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摘要:我国自实行政府采购以来,取得了丰硕的成就,为国家节约了很多资金,采购规模每年不断扩大。1998年,全国实行政府采购的规模为31亿元,2009年扩大到6000亿元,随着政府采购规模的扩大,诸多的问题都暴露出来了,比如采购成本不但没有降低反而有所提高,采购货物或服务的质量不但没有达到预期效果反而有所降低等等。造成这种现象的原因是多方面的,如采购的监督不到位使得采购人员发生寻租行为;由于采购人员的综合素质不够高导致采购效率和效益偏低;没有建立健全行之有效的政府采购监督体系等。随着我国加入WTO,即将加入WTO的《政府采购协议》,要促进我国的政府采购与国际接轨,提高我国政府采购的效率和效益,大力强化政府采购内控制度迫在眉睫。
关键词:政府采购内部控制监督
0引言
我国自实行政府采购以来,取得了丰硕的成就,为国家节约了很多资金,采购规模每年不断扩大。1998年,全国实行政府采购的规模为31亿元,2009年扩大到6000亿元,随着政府采购规模的扩大,诸多的问题都暴露出来了,比如采购成本不但没有降低反而有所提高,采购货物或服务的质量不但没有达到预期效果反而有所降低等等。造成这种现象的原因是多方面的,如采购的监督不到位使得采购人员发生寻租行为;由于采购人员的综合素质不够高导致采购效率和效益偏低等。随着我国加入WTO,即将加入WTO的《政府采购协议》,我国政府采购人员的素质不高成了制约我国政府采购发展的关键因素之一。要促进我国的政府采购与国际接轨,提高我国政府采购的效率和效益,大力加强政府采购内控制度迫在眉睫。
1建章健制,保证采购业务有章可循,事前监督准备工作
首先,根据《政府采购法》和各地区的政府采的特点和流程,制定《部门单位政府采购工作制度》,要求各部门单位成立政府采购办公室,依法监督和管理本单位政府采购活动,强化内部监督制约。其次,建立健全与社会主义市场经济体制相适应的政府采购教育制度,用制度保障对政府采购工作人员的教育。三是建立政府采购监督制度,以贯彻《中国共产党党内监督条例》为基准,完善政府采购相关监督制度,形成政府采购监督制度体系,强化政府采购监督。四是建立起与社会主义市场经济体制相适应的政府采购教育、制度、监督三者并重、相互配套的惩治和防范腐败的制度体系。这是加强政府采购反腐倡廉能力建设的重要内容和有效途径。
2多种监督形式相结合,保证政府采购置于全方面监督之下
一是强化政府采购部门对政府项目进行监督。纳入政府采购中心集中管理的项目基本上是源头治腐的项目。对集中采购项目的执行情况定期进行通报。对场外采购、违规采购、不按规定办理核准备案手续或未按程序办理采购事项的单位进行点名通报。二是强化社会各层对政府采购部门的监督。设立举报箱、举报电话,发动全社会对场外交易和违规采购进行监督,并将举报内容按主管部门分类,报政府办签署意见后交由有关部门查处。三是强化新闻对政府采购行为的监督。对性质恶劣、我行我素、屡教不改的单位和个人,通过新闻媒体予以曝光。通过多层次、全过程、立体化监督,确保政府采购规范有序。
3利用会计集中核算和国库集中收付制度,保证采购资金结算得到有效的控管
《政府采购法》、《预算法》、《会计法》、《招标投标法》等法规都要求采购资金的结算有条件应实行国库集中支付,条件不成熟也应由会计结算中心或按预算进行转账。财政国库集中支付和财政收支分类的改革,即取消各行政事业单位原有账户,国库在会计集中核算中心设立零余额账户,国库支付方式分为授权支付和直接支付。政府采购资金将属于部门或单位的专项支出,由财政部门通过“国库——政府采购——商品供应商”方式支付。财政收入直接缴入国库,财政性支出均从国库单一账户直接拔到供应商。财政部门不再将政府采购类和其他各类资金拔到行政事业单位,只需各行政事业单位(用款主体)下达年度预算指标及标准的月度用款计划即可。这样,政府采购资金结算方式的改变将有助于各行政事业单位经费收支更加规范化运作的形成。直接与财政发生经费关系或使用财政性资金的一级预算会计部门(单位)均作为预算管理的直接对象,达到取消财政与部门的中间环节目的。通过政府采购部门预算的实行,可以进一步清晰地反映政府采购预算在各部门的分布情况,有效克服单位预算交叉、脱节等现象。政府采购资金按预算支付的推行,做到采购前有预算,保证财政资金的使用效率,从根本上改变过去那种无序采购、分散采购、意图采购、乱采购等不规范状况。
4筑牢思想道德防线,构建采购内部管理和控制的优质化软环境
采购内部管理和控制的好坏,直接影响着采购内部制度的控制和法规的执行效果。有些采购人或集中采购机构及代理采购机构,通常只是详细规定岗位职责、权责分配、业务流程、信息沟通、履约措施等硬性控制内容,很少具体描述上述软性控制要素,也没有日常工作中意识到通过“高层的声音”倡导和培育软性控制环境的概念。特别是要强化决策层、具体管理者和直接操作机构的风险管理理念,职业道德、职业操守和价值观念、胜任能力等软性控制要素的提升是做好采购工作的前提。一是从讲政治的高度提高政府采购工作人员的认识,把立党为公、执政为民,保持党的先进性和纯洁性的宣传教育活动,纳入政府采购的总体部署。二是以提高政府采购工作人员的群众意识、自律意识,开展专题教育,使政府采购工作人员在是非面前增强辨别能力;在诱惑面前增强自控能力;在警示面前增强悔过能力。三是抓好典型示范教育,评选和表彰那些时刻把人民群众利益摆在头等位置的单位和个人,大力营造良好的政府采购环境。
5重视成本效益原则,做好政府采购内部成本的控制
实施采购内部控制必然会发生控制成本,这就需要在设计采购内部控制体系时,以防范风险和提高效率为出发点,评估采购风险严重程度和发生频率,遵循成本效益原则,采取经济、有效风险对策和控制措施,寻求控制效果、控制成本和风险损失的最优组合。有些地区和基层采购机构在建立内部控制体系时不辨析和评估本区域的现实和潜在风险,也不根据风险的严重程度、发生频率及其损失规模决定可接受的控制成本,而是单纯追求减少控制程序、简化控制措施、提高控制效率,这种“偷工减料”的内部控制体系,既不能实现规避采购风险的控制效果,也不符合成本效益原则的固有涵义。把采购内部权力的约束和分配以及制衡当成一件大事来抓,保证所开展的采购活动独立性、廉洁型和高效益性。克服单方面权力过大和过于集中的弊端,解决好权、利、责的三方对称关系。
参考文献:
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【摘要】本文从科学发展观的要求,审视当前政府绩效评估存在的问题,提出构建以人为本的绩效评估体系,同时明确政府活动与经济社会成就之间的对应关系,把社会公平、社会和谐、政务公开性以及政府与公民的关系纳入政府绩效评估指标体系。
【关键词】科学发展观 政府绩效评估 指标体系
建立符合科学发展的政府绩效评估,是我国公共行政改革和发展的热点之一。目前,我国建立符合科学发展要求的政府绩效评估,关键是在科学发展观的指导下结合绩效评估的方法和技巧构建符合科学发展要求的政府绩效评估体系,实现政府管理的创新,提高政府管理水平。
1 科学发展观与政府绩效评估的内在统一
科学发展观以全面、协调、可持续发展为基础,以促进人的全面发展为目的。政府绩效评估就是用科学的方法、标准和程序对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能客观、公正的评价,根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断为尺度,对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行划分和评价的活动,由此可见,可续发展观和政府绩效评估两者之间存在着契合,两者相辅相成。
1.1 科学发展观是政府绩效评估科学化、规范化、制度化的理论前提
实施政府绩效管理是落实科学发展观的必然要求。政府绩效本质上是政府的发展观和政绩观的具体体现,绩效评价标准和确立评价指标都以发展观和政绩观为基础。[1]科学发展观“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,强调以人为本,实现经济社会全面协调可持续的发展。科学发展观是用科学的世界观和方法论来解决为什么发展、为谁发展和怎样发展的问题,是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点。一个政府有什么样的发展观就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略,就会对发展的实践产生根本性和全局性的重大影响。科学发展观对政府绩效评估的影响主要表现在:(1)科学的发展观为科学的政府绩效评估提供了导向,为最终科学地确定政府绩效评估体系中各部分指标权重的设计与安排提供了理论依据。(2)科学发展观指明了政府绩效评估的内容。政府绩效评估由单一的经济增长指标评价模式发展到内容丰富多样的综合社会经济发展指标模式的转变。(3)科学发展观影响了政府绩效评估体制。按照科学发展观的要求,必须坚持以“以人为本”、“群众看待政绩”、“四位一体”综合考评,为此,必然要求改变以官方和上级评估为主的评价体制和标准,转而向社会大众参与的多重绩效评估体制的转变,真正实现“权为民所用、 情为民所系 、利为民所谋”,正确把握共产党的权力观、地位观、利益观。
1.2 科学的政府绩效评估为科学发展观的树立和确定提供制度保障
科学实施政府绩效管理,以绩效管理设置的指标来推动行政体制的改革,可以进一步促进政府自身建设,推动地方政府的创新、提高地方政府的效率与质量,促进地方政府创造更多的公共价值,促进地方经济社会的科学发展。[1]政府绩效评估是科学发展观在政府管理领域的具体实践,为科学发展观的树立和确定提供制度保障。具体说主要体现在以下几个方面:(1)监督政府行为。政府绩效评估为政府和公众监督政府提供了准则,有利于实现政府在实践科学发展观的过程中的自律与他律的结合。(2)提高政府绩效。运用科学的政府绩效评估体系来判断政绩,才能引导政府各类成员在经济建设和社会发展中讲成本、重质量、求效益,尽可能降低行政成本提高施政绩效。(3)改善政府形象。政府绩效评估既是向公众展示其工作成效,同时是政府听取公众对政府批评和建议的渠道。从而树立正为民所系、权为民所用、利为民所用的良好形象。(4)提高工作效率。建立科学、公正、客观、公平的政府绩效评估体系,还可以调动政府机关工作人员工作的积极性、主动性,从而提高工作效率,公民也才能够从政府那里获得更加优质的服务。
2 我国政府绩效评估指标体系的基本评价
近年来,随着经济全球化的发展,国家间、地区间的竞争日益激烈,同时伴随着我国政治体制改革的推进和公民法律意识、民主参与意识的增强,人们对政府绩效越来越关注,要求开展政府绩效评估的呼声日益高涨。在学术界,随着新公共管理理论在我国的传播,政府绩效评估早已引起学者们的关注。目前,政府绩效评估研究已经成为学术研究的热门领域。但由于政府的活动领域和政府活动的影响都极具广泛性,相关的影响因素众多,政府绩效评估指标的设计极其困难,所取得的进步也相当缓慢和有限,因此,政府绩效评估体系不管在理论上或是实践上都存在着不足。我国政府绩效评估指标体系的研究在众多学者的努力下取得了一定的成就,初步改变了以前的评估指标宏观抽象、结构单一的缺陷,政府绩效评估指标逐步走向科学化、全面化、具体化、综合化。具体体现在:
(1)政府经济评估指标由单一经济指标逐步转变为经济、政治、社会、环境等多元综合指标。改革开放以来,随着我国把工作重点转向以经济建设为中心,对政府工作成绩的考核曾长期集中于经济发展指标,各地GDP崇拜之风盛行,经济发展成为官员政绩评价和职位提升的主要(或唯一)依据。这种用单一经济指标评估政府绩效的方法带来了诸多弊端。二是专注于经济发展,而忽视了环境保护。
(2)政府绩效指标由单一的现状考核指标转变为同时重视政府发展潜力指标。现状考核指标只是考核政府已经做了什么,取得了哪些成绩,而发展潜力指标则关注未来政府能力的发展前景。比如在国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组提出的中国地方政府绩效评估指标体系中,把政府绩效指标分为影响指标、职能指标、潜力指标三类,不仅考核当前政府职能的履行情况,还考核未来政府能力的发展潜力。在该指标体系中,潜力指标分为人力资源状况、廉洁状况、行政效率方面。这种考核指标体系的转变就为政府的可持续发展奠定了良好的基础。
(3)政府绩效评估指标由重视结果指标转向综合考核过程指标和结果指标相结合。早期的政府绩效指标只考核结果而不考核过程。为了校正这种偏差,在设计政府绩效评估指标体系时,不仅要考核结果,还要考核政府的工作内容和工作方式,以确保各级政府做正确的事和正确地做事。
(4)政府绩效评估指标由单一的外部指标走向内部指标与外部指标的综合。早期的政府绩效评估着重评估政府活动对政治、经济、社会、文化各领域产生的效果和影响,不去关注政府内部的运作过程。由于缺乏对政府内部运作过程的绩效评估,政府内部的人浮于事、官僚作风、效率低下等问题长期得不到有效解决。综合评估内部指标和外部指标不仅有助于解决政府内部的效率问题,而且有助于在政府行为与外部绩效之间建立逻辑联系,以便更准确地评估政府绩效。
(5)在政府绩效指标的设计过程中广泛运用先进的方法和技术,增强了绩效指标的科学性。比如运用目前比较通行的平衡记分卡技术来设计政府绩效评估指标,运用德尔菲法、主成分分析方法、层次分析方法等来确定绩效指标和指标权重等,都取得了较好的效果。
3 构建符合科学发展要求的政府绩效评估指标体系
3.1 政府绩效评估指标体系设计的方法
政府绩效评估指标体系的设计是一项技术性极强的工作,要保证绩效评估指标体系的全面性、科学性、合理性和适用性,必须运用科学的设计技术与手段,才能有效避免绩效指标设计中的偏差与不足。目前,各国政府绩效评估指标体系设计,常用的方法和技术主要有演绎法、平衡记分卡技术、德尔菲法、信度和效度检验、主成分分析方法、层次分析方法等。
3.2 政府绩效评估指标体系绩效领域的确定和绩效指标的具体设计
政府绩效评估指标体系是保证政府绩效评估的科学性、有效性的基本前提,它体现了政府绩效评估的内容,是测量政府绩效的标尺,因此,应充分反映政府的职能和行为目标。到目前为止,学者们围绕建构科学合理的地方政府绩效评估指标体系已进行了多方面探索,取得了一定的成效,提出了一些地方政府绩效评估指标体系的具体设计。这些设计有共性,也有差异,反映了指标设计者所持有的不同的视角和价值取向。
(1)绩效领域(一级指标)的确定。由于政府活动涉及的领域极为广泛,政府绩效也必然体现为政府在这些领域中所发挥的功能。确定在哪些领域测量政府绩效反映了绩效指标设计者对政府所应该发挥功能的领域的基本看法。
虽然人们对政府绩效领域的识别和认定的看法存在着较大差异,但共性还是主要的。从总的来说,政府绩效综合评估指标体系应由政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方面构成。具体说政府绩效领域包括:依法行政、提高公务员队伍素质、提供公共服务、促进经济发展、维护社会稳定、可持续发展、人的全面发展、公开公平公正性、开放性、经济性等指标。从以上绩效领域可以看出,政府绩效包括经济发展、社会稳定、公共服务、环境保护等基本方面。此外,政府绩效指标应把行政成本列入绩效评估指标范畴,即应该包含公共资源耗费指标,目前应该把转变经济增长方式,推行低碳经济作为指标体系之一。目前大多数学者把经济发展纳入政府绩效评估指标体系,但又在政府绩效考核时取消GDP指标,而把公众的满意原则和效率原则作为政府绩效评估的价值尺度和衡量标准,尤其是在践行科学发展观的语境下更应该如此。
(2)绩效指标(二级指标和三级指标)的具体设计。绩效领域确定之后,具体指标的选择和指标权重的确定便成为绩效指标体系设计的关键,关系到绩效评估工作的科学性、公平性和适用性。
绩效指标的差异不仅体现在绩效领域(一级指标)的不同,还体现为在相同的绩效领域人们所设计的绩效指标之间也存在着差异,这反映了人们关注焦点的差异和对不同指标重要性认识的差异。比如在经济发展领域,崔述强等人认为,其指标要素有地区生产总值、地区生产总值增长率、非公经济比重、社会投资比重、第(二)三产业增加值比重、居民人均收入、居民人均收入增长率等七个方面;彭国甫等人认为,经济绩效可以通过国民经济增长的速度、国民经济增长的质量、国有资产保值增值水平、人均国民收入增长速度及水平、通货膨胀率抑制情况、就业率等指标体现出来;范柏乃则把反映经济发展的指标确定为:国内生产总值增长率、原材料消耗强度、人均国内生产总值、单位能耗产出国内生产总值、全员劳动生产率等。
在其他的绩效领域,人们所确定的具体指标和分配的指标权重也都存在着程度不同的差异。在相同的绩效领域采用不同的绩效指标进行评估。结果肯定是不同的。因此,人们试图寻找最佳的政府绩效评估指标体系,但这种努力并不能使人们达到认识上的一致。由于政府绩效评估本身的复杂性使得人们的认知总是存在这样或那样的偏差,人们在政府绩效评估指标上观点的差异将长期存在。也许,正是由于在政府绩效评估指标体系上存在着这种多样性差异,人们才可能通过比较、分析和综合,进而获得对政府绩效评估指标体系更全面和更科学的认识。
3.3 建立符合科学发展的政府绩效评估指标体系
我国政府绩效管理在内容、重点选择、绩效指标体系设计、绩效评估程序、方法、绩效评估结果使用等方面进行了有益的尝试和探索,取得了一定成绩。但是,我国政府绩效管理问题还比较突出,绩效评估分散在多种管理机制中、评估内容和侧重点差别很大、评估程序和方法不一致、缺乏规范化、制度化的评估标准,还需要进行不断的探索、实践和创新。今后,进一步推进我国政府绩效评估指标体系研究,可以从以下几个方面做出努力。
(1)加强政府职能研究,准确定位政府在社会各领域的功能。开展政府绩效评估并不是要求政府做的事情越多越好,而是推动政府做好自身职责范围以内的事,既不能逃避职责,也不能超越职责范围。因此,政府绩效评估指标的确定必须依据政府职能,既不能忽略某些职责,也要避免运用政府职能以外的指标来评估政府绩效水平。
(2)建立政府行为与经济社会进步之间的关系模型,明确政府活动与经济社会成就之间的对应关系。政府行为与经济社会进步之间存在着复杂的关系,有些经济社会进步主要是由政府行为所致,而有的情况下政府只在其中起到很微小的作用。在前一种情况下,用这种经济社会进步作为政府绩效评估指标尚不为过,但在后一种情况下,却会导致政府绩效评估结果偏离实际情况。比如,许多学者都把“劳动生产率”作为地方政府绩效评估的指标之一,虽然劳动生产率与政府效率有一定关系,但与企业的规模、企业所在的行业领域、企业的技术进步和企业管理水平等存在着更为密切的关系。我们不能直接把劳动生产率的提升作为判断政府绩效水平提升的依据,而应具体分析劳动生产率提升的真实根源。
(3)加强行政成本研究,把行政成本纳入地方政府绩效评估指标体系。绩效是对投入、产出、效果三要素综合评定的结果,缺一不可。对于政府绩效而言,投入就是指政府成本。由于政府的公共性特征,政府投入的成本一般都来自政府无偿收取的税收,因此,政府很少具有成本意识。研究政府成本,不仅要研究政府的行政运行成本,还要研究政府资金投入的领域和资金分配结构,这对于正确分析政府在社会各领域的功能至关重要;研究政府成本,不仅要研究政府自身所投入的成本,还要研究政府行为所导致的其他社会主体成本的增加。
(4)关注政府对促进社会公平与社会和谐的责任,把社会公平和社会和谐作为政府绩效评估的重要指标。问题不在于是否应该把社会公平和社会和谐纳入地方政府绩效评估的范畴,而在于如何评估社会公平与社会和谐。正确评估社会公平和社会和谐首先要求正确认识社会公平和社会和谐,包括正确认识它们的含义和它们的功能。社会公平和社会和谐体现在公民的政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的众多层面,因此,评估社会公平和社会和谐还需要在各领域确定合适的可测评的具体指标以体现社会公平和社会和谐的程度。
(5)把政务公开以及政府与公民的关系纳入地方政府绩效评估指标。政府是公民的政府,政府必须服务于公民并设法赢得公民的支持。政务公开是政府获得公民信任的前提,因为只有政务公开,公民才能有效地监督政府,也才能够从政府那里获得及时和优质的服务。政府与公民的关系体现为政府与公民之间的互动:政府服务于公民,公民参与政府过程。在政府绩效评估中,政府与公民的关系最终体现为公民对政府的信任和支持的程度.
参考文献
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绩效预算自二十世纪四十年代提出以来,目前已经有50多个国家不同程度地实施了绩效预算。从国际经验角度看,绩效预算的产生有特定背景条件,伴随着绩效预算的完善过程中,这种预算模式也形成了稳定的基本内容。
就现实国情而言,由于我们目前没有做到把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理的范围,也缺乏准确地把握完成绩效目标需耗费的成本的完备的预算信息和预算分析能力,财经纪律弱化仍然没有从根本上得到遏制,并且实行新绩效预算需要一个支持和强调预算的公共责任与追求结果绩效的氛围与机制,需要发展出一套成熟而且运行成本比较低、达成一致的绩效测量体系。因此简单和盲目移植西方国家预算管理经验,难免出现"淮橘成枳"的结果。当前应在部门预算改革、国库集中收付、政府采购的支出管理改革的基础上,为实施成功的绩效预算积极创造条件
(一)加快构建完整统一的公共预算体系。中国公共财政框架的构建,无疑需要建立在全部政府收支纳入预算的基础之上。只有全部政府收支纳入预算,在建立完整统一的公共预算体系的前提下,人民代表大会以及广大人民群众才能谈得上真正监督政府支出的绩效提升。因此,应当以建立完整统一的公共预算作为一项重要的改革议程。以着眼于规范政府运行机制的“费改税”为契机,逐步将预算外收支纳入预算管理。在此基础上,形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的公共预算体系。
(二)推进权责发生制政府会计与预算改革,真实、完整、全面地反映政府绩效。权责发生制的政府会计制度,能够比较全面、准确地反映一些长期项目和或有债务的信息,有助于增加预算信息的完整性、可信度和透明度,加强预算成本计量与政府业绩考核。目前,澳大利亚、新西兰及英国、瑞典、美国等国家已经在政府预算会计中使用权责发生制,或部分采用权责发生制。为了真实、完整地反映政府活动的成本和绩效,应在政府会计及预算中引进权责发生制,更为准确、全面地反映政府部门的真实绩效。
(三)创新预算编制方法与编制过程,逐步引入绩效评价内容,建立起绩效评价结果与预算编制紧密结合的预算约束机制。建立这种新的预算分配和考评机制,首先,要建立起体现部门战略规划的滚动预算制度,增强预算的前瞻性和连续性,为编制部门年度预算和实施绩效考评创造条件。其次,建立体现部门年度绩效计划的部门年度预算制度,提出明确的绩效目标,并将年度预算置于滚动预算的约束之下,真正形成滚动预算计划的分年度实施预算。最后,运用绩效指标对年度预算进行绩效评价,并根据考评结果,安排、调整下一年度预算,强化绩效评价结果对预算的约束。
(四)以法律规范推进绩效管理改革,逐步提升预算管理的透明度。绩效管理涉及职责与权能的重新分配,利益结构也会重新整合,在使一些部门受益的同时,也会影响另一些部门的既得利益。由于法律所具有的相对稳定性和权威性,为了降低改革的阻力,顺利推进绩效预算改革,市场经济国家通常借助于立法手段,以法律的形式将各方的权利和义务固定下来。就公共预算管理的立法修订与完善而言,需要在各方面的支持配合下,立足于我国基本国情和市场经济的客观需要,吸取国际上的成功经验,深入开展调查研究,广泛听取各方面意见,在公共预算绩效评价与绩效管理、财政支出透明度方面,进一步完善相关的立法规范。
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随着国内卷烟大市场的形成日趋成熟,烟草行业内部的竞争也将愈来愈激烈。然而由于烟草行业的专卖专营与封闭运行形成的烟草公司人力资源管理相对滞后,严重阻碍了烟草公司的发展与人事体制改革。在烟草商业系统的组织架构中,全国烟草商业在国家局、总公司的统一领导下,依照行政区划,在省、地、县三级均设立烟草公司,并与当地烟草专卖局“政企合一”。自2005年以来,烟草行业大部分省市公司开始取消县级烟草公司法人资格,把其改为地市级烟草公司的分公司,不再从事卷烟经营;地市级烟草公司成为烟草商业系统唯一的市场营销主体,实现订单统一采集、货源统一采购、卷烟统一配送;省级烟草公司退出经营领域,集中精力抓管理、抓监督、抓资产经营,不再直接从事烟叶、卷烟和相关多元化经营活动。绩效考核作为实现企业绩效的有效手段,是企业人力资源的核心,它几乎贯穿于人力资源管理的各个环节,更是企业管理强有力手段之一。员工怎样发挥其最大的能力?人的价值将如何评量、如何改进?如何创造高绩效、持续保持高绩效是现代企业管理面临的最现实、最重大的课题。所以,研究烟草公司绩效考核指标体系设计,对于烟草公司的发展具有重要的现实意义。
绩效考核是企业有效激励员工的工具,是企业管理层了解员工的有效渠道。一个企业人力资源管理成功与否,在很大程度上取决于其绩效考核指标体系设计科学与否。科学合理的绩效考核指标体系具有客观和公正的特点,能有效地提高组织效率。通过本文研究,确立了市级烟草公司员工绩效考核指标体系设计的基本思路与方法,具有一定的应用价值。但是对于领导层面的绩效考核指标体系设计如何与公司内部发展、其他人员绩效考核指标体系设计相匹配的分析研究相结合,以及公司发展、员工对于领导的评价如何在上级部门考评中体现,仍然是下一步要研究的一个主要方向。
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摘要:绩效预算是市场经济条件下预算改革的方向,推行绩效预算在我国正处于理论准备和调研可行性阶段。正确理解绩效预算的含义才能在绩效预算改革中少走弯路。本报告根据绩效预算的起因以及西方国家对绩效预算所作的相关定义,对绩效预算的确切含义做了探讨,并着重分析了政府绩效评价体系与绩效预算的关系。本报告根据科学发展观和执政为民的执政观对政府绩效作出了解释,并认为政府绩效评价体系作为绩效预算的基础部分,其基本要点包括确定政府目标、评价标准和评价指标。本报告认为,地方政府政绩考核作为政府绩效评价体系的雏型,其内容的设计及其合理化对推行绩效预算具有奠基作用。
关键词:绩效 预算 制度 改革
绩效预算自二十世纪四十年代提出以来,目前已经有50多个国家不同程度地实施了绩效预算。从国际经验角度看,绩效预算的产生有特定背景条件,伴随着绩效预算的完善过程中,这种预算模式也形成了稳定的基本内容。
一、如何理解绩效预算的确切含义
对绩效预算确切含义的理解直接决定着如何编制绩效预算、如何认识推行绩效预算的可行性、如何分阶段完善绩效预算与行政管理体制运行之间的关系。
西方国家虽然推行绩效预算已有较长时间,但对究竟什么是绩效预算仍然争论不休。人们普遍认可的是绩效预算是一种结果导向的预算,争议的焦点在于如何给出一个完整的定义。
世界银行专家沙利文认为:绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制,具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。瑞典的决策部门认为:绩效管理并不是单纯的一些措施或方法,而是一个非常广义的概念。绩效管理的目的就是要实现成效和效率,成效是指应该做的事,效率是指要合理、高效地做事。澳大利亚把绩效预算分成五个部分:一是政府要办的事;二是配置预算资源;三是以结果为中心制定绩效目标;四是评价目标实现状况的标准;五是评价绩效的指标体系。由此可看出澳大利亚是把绩效预算归结为政府行政活动的资金支持体系的评价模式。
推行绩效预算在我国还处于理论准备和调研可行性阶段。此间,人们首先想到的就是搞清楚什么叫绩效预算。一些人认为可直接引用西方国家的定义,一些人则认为应该从我国的实际情况出发给出适合改革方向要求的定义。现在突出的问题就是作为绩效预算发源地的西方国家也没有在绩效预算定义上达成共识,做为仍处于构建适应公共财政要求的预算体制的中国当然更是在定义上争议不休。但有必要指出:中国在讨论什么是绩效预算概念时,似乎没有区别开一些基本概念之间的差别,进一步说就是有时把绩效预算、支出评价、预算绩效三个概念混为一谈。必须看到,这三个概念是完全不同的,具体而言,绩效预算是一个大系统,支出评价和预算绩效是这个大系统中的子系统。如果把三者混为一谈,无疑就是扭曲了绩效预算的本质特征。
应该承认,把握绩效预算的确切含义确非易事。从已有的国内外争论来看,人们认识上的不统一,原因之一在于对绩效预算的理解角度的差别。当人们从预算编制方法角度去给绩效预算下定义时,似乎非常难以说清绩效预算与基数法和零基法之间的确切差别,因而提不出令人信服的定义;而当人们从预算执行结果角度去定义绩效预算时,又往往难以搞清楚投入与产出之间的联系。
那么,究竟什么是绩效预算?怎样定义才相对合理呢?我们认为:解决这个问题必须把握好定义的角度。确定角度,应从理想模式与可能模式之间的关系去进行。进一步说,我们在给绩效预算下定义时,既要从预期目标出发,又要充分考虑已有的实践给予人们的启示,既要把握公共财政条件下预算制度的基本特征,又要认清绩效预算的特殊要求。由此,可以说,绩效预算首先是一种新式预算理念,它要求人们在编制预算时要以机构绩效为依据,进一步说,就是要把拨款和要做的事的结果联系起来。应该承认,这种理念并没有量的显示,就如同说“爱有多深”无法用数字表示一样,然而必须看到,这种理念相对于以往单纯分配资金的预算确实是一种突破,本质上是把行政目标与预算资源配置勾通起来了。其次,可以说,绩效预算又是绩效的核算,进一步说,就是从资金使用的角度去分别规划政府各个机构在单一预算年度内可能取得的绩效。再其次,绩效预算是一种示意图,它体现的是以民为本的执政观念,进一步说,就是预算资源的使用必须产生某种社会效益,而这种效益应是社会公众所需要的,并非简单地由政府认为应该取得的效益。概言之:绩效预算是一种预算模式,容含着预算理念和预算过程的重要变化,而预算编制方法的变化只是绩效预算实现方式所采用的手段。
二、如何构建政府绩效评价体系
政府绩效本质上是政府的发展观和政绩观的具体表现。在一个国家或地区内,发展观、政绩观、理财观三者之间有着内在因果关系,其中发展观是基础,当政府选择了发展模式之后,遵从这一模式的要求推进既定的发展战略也就成为政绩的具体表现,政府的财政必须服务于发展观和政绩观落实的需要,理财观自然要依发展模式的特征而相机决定。因此,政府绩效的评价标准和指标体系就是发展观与政绩观的量化表现,财政收支结构则是这种量化表现的政府资金使用体现。
构建政府绩效评价体系首先必须对政府绩效做出合理的解释。这是一个涉及到政府绩效评价标准和确立评价指标的价值判断问题。要做出合理的解释,就必须有合理的前提条件选择。从理论上看,确定合理的前提条件要从发展观和执政观两个角度进行。因为:发展观是政府提倡什么的理念、执政观是政府怎样促进社会发展的理念。
根据科学发展观和执政为民的执政观,政府绩效应该更多的讲求的是政府行政结果的社会效益,其经济效益是依从于社会效益的扩展。因此,政府绩效应是政府各部门在依法执政、民主执政、科学执政的前提下从全社会利益扩展出发为人民办事的效率和结果。具体而言,政府绩效又可划分为三大类:一是行政行为的合规性。这是指政府行为是否遵循了既定的法律、法规、行政规定和组织原则。之所以把合规性列为政府绩效的一类,主要原因在于按照已有的制度安排来行政是为公众提供符合一定质量要求的公共产品的必要条件,我国公共管理中出现的很多问题,公众对政府的很多意见,本身不是在于公共产品供给数量和供给质量与公共产品需求之间的矛盾,而恰恰是在各级政府部门内大量存在的不按现行制度安排办事而引发的诸多矛盾。显然,照章办事就是成绩,就是通过维护法治规范促进广大人民的根本利益。二是公共产品供给数量。公共产品分为有外在物质表现形式和无外在物质表现形式两类,前者如道路,后者如治安。这两类公共产品都可以量化表现。公共产品供给数量体现的是政府部门的工作量和努力程度,因而可说是政府绩效的突出表现。三是公共产品供给的外部正效应。每一种公共产品都有其特定的外部正效应。这种外部正效应是指公共产品自身带来的社会效益。社会治安为公众提供了安全的生活环境、社会救助促进了社会稳定、环境保护保护了人们的身体健康,等等。有必要指出:这种外部正效应的评估是一大难点。因为究竟哪些后果与公共产品供给有着直接的数量关系目前尚无很好的方法来测定。
决定政府绩效评价体系构建的基本因素主要有三方面:一是政府目标。政府目标给出的是政府总体工作方向和部门工作方向。政府目标是政府社会经济发展战略和年度发展计划中的重要内容。政府目标决定着政府要提供哪些方面的公共产品,这是政府绩效评价的基本依据。二是政府工作任务。工作任务是政府目标的具体化,说明的是政府要提供多少公共产品、多长时间完成。工作任务一般表现为政务事项结构。三是政府部门职能分工。界限清晰的政府部门职能分工是政府绩效评价体系的基本决定因素。因为:只有部门责权分明,才能知道哪些事情该谁办,才能知道评价范围,才能知道评价的切入点。
构建政府绩效评价体系首先必须确定合理的评价标准。政府绩效评价体系的核心功能是评价政府绩效好坏程度,因此,评价标准选择自然成为评价起点。选择评价标准应遵循可测度和可操作两项原则。由于政府绩效分为若干类,有必要分类确定政府绩效评价标准。对提供公共服务的一般性政务活动绩效的评价,应以是否照章及时、准确办事为标准,比如对民政部门的低保补助工作的评价就是以能否及时、足额、按标准发放为标准来评价。对行政活动结果与工作人员努力程度密切相关的政务活动的评价应以有弹性的量值为标准来进行。比如公安部门的破案率,年破案率有高有低,其高度可反映公安队伍的工作努力程度和水平高低。对综合社会效益较强的政务活动的评价应以预期效果和实际效果的对比为标准。比如对公共项目的评价就可以项目完成后效果与定项预期效果进行对比来衡量项目绩效。
构建政府绩效评价体系涉及到的核心技术问题是政府绩效评价指标。政府绩效评价指标可分为合规性和效益性两个层次。之所以把合规性放在第一个层次,原因是政府行为的合规是法治社会中取得效益的前提条件。
合规性评价层次上的指标可分为三类:一是合法性指标;二是合乎工作流程类指标;三是合乎政策类指标。
效益性评价层次上的指标可分为三类:一是合乎政府目标的指标,包括总体目标和部门目标;二是综合社会效益类指标;三是工作绩效类指标。
从上述方法论出发,对政府各部门绩效进行评价时,又可把政府部门分为三大类进行:一是综合部门,比如国家发展改革委、外交部、财政部、人民银行总行等;二是社会单项事务管理部门,比如民政部、劳动和社会保障部、公安部、教育部、计生委等;三是经济管理部门,比如铁道部、国家质检总局、国家税务局、国土资源部、水利部、农业部等,针对这三大类政府部门分类制定绩效评价指标体系时要结合各部门职能拆分政府目标指标,也就是要确定反映政府目标的具体指标,这是首先必须解决好的一个难点问题。
确定反映政府绩效的综合社会效益指标应主要考虑三方面因素:一是政府活动的阶段性社会矛盾调解功效;二是政府活动的长远效应;三是政府部门行政活动的互补性效应。比如对政府教育部门的绩效评价,确定综合社会效益指标体系时,就要通过设置一些指标,来反映政府教育方面的行政行为对富人和穷人子弟公共产品享用上的平等程度和所带来的即期不同收入阶层之间矛盾的调解作用。
确定工作绩效类指标时应主要考虑四类因素:一是部门职能特征;二是部门职能范围;三是部门一般行政活动和所实施项目的技术决定因素;四是部门工作流程的设定。
三、绩效预算对政府预算制度改革中的启示
就现实国情而言,由于我们目前没有做到把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理的范围,也缺乏准确地把握完成绩效目标需耗费的成本的完备的预算信息和预算分析能力,财经纪律弱化仍然没有从根本上得到遏制,并且实行新绩效预算需要一个支持和强调预算的公共责任与追求结果绩效的氛围与机制,需要发展出一套成熟而且运行成本比较低、达成一致的绩效测量体系。因此简单和盲目移植西方国家预算管理经验,难免出现"淮橘成枳"的结果。当前应在部门预算改革、国库集中收付、政府采购的支出管理改革的基础上,为实施成功的绩效预算积极创造条件
(一)加快构建完整统一的公共预算体系。中国公共财政框架的构建,无疑需要建立在全部政府收支纳入预算的基础之上。只有全部政府收支纳入预算,在建立完整统一的公共预算体系的前提下,人民代表大会以及广大人民群众才能谈得上真正监督政府支出的绩效提升。因此,应当以建立完整统一的公共预算作为一项重要的改革议程。以着眼于规范政府运行机制的“费改税”为契机,逐步将预算外收支纳入预算管理。在此基础上,形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的公共预算体系。
(二)以法律规范推进绩效管理改革,逐步提升预算管理的透明度。绩效管理涉及职责与权能的重新分配,利益结构也会重新整合,在使一些部门受益的同时,也会影响另一些部门的既得利益。由于法律所具有的相对稳定性和权威性,为了降低改革的阻力,顺利推进绩效预算改革,市场经济国家通常借助于立法手段,以法律的形式将各方的权利和义务固定下来。就公共预算管理的立法修订与完善而言,需要在各方面的支持配合下,立足于我国基本国情和市场经济的客观需要,吸取国际上的成功经验,深入开展调查研究,广泛听取各方面意见,在公共预算绩效评价与绩效管理、财政支出透明度方面,进一步完善相关的立法规范。
(三)推进权责发生制政府会计与预算改革,真实、完整、全面地反映政府绩效。权责发生制的政府会计制度,能够比较全面、准确地反映一些长期项目和或有债务的信息,有助于增加预算信息的完整性、可信度和透明度,加强预算成本计量与政府业绩考核。目前,澳大利亚、新西兰及英国、瑞典、美国等国家已经在政府预算会计中使用权责发生制,或部分采用权责发生制。为了真实、完整地反映政府活动的成本和绩效,应在政府会计及预算中引进权责发生制,更为准确、全面地反映政府部门的真实绩效。
(四)创新预算编制方法与编制过程,逐步引入绩效评价内容,建立起绩效评价结果与预算编制紧密结合的预算约束机制。建立这种新的预算分配和考评机制,首先,要建立起体现部门战略规划的滚动预算制度,增强预算的前瞻性和连续性,为编制部门年度预算和实施绩效考评创造条件。其次,建立体现部门年度绩效计划的部门年度预算制度,提出明确的绩效目标,并将年度预算置于滚动预算的约束之下,真正形成滚动预算计划的分年度实施预算。最后,运用绩效指标对年度预算进行绩效评价,并根据考评结果,安排、调整下一年度预算,强化绩效评价结果对预算的约束。(姚丽媛)
参考文献:
1 郝玉贵,程广洪,肖扬;政府绩效审计与项目评估:实践特征及融合[J];审计与经济研究;2009年02期
2 魏耀聪;论发展中国家公共支出绩效审计[J];审计月刊;2009年05期
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4 刘玉娟;论我国政府绩效审计模式的选择[J];审计研究;2009年05期
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理论表明,赤字支出对社会需求的贡献程度要大于财政盈余下的政府支出。因为赤字支出是没有财政收入支撑的政府支出,它对社会总需求的贡献率是100%。而有财政收人支撑的政府支出对社会总需求的贡献,只是把居民收入转化为财政收入时,居民原本用于储蓄的收入部分才转化为政府投资,所以后者对社会总需求的贡献率取决于社会平均储蓄倾向。今天读文网小编要与大家分享:中国国债投资绩效的实证评估相关论文。具体内容如下,欢迎阅读!
内容提要: 1998年以来,随着积极财政政策的启动,国债规模与日俱增。在民间资本增速下降、消费增长持续低位运行、外部环境恶化导致出口增长放缓的背景下,国债投资在国民经济中的地位愈发显得举足轻重。从中国国债的特殊性出发,着重通过对国债在固定资产投资、技术改造和经济波动等几个方面的作用进行实证分析,力图对近年来国债投资绩效作一简单评估。
关键词:国债投资;经济效应;绩效评价
论文正文:
中国国债投资绩效的实证评估
1998年以来通货紧缩成为中国经济发展中的一个突出问题。通货紧缩直接导致投资不振,消费不旺,经济增长减慢,失业上升等一系列问题的产生。激活内需与结构调整已经成为中国经济当前面临最大的难题。
1998年中国财政政策的启动打破了长期以来在“倒逼机制”下形成的过度依赖银行信用扩张来支撑经济增长的模式,使得以国债政策为核心的财政政策首次在严峻的挑战面前担当起了拉动经济的主力军。一般认为财政主体进入市场存在着支出效率不高、供给结构不合理以及对民间投资产生挤出效应等弊端。因此,如何评价国债绩效就显得十分必要了。多马投资双重效应理论认为,投资不仅可以增加有效需求(投资产生的收入效应或需求效应),同时也能增加资本存量(投资产生的能力效应和供给效应),提高生产能力,加速经济增长。
哈罗德—多马经济增长模型指出,在高储蓄率的基础上,为保证增长率接近自然增长率,必须提高边际资本系数。假定各部门资本系数保持不变,那么提高资本系数的唯一办法就是提高资本系数高的部门在资本分配结构中的比重。从中国近几年的实际情况来分析,各部门资本系数高低依次为:出口部门>政府部门>民间部门。但在出口不景气的条件下,提高出口部门在资本分配结构中的比重显然无助于整个宏观经济资本系数的提升。因此,增加政府部门在资本结构中的分配比例就成为必然的选择。
国债能否产生拉动效应主要由3个因素决定:财政支出是否具有生产性;投资函数的形式;资产替代性如何。中国发行的国债基本上属于减税国债。据统计,1978-1991年国企留利额年均递增33.5%,同期国债余额年均递增33%。减税有利于降低资本成本,刺激企业的投资。
假如因发债而引起市场利率上升时,也未必会真正引发投资下降。格鲁斯曼(Grossman,1972)和巴罗(Barro,197Q等认为,虽然发债短期内会导致市场利率上扬,通过投资函数I(r,Y)使投资I下降,但发债引起的国民收入Y的上升却可以拉动投资I增长。因此,即使在市场利率上升的情况下,投资的最终增减取决于两种力量的相对强弱。中国民间利率的低弹性和经济的高成长都决定了债务融资所产生的是正的拉动效应。目前,中国资本市场发展不完善,有价证券市场风险极大,居民金融资产结构单一,证券类型的资产所占的比重较低,其资产组合调整的余地不大。根据2000年第一季度央行对全国城乡储户所作的问卷调查表明,储蓄仍是居民金融资产的主要形式,居民选择意愿中储蓄占70.2%,国债8.3%,股票仅为7.6%。
此外,随着货币增长率的上升,广义货币和GNP的比率在下降的现象也说明中国家庭的金融资产结构非常单一。降息和开征利息税虽然降低了储蓄收益,但中国居民储蓄资产仍然保持着较低的利率弹性。另一方面也说明,居民金融资产多元化进程较慢,市场缺少被居民广泛接受的安全投资工具。
因此低风险的公债发行产生拉动效应的可能性相当大。新凯恩斯模型(Benavie,1976)和新古典模型(Park,1973)研究也证明具有资本性的财政赤字并不会产生挤出效应。格鲁斯曼和卢卡斯(Grossman and Lucas,1974)亦证明生产性财政支出影响生产潜能。因此,判断国债是否产生拉动效应的关键之一就在于研判中国国债资金是否具有生产性。中国国债从性质上可分为赤字国债和建设国债两大类。赤字国债主要用于平衡财政收支。
理论表明,赤字支出对社会需求的贡献程度要大于财政盈余下的政府支出。因为赤字支出是没有财政收入支撑的政府支出,它对社会总需求的贡献率是100%。而有财政收人支撑的政府支出对社会总需求的贡献,只是把居民收入转化为财政收入时,居民原本用于储蓄的收入部分才转化为政府投资,所以后者对社会总需求的贡献率取决于社会平均储蓄倾向。
建设性国债绝大多数用于基础设施和公共物品的支出,对经济的拉动作用更为直接。从1995年国债支出结构来看,在3300亿元国债余额中,约2650亿元即占国债总余额的80.30%的国债投向财政性建设领域,占国家预算内直接安排的固定资产投资5380亿元的49.25%。由此可见,中国国债支出结构具有典型的生产性特点。
国债用于扩大总需求的途径包括:
(1)政府购买支出(投资支出或消费支出)直接形成现实总需求;
(2)通过转移支付影响不同消费倾向的群体的可支配收入,来提高总体(高低收入群体)边际消费倾向。即可述为c=c1y1+c2Y2,其中:c1
在影响经济增长波动的因素中除了经济体制、经济结构调整、宏观经济政策等外,投资始终是影响经济增长波动的重要因素之一。90年代“投资主导型”经济增长模式取代了80年代“超前消费”主导型经济增长模式。投资对经济增长影响力和贡献率的增速开始大于消费对经济增长的影响力和贡献率。研究证明,在影响中国国民经济增长的诸多因素中,资本因素始终是第一位的。1952-1978年间,其贡献份额为58.36%;1979-1995年间为40.40%。
资本投入的增速与GDP的增长存在着明显的正相关性。参照国际上的经验,情形也大致如此。1979-1997年间中国总投资与实际GDP增长率相关系数为0.68,与名义GDP增长率相关系数为0.85.固定资产投资在总投资中又占据着重要的地位。固定资产投资实际增长率与GDP实际增长率间的相关性已经由1978-1990年的0.628上升到1991-1997年的0.891.1989年投资仅下降343.4亿元,总需求减少达1000亿元,GDP比1988年下降7.2个百分点。由此可见,固定资产投资对中国经济增长起着举足轻重的作用,固定资产投资的先期快速增长往往是经济实现快速增长的重要先决条件之一。通过对1982-1996年间固定资产投资与GDP增长关系的实证分析也可见一斑。
1982-1988年和1991-1996年两次经济的高速增长均是在固定资产投资率先增长之后出现的。1982-1988年,GDP的平均增长速度为11.4%。而固定资产投资在1982年就率先启动,当年现价固定资产投资增长21.8%,可比价固定资产投资增长13.6%,分别比上一年现价及不变价的固定资产投资增幅高19和8个百分点。1991-1996年可比价固定资产投资增幅高达19.2%,高出同期GDP增幅7.2个百分点。长期以来形成的信贷依赖型经济增长模式导致中国固定资产投资与货币供应量(M2)的变化存在着明显的相关性。1984-1996年间统计数据显示,中国贷款增长率的变动基本与M2增长率变动同向。
而固定资产投资增长率往往随着M2起落而变化。1989年M2增长率减至18%,固定资产投资增长率一下跌为7.2%;随后各年的M2增长率从27.29%一直攀升到37.3%,固定资产投资增长率也直线上升到1993年的最高水平61.8%。1995年开始,M2下降到30%的水平,固定资产投资增长率也随之递减。从1997年到现在,投资增长率持续低于15%,1997年至1999年全社会固定资产增长率分别为8.8%、13.9%、5.8%。其中非国有经济部门固定资产投资则呈负增长态势。这种状况是与中国当前的经济结构大调整和保持国民经济持续增长后劲的要求都是不相适应的。
国债在全社会固定资产投资中占据着重要位置,是固定资产投资的主要支撑力量。固定资产投资与货币量之间的相关性进一步强化了国债在固定资产投资中的重要地位。从1982-1997年数据的相关性检验结果来看,国债发行增长与固定资产增长存在着较高的相关性。
在此期间,1984、1989年的实际固定资产增长大幅回落均与该年度国债发行额减少有着直接或间接的关系。从两者比率总体变化趋势来看(扣除1984,1983年外),国债对实际固定资产投资增长的贡献率(国债发行增长额÷实际固定资产投资增长额×100%)基本上经历了一个由大到小,而后趋于稳定的过程。
世界各国的经济发展史证明,剧烈的经济波动将极大地降低经济增长的总体绩效和社会总福利。短期超速的经济增长的快感往往被随之而来的低速和负增长所带来的痛苦所抵消。经济增长的巨幅波动破坏了经济长期稳定增长的内在机制,加剧了宏观经济的潜在运行风险。据统计,1953年以来,中国经济周期中曾发生8次大波动。波动频率高达3-6年;波动幅度前7次最高曾达66.1%,最低8.4%,平均22.6%。部分时候波动幅度甚至高于美国30年代经济危机时的波幅。1960-1989年中国经济波动系数是美日等国的2-3倍,是世界平均水平的4.2倍。经济增长的平衡性对于经济绩效的提高十分有利。
彼得·林德特和直尔斯·金德尔伯格(1985)曾指出:“价格稳定是一种明显的净利益”。布坎南也认为,积极的财政介入可以减低过度非均衡,也同样有利于福利的提高。运用国债减缓经济周期性波动的幅度还有利于全民福利的增加。从统计数据中可以明显看出,国债的发行促进了经济的平衡增长,对消除经济剧烈波动起到一定的作用。随着经济的发展和国债规模的扩大,中国经济周期性波动的性质已经发生本质改变,由原先总量型波动转变为增长型波动。
改革开放以来,国内生产总值增长速度与固定资本形成增长速度基本一致,表明中国经济周期波动在需求方面带有较明显的投资主导型特征,而在供给方面又表现为以工业为主导的特征。从国债实践来看,国债规模上升并不构成引起固定资产投资效率下降的直接或间接原因,相反,国债资金的介入有助于固定资产投资的增长。1993-1999年全社会固定资产投资增长率与GDP增长率之比分别为4.72、2.51、1.94、1.51、1.00、1.83和0.72,呈现依次下降的趋势。
固定资产投资增长率与GDP增长率之比的大幅度降低,一方面说明单位投资所支持的经济增长能力大幅度提高,另一方面也说明经济增长波动与固定资产投资之间的相关性进一步提高。随着财政(国债)资金对固定资产投资介入的加深,经济增长波动幅度也日渐减小。1977-1999年经济周期波动振幅平均为7个百分点(波动振幅=波峰水平-谷低水平),1977-1999年波动系数(波动系数=实际经济增长偏离长期趋势的幅度/长期趋势)为0.3148,大大低于1952-1976年1.6751的水平。
特别到了1994年以后,经济增长的波动收敛性日趋明显。经济周期波幅和波动系数缩小,经济运行的稳定性大为增强。经济平均扩张速度(扩张期经济波动的振幅/扩张期时间长度)为4.6%,与1981年以前相比明显减缓;平均扩张长度为2年,与改革前基本持平;同期平均收缩速度呶缩期经济波动的振幅/收缩期时间长度)为2%,平均收缩时间长度为3.5年,比改革前延长了0.9年。
经济结构的优化调整和升级都离不开技术进步与技术改造。利用国债投资对关系到实体经济长远发展的技术装备工业和高科技产业的投资需求进行扶持,将十分有利于把财政政策的短期和中长期效应有机结合起来,促进国民经济持续发展。
90年代以来,技改投资由1993年的50.31%回落到1997年8.25%,1999年甚至回落到1.1%的水平,并且增幅持续下降的趋势一直未得到扭转。1998年开始为扭转技改投资下滑的局面,财政部陆续在国债中安排了国债技改项目资金,从实践结果来看成效十分显着。1998年90亿元的国债贴息技改贷款,据测算,拉动约1000亿元的企业技改投资;1999年90亿元的技改贴息国债使2000年第一季度技术更新改造投资增长了15.8%,全年带动1800亿元技改投入;2000年4月财政部再次宣布在新发行的1000亿元国债中安排90亿元的技改贴息国债。2000年约880个技改项目得到银行贴息,累计投资达2400多亿元。
从技改资金来源构成分析,与国债技改投资的增长相反,自筹资金以及利用外资占技改资金来源的比重出现下降。据统计,2000年1至6月,占企业技改资金来源2/3的自筹资金虽然增长22.8%,但其占全部资金来源的比重却由1999年同期的70.8%下降为66.1%。利用外资技改资金增幅下降15.6%,其占全部资金来源的比重也从去年同期的5%下降为3.2%。自筹资金以及利用外资所占比重的下降将会构成技改投资稳定增长的制约因素。
由此可见,国债在技改投资增长中起着举足轻重的作用。2000年1至6月全国技术改造完成投资1399.74亿元,比1999年同期增长22.9%,远远高于1999年全年1.1%的水平,也超过“九五”前4年1-6月技改投资增长最大的1997年15%的水平。技改投资的增幅远远超过了同期其它投资项目的增长(如基建投资完成4188.81亿元,增长6.6%;房地产开发完成投资1622.60亿元,增长22.4%)。
国债技改投资还带动了银行、企业相关配套技改资金的投入。2000年1-6月,工行在基础设施和国债技改项目等固定资产投资方面发放的项目贷款已累计达540亿,比1999年同期增长47%,其中投向公路、电力、城建等基础设施262亿元,占49%,投向企业技术改造和高新技术产业化项目278亿元,占51%。受理国债贴息技改、高新技术产业化和城建项目635个,贷款需求730多亿元;承贷项目440个,贷款额430亿元,其中,承贷的国债技改项目占全部国债技改项目的70%以上。
截至2000年底,财政已累计投入195亿元国债资金用于企业技术改造贴息,安排重点技术改造国债资金项目880项,拉动技改投资2400亿元(其中贷款1459亿元),国债贴息资金的拉动效应达到1:12.这对中国产业升级和重点行业结构调整将起到重要作用。
改革以来经济增长的历程充分证明了,国债特别是投资性支出的增支国债对经济增长起着十分显着的作用。通过国债投资与GDP增长之间关系的计量分析也可证明一点。从1981-1999年间国债与GDP增量的回归模型可以看出,通货膨胀率和居民储蓄余额对GDP增长的贡献均表现为负相关性,这也从一个侧面说明,居民储蓄余额的增长将间接导致民间投资增长下降。
因此,适当降低居民储蓄余额,引导其进入投资领域,将有利于经济增长。货币供应量M0和国债发行额对GDP的增长起到正促进作用,其中每增加6.789个单位的国债发行额可带动GDP增长1个单位,即国债投资对GDP净增量的贡献率高达14.47%。
郭庆旺、史永东等分别对增发国债刺激经济增长的财政效应进行的实证研究认为,财政对经济活动的作用力随着市场经济的深入而逐步得到强化。对经济增长的总效果和总贡献率已经由1981年的1.32、13.08分别提高到1996年的2.01、19.57,年均增幅分别为4.3%和40.56%;相机抉择政策效果和相机抉择贡献率也分别从1981年的2.36、23.39上升到1996年的3.80、37.00,年均增幅也分别达到9%和85.06%。有关研究也证明,财政赤字在1981-1996年对经济增长贡献率达13%,相机抉择政策对GDP增长的贡献率达25%(郭庆旺等,1999)。
1981-1996年间中国国债发行额与GDP之间存在较高的相关性(0.995),而且国债发行额与GDP呈现出同向波动的特点。国外同类实证分析也基本得出相同的结论,即国债与经济增长之间存在明显的相关性。R·S·平狄克、D·L·鲁宾费尔德,1997年分析了美国1970-1981年间国债发行量与GDP的关系证明,美国12年间国债发行量的波动与GDP的走势保持高度的同向运行态势;崛内昭交1998年通过对日本1975-1985年间数据分析也得出近乎一致的结论。
1998-2000年以来,国债投资、社会保障(含提高工资等)和出口退税等一直充当着积极财政政策的核心内容。三年间三项政策累计对经济增长的拉动效应分别为2.36%,3.05%和2.94%,对经济增长的贡献率分别为30.3%,43.07%和36.55%。其中仅国债投资所占的贡献比重就平均高达61.44%。从分析可以看出,国债投资增加了社会投资总量,促使潜在需求变为现实需求,为企业经营创造了良好的外部环境,直接或间接拉动了银行的信贷和企业的配套投入。
1998年累积下达国债项目7007个,项目计划总投资12878亿元。1998年累计下达财政专项资金投资计划1105亿元,银行配套贷款计划投资额1152亿元,占全部国债项目计划投资的12.5%。国债项目共计完成投资3701亿元,占全部国债项目规模的28.7%。国债资金的注入有力地促进了固定资产投资增长。根据1997年实施的项目法人制度和资本金制度,国债的每1元资本金投入都能引起2元以上的信贷资金投入。仅1999年新增发的600亿元国债就带动了2500亿元银行贷款。据此测算,1998年共完成固定资产投资28457亿元,同比增长14.1%,比1997年增幅提高3.9个百分点。
1998年资本形成总额拉动GDP增长4.7个百分点,其中,国债资金直接拉动GDP增长1.51个百分点。在全社会总投资率仅有5.2%、消费市场特别是农村市场迟迟不能启动的情况下,国债拉动经济增长就达1.96个百分点,据国家信息中心测算,剔除1998-1999年国债投资因素,1998、1999年的GDP增长率仅为6.3%和4.5%。2000年全社会完成固定资产投资32619亿元,比1999年增长9.3%,国债一项就拉动经济增长1.65%。
从经济增长的动力结构分析,2000年经济回升除出口增长外,国债投资对工业的拉动特别是重工业起到了关键作用。据统计,2000年上半年重工业增长速度高达9.8%,在新增工业增加值中近63.7%是由重工业贡献的。工业增加值的增长直接或间接地促进了GDP的增长。改革以来,在GDP增长双位数以上的宏观背景下,国企增长率在9%以上的年份只有1983、1985、1987、1988、1992年。在目前GDP增长仅7%-8%的情形下,可见国债投资对保持国企增长率的重要性。
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今天读文网小编要与大家分享的是:科学构建高职院校二级学院学生工作绩效评估指标体系相关论文。具体内容如下,欢迎参考阅读:
科学构建高职院校二级学院学生工作绩效评估指标体系
党的明确要把立德树人作为教育的根本任务,培养学生社会责任感、创新精神、实践能力;要加强和改进思想政治工作,注重人文关怀和心理疏导,培养自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。新时期党的教育政策对高校学生思想政治教育工作不断提出新的要求,高职院校学生工作的内涵也不断丰富,工作范围也不断扩展,如大学生心理咨询、困难学生资助、勤工助学管理、学生安全、综合素质训练、毕业生就业创业指导等。即既要“管理学生(人)”,又要“管理学生管理工作(事)”;既要强调控制约束和规范学生的功能,还要强调指导学生和服务学生的功能。
现在,大多数高职院校将招生工作和创业教育也纳入学生工作管理的范畴。可以这么说,高校学生工作是高校以培养人才为中心,按照教育方针的要求,遵循教育规律,围绕吸引更多更好的生源、保证学生健康成长、全面成才、更好就业所进行的一系列有组织、有计划的宣传、教育、规范、指导、管理、咨询、服务等工作。高校学生工作既肩负着招录、培养、输送人才的重任,同时还肩负着维护学校及社会稳定的重任。
二级学院是高校学生工作管理的基本单位,也是学生工作的主体。高职院校二级学院学生工作的教育、管理、服务三者不是孤立的,它们必须在教育管理中相互融合、相互渗透、全面贯穿,在服务观念下实施教育和管理工作,让教育、管理作为学生成人成才服务的方式和手段。二级学院学生工作状态的好坏和绩效直接关系到学生的成长成才,关系到学校人才培养的质量。
对二级学院学生工作进行绩效评估是学生工作二级管理的重要内容,而建立科学的绩效评估指标体系是绩效评估能否取得实效的关键。我院构建二级学院学生工作绩效评估指标体系的指导思想是:充分体现关键要素对实现总绩效目标的贡献份额,充分体现对整体工作有着较大影响的关键工作要素的权重,充分体现绩效评估的激励作用,促使二级学院领导更加重视、关心、支持学生工作,清楚二级学院学生工作中的优势与不足,充分行使办学自主权,合理配置学生工作资源,不断增加对学生工作的投入,加强学生工作队伍建设,狠抓教风建设,推动学风建设,提高人才培养质量;更好地激励学生工作者增强责任意识和荣誉感,提高工作效能,推进学生工作规范化、科学化。
一是进一步明确二级学院学生工作绩效管理目标。
在学院学生工作总体战略目标的基础上,通过广泛的校内外调研和上下沟通,确立二级学院学生工作管理的战略目标。二级学院学生工作绩效目标的制订,要考虑资源配置、资金预算和针对目标的行动计划,要遵循SMART原则,具体、可衡量、可实现、相关和有时间限制。
二是选择适合二级学院学生工作绩效评估的工具。
关键业绩指标(KPI)体系应用于二级学院学生工作绩效评估,通过对学生工作内部流程的关键参数进行设置、取样、计算、分析,衡量流程绩效,可以将学生工作总体战略目标转化为明确的行动内容,确保学生工作努力方向的一致性。具有指标设置精干明晰,重点突出、操作相对简单、可操作性强等优点,是把组织的战略目标分解为可操作的工作目标的工具,是加强组织绩效管理的基础方法之一。平衡记分卡体系用于二级学院学生工作绩效评估可以从财务目标、内部流程目标、客户目标、学习成长目标四个方面构成全方位的二级学院学生工作绩效管理流程,可以把战略目标分解到学生工作各层面,把新的理论和思想贯彻到每一个学生工作者当中,有利于完善评估指标,实现学生工作各方面的“平衡”。
我们可以将KPI和平衡记分卡结合使用,充分发挥他们各自的优点,构建一个以平衡记分卡为框架的关键绩效指标体系,在明确二级学院学生工作管理的战略方向的基础上,明确各关键绩效指标之间的因果关系、手段与目标之间的因果关系,均衡考虑财务与非财务两方面观点,把二级学院学生工作管理的战略目标落实到具体工作绩效上,更好地保证学生工作绩效管理体系的完整性以及各二级学院之间的横向可比性。
三是制定二级学院学生工作绩效评估平衡记分卡。根据学院学生工作管理的战略目标,以平衡记分卡为基本框架,建立具体指标:
(1)财务角度:学院生存和发展的基础是生源。因此,学院学生工作管理在财务方面的目标就是增加生源,提高报到率,降低招生就业和常规教育管理的成本。其相应指标包括二级学院负责的生源地报到率、分院内部专业报到率、生均招生成本、就创指导服务成本和常规教育管理成本等。
(2)客户角度:学生工作管理的客户最直接的是学生和用人单位。因此,客户满意度是关键要素,其相应指标包括学生对就业岗位的满意度,学生对母校的满意度和用人单位满意度等。
(3)内部业务角度:学生常规教育管理服务应建立科学的制度,形成一套科学的运作流程,着眼提高学生综合素质和能力,提高就创业指导服务水平,创新学生工作方法,形成管理特色。相应指标包括安全、军训和入学教育、班集体建设、宿舍管理、学生奖惩助贷、公益社团活动、就创指导与服务、就业市场建设和就创业管理等。
(4)学习与成长角度:主要涉及对学生工作的重视程度和本单位学生工作队伍建设和能力培养。相应指标包括分院、分院学生工作团队和学生工作者个体对学生工作的态度、学生工作者年人均接受教育培训时间,辅导员、班主任和学生干部队伍配备和在学生常规教育管理的方面的胜任力等。 在此基础上构建学院学生工作管理绩效的平衡记分卡如图1所示:
四是建立二级学院学生工作管理关键绩效指标。
(1)建立二级学院学生工作管理绩效指标库。二级学院学生工作管理绩效指标库的建立可以针对学院学生工作在财务、客户、内部流程、学习与成长等四个方面的策略目标,列出支持这些目标顺利达成的关键工作职责及其相应的工作目标(职责―→目标),如:
① 财务方面的工作职责及目标
招生―→提高录取率,保证报到率(生源地报道率、专业报到率)
负责具体招生宣传方案制定、生源地的宣传工作,负责目标的具体落实。
② 客户方面的工作职责及目标
提高满意度―→提高协议就业率、专业对口率和起薪
做好就创业教育指导和服务―→提高毕业生对就业现状的满意度、对学生工作的满意度、对学校的满意度、推介率。
③ 内部业务方面的工作职责及目标
做好常规教育管理与服务,提高学生素质能力―→制定制度,规范流程,做好军训和入学教育、强化安全教育、班集体建设、宿舍管理,做好学生奖惩助贷工作、推进社团建设,积极组织参加公共和公益活动,优化就创指导与服务.
④ 学习与成长方面的工作职责及产出
提高对学生工作的重视程度―→提高分院班子和个人对学生工作的重视程度、纵横向协作意识和全员育人意识,辅导员班主任队伍、班主任助理队伍、学生干部队伍的配备充足,激励到位。
提高学生工作队伍胜任力―→加强工作方法和艺术、生涯规划、心理辅导、就创业指导等专项技能培训,提高专业化水平,相关资格证书的获取率高,科研项目和论文的数量、大赛获奖数多。
我们通过汇总平衡积分卡和关键业绩指标法分析出的各二级学院学生管理绩效指标要素形成绩效指标库。
(2)确定二级学院学生工作管理关键绩效指标。
根据“二八原理”,20%的企业关键行为能产出80%的企业经营效果,并不是所有的绩效指标对于企业来说都是有价值的,都能对企业的战略形成支持的。 因此,在建立绩效指标库后,我们还需要将绩效指标库里的绩效指标转换成符合学生工作管理自身发展需要的绩效指标。根据高职院校实际,二级学院学生工作管理关键绩效指标的选择主要是从与学院学生工作战略目标的相关性、改进空间、考核难易程度、考核成本、系统实施难易程度等几个维度,对二级学院学生工作管理绩效指标库进行筛选,以确定绩效指标库中的绩效指标是否支持学生工作的短期战略和中长期发展战略,从而生成二级学院学生工作管理关键指标要素。
(3)为二级学院学生工作管理关键绩效指标赋权。
我们可以利用“权值因子判断表法”(如表1所示),邀请所在学校相关部分负责人、学工书记和学生工作专家,从所在学校学生工作实际,为二级学院学生工作管理的关键绩效指标赋权。可以采用四分制,将行因子与每列因子相互对比,非常重要的指标为4分,比较重要的指标为3分,一般的为2分,不太重要的为1分,很不重要的为0分。
(4)为二级学院学生工作管理关键绩效指标设定标准。
如果说绩效指标明确了应该从什么角度去评价工作产出的话,那么绩效标准则是明确各个工作产出应该达到什么样的水平,即每分院学生工作管理每一个关键指标应该达到的绩效水平。因此,要要尽可能地进行量化。在确定标准值时,一般使用前一年度的业绩值或前三年的业绩均值;对于以前没有业绩的项目,则可参考兄弟院校的相应水平。
(5)基于平衡积分卡的二级学院学生工作管理绩效评估指标体系最终审核。
通过以上两种工具初步建立起二级学院学生工作管理关键绩效指标体系后,应对各项指标及其标准的客观性、全面性和可操作性进行审核,及时修正指标体系,最终形成二级学院学生工作管理绩效评估指标体系(如表2所示)。鉴于各个学校实际情况不一,各学校下属分院工作基础不一,各校可以根据实际给指标赋权并确定绩效标准。
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政府采购就是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的,利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程,而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称,是一种对公共采购管理的制度。以下是读文网小编为大家精心准备的:论政府采购法律制度的构建相关论文。内容仅供参考阅读!
论政府采购法律制度的构建全文如下:
【摘要】政府采购是提高财政资金使用效率,减少浪费,抑制腐败的有效方式,但目前我国还没有统一的法律调整,使政府采购缺乏统一的法律依据。本文主要就政府采购法律制度的构建提出了两点看法:一是建立政府采购基本法,二是完善政府采购配套法。
【关键词】政府采购;法律制度;构建
【正文】
政府采购是当今世界各国政府管理社会经济生活的一种重要手段,它是指各级政府及其所属部门和机构,为了开展日常财务活动或为公众提供服务的需要,在财政的监督下,以法定的手段、方法和程序,从市场上购买商品、服务和工程的行为。由于我国正处于市场经济发展的初期,人们对政府采购的认识不够全面、深入,使在国内、国际市场上都具有相当规模的我国政府采购,缺乏完善、统一的法律制度规范。近几年来,随着人们认识的提高,在一些地方和部门开始制定地方性法规和部门规章来规范政府采购行为,确实解决了一些问题。但由于政出多门,没有进行统一的论证和科学的制度设计,条块分割情况十分严重,政府采购仍处于较混乱的状态。因此,有必要建立统一的政府采购法律制度。
(一)建立政府采购法律制度是规范政府采购行为的需要
在我国不同地区和部门颁布的政府采购法律文件中,对政府采购的界定、政府采购主体、政府采购包括的内容、管理政府采购的机构等都规定的不尽相同。如对政府采购管理机构的规定,财政部规定:“财政部负责全国政府采购的管理和监督工作”。北京市规定:“市财政局负责政府采购工作的管理、监督和指导,市财政局所属北京市政府采购办公室负责政府采购的日常事务性工作”。上海市规定:“上海市政府采购委员会是本市政府采购的领导机构,负责制定政府采购政策、审议政府采购目录、协调政府采购的日常管理工作。采购委员会设立政府采购管理办公室。政府采购管理办公室设在市财政局,负责政府采购的日常工作。”在其它方面,也存在同样的差异,因此导致了管理上的混乱和采购上的不规范。建立政府采购法律制度,可以克服上述弊端,统一规范政府采购行为。
(二)建立政府采购法律制度是有效利用财政资金的需要
由于缺乏统一、完备的政府采购法律制度,各级政府的财政支出各自为政,环节多,单价高,采购方式不规范、不透明,导致盲目采购、重复采购等浪费现象依然存在。据有关专家对政府采购试点地区招标采购的情况分析,节约率普遍在10%-15%以上,部分项目达到30%-50%。对于滚存赤字已达千亿元的我国财政来说,实行政府采购无疑是一项利国利民的改革,但是由于缺乏统一的法律规范,很难达到上述效果。尽管在一些地方和部门已颁布实施有关规定,但由于其效力低,内容差异大,也难以发挥其应有的效果。
(三)建立政府采购法律制度是有效防止腐败现象发生的需要
在日常工作中,不仅每一级政府都会参与物资和劳务的采购,而且数量可观,金额巨大。但许多官员或一般公众对采购程序却知之甚少,这就给采购人员使用种种方式来操纵结果提供了可能。厂商为了销售常常采取各种利诱手段诱使采购者购买质低价高的商品,导致腐败现象发生。建立政府采购法律制度,规范政府采购行为,增强政府采购的公开、公平和公正性,使政府采购过程处于公众的监督之下。同时,在政府采购立法中增加惩罚欺诈行为和行贿受贿的条款,可以对腐败现象进行有效防治,从而促进政府采购过程的廉洁。
(一)坚持“三公”原则
“三公”原则就是公开、公平、公正原则。公开原则是世界各国管理公共支出的一个共同原则,因为政府采购合同是采购机关使用纳税人税款和其它公共专项投资签订的买卖合同,在采购中必须对纳税人以及社会公众负责。因此,要求政府采购依据的法律、政策、采购项目、合同条件、投标人资格预审和评价投标的标准等都必须对社会公开,以便公众和检察、监督机构进行审查、监督。公平原则是指所有参加竞争的投标商都能获得平等的竞争机会并受到同等待遇。也就是说,对所有参加投标的供应商、承包商、服务提供商等,应一视同仁,不得采取歧视性的政策,但为发展本国经济,推进国内就业而歧视外国竞争者的情况除外。因为只有在公平的基础上才能发挥竞争的作用,才能保证提供物美价廉的商品和优质的服务。公正原则是指评标过程中应客观公正,防止权钱交易等腐败现象的发生,以真正发挥市场机制在政府支出管理中的重要作用,实现政府与市场在支出管理领域的最佳结合。
(二)坚持竞争性原则
世界各国都将竞争性原则作为政府采购法律制度的一项重要原则。政府采购的目标主要是通过促进供应商、承包商和服务提供商之间最大程度的竞争来实现的,通过卖方之间的竞争,一方面可以促使投标人提供更好的商品、服务和技术等,并且设法降低产品成本和投标报价,从而促进整个社会劳动生产率的提高;另一方面可以形成政府采购的买方市场,从而使用户能以较低价格采购到质量较高的商品,实现政府采购高效率的目标。
(三)坚持效率原则
效率原则也是各国常见的采购原则。效率包括经济效率和管理效率两个方面,经济效率要求政府在采购过程中,能大幅度的节约开支,强化预算约束,有效提高资金使用效率,实现市场机制与财政政策的最佳结合。管理效率原则要求政府经常公布招标信息,减少中间环节,及时购买物美价廉的商品和劳务,使财政管理从价值形态延伸到实物形态,规范支出管理,提高支出效能。
(四)坚持合理保护民族工业原则对本国政府采购市场的适度放开并有效保护是国际通行的做法。目前为止,只有参加了世界贸易组织的《政府采购协议》的成员国,才按照协议的要求开放国内政府采购市场,大多数国家还只是在本国范围内进行竞争,以保护民族工业。如美国政府采购制度的一项重要原则就是国内产品优先原则,日本和其它国家对开放政府采购市场都采取了不同程度的限制措施。作为发展中国家的我国更应该通过法律手段,有效地保护国内的政府采购市场,适当限制外国产品的数量(尤其是电子、汽车等幼稚产品),以促进民族工业的发展。
政府采购法律制度是政府采购制度的法律体现和重要依托,对政府采购进行法制化管理是对政府采购进行有效管理的主要方式。随着国际贸易一体化的发展,一些国家和区域组织已经制定了一系列政府采购规则,如世界贸易组织制定的《政府采购协议》、欧盟制定的《关于货物、工程及服务采购的示范法》、世界银行实施的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》等。我国由于长期实行计划经济体制,对政府采购的认识不足,直到20世纪90年代中期以来,有些地方和部门才开始规范政府采购活动,但至今没有全国性的、统一的、专门的政府采购法律法规。在相当长一段时间的政府采购实务中,采购部门都是根据不同的采购行为,适用不同行政部门的规章、办法、规定和条例等。随着市场经济的不断完善和深入发展,政府采购活动急需进一步规范,要求健全政府采购的统一法律制度。
首先,政府采购基本法是政府采购法律制度中最重要的内容,是政府采购的最主要依据。具体内容应包括:总则、采购方式及程序、监督、履约、纠纷的解决、法律责任和附则等内容。总则部分应明确规定本法的宗旨、适用范围、政府采购的基本原则、政府采购的主要管理部门及其职责。采购方式及程序部分应规定采购的主要方式、其它方式及其程序。主要方式应采取招标投标方式,因为这种方式能够充分体现公开、公平、公正原则,招标投标是一种有组织的、公开的、规范的竞争。
监督部分应规定质疑和投诉,主要内容是作为公众、检察、监督机构有权对采购项目、合同条件、投标人资格、评标标准、采购从业人员资格、采购管理和经办人员行为规范等提出质疑和投诉,以充分体现公开原则,节约财政资金。履约部分主要规定采购人员代表政府和投标人订立合同后,签约双方应如何履行合同,履行的原则、规则等。纠纷的解决主要是规定在履约过程中发生纠纷后,是诉讼还是仲裁解决,或是采取一般合同纠纷的解决方式———或裁或审。法律责任部分既应包括招标投标中的法律责任,又应该包括履约过程中的法律责任;既应规定招标方的责任,又应规定投标方的责任;既应规定单位的责任,又应规定直接责任人员和负直接责任的主管人员的责任。
其次,政府采购法律制度是一个完整的体系,即除了政府采购基本法外,还应有与之相配套的招标投标法、合同法、产品质量法、反不正当竞争法、有关政府采购的部门规章、地方性法规及地方政府规章等。
招标投标是政府采购中最富有竞争的一种采购方式,能给采购者带来价格低、质量高的工程、货物和服务,有利于节约国有资金,提高采购质量。《中华人民共和国招标投标法》已于2000年1月1日起实施,这部法律是我国第一部关于政府采购方面的专门法律,特别是从事政府采购的主要方式有了法律依据,是政府采购法律体系中不可缺少的配套法律。
合同是政府采购的法律形式,合同法也就成为政府采购法律体系中非常重要的组成部分。但是政府采购的订立过程与一般合同的订立过程不同,它不像一般合同那样完全是双方当事人自由意思的表示,而是一个完全公开的过程,受公众及有关部门监督检察的过程,也是一个招标投标的竞争过程。因此《中华人民共和国合同法》作为政府采购法律体系的组成部分,应是政府采购基本法的补充,当政府采购基本法没有规定时,适用合同法的规定。
产品质量是政府采购质量的重要标志。被采购产品质量过硬,被采购服务优质上乘,被采购方信誉可靠,才能实现政府采购的经济、高效目标,才能达到节约财政开支,合理利用财政资金的目的。因此,产品质量法也应是政府采购法律体系的一个重要组成部分。
反不正当竞争法中有关“政府及其所属部门不得滥用行政权力,限定他人购买其指定的经管者的商品”,“经营者不得采用财物或其它手段进行贿赂以销售或购买商品”等规定,其目的是为了鼓励竞争,制止不正当竞争。而政府采购的目的就是通过政府采购促进正当竞争,制止不正当竞争。因此,反不正当竞争法也是政府采购法律体系的重要组成部分。
其它部门法律比如国际贸易法、国际税法、公司法、行政法、刑法等法规中与政府采购有关的规定,都应属于政府采购法律体系的构成内容。此外,国务院各部门、地方人大和政府也可根据政府采购基本法的规定,结合本部门、地区的实际情况,制定政府采购的部门规章和地方性法规及地方政府规章,共同构成我国完整的统一的政府采购法律体系。
[1]谭刚.改革现行采购模式,建立政府采购制度[J].特区理论与实践,1999,(3).
[2]何静.政府采购:提高财政资金使用效率的有效途径[J].山东经济,1999,(4).
[3]王小能.政府采购法律制度初探[J].中国法学,2000,(2).
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为了适应社会经济出现的新情况,考虑现代化生产的客观要求,提高管理的现代化,运筹学、系统工程和电子计算机等各种科学技术成就在成本会计中得到了广泛的应用,从而使成本会计发展到了一个新阶段,即成本会计发展重点由如何事中控制成本、事后计算和分析成本转移到如何预测、决策和规划成本,形成了新型的注重管理的经营性成本会计。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:浅谈构建政府成本会计存在问题及发展策略相关论文。内容仅供参考阅读,希望能对大家有所帮助!
浅谈构建政府成本会计存在问题及发展策略全文如下:
政府在为公众提供他们所需的公共产品和公共服务的过程中必然会耗费一定的人力、物力和财力,从而形成了政府的运营成本。长期以来,政府活动不算经济账,使得政府成本长期以来居高不下,而现在提出绩效管理,打造节约型社会,这就要求政府本身的运作效率有进一步的提高。而建立政府成本会计体系能很好地解决现行的政府会计无法进行准确的成本核算和为决策者提供服务等一系列问题,所以构建政府成本会计显得越来越重要。
构建政府成本会计的需求是因为现行的政府会计存在弊端,对相关成本费用的核算无法准确提供。随着市场经济体制的改革和财政管理改革的加深,当前预算会计的基本模式暴露出很多问题,政府成本会计的缺失已经成为加强绩效管理、推行绩效预算、建立绩效政府的重要障碍之一。
1.1 政府会计体系无法提供整体资源和运营状况。将我国现行政府会计与国际通行的政府会计相比较就可以发现,我国现行政府会计是一个以预算会计为主,夹杂财务会计,没有成本会计的混合体系。而预算会计是指“以预算资金活动或预算收支活动为会计对象,只能反映预算收支情况及结果,而不能反映会计主体的财务状况及财务结果全貌。”因此,我国现行政府会计受到预算会计对象、预算管理体制和预算会计制度等方面的局限,无法对政府所消耗资源和运营状况进行整体反映。即使是最基本的现金收支信息也没有办法准确提供,更不用谈及整体反映政府债务内容、债权性资产、国有控股权的资产以及一些社会基金的运营状况。
1.2 政府会计体系无法进行准确的成本费用核算。在我国,现行政府会计体系是采用的是收付实现制,即现金制。在收付实现制下,缺乏对成本进行核算,尤其是公共产品的成本。而且非现金交易是不会作为收支而进行及时的核算,收入与成本也因此无法配比,收付实现制下也不会提供详细的项目成本或每一期间费用的信息,政府部门的成本控制和投入产出情况也不能由收入减去支出后的结余来反映。
1.3 政府会计体系缺少用于内部管理和决策的信息。在企业会计体系中,同时包含了两个部分,一部分是为对外部使用者服务、报告的财务会计,另一部分是在经营、管理、决策时,为内部使用者提供信息服务的管理会计。但是,在我国现行的政府会计体系中,却只包含了预算会计这一部分,缺少了为内部管理和决策服务的信息部分。
一方面,我国政府会计体系的主体不够明确,无法对来源不同,使用用途不同,以及受到不同的法律、法规所约束的资金区分开来,分别进行管理和核算,以至于专门款项无法得到专门使用,甚至容易在财务上产生违规违纪的问题,如私自挪用资金、挤占专项资金等。另一方面,目前我国政府由于机构膨胀,人员庞杂,人力成本较高,办公成本和职务消费也都过大等原因导致行政成本居高不下,资金使用效率低下,公共资源大量浪费的情况发生,而引入政府成本会计后能有效解决这些问题,在内部管理和决策时提供帮助。
2.1 政府决策有时更考虑非成本因素。政府在决策时经常更多考虑的是非成本、非经济的因素,尤其是在做出有关于国计民生的重大决策时,更是首先考虑政治因素,而不是经济因素。因为政府部门有责任和义务为民众提供他们所需要的公共物品、公共服务,而不是追求利润,将在成本效益上有所欠缺、经济上不太合算的项目舍弃,这样就违背了政府的政治、社会公共服务职能。例如,政府必须要在公共教育、卫生医疗等基本公共服务以及其他社会保障等项目上提供投入,保障人民群众最基本的生存、生活以及发展的权利,或在遭遇天灾等特殊时期,政府部门会不惜一切代价来保护人民群众生命财产的安全。
2.2 部分资产和业绩难以计量。政府成本在一些资产、业绩上出现难以计量的问题。阻碍了成本会计信息为绩效政府提供服务。成本是指为生产产品或提供服务所消耗的资源成本或所负债的货币价值,但有时候会出现成本难以进行货币准确计量的问题,典型代表是自然资产,如林木资源。很难准确计量每棵树所耗费的成本和它自身的价值,很难将其进行资产化,对其进行成本管理。同样也很难将业绩与成本进行直接配比,因为业绩测量比成本测量更加抽象,难度增加很多,目前国际上对政府公共部门的业绩测量考评还仍只停留在初步研究的阶段。
2.3 收付实现制的会计环境不理想。我国政府会计是以收付实现制即现金制为主,但是成本会计需要依靠权责发生制下的会计信息。以现金制为确认基础的政府会计无法全面确认政府资产与政府负债,因此无法核算公共部门的产出与服务的完全成本,不能将公共部门的产出与取得的效果联系起来考评,在预算资金使用过程中不计成本。浪费严重,降低了资金使用效果。
类似于企业成本会计,可以发现政府权责发生制的程度越高,越有利于实施成本会计。权责发生制可以正确绘制出历届政府的成本开支费用表,划清历届政府的权利和责任的界限,有利于正确评价政府的表现。因而目前的会计环境不利于建立政府成本会计。如新西兰、澳大利亚等国家,为应对财政危机,进行了彻底的政府会计改革,率先实行了权责发生制,有利于对政府成本的控制。
2.4 计算机网络系统落后。我国目前的政府会计软件、网络系统较落后,还不足以满足政府成本会计的要求。因为政府成本会计所需要的数据量是远远大于目前政府会计所需求的,这对相应的会计计算机网络系统提出了更高的要求。一个好的计算机网络系统能有助于加快数据的采集和处理,提高成本数据分析的效率,更快更好地完成成本数据汇总,实现对数据的电子化处理能力。因此,我国政府会计目前在计算机网络系统的落后以及相应的会计软件上的不足,将会严重制约我国将来的政府成本会计的发展。
3 我国构建政府成本会计发展策略
积极将成本会计导入政府中,有助于建设我国绩效型政府,减少公共资源的浪费,极具现实意义。但由于我国政府会计目前还不完全具备发展成本会计的条件,因此还要从技术、组织、制度等各方面进行改进,为我国引入成本会计打下基础。构建我国政府成本会计是一项技术性、专业性极强的工作,应当重点做好以下几个方面工作:
3.1 健全相关法律法规,制定成本会计准则。我国在推行政府成本会计时,要颁布相关的法律法规,提供完善的法律保障,促使该项工作的顺利进行。不完善的法制环境不仅会让不法分子有机可乘,也容易制约我国政府引入成本会计。加快健全相应的法律规章制度,一方面可以指导政府成本会计改革的实施过程,明确改革范围、改革对象和改革流程,确保改革过程科学规范、合理合法,让不法分子无机可乘。另一方面还能以法定的形式来明确政府部门的责任和权力,提高政府活动的有效性,监督部门在监督过程有了法定依据,执法过程有法可依。
除了要健全相关的法律法规之外,还应有针对性地制定成本会计准则。成本会计准则的制定是一项相对复杂的工作,我们应该借鉴海外发达国家制定成本会计准则的先进经验,结合我国的具体情况,同时,也要与其他会计准则相协调,会计处理原则保持一致。
我国政府成本会计准则应主要包括以下内容:
①成本核算原则,包括成本会计目标、适用范围、成本核算目的等;
②成本计算方法;
③成本分析方法,设计相应的指标来分析成本水平;
④成本费用分配方法,应根据不同成本费用的特点,规定在不同的条件下应采用的分配方法;
⑤编制统一的成本报表,包括单位成本表、费用明细表等;⑥成本信息的披露等。
3.2 健全财务记录,确定计量标准。健全政府现有的相关财务成本的原始记录,加强成本核算的基础数据管理,包括人、财、物。真实、完善的政府会计系统,能全面有效反映政府的财务业绩、财务表现和履行的受托责任。
从企业成本会计中,我们可以发现准确、真实、完整的成本会计数据是建立一个完善、有效的成本会计的重要基础。为政府成本会计奠定良好基础,首当其冲就是做好成本会计数据的收集和核算,要积极确认每一笔的资产费用支出、负债的计量,同时要对这些成本费用及时入账,健全财务记录。
因为政府活动不同于企业活动,两者在成本标准上也有一定的区别。目前,企业所有的产品成本可以依据明确的标准进行计量,因此,在对政府活动进行成本计量时可以依据类似的企业计量标准。而对于那些政府活动所耗费的资产成本,所产生的绩效计量,如自然资产的成本评估、政府活动的绩效计量,因不同于企业,没有可依据的明确指标,这将制约我国政府成本会计的发展。因此,我国政府应针对这些部分研究制定一套特殊的衡量指标,以满足今后开展政府成本会计,这也将促进政府管理水平提升。
3.3 引入权责发生制。权责发生制是政府成本会计的一大基础,我国正处在社会经济发展的转型时期,法律法规体系建设不完善,政府职能范围还没有得到明确界定,“政社不分、政企不分和政事不分”的现象依然存在,政府机构普遍缺乏成本效益和投入产出观念,政府财务管理不讲效益、不计成本的现象相当严重。这些情况表明,完全的应计制会计核算基础还不适合我国的实际。因此,在我国预算会计非预算职能部分应引入权责发生制时,应采用渐近的方式引入,先采用修正的权责发生制,随着预算管理体制和法规体系的完善,逐步扩大权责发生制的引入领域,从而为建立我国政府会计、全面实行权责发生制奠定基础。
我国政府成本会计的改革,可以在某些单位先行实验试点,采取辅助加入成本会计,逐步引入权责发生制,或者直接以权责发生制为基础的方法替代现在的收付实现制。
3.4 引入成本会计软件。引入成本会计软件可以满足信息交流,促进数据分析,降低资金成本,加强财务管理,达到预定目标。在企业成本会计中,成本会计软件占据了核心地位,一个好的会计软件可以减少失误,节约成本。因此,政府部门可以自行研制一套独立的政府成本会计软件系统,或者是采用公开招标等方式,直接购买由专门从事软件开发的公司所设计研发的成本会计软件,这样不仅能节省人力物力等资源,还可以有专人为软件进行安装,以及今后随着技术的提升进行系统免费升级。
3.5 提升财会人员素质。对政府会计人员开展教育与培训,从工作观念上加以转变,从工作技能上加以提高,提升工作人员素质,使其能够胜任引入了成本会计的政府会计工作。在工作观念上,政府成本会计要求政府会计人员要重新找到工作的重点,认识到降低政府成本的重要性,从过去的注重投入到现在的注重结果进行转变。在工作技能上,政府成本会计要求政府会计人员提高自身会计技能,熟练掌握源自企业的成本会计技术,并将在政府部门加以改善、灵活运用。
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许多国家把绩效审计的目标定位在:评价并改善政府项目、中央政府和有关机构的运作,为政府和议会提供相关信息,包括审计发现、审计结论、审计评价以及与被审计单位及其管理和政策有关的审计建议。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:政府环境绩效审计相关学术论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
政府环境绩效审计论文全文如下:
环境绩效审计是审计机关以经济性、效率性、效果性为衡量标准,对被审计单位的环境管理活动及有关经济活动进行审查、分析和评价,提出有针对性的审计建议,促进改善环境管理、提高环境管理绩效,推动政府可持续发展战略有效实施的审计行为。
这里,有几点需要指出:第一,政府环境绩效审计产生于受托环境责任,根本出发点在于评估公共环境资源是否被受托者经济、有效地管理和使用;第二,政府环境绩效审计是政府环境审计和政府绩效审计的有机结合,是对传统审计在逻辑上和内涵上的必要延伸和补充;第三,政府环境绩效审计是一种以促进为主的建设性审计,在环境监督的基本功能之外,环境评价和环境建议功能也至为重要;第四,政府环境绩效审计的主体是国家审计机关,审计过程中聘请的外部专家或社会中介机构不能代替审计机关承担最终责任。
环境绩效审计是一种以环境管理活动为对象的综合性审计。这些环境管理活动有资金性质的,如环保专项资金的筹集、使用和管理情况;也有非资金性质的,如环境规划、环境政策的制定与执行情况等。从一定意义上讲,被审计单位的所有环境管理活动都与绩效有关,环境绩效审计的客体就是被审计单位的环境管理活动和有关经济活动,这在环境绩效审计的范围和内涵中得到了直接体现。具体而言,政府环境绩效审计的对象主要包括:
第一,涉及资源利用和保护的环境管理活动。指对森林水泊、草原滩涂、土地矿藏、江河岸线、海洋渔业等重要资源的开发利用和保护治理活动,特别是针对乱采滥伐、无序开发、围垦河湖、毁林圈地、能源高耗、不可再生资源枯竭等方面的环境管理活动和有关经济活动。
第二,涉及污染防御和治理的环境管理活动。指控制和防治废水、废渣、废气等污染物向大气、水和土壤排放的活动,特别是针对工业企业违法排污、城乡居民饮用水质不达标、污水处理厂和垃圾填理场运营不善、重点流域断面水质不达标、农村土壤污染等方面的环境管理活动和有关经济活动。
第三,涉及生态恢复和建设的环境管理活动。指对重点生态工程的建设和生态脆弱地区的恢复和保护活动,特别针对植被退化、水土流失严重、土地沙漠化和荒漠化扩展、生物多样性减少、自然保护区萎缩破坏等方面的环境管理活动和有关经济活动。
所谓政府环境绩效审计的目标,是指政府环境绩效审计行为意欲达到的理想境地或状态。陈正兴认为,环境审计的目标包括基本目标和具体目标两个层次,具体目标又划分为一般目标、近期目标和中长期目标三个方面,环境绩效审计属于环境审计的中长期目标。笔者认为,环境绩效审计和环境财务审计、环境合规审计一样,是环境审计的组成部分,而不能算是目标。政府环境绩效审计有自己的目标体系,并且可以细分为三个层次:根本目标、具体目标和分项目标:
环境绩效审计的根本目标与环境审计的根本目标是一致的,即改善环境管理,提高环境效益,协调经济发展和资源、环境保护,达到可持续发展的目的。
环境绩效审计的具体目标可以概括为:对环境管理各环节、各步骤的绩效情况进行审查、分析和评价,找出影响环境管理绩效的不利因素,提出针对性的改进建议,从而推动政府环境管理工作更加经济、高效的进行。
根据出发点的不同,又可以进一步地将具体目标分解为各类分项目标:(1)监督和评价环境管理活动的经济性,促进环境管理在保证质量的前提下耗费最少的公共资源,实现投入成本的节约化;(2)监督和评价环境管理活动的效率性,促进环境管理在相对一定的投入下,实现产品、服务或其他成果的产出最大化;(3)监督和评价环境管理活动的效果性,审查目标实现的程度,以及实际取得的效果与预期效果的关系,促进环境政策、资金、项目实现预期的目标等。
最高审计机关国际组织在《从环境视角进行审计活动的指南》中,列示的环境绩效审计内容包括:对政府监督环境法规执行情况的审计、对政府环境项目的效益进行审计、对其他政府项目的环境影响进行审计、对环境管理系统的审计、对计划的环境政策和环境项目进行评估等。
当然,确定环境绩效审计的内容,还是要从环境绩效审计的目标出发,对整个环境管理体系进行分析研究,确定环境绩效审计发挥作用的环节,进而确定其内容。笔者认为,政府环境绩效审计目前主要包含以下几方面内容:
一是政府环境政策的绩效审计。主要是对政府环境政策的制定和执行情况进行绩效评估,包括环境政策制定的科学性、环境政策结构的合理性、环境政策本身的可操作性和连续性、环境政策执行中利益关系的共赢性、执行环境政策、法规、制度的效果性等方面。典型案例如审计署20xx年对钢铁、电力等重点行业“节能减排”政策执行情况的审计调查。
二是政府环境资金的绩效审计。国家拨付给各级政府及部门的环保专项资金是用于防治污染、治理环境的主要来源。审计机关在对环境资金的真实性、合规性审计的基础之上,还应对环境资金的筹集、拨付和使用的效益性进行审计,因为单纯的真实合法,并不等于管理和使用的节约、优质、高效。典型案例如陕西省审计厅对秦岭“退耕还林”专项资金的审计。
三是政府环境项目的绩效审计。随着环境问题的日益突出,政府对改善环境的投资也越来越大,项目范围涵盖水环境整治、生态效益补偿、污水处理及垃圾填埋、沼气建设等。审计机关应关注政府环境项目的投资绩效,审查项目落成后能否实现设计目标,是否以最少的成本取得最大的经济和环境收益。典型案例如深圳市审计局对城市污水处理投资项目的审计。
四是政府环境信息系统的绩效审计。计算机技术的发展日新月异,被审计单位的环境管理活动已经高度依赖于各种类型的环境信息系统,如大气监测系统、污水处理信息系统、排污费征收管理系统等。审计人员应检查这些信息系统的安全性、稳定性、可靠性和效率性,并对系统产生数据的真实有效性进行核查。典型案例如审计署驻南京特派办对唐山热电公司煤烟自动监测系统的审计。
环境绩效审计的技术方法有多种,有的在传统审计中也经常使用,如面谈询问法、调查问卷法、实地观察法、分析复核法等;有的则是专业性的技术方法,常见的如环境费用效益分析法、层次分析法、模糊综合评价法等:环境费用效益分析法,是指对环境建设项目的全部影响进行计量分析,并对项目的整体费用和效益加以权衡的方法;层次分析法,是指将各类环境因素进行排序和分解,划分为若干模块化、数量化和递阶化的矩阵,再进行多层次模型分析的方法;模糊综合评价法,是指通过模糊数学原理将定性评价转化为定量评价,合理确定环境绩效评价要素的权重,再进行总体综合分析的方法。选用什么样的审计方法,应以获取充分和适当的审计证据、形成有说服力的绩效审计报告为重。只有方法适当,才能为准确地描述和评价环境绩效提供保证。
在现阶段,除了继续使用传统的审计方法外,审计人员也应该注意调整思维定式,不断尝试和采用先进的环境绩效审计技术和手段。例如,江苏省审计机关在太湖流域水污染治理情况审计中,运用历史数据、现场勘察数据分析的方法,评价污水处理设施的运行绩效;运用环境系统数据纵向、横向对比的方法,评价污染源在线监控系统的投入产出绩效;运用微观个体情况归纳分析的方法,评价区域环境治理的宏观绩效,都取得了很好的审计效果。同样在太湖水污染治理审计中,浙江省审计机关运用实地取样检测水质的方法,分析水质变化的影响程度;通过环境监测专家咨询法,对水污染物排放和处理数据进行测算,有效地增加了绩效评价的专业性和权威性。
在环境绩效审计实践中,由于被审计单位的多样性,不同的项目不可能使用完全相同的评价标准。因此,审计人员应该为每一个审计任务“量体裁衣”,根据项目的具体特点和具体目标,有针对性地来确定审计标准。在选择环境绩效审计评价标准时,要与被审计单位充分沟通,解决相互间对衡量指标的分歧,这样审计结论才能得到被审计单位的认可。
政府环境绩效审计的评价标准,通常来源于如下载体:我国加入或认可的国际公约、国际标准,如《蒙特利尔议定书》、《联合国气候变化框架公约》、《ISO14031环境绩效评价标准》等;法律法规,如《环境影响评价法》、《水污染防治法》、《建设项目环境保护管理条例》等;部门规章,如《饮用水水源保护区污染防治管理规定》、《排污费资金收缴使用管理办法》、《污染源自动监控管理办法》等;分类标准,指相关行业或部门为了维护环境质量、控制污染、保护生态平衡而制定的各种技术指标和规范的总称,涉及土壤环境监测、污染物排放、水资源保护等。需要指出的是,目前政府环境绩效审计采用的基本上都是强制性标准,而非强制性标准在审计实践中的运用相对较少,也未得到各级审计机关的重视,这在一定程度上制约了环境绩效审计的发展。
从实际情况来看,环境绩效审计所需要的各类评价标准,大都是由环境保护、农林水利、国土资源等专业主管部门来制定的。审计机关要做的主要工作,是收集、整理和归纳已有的标准,并时刻注意其更新、修订的情况。不过,由于出发点和目的不同,很多环境标准并不能完全反映国家审计的重点关注。因此,在充分借鉴的基础之上,将环境管理指标同审计指标结合,推动建立既满足审计需求,又符合行业规范的环境绩效标准,也是非常必要的。
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“村民自治”的提法始见于1982年我国修订颁布的《宪法》第111条,规定"村民委员会是基层群众自治性组织"。"四个民主"的提法始见于1994年民政部下发的关于开展村民自治示范活动的通知之中。从"村民自治"到"四个民主",我们对基层民主的认识是逐步完善、逐步提高的。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:村民自治的绩效评估介绍相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
村民自治的绩效评估介绍全文如下:
【摘要】村民自治是80年代中期以来农村民主进程中的一个进而程碑。我们在评价其绩效的时候,除了直接关注社会实践上的表现外,还应关注它在制度和理论层面的表现形态。
【关键词】村民自治;绩效;评估
80年代初,中国乡村社会发生了急剧的变化,显性表现就是家庭联产承包责任制的贯彻执行,它从根本上改变了农民个体同村落集体的关系:虽然主要生产资料所有制形式为集体所有制,但其产权形式则主要表现为个体家庭式,这使得农民依据对土地的产权具有了自身的独立性和社会意义。因而在实质的且具有决定意义的层面上,农民个体同集体的纽带从过去的政治、经济、文化三方面的控制缩减为单一的经济关系;而且就是这一经济社会关系本身也发生了180度的大转弯,有人形象地描述为“过去是给,现在是向农民要”,也即现在国家汲取社会资源的方式虽然站在合理合法的基础上,但是这一作用方式的完成还依赖于农民个体在这一相互关系中的表现;同时这一表现的过程还有了法律制度上的规范和监督。而且,这一关系的根本改变又造成了国家权力的末梢与基层社会的脱节,带来国家治理的“盲点”。
因而立足于国家战略目标的选择,在基层社会的管理上,国家有必要寻求一种“行之有效”的模式来替代在心理、制度上都缺乏社会随力的人民公社制度。发韧于广西壮族自治区的村民自治模式就顺理成章地得到国家的认可而进入法律制度系统,并逐渐具有了制度的社会实践意义,从而形成了现在村民自治在广大农村地区普遍兴起的局面。社会科学者对这一项全国性的社会实践运动当然不会视而不见,相反他们对村民自治这一社会民主实践寄予厚望,并直接把它纳入学术的视野,进行学理研究与分析,并力求能形成一般性的结论,以指导和反哺社会的实践,于是对村民自治的研究就逐渐兴盛起来。
这里面对村民自治研究最重要的一个贡献在于把村民自治拟作为基层民主实践的有效形式,并不同程度地把它同中国的民主政治进程有机地连接起来,从而使得凡研究社会、政治问题的学者皆能发表自身对其的看法,而这些学术理论的规范和引导功能在村民自治的实践上又以不同程度的价值、偏好、程序等变量表现出来,使村民自治有可能朝着民主化现代化、制度化的方向发展,从而使得基层社会的民主实践有可能带来中国社会民主政治进程的大发展。
同时,学理上民主化、制度化倾向又直接在学理领域冲击国家赖以自下而上的政治理论、民主理论等。因而,可以这么描述:村民自治是国家治理农村的一种替代性选择的制度,但被学者纳入了民主理论的范畴,并最终在学理、社会实践两个层次上对国家的治理模式造成了冲击作用。因而在现时代,村民自治作为学术研究在学术领域的含义,反倒不如它在社会实践领域包含的意义丰富。从专论《中国农村村民自治》①里的表述我们就可以得到有关这一基本的判断,而且也许只有站在这一立场上才能对中国农村的村民自治作出最有现实意义的评估。也因为村民自治在当今中国至少三个层次上有实在内容,即学理上、制度层面上(规范的层面)、社会实践上,因而要对其进行评估就应从这三个方面及它们之间的相互关系入手,并遵循发生学上的顺序依次展开。当然,有关制度与制度实践的差距,制度实践与学理研究之间的互强也应贯穿于评估的过程之中。
最基本的判断为它是国家的基层社会治理模式的一种制度选择,因而在立意上,它与国家的宏观管理体制应该并行不悖。《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》(以下简称《村组法》)的颁布是这一制度付诸社会的标志,但在制度的具体条例上则与国家现实行政体制并未衔接上,这就是基层党组织。最近的《中国共产党基层组织工作条例》就是这一制度缺陷的弥补,即通过中国特色社会主义建设的领导核心-----—党组织的作用在国家行政权力同基层社会权力之间架起一座可以相互“支撑和借用”的桥梁。
但是相对于村民自治而言,党组织的作用还不只限于此,因为在《条例》中贯穿了一条基本的思想就是农村党组织有领导村委会工作的责任。最近对河北省先进村党组织负责人的调查也证实了这一点。因而可以说明村民自治在制度层面是不完整或不健全的。从制度通过试行到正式颁布十多年的漫长历程也恰好可以说明这一点。但同时,国家也在力求修正这一点,如上级或党组织鼓励基层党组织负责人竞选村委会干部,因而从制度角度来说,它得到了法律的认可,而且还逐步施展其制度刚性;而它的另一个表现向度—制度实践也表明村民自治已在村民心目中达成了共识,并为全国绝大多数乡村所努力和实践,因而其绩效是相当显着的。
村民自治是政府启动的,因而在初期的实践上,多数村的村委会组织只是在原有的大队基础上换了个名称或政治身份而已;村委会的选举也多是在上级的指导或控制上进行。但学者发现了这一制度及其实践中包含的政治学理论,即民主理论的精髓,因而对其进行学术考察和理论证实;同时在《村组法》也包含了体现民主精髓的“四个民主”、“直接民主”等字样,并且作为《村组法》内容的核心加以阐述,因而,村民自治进入学术视野也就顺理成章。因为自“五四”运动以来,中国就甚为关注“民主”,而对基层民主的关怀在建国后至80年代初皆处于空白状态,这样也就不难解释学者一窝峰地研究起村民自治来。
而在学理上,村民自治研究有两个基本的理论依据—民主和制度化,前者在村民自治经学者关怀后成为其精髓,后者与国家政治现代化、市场契约化潮流相统一,因而关注村民自治主要就是两个方面:一个是制度化的民主,一个是民主的规则,其核心和出发点则是民主的基本原理。而作为政治意义上的民主,它是一种国家制度,亦称民主政治,这在基层肯定没有表现形态;但作为马克思主义的民主的另外两个方面:民主形式与民主实践却作为村民自治中的主要内容被确定了下来,但是它也必须以民主的基本理论为其支柱,才能在学术界具有说服力,在实践上也就有了理论的依据。而综观村民自治研究中有关民主形式与理论的研究,恰好在这一点上有点乏力。
现实中的村民自治研究,要么是在规范的理论指导下研究村民自治的形式及实践,要么是借助西方的民主理论来批驳中国村民自治的可行性,要么是割裂民主实践与民主政治在理论上的交互作用关系……;而在总结—分析研究中更是众说纷纭,还没有上升为理论的层次。这一现象的根本原因应该在于现在学术关怀的民主理论对村民自治并不具有最终的解释力,原因何在呢?规范的理论不可取,照搬西方理论更是到处碰壁,对经验的分析又难以取得同仁的认可……因而也许是我们还没有寻求到研究村民自治最基本的原理和方法,但民主理论肯定是村民自治的核心理念之一,因为如果有一个权力自下而上的过程就肯定有民主的理论与实践的用武之地,因而对民主含义的界说也就成为进行村民自治研究的理论出发点。
而观之于现在的村民自治研究,也犯了在民主理论与民主形式上的相似的毛病:要么是缺乏对民主含义的最终阐述而只作描述性的说明;要么是连同“自治”一起搬用西方一套民主理论而置中国的现实于不顾;还有的是在假是而非的推论终端上骤然冒出一个“民主”来……。因而以民主理论及其下的民主形式和民主实践的研究就应该成为今后此方面的焦点。而村民自治中的“自治”理论恐怕也要有一个从形式理论走向政治理论和实践理
论的过程,因为在既有的自治理论中,也要么是局限于外延界说;要么是偷梁换柱,用“地方自治”或“群众自治”取代村民自治,而且还将它同“群众专政”联系起来②,这显然也是不科学的。因为在国家层面,与中央相对的地方层面上的自治理论与中国基层社会的村民自治之间不存在理论实践品格上的同一性;而且从实际制度内容来看,它与“村民”之间恐怕也没有一个进一步细分的理由,而是一个整体,因而有关村民自治含义的界定恐怕也需要我们继续努力。在研究方法上,对村民自治的研究也表现出很强的局限性,仅限于制度分析、总结—经验分析两个方面。
前者有一个基本的理论假设是必须在制度成为社会通用规则的前提下,而它又背离了发展的理论这一基本的学术价值观,使得实践中的理论更是缺乏理论意义;后者仅是对事实的描述及作以学术性的总结,这又可能染上新实证主义或批判理性主义的倾向,而且得出的结论很难上升到理论的层次,因为它还缺乏一个反哺于社会实践并最终获得论证的过程。因而在缺乏两在基本理论前提的情况下研究村民自治,其理论的一般性就会是一个长期地历史过程,因而有关村民自治的研究尚需进一步的努力。
但我们并不能就此而忽略有关村民自治研究方面所取得的成就,这又主要表现在:
(1)村民自治研究拓宽了政治学研究领域,使得政治学研究从上层转向基层,从宏观走向微观,从国家制度层面走向基层社会制度,从私有领域走向世俗化层面;
(2)村民自治研究促进了对政治学基本理论的进一步关怀,加深了政治学研究。在人们关注基础民主实践的时候,就不得不思考这么一个问题:同是政治学研究,为什么国家层面同基层层面存在着脱节或是错位的现象?是历史的嘲弄还是学校的非最终端化?如是,对既有政治学理论的反思就可能促使学术界更进一步地寻求解释政治现象的一般理论。在研究方法上,对政治学研究的既有方法更是一场严峻的考验。因为从方法论的角度来考虑,它应该比政治学理论更具有普遍性,这无疑又会加深对政治学的研究。
(3)社会科学的意义应在于它的实践品格。村民自治研究通过学术理论上的规范和引导功能作用的发挥,可以促进乡村的村民自治运动更进一步向民主化、制度化方向发展,这有利于我国的政治现代化进程;
(4)它能促使政治学学者在进行科学研究时更加警醒和学术学术自觉,从而有有利于政治学研究的进一步发展。
这十多年是村民自治全面推进的十年。1982年通过的新宪法正式认可了村委会作为农村基层群众自治组织的全法地位。到1985年初,中央政府宣布建立村民委员会的工作已基本完成,全国共建立了948628个村委会。1987年11月,全国人大会通过了《村组(试行)》,并于次年6月1起实施,至1997年底,据民政部统计资料显示,村民自治示范村的数量已达到82266个③。去年6月九届人大会将《村组法》从试行经过立法程序发展为正式法律后,村民自治进程的范围更广,对此社会各界的反应不一。对其评价主要有以下四种:
(1)赞扬支持者。这主要包括绝大部分学者、立志进行民主政治体制改革的政府官员、相对比较富裕或富裕地区的农民。学者给予高度关注是认为它有可能成为中国民主政治的原生点或突破口;而且还有一部分社会学者认为它能解决农村尚存的诸多社会问题。部分政府官员主张并在农村推行村民自治是因为这是法律制度上的安排;难能可贵的是确有一部分官员也想通过农村自身的再组织化来实现经济的发展和社会的进步。而手中选票与口袋中金钱的直接的利益关联使得富裕地区的农民对村民自治表现出高度的积极性,参与的程度也很高,特别是在闽浙地区,村民参选率在89、91、94、97年分别达到81%、97.3%、97.9%、90.1%④。
(2)持怀疑态度者。这主要指学术界极少数人。但从实际情况来考察也确实情有可原,因为中国的村民自治是一项前途未卜的社会实践⑤。而且就是在广大农村地区村民自治的推行过程中,有些政府官员对此也抱有怀疑态度,原因大概也可以用四个字来说明—前途未卜。
(3)不赞成、不支持者。绝大部分政府官员,特别是党组织负责人、乡镇领导通常都持这种态度。因为它使乡镇的权力末梢缺乏行之有效的根基,国家的行政任务缺乏厚实的汲取资源,还难以搞出政绩;而且作为既得利益者,他们也不愿意就这么推动能带来利益收入的权力资源。农村中的党组织作为村落权力网络的核心也不愿意推动昔日的显赫希望在上级权威延伸的场域中再内生出一个新生的社会力量。而有些地区 村组织负责人也因为“不能公开的事实”而反对推行村民自治。
(4)尚无明显倾向者。这主要是指那些还没有实行村民自治或村民自治刚刚起步的乡村。因为受国家行政体制的约束,广东等省的农村地区今年刚刚改变村公所制、管理区制等,开始进行真正意义上的第一次村委会换届选举,因而村民自治实践开始,对村民自治的态度参数尚不明确。
尽管对社会实践上的村民自治众说纷纭,但以下四点却是我们应该肯定的:
(1)村民自治范围和规模都在不断扩大,并有遍布全国广大农村之势。连前几年实行管理区制等准行政体制的农村也在积极地推行村民自治,这不能说完全是政府的行为,因为不能获得广大群众认可的法律在施行过程中是难以获得民众的支持和响应。而且虽然这一法律从试行到正式通过再到全面推行经历了十多年的时间,但也没有哪一部法律具有如此深入广大人民群众之心的效力潜能,这也从侧面反衬了法律权威地位的上升。毫无疑问,它有利于促进我国的法制化和现代化进程。
(2)村民自治是一场民主的社会实践,但更是一场法律的社会实践(第一个方面也说明了这一点)。在广大农村地区推行村民自治的过程,也就是《村组法》的实施贯彻过程。在农村搞村委会换届选举,其依据来源于法律,其程序的制定、操作及确定等一整套动作全都来源于《村组法》对村民选举程序及规范的规定;而且有些地方进行了几次选举或是认为选举结果不合法,也是以《村组法》作为武器。因而在实行村民自治实践的过程中,广大人民群众通过学习法律,知晓法律并掌握法律和运用法律,了解了作为一个村民(乃至一个国家的公民)应该享受的权利和必须履行的义务,这无疑会增强村民的法制观念,同样有利于我国的法制建设和现代化建设。
(3)操练了民主,增强基层群众的民主观念,培育了国家民主化进程的温床。美国卡特中心观摩员罗伯特·帕斯在观看了吉林省农安县会隆镇谷空岭村的村委会选举后,语出惊人:这就是民主。话虽不多,但最简单的操作也许就包含了最深层次的文化和理论意义。通过参与选举,村民就能够明白,民主要村民自治中就是让村民自己参与管理好自己的事,而这其中首要的就是要选举出能够代表自己说话的村庄当家人,其后的民主管理、民主决策和民主监督等民主活动,也从日常生活的角度或方式上潜移默化了村民的民主习惯,培育了他们的民主意识,增强他们的民主观念。而且我们也确信,如果每位公民都具有了很高程度的民主理念,中国民主的现代化进程无疑也会加快步伐。
(4)从社会现实来看,村民自治确也能缓和一些社会矛盾,解决一些不正常的社会问题。如家庭势力问题,陕西咸阳约台乡在实行村民选举后,选举出了一个乡村能人,遇事大家就相互协商,社会从此也就安定了;村干部腐败问题,在进行村民自治后,有村民、村民代表、村民议事会、民主监事会等权利个体和组织监督村干部的行为,财务公开制度和监督制度等也有效地防止了村干部利用村庄公共权力谋取私利的动机和行为,村干部行贿受贿等腐败问题有所缓和,而且这还有利于营造社会公平公正氛围,有助于和谐社会关系的建立;三乱(乱收费、乱罚款、乱摊派)问题也得到了有效制止……等等。
但是作为政治学研究者,就应该从学术境界的高度来评价村民自治。因为自市场经济体制建立以来,经济上的自由与民主就自然酝酿着政治上的民主,而作为农村经济体制改革后地位改变幅度最大的农民在享有经济自主性的同时,就不可避免地要总是鼎政治,因而这里不存在有或无的总是而仅仅是程度不同而已。同时,农村的村民自治从积极意义来说确实是一场社会民主实践,因而,它是在没有民主传统的农村社会操练民主,通过行动的功能来达到提高村民民主素质的作用。这与市场化、民主化的浪潮不谋而合,也与我国的法治进程、政治世俗化进程相互傍依。因而,我们也期望它能成为中国民主政治的原生点或突破口
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公共管理是对公共事务的管理,公共事务是公共管理的起点,决定了公共行政走向公共管理的必然态势。近年来,国内学界对公共管理的一些相关问题进行了深入探讨,取得了可喜的成绩。总体上看,公共管理对我们还是一个新课题,公共管理学科发展还处在起步阶段。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:浅议我国政府公共管理模式的构建研究相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
政府是国家为了保证国家人民与公民的人身安全和经济财产安全为目标,保障人民民主和社会长治久安的一个管理组织。政府的主要职能从四个方面而言,包括政治职能,对内维护统治阶级的利益,对外保护国家安全,经济职能,发展国家经济,管理社会经济生活;文化职能,满足人民日益增长的文化生活的需要,依法管理文化事业。它是加强社会主义精神文明,促进经济与社会协调发展的重要保证。社会职能,社会职能是指除政治、经济、文化职能以外的政府必须承担的其他职能。这类事务一般具有社会公共性,无法完全由市场解决,应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。
人类的发展,从穴居起就是群居状态时就有与政府管理相似的管理模式。我国从古代的君主专制到现代的人民民主,毫无疑问社会是在不断发展进步的。政府如何有效的发挥出自身职能,是政府与人民共同关注的重点。随着经济全球化的来临,我国社会经济的飞速发展,我国人民的经济、生活和文化水平也有所提升,政府的管理模式也应当有所改善,这样才能更充分有效的发挥出政府的职能。
1.对政府管理模式的理论认识较浅。
对公共管理模式认识较浅薄以及对国家管理理论认识的深刻,主要体现在在政府在行使公共管理的过程中依旧是以以往传统的统治型的政府的管理思想为中心。这就导致了一些政府的官员滥用职权而进行一些钻营经济利益的非法行为,对国家、社会以及人民造成了巨大的损失。体系漏洞下苟延残喘的贪官污吏把手中的权力当成是谋取利益的工具。狭隘的角度去认识公共管理理论存有错误理解,会对政府管理产生失误。
2政府公共管理体系存在不足。
当前情况下,我国正处于经济建设的重要转型时期,但是显然易见的是经济建设和公共管理制度仍存在许多不适应的地方。由于政府的公共管理制度如果改革不完善,不能对症下药,对社会经济干预的太多,部分官员的道德与政治素质不够高,觉悟低,政府监察机构的制度的存在缺失,政府部门的管理也存在问题,社会公共服务意识不高,政府管理工作人员办事效率低下,存在部分管理人员滥用权力,贪赃枉法,对管理制度不管不顾。因此,深化政府公共管理体制改革具有重要意义。
3.使用公共管理模式的方式不当。
公共管理模式使用方法的不恰当,体现在政府在对各项事务履行自身职能的时候,使用最多的具有强制性的行政手段而非依法行使的法律手段或是调节的经济手段。这导致了我国公共管理的空间严重不足,而正常的政府公共管理模式难以高效的,有序的的运行。
1.从理论高度提升对公共管理模式的认识。
正是由于对管理模式认识的浅薄和对管理理论认识的不深刻,才会致使部分素质和觉悟低下的政府官员利用自己职位的权利而做着贪污,受贿等诸多违法事情,这不仅是给我国政府形象产生了不良影响,更是对我国的经济造成重大损失。这种违法的行径已经践踏了政府的公共管理理论,严重破话了政府在人民心目中的地位和形象,使人民对政府公共管理失去信任。因此对公共管理理论做一个高层次得理论认识和了解是非常有必要的。重点是先要要建立起以以人为本为核心的理论。公共管理理论的实质就是要以人为本,以民为本,服务人民,服务社会。把人民最迫切的需要作为政府公共服务的最终目标,树立一套完整的公共管理服务理论体系;第二是要提升公共管理服务的质量,让人民能够享受更加优质的政府公共服务,与此同时政府还要搞好经济建设,只有发展才是硬道理,只有国民经济发展的好,人民的物质生活才有了保障,人民才能过上真正的富足小康生活,安居乐业,共创和谐社会。进而得出,增强对公共管理模式和管理理论认识是政府做好公共管理的重要内容。
2.强化对公共管理模式的改革。
由于对公共管理体制的轻视,造成了阻碍了我国经济发展的严重后果,甚至在某种相关程度上,给国家和人民造成了经济上的破坏。因此,不得不对公共管理模式加强重视,并且要对公共管理模式进行创新和改革。并且建立和维护公共管理体系的正常化,这建立和维护的目的不是为了个别人或少数人的利益,而顾全国家和人民的利益。作为国家政府管理职能应该尽量较低对经济的过多行政干预,增强对政府官员的道德素质和政治觉悟的教育,完善政府的监察制度,对政府职能部门的进行高效的管理,提升政府管理部门工作人员的办事效率,增强社会的公共服务意识。对于部分政府管理工作人员以权谋私,滥用职权的违法行为一定要严惩不贷。
1.扩大行政监察机构的职权。
应该以合理的方式增多行政监察机构的权力。这样对增加监察机构的工作进行具有重大的意义。扩展监察机的职权第一步是要相应的扩展监察机构的权限处分。对于那些具有违法乱纪的政府公务员,监察机构有责任对其进行处理,必须依法进行警告、记过、降职等处罚。第二步是要提供给监察机构有关经济的处罚权力。针对某些由于没有提前预估或是主要领导由于主观臆断决策而形成的重大经济损失的失误行为,监察机构有权力要求有关承担责任的人赔偿公务的经济损失。
2.建立纵向领导形式的监察机制。
为了增强监察管理工作的成效,有效保障行政命令的畅通,西方发达国家的垂直独立领导模式的监察制度对于我国目前政府行政的监察工作具有重大的借鉴意义。首先,垂直独立领导模式有利于提升行政监督的办事效率以及行政地位,促使监察机构的权力和责任能够对等,其次,垂直独立领导模式的监察能够促使监督权力组织性的形成,有利于监察权力的高度统一,监督权力的行使,有利于政府行政公务人员规范自身行为,遵纪守法,也保证了监察执法人员自己能安公守法,公正执法。
自改革开放以来的30年来,我国监察体系的在理论和实践取得了重大进展,行政监察体系内外结合的状态已经在进展中,行政监察体系的理论也在不断完善。
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随着市场经济以及信息技术的飞速发展,商业活动的越来越频繁、交易方式越来越多样化,会计审计中的诚信价值显得愈发重要。下面是读文网小编为大家整理的关于绩效审计论文,供大家参考。
一、常见专项资金绩效审计工作的内容与方法
(一)专项资金绩效审计的内容
大力开展审计工作要符合社会科学发展的要求,以人为本,满足广大人民的基本利益,审计工作主要应该关注财政专项资金资金的使用、管理、以及项目完成情况与取得的效果。其中,资金的使用情况主要包括立项的时候是否存在虚假立项现象,项目款是否全部用于此项目,无浪费无截留。资金的管理情况主要包括,资金分配是否合理,拨款的手续是否有效,审计单位是否在有效的进行控制。审计工作的完成情况主要包括项目是否在规定的时间完成。设计效益情况主要包括,项目对于当地经济的发展是否有利,能否满足广大人们的需求,有无损坏自然资源,是否有资金损失或浪费的情况发生。
(二)专项资金绩效审计的方法
在财政专项资金审计的过程中,首先,审计人员应当带着疑问去实施,在通常情况下,项目的各个环节都会存在一些问题,审计人员在审计的过程中,要质疑每一个环节可能发生的问题,从而寻求真实的结果。其次,审计人员要充分发挥群众的力量,找到一些知情者来揭露出一些违法事件和违法动机。除此之外,审计人员应当追踪资金流向,检查是否有不合法的资金流出,使得资金的使用情况没有达到预期的效果。最后,在审计过程中,可以利用计算机软件等一些信息化的辅助工具来识别项目的异常情况。在对项目的审计工作中,应该综合运用以上各种方法,以此来提高审计的效率。
二、开展审计工作的建议
随着我国逐渐对地方财政支付力度的不断提升,财政资金的下发确实为地方发展带来强有力的资金后盾,但是,在支付方面,财政资金在管理审计上却出现了不同的问题,包括审计不到位、资金大量沉淀、资金使用不明、缺乏监督管理等。因此,加大对财政专项资金审计力度,将财政专项资金的使用功能最大化,方能够提高我国政府财政性资金的总体使用和效果。文中提出几点建议如下:资金审计和项目审计相结合,既要关注资金流向,又要审查项目完成情况与效果,避免有小项目大资金的现象发生;要从会计账目开始着手,检查各项资金的使用情况,管理情况和使用的效果。调查过程中,调查程序应当简化,涉及面广,保证审计资料完整、统一;审计分析时应该分层次地进行分析,不同性质的项目要从不同的层面论证,要从自然环境是否损坏、人民群众的利益能否满足等方面来分析社会效果;在进行绩效审计时,要以各个项目为对象,看此项目的社会需要程度,是否按时完成以及完成的效果是否达到了预期的目标。另外,从宏观效果来看,此项目是否符合国家的发展方向,有无存在重复项目。
三、结束语
综上所述,我国财政审计工作的发展还并不是很完善,存在着一些漏洞,在实践上、管理上等方面都缺乏经验,因此,我国还应该吸取一些国外的一些经验,取其精华去其糟粕,与我国的财政绩效审计发展情况相结合,进一步提升我国财政专项资金绩效审计的使用效果。通过本文分析,从资金审计和项目审计的相结合、会计账目的审计、层次化审计以及个目标审计四方面进行入手,能够将审计功能更加全面化的实施。
一、开展风险导向模式下企业内部绩效审计的意义
(一)开展风险导向绩效审计
是加强企业经济管理的需要开展风险导向绩效审计,通过对被审计单位所有可能涉及的方面进行审查,把经营管理过程中的缺陷找出来,寻找提高管理工作效益的路子,从改善管理体制、完善管理制度、提高运作机制、规范决策程序等方面提出管理建议,能较好地促进企业安全运行,提高企业的经济效益。
(二)开展风险导向绩效审计
是经济社会发展的需要现代企业的管理模式多是所有者和管理者相分离的一种契约模式。企业审计监督的职责是由企业内部审计负责,在稽查重大违法违规问题的同时与企业质量绩效相结合,促进企业发展和完善机制,促进转变经济发展方式,提高企业经济性、效率性和效果性。
(三)开展风险导向绩效审计是完善审计职能的需要
审计具有监督、鉴证、评价三个基本职能,然而,这些基本职能是不足以应对社会的房展和企业的需要的,因此,积开展风险导向绩效审计,不仅能扩展审计的范围,加宽审计领域,而且能在财务审计真实性和合法性的基础上,审查其合理性和有效性,进一步完善审计的职能。
二、风险导向模式下企业内部绩效审计现状及存在问题
(一)风险导向模式下企业内部绩效审计现状
由于风险导向绩效审计要求企业内部审计人员对企业的经营状况、市场行情、管理层的态度,甚至企业所处行业整体的风险率和市场环境等因素都要有比较清楚的了解。所以要求企业内部审计人员不仅有丰富的经验,还要有丰富的行业知识,对企业所处的行业总体情况了如指掌,才能正确评价企业所处行业及经营活动中的风险。我国审计内部审计人员一般只进行财务方面的审计,对风险导向的绩效审计接触的较少,其他方面的知识也比较少,且风险意识不强,对绩效审计也不重视,加之我国目前还没有一份完善的普遍适用的风险导向绩效审计评价指标体系,内审人员在实务中多是依靠个人经验来进行的,这就可能造成审计过程的随意性和审计结果不可靠的结果,这些给风险导向绩效审计的实施带来了巨大的困难。
(二)风险导向模式下企业内部绩效审计存在的问题
一是风险意识淡薄,不重视绩效审计。现阶段大多数企业对内部审计的职责的认识仍然停留在最初的阶段,多数企业的风险管理体系不完善甚至都很少有成体系的制度,以风险为导向的审计模式更是处于起步阶段,而绩效审计在我国也是仅处于初步试点阶段,应用最多的也仅是政府审计方面,在企业内部审计上很少能得到重视。风险导向绩效审计作为一种新的审计理念和模式还没有被广泛的接受,其理论及实务体系还有待完善。二是风险导向绩效审计评价标准不健全。我国与审计相关的制度只指出审计要达到的目的,没有对如何达到这个目的进行规定,也就是没有绩效审计方面的指标评价标准。由于风险导向绩效审计的对象是各种各样的,衡量审计对象标准也就各式各样,并没有统一的标准,有的对相同的审计项目,也会有各种类型的审计标准来衡量,对于不同的衡量标准,结论也是各有不同,因此审计机构和人员怎么选择合适的指标评价标准不是很容易。三是风险导向绩效审计技术落后。风险导向绩效审计是对企业的一种综合评价,需广泛运用管理评审技术、经营分析、计算机信息技术等方法。由于我国现在还没有统一的对风险导向绩效审计业务操作流程和技术方法的标准文件,再加上内部审计人员的专业知识也不够丰富和过硬,大多数内部审计部门在进行风险导向绩效审计时往往只是以查账为主要手段,再辅以财务分析和简单的经营分析,对审计项目及其所涉及的审计对象、审计内容、审计重点和审计方法等缺乏系统性,造成问题只能停留在表层,很难为公司提供有价值的成果,使得风险导向绩效审计的作用远没有发挥。
三、促进风险导向审计模式下企业绩效审计发展的几点建议
(一)加强风险意识,重视绩效审计
风险导向企业内部绩效审计的目标是帮助企业管理层对其自身应该负的责任如何去履行,一般包括审查评价经营活动的效益性、效率性和效果性。要顺应市场经济,就不能逃避风险,对企业来说就需要确定风险范围、建立风险模型和风险防范机制,而风险导向企业内部绩效审计就是一条化解风险之路。因此风险的防范就需要企业的所有人员而不仅是领导,都要加强风险意识,加强风险方面的预警,对已露出苗头的风险知道如何应对,对已存在的风险知道如何处理,将风险降到最低,争取将这方面的工作做到最好。另外,企业的领导也应该兼顾绩效审计,注重绩效与风险的结合。
(二)不断完善风险导向绩效审计标准体系
实现风险导向审计模式下企业绩效审计全面开展是一个漫长的过程,审计对象绩效的高低、优劣是由绩效审计标准来衡量、考核的,同时,审计意见和审计结论的得出也是依据绩效审计标准的。因此,选择好的评价标准和建立合适的参照物对企业进行绩效评价是十分必要的。对于如何确定绩效审计标准,有以下几种方式:一是参考现在正在使用的行业标准,由于每个行业的模式和特点都不相同,制定一个统一的评价标准并不现实;二是内部审计部门自己制定的一些控制制度、管理办法等;三是国家制定和发布的发展规划以及行业发展目标、指标,有关专业部门发布的规范、技术标准等。
(三)改进风险导向绩效审计技术
企业内审人员除了运用常规审计方法外,应根据具体审计目标选择不同的技术方法,第一,建立一套质量控制流程,并进行不断地改进,让部门所有人员尽可能多的采用。第二,建立一套完善的程序,培训合适的内部审计人员使用工具、标准技术和方法进行审计。第三,定期评价审计工具、标准、技术和方法,确定是否有必要进行改进以提高内审的效率。此外,企业内审绩效审计在审计工具、标准技术和审计方法方面也应得到政府管理部门和行业协会的重视。
(四)树立风险导向绩效审计的独立性
企业应当摆脱传统观念的影响,明确企业内部审计机构要有一定的地位和职权,审计机关及其人员可充分值得信赖,树立内部审计部门在企业的独立性。首先是审计人员要做到的,一是加强思想道德建设。审计人员要做好应对各种情况的心理准备,树立正确的三观,只有这样,才能保证自己的立场不动摇。二是加强自身业务能力。要想成为一名有胜任能力的的内审人员,对与审计有关的法律法规的掌握是必不可少的。同时,只要是与内部审计项目有关的知识也要熟悉,后续教育的加强也需要重视,这样才能适应形势发展的需要。另外,在企业方面,尤其是企业领导应该更新观念,把那种企业的内部审计是摆设、是自找麻烦的错误思想摒弃掉,正确认识到风险导向企业绩效审计是适应现代企业管理的需要,只能加强,不能削弱。
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