,外国政府与个人持有大约47%,包括中国的12%。
在这种情况下,美国人面临着两种困难的选择。如果让巨额的债务无限制地增长,最终会有压垮这个国家的一天;可要是不提高债务上限,美国政府又面临着债务违约。到期的旧债与利息要靠新债来还,被借用的社保和其它各种福利金也要靠借债才能发出。一旦出现债务违约,美国政府的信用便会降低,并因此而带来利率飙升、汇率下跌、金融动荡等各种严重后果。
然而,债台高筑是多年来积重难返的现象,过去无论国会和白宫掌握在哪个政党手里,提高债务上限都没有形成危机。政府应付财政赤字,无非只有三种办法:开源(增税)、节流(削减)、借新偿旧。对于政客来说,无论是增税还是削减开支,都会影响到在选民中的支持率。增加税收会引起中产阶级和工商界的反对,削减开支特别是福利会招来中下层阶级的愤怒。因此借新债是一个最简便、短期内看不到多少负面效应的办法。年复一年,债务就这样积累了下来。
这次债务危机的形成,有两个方面的主要因素。在共和党方面,2009年以来的茶党运动令党内的力量对比发生了重要的变化,一大批原本名不见经传的茶党人成了左右政局的中坚。在民主党方面,2012年的大选日渐逼近,选举政治日益成为白宫决策的重要考虑。这就使得两党在债务问题上持续僵持不下,只是到最后一刻才不得不各自退一步。
茶党:“税交得够多了”
共和党人虽然在意识形态上推崇小政府、低税收,但是在布什政府执政的8年期间,其花钱大手大脚的程度一点不亚于主张大政府、高福利的民主党人。伊拉克、阿富汗两场战争,再加上给老人医疗增加福利,布什给美国财政留下了一个大窟窿。
自2008年的金融风暴之后,布什政府7000亿美元的救市计划、奥巴马政府上台后近万亿美元的经济刺激方案、以及随后的大幅度增加赤字与开支,政府大手笔花钱让许多普通人感到心惊肉跳。他们本能地意识到,政府无限制的扩大,不但会导致国家破产,而且会越来越多地剥夺人民的自由。在这种情绪的推动下,一个自发性的“茶党”出现了。这个民粹主义色彩浓厚的群众性运动以“税交得够多了”的口号为召唤,吸引了数千万的美国人。2010年的国会中期选举里面,在茶党的支持下,2008年溃不成军的共和党翻盘夺下了众议院,一批在限制政府开支上持极其强硬态度的候选人被选进了国会。
这批被称作“茶党人”的议员成了国会里面一群特立独行的人。通常来说,议会党团的领袖“管住”本党成员的办法主要有三种:控制委员会成员的分配、为选区进行特别拨款、帮助议员在下届选举募捐。可是,茶党人对传统的权力游戏并不感兴趣,既不在乎到最有权的委员会任职,也反对特别拨款的做法。他们抱着必定要削减政府、平衡预算的决心,不但与白宫和民主党作对,也与传统的共和党领袖抬杠。在债务上限问题上,他们坚决反对增税,要求增加上限必须伴以大规模削减支出,并且要将平衡预算作为一项宪法修正案来进入议会立法程序。
在众议院242个共和党人中,有60名茶党党团的成员。没有他们的支持,共和党就失去了多数。因此议长博纳与共和党的其他议会领袖们不能不先在党内进行协调。7月19日,博纳拿出了一个名为“削减、限制、平衡法案”的议案,以234对190在下院通过。只有5个民主党人投了赞成票,却有9个共和党人投下了反对票。这是个茶党人能够基本上接受的法案,提议在国会通过《平衡预算宪法修正案》之后再将债务上限提高2.4万亿美元。这是一个非常不现实的提案,因为宪法修正案的草案需要众议院2/3的多数票。因此,法案一到参议院,就被民主党的多数否决了。总统也表示说,即便参院通过这个法案,他也会动用否决权。
民主党:“要增加岁入”
过去上调债务上限,国会总是比较谨慎地一点点来进行,因此隔上几个月或者一年就会有一次新的立法。按照这一传统,共和党议长博纳提出这次先上调1万亿,到明年再由国会两党组成的委员会来决定如何再调高1.6万亿。同时,国会还要推动大规模的政府减支计划。
但是这个提案遭到民主党人的坚决反对。民主党的计划包括一次性地将债务上限调高2.7万亿,使得在2012年大选之前债务的问题不用再次提上日程;对富裕的个人与企业增加税收,用以平衡赤字;削减开支与提高债务上限和增税不能挂钩。也就是说,民主党希望多借债、多收税,拒绝减支。最重要的,是他们坚决反对削减任何社会安全、老人和穷人医疗保健等社会福利计划上的开支。
白宫在应付债务问题上采取了很有趣的策略。5月份,在国会中经验丰富的副总统拜登被派去与参众两院的议会领袖们进行协商。根据白宫的要求,众院的民主党人提出了议案,要在不进行任何减支的前提下将债务上限一次性地调高2.4万亿美元。这个法案被97对318票的压倒多数击败了,也就是说,不少民主党人投下了反对票。
在拜登与国会磋商的时候,奥巴马总统开始以他最擅长的竞选方式——到群众大会上去讲话——对共和党发起了舆论进攻。在6月份的一次讲演中,他说:“我认为让那些拥有私人飞机的人和那些百万富翁多交税是一种激进的做法。”他号召民众支持给富人增税的计划,将“增加岁入(一年财政收入的总和)”作为解决债务和平衡预算的最好办法。
不过,民主党内部就这点却似乎不能达成共识。就在奥巴马表示一定要增税的同时,参院多数党领袖里德却提出,上调债务限制并不一定要加税。毕竟,在9.2%失业率的阴影笼罩下,对企业加税很可能会导致经济进一步下滑。
拉锯战
在面临债务封顶之前的一个多月里,国会中共和民主两党在上调债务的立法上进行了一系列拉锯战。
6月23日,债务危机中出现了一次戏剧性的事件。因为就是否增税的问题谈不拢,众议院多数党领袖坎特与参议院少数党党鞭凯尔从拜登的谈判桌上甩手扬长而去,使得谈判陷入停顿。后来的几个星期中,国会的两党和白宫都拿不出一个能够作为谈判基础的方案来。
截止的日子渐渐逼近,国会不能无所作为。为了整合党内的力量,博纳拿出了“削减、限制、平衡法案”,尽管明知道这个法案在参院根本无法通过。有了这样一个法案,共和党内的人在未来修改的法案中站队也有了基础。
众院6月19日通过上述法案,参院在22日表决不让其进入程序之后,奥巴马总统和博纳议长各自走到电视镜头前对人民发表讲话,将无法达成协议的责任怪罪给对方。媒体注意到,过去总统进行全国电视讲话,通常都是在协议产生之后,在那个时刻总统会看起来像是高于党派政治的领袖。而这次讲话却让公众感觉到总统无法解决问题之后在推脱责任。
博纳议长在讲过话之后,回到众院去拿出了一个比较温和的议案,其中的主要内容是债务限制上调仍然分两步走,今年立即上调9000亿,同时削减9170亿的预算。等到明年如果国会能够通过平衡预算修正案之后,再去上调1.6万亿。议案一出台,不仅民主党一致反对,茶党党团的多数成员也坚决反对。直到临近投票的7月29日中午,博纳议长仍然无法获得多数票,只好宣布暂缓表决。
为了不使努力功亏一篑,共和党的领袖们逐个去游说茶党成员,请他们以大局为重支持议案。这一议案如果通不过,博纳议长将失去与白宫谈判的基础。在傍晚临近表决之前,国会的记者们还看到共和党议会党团负责组织投票的凯文·麦卡锡逐个地到茶党成员的座位上去游说。最后,博纳的法案在29日以218对210的微弱多数通过。有22位茶党成员依旧投下了反对票。
这个好不容易才通过的法案到了参院,当晚就被拒绝了。第二天,众院拒绝了参院多数党领袖里德提出的立即将债务上限提高2.4万亿的法案。不过,这两个法案给了双方以谈判的基础。
两天之后,奥巴马总统宣布两党达成了协议。
最终的妥协
德国首相俾斯麦有句名言:“立法和做香肠一样,那个过程最好不要看。”经过两个月的对峙后,两党达成的债务上限协议就是这种做香肠式的妥协混合物。
这个协议批准将政府的借贷上限提高2.4万亿美元,能持续至2013年,避免了在2012年选举之前再次出现同样的危机。
在增加债务的同时也必须削减支出,而削减的规模要超过增加的债务上限。在第一步增加9000亿美元之后,美国政府要准备在10年内削减9170亿美元的开支。之后,两党各派出6位议员组成特别委员会,在今年感恩节(11月下旬)之前拿出方案,进一步削减至少1.5万亿美元,以抵消新的债务。届时如果拿不出方案,政府各个部门将会被平均削减开支。
国会将在今年10月至年底之间讨论平衡预算宪法修正案。如果该议案获得通过(多数分析家认为可能性很小),或者特别委员会能找到更多削减预算的办法,国会在有新的需求的前提下将考虑另外增加1.5万亿美元的债务上限。
至8月2日下午,参众两院都分别通过了这项议案,债务危机这才告一段落。
对于妥协的结果,民主党中的左派与共和党中的右派都表示极度不满意。左派不满议案非但没有给富人增税,反而计划要削减社会福利。下院少数党领袖佩洛西和好几位议员将议案称之为“撒旦的三明治”。而右派则不满削减的数额太少,政府还得以继续大笔借债。众院预算委员会的主席莱恩表示,这只是削减赤字的第一步,但是这一步却改变了华盛顿流水般花钱的作风。
民主避免动乱
美国这场国债风波,引来了世界上各种各样的批评。一个堂堂大国,政府竟然在借债这样的问题上不可开交地闹了这么长时间,直到最后一分钟才勉强解决了问题,让许多外人看起来简直是笑话。
然而,这场债务危机却反映了美式民主制度的一个非常重要的侧面。作为三权分立制度的重要原则,国会代表选民掌握着批准税收和财政预算的权力。国债既然是财政的重要组成部分,国会当然不能放权而任由行政部门做决定。而最近几年政府开支的急剧增加,导致选民对国家财政的前途日渐担忧。抑制政府支出的民众情绪推动2010年的国会选举中共和党大翻盘,造成了今日共和党的众议院与民主党的白宫和参议院对峙的局面。
从历史上看,在许多次重要的大革命——1640年的英国革命,1776年的美国革命,以及1789年的法国革命——中,人民抗拒政府无度的税收与开支是大规模社会与政治不安的导火索。而在美国最近的事件中,人民的反抗是通过和平与民主的方式来实现的。民主制度有时虽然看上去缺乏效率,但却是避免大动乱的最有效的手段。
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