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《国家赔偿法》第26条规定了侵犯公民人身自由的赔偿标准,第27条规定了侵犯公民生命健康权的赔偿标准,没有规定人身自由权、生命健康权以外的其他权利的损害赔偿问题。笔者认为,人身自由权、生命健康权以外的肖像权、隐私权、名誉权等应纳入行政赔偿的范围之内。下面是读文网小编为大家精心准备的:试论我国行政赔偿制度的完善与发展相关论文。仅供大家阅读参考!
试论我国行政赔偿制度的完善与发展全文如下:
经过多年的发展,我国的行政赔偿制度已经日趋完善,形成了较为完整的体系,其内容主要包括行政赔偿的归责原则、赔偿范围、赔偿当事人、赔偿程序、赔偿方式等。
(一)行政赔偿的归责原则
行政赔偿的归责原则,即判断行政主体是否应当承担法律责任的依据与标准,是司法实务中处理案件的基本尺度。它对于确定行政赔偿责任的构成要件、免责条件、举证责任的负担、承担责任的程度、减轻责任的依据等都具有重大意义。
《国家赔偿法》第2条规定:国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该规定表明,我国行政赔偿的归责原则是违法原则。违法原则是指行政机关的行为要不要赔偿,以行为是否违反法律为标准。它不追究行政主体的主观状态,只考察行政机关的行为是否与法律的规定一致,是否违反了法律的规定。这一原则既避免了过错原则操作不易的弊病,又克服了无过错原则赔偿过宽的缺点,操作方便,是一个比较合适的原则。
(二)行政赔偿的范围
行政赔偿范围包括对侵犯人身权和侵犯财产权造成的损害予以赔偿。《国家赔偿法》第3条规定,侵犯公民人身权的违法行为包括:①违法拘留或者采取限制公民人身自由的行政强制措施的;②非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的;③以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的;④违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。⑤造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。
《国家赔偿法》第4条规定,侵犯财产权的违法行为包括:①违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的;②违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;③违反国家规定征收财物、摊派费用的;④造成财产损害的其他违法行为。
《国家赔偿法》第5条的规定,国家不承担行政赔偿的情形包括:①行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为。个人行为,指行政机关工作人员实施的与其职权没有任何关系,不是以行政机关的名义实施的行为。侵权责任的基本原则是谁造成损害,谁承担责任,因此,行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为所造成的损害后果,或行政工作人员以普通公民的身份从事的民事活动行为而造成的损害后果,都应当由行为人个人承担。②因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生。公民、法人和其他组织遭受的损害,是因自己制造假相、欺骗行政执法人员或自己伤害自己造成的,国家不负行政赔偿的责任。如某行政机关违法作出没收公民王某录像机的处罚决定,王某气愤至极而砸毁了自己的录像机。在损害事实上,虽然行政机关的处罚决定违法,但违法决定与损害事实无直接的因果关系,损害是由王某个人造成的。因此,不存在王某主张国家行政赔偿的可能性。③法律规定的其他情形。
(一)行政侵权损害赔偿范围过窄
1.法律规定的行政赔偿损害事实范围较窄,仅赔偿对人身权和财产权造成的损害,而对于名誉权、荣誉权所遭受的损害都排除在外。
2.在财产损害中,依照《国家赔偿法》28条的规定,只有直接损失才给予赔偿,对可得利益的损失不予赔偿。该条第7款规定:“对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。”对于哪些属于直接损失,哪些属于间接损失,《国家赔偿法》并未作明确规定,也无相关司法解释予以界定。致使审判实践中难以把握,赔偿范围不统一、同类案件裁判结果不一致。
3.法律规定的赔偿范围大部分是列举式的,司法机关在处理赔偿案件中,通常认为只有法律列举的国家才承担责任,没有列举的则不承担责任。如:公有公共设施致人损害赔偿问题,只能按照《民法通则》要求赔偿,对受害人来说是不公平的,在司法实践中会促使人们规避法律而按民事途径解决纠纷。
(二)缺乏对精神损害的赔偿
《国家赔偿法》第30条对精神损害规定了赔礼道歉、恢复名誉、消除影响三种救济方式,实践中难以操作,对受害人来说只起到安慰作用,没有实际意义。
2001年3月10日,最高人民法院公布了《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》,拓宽了民事精神损害赔偿的范围,明确了赔偿数额的确定办法,为公正司法提供了法律依据。但行政立法却没有相应内容,公民在面对行政机关侵权时,对自己受到的精神损害无法请求赔偿。
例如:被媒体关注的“处女嫖娼案”,县公安局无任何理由对一个无辜少女进行威胁、殴打、非法拘禁,强迫其承认有卖淫行为,这对受害人来说,精神上受到的损害远远大于物质上的损害,而最终判决物质损害赔偿金74.66元(《国家赔偿法》第26条规定,侵犯公民人身自由的,每日的赔偿金按照国家上一年度职工日平均工资计算),另外赔偿误工费、医疗费9135元,对受害人500万元精神损害的赔偿请求不予支持。该赔偿金怎能弥补精神上的伤害?但法院依照《国家赔偿法》的有关规定作出的判决并无不妥。本案中500万巨额精神损害赔偿请求的提出,把行政赔偿中的精神损害赔偿问题摆在了我国司法界的面前。
如何进一步完善《国家赔偿法》,笔者认为,可以从以下几个方面来考虑:
(一)扩大行政侵权行为的赔偿范围
1.把侵犯人身权、财产权扩大为侵犯公民合法权益,增加对人身自由权、生命健康权以外的权利受损的赔偿。
《国家赔偿法》第26条规定了侵犯公民人身自由的赔偿标准,第27条规定了侵犯公民生命健康权的赔偿标准,没有规定人身自由权、生命健康权以外的其他权利的损害赔偿问题。笔者认为,人身自由权、生命健康权以外的肖像权、隐私权、名誉权等应纳入行政赔偿的范围之内。民法中规定了人格权中除人身自由权、生命健康权以外的婚姻自主权、肖像权、隐私权、名誉权等的民事赔偿,相应地,在行政主体侵犯相对人合法权益时,受害人同样有权取得行政赔偿,应当对受害人给予充分的权利救济。
2.将财产损害中的间接损失纳入行政损害赔偿范围直接损失是一种带有必然性的损失,即违法行政行为与损害后果之间有必然联系,直接损失具有现实性、确定性,国家应予赔偿。在某些侵权损害中,直接损失很轻微,但间接损失相对较重。比如对一些经济组织来说,违法的查封、扣押足以使一个企业一蹶不振,在这种情况下赔偿间接损失尤为重要。德国的赔偿范围包括:积极财产损失、消极财产损失、非财产损失及精神损害赔偿。这一点我们可以借鉴。
目前大多数国家对于间接损失是给予有条件的赔偿,由于很多财产的间接损失难以精确计算,间接损失的全额赔偿是根本不可能的。笔者认为应当赔偿不可避免的间接损失。
3.将抽象行政行为的损害纳入行政赔偿范围
抽象行政行为是指行政机关制定和颁布具有普遍性行为规范的行为。《行政诉讼法》和《国家赔偿法》将抽象行政行为侵害相对人合法权益的情形排除在行政赔偿范围之外。实际上,抽象行政行为侵犯相对人合法权益的现象十分普遍例如春运期间火车票价上浮导致人们受到的损害。笔者认为,对抽象行政行为造成的损害能否给予赔偿,应从以下几方面加以判断:首先,该抽象行政行为已被确认为违宪或违法;其次,抽象行政行为造成的损害对象是特定的,而不是普遍的;再次,立法中并没有排除赔偿的可能性;最后,损害必须达到相当严重的程度,受害人才能就此遭受的损害请求赔偿。
(二)设立精神损害赔偿制度
精神损害是指不法侵害他人的名誉、姓名、肖像、荣誉、身体、健康、生命等人身权利,给权利人的人格、精神、尊严等造成的非财产上的损害。《国家赔偿法》对精神损害赔偿予以否认,致使现行法律有失对法律主体的人文关怀,有悖于社会正义的发展要求。因此有必要建立行政精神损害赔偿制度,在一定程度上抚慰受害人的精神与心灵,最大限度地减少受害人的痛苦。国家对于精神损害予以赔偿,已经成为许多国家赔偿制度的通例。如德国的《国家赔偿法》专门对非财产的损害赔偿给予规定,但倾向于减轻对于精神等人身损害的赔偿责任。在我国民事领域中,精神损害赔偿制度已被正式确立起来,在行政赔偿制度中,也应确立对受害人精神损害的赔偿制度,使法律规定具有一致性,从而维护法律内容的统一与完整。同时应从以下两方面对这一制度加以完善:一方面,合理确定精神损害的赔偿标准。
行政精神损害赔偿额的确定标准,应当与民事精神损害赔偿额的确定标准相一致,即应当结合侵权人的过错程度、侵权行为所造成的损害后果、侵害的手段、场合、行为方式等具体情节、受害人所在地的平均生活水平等因素综合确定。在民事赔偿领域,请求精神损害赔偿的范围已从民法通则规定的公民肖像权、名誉权和荣誉权,扩展到生命健康权、人格尊严权和隐私权等方面,而且提出的索赔数额越来越高,从几千元到数百万元不等。民事赔偿领域的这种做法,对于行政赔偿制度的进一步完善具有重要的借鉴意义。
另一方面,笔者认为,与民事精神损害赔偿有所不同的是,行政精神损害赔偿可以适当增设一些惩罚性的赔偿规定,因为国家机关及其工作人员侵权,其危害性更大,社会影响更恶劣。精神损害赔偿在性质上是辅助性的,而非主导性,目的在于抚慰受害人的精神与心灵,最大限度地减少受害人的痛苦。精神损害赔偿应坚持抚慰为主、补偿为辅的原则,同时可以采取消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等方式。法官应根据案情来自由裁量,在一个最高额之下,综合考虑案件的相关因素,最后确定一个适当的赔偿数额。避免受害人以精神损害为由,以营利为目的漫天要价。
5.将公有公共设施的致害行为纳入行政赔偿范围公有公共设施指国家设置并由政府进行管理的供公共目的使用的有体物,包括公共桥梁、道路、公园、水道、隧道等设施。政府的社会职能逐渐扩大,公共设施与日俱增,因公共设施设置或管理瑕疵而遭受损害的事件越来越多。将公有设施致害纳入行政赔偿范围,可在功能上引导社会公用事业的发展,体现公共负担平等的原则和“有权利必有救济,有损害即应赔偿”的法治精神,同时也有利于促使国家行政机关增强责任心。
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论文关键词:行政规范文件司法审查制度建构
论文摘要:随着行政规范纳入司法审查,抽象行政行为和具体行政行为的划分也将失去原有的意义。行政规范纳入司法审查,我国行政诉讼制度必然要进行重新建构。本文就行政诉讼的起诉和管辖制度、裁判和执行制度提出了比较具体的建构方案。
我国行政诉讼制度近二十年的司法实践,对促进依法行政、建立法治政府和保护行政相对人起到了重要作用,但已远远不能满足我国宪政建设的需要,其中行政规范文件不被司法审查就是问题之一。行政规范文件被司法审查是法治国家的普遍做法,我国学者已对其在我国的可行性和必要性进行了大量而有成效的探索和论证,但对制度的具体建构还缺乏比较细腻和深人的研究。
一、行政规范文件的概念确立
(一)对抽象行政行为的理论反思
我国行政法学一般从整体上将行政行为分抽象行政行为和具体行政行为。其中,抽象行政行为从动态看是指行政主体针对不特定的人和事制定具有普遍约束力的行为规则的行为;从静态看是指行政主体针对不特定的人和事制作的具有普遍约束力的行为规范,包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等。[t}(emo)并且在应用中往往不加区分,将静态意义的抽象行政行为等同于动态意义的抽象行政行为。
然而,这种划分却在理论上和司法实践产生了尴尬,随着这两种行政行为逐步纳人司法审查,他们的划分也将没有任何实践意义。第一,二者的划分在法理逻辑上难以自圆其说,且给司法实践带来了诸多负面效应。f27(P20})第二,一旦行政规范文件纳人行政诉讼范围接受司法审查,二者划分的实践意义便会不复存在。第三,从一定意义说,制定行政法规、行政规章和具有普遍约束力的决定、命令等所谓的抽象行政行为也是具体的行政活动,他有具体的制定机关、具体的制定程序、具体的成文文件和具体明确的约束力。如果行政主体应进行行政立法等活动而不为,就构成行政不作为,也会侵害到行政相对人合法权。因此,制定行政法规、行政规章和具有普遍约束力的决定、命令等的行政行为,从应然角度讲也具有可诉性,应当纳人司法审查范围。
《二)行政规范的确立
首先,关于“行政规范性文件”。有的学者将行政立法以外的行政规则称为行政规范文件,认为行政规范文件是指各级各类国家行政机关为实施法律、执行政策,在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的命令及行政执行措施等。[3](P270)有的学者认为抽象行政行为是一个学理概念,是指行政机关针对非特定主体制定对后发生法律效力并具有反复适用效力的规范性文件的行为。[4](P189)其次,关于“行政规范”。有的学者认为行政规范是指行政机关制定的所有规范性文件,包括行政法规、行政规章和和行政规定。行政规定是指行政机关发布的行政法规、规章以外的所有规范性文件,包括各种具有普遍约束力的决定、决议、规定、规则、命令、公告、通告等。[5](P336)有的学者认为所谓行政规范是指各级各类国家行政机关为实施法律和执行政策,在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的具有普遍约束力和规范体式的决定、命令等总称。[6](P33)
可见,有的将行政规性范文件范围界定为行政法规、行政规章和其他规范性文件,有的将行政规范性文件界定为除行政法规、行政规章以外的规范性文件。至于行政规范,虽然不统一,但笔者赞同“行政规范是指行政机关制定的所有规范性文件”的观点。笔者认为,用“行政规范”替代“抽象行政行为”更合适,将“行政规范”作为行政法规、行政规章和行政规定三者的共同上位概念。理由:一是可避免因“规范性”而带来的混乱局面;二是行政法规、行政规章和行政规定都是一种规范,都具有法律效力,只是效力位阶不同而已;三是“行政规范”的概念简单明了,也完全能够包括行政法规、行政规章和和行政规定之内容,也不会引起概念歧义;四是从法治行政应然要求来看,有必要对包括行政法规在内的所有行政规范加以司法监督,但从法制现状及行政法规在执法过程中所起的作用看,全部纳人行政诉讼范围不太现实,但从发展来看,用“行政规范”概念可为将来全部纳人行政诉讼范围留下理论空间。
二、行政诉讼受案范围的重新建构
关于受案范围,肯定概括加否定列举的立法模式是目前很多国家普遍采取的一种模式,「’“”,”)而我国受案范围的确定标准却十分混乱。为此,采取肯定概括和否定列举方式规定行政诉讼受案范围已成必然趋势。
首先,以肯定概括方式规定受案范围。将《行诉法》第2条改为:“公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为和行政规范侵犯其合法权益而提起诉讼的,人民法院应当受理。本法另有规定的除外。”理由:一是,确立了“受理为原则,不受理为例外”的原则,符合国际普遍做法。二是,从“公民有权提起诉讼”到“人民法院应当受理”的变化,既体现了对公民诉权的保障,又凸显了人民法院保障公民诉权的法定义务。三是,将行政机关制定行政规范的行政行为、传统的具体行政行为以及行政规范均明确纳人了受案范围,实现了司法权对行政权比较全面的司法审查。四是,较大范围地拓宽了对公民诉权的保护范围,强化了对行政权力的制约力度。
其次,以否定列举方式规定排除的受案范围。从应然角度讲,行政规范均应纳人行政诉讼受案范接受司法审查。按照依法行政原则,行政机关制定的行政法规、行政规章和行政规定等行政规范都不能与法律相抵触,否则是无效的。但是,考虑到政治体制改革须稳步推进的要求,所有行政规范现在全部纳人司法审查不合适宜,应暂时将国务院的行政规范排除在受案范围之外,关于行政规范的排除可做这样的规定:“国务院根据宪法和法律制定的法规、措施、决定、命令等行政规范。”
三、行政诉讼起诉和管辖制度的改造
行政起诉与管辖制度关系到行政规范文件之诉进人诉讼程序的由谁启动、何种条件启动、何种方式启动以及由哪个法院一审管辖等问题,是整个行政诉讼的重要组成部分。
(一)以保障公民诉权实现和维护法律优先为原则建构起诉制度
按照不告不理司法原则,法院不能主动受理案件,起诉是诉讼活动的起点,因行政规范而起诉的诉讼活动也不能例外。但由于违法行政规范的影响广泛性、侵害当事人权利的间接性,纠正行政规范违法的公益性等特征,需要对行政规范的起诉做出合理的制度设计。首先,原告范围应扩大到人民检察院。按照《宪法》规定,人民检察院是专门的法律监督机关。人民检察院有权以诉讼方式对违法的行政规范进行法律监督,以履行自己的维护宪法和法律权威的职责。人民检察院起诉的,人民法院应当受理。因为违反法律的行政规范也就是对国家利益、公共利益的侵犯,人民检察院有权依法代表国家、代表社会提起诉讼。其次,单独就行政规范起诉的,谁发布谁被告;附带某一具体案件起诉的,以行政规范发布机关为共同被告。单就某一具体案件起诉,虽然可能涉及到行政规范,但当事人并未对行政规范的发布机关起诉的,则该机关不为被告,但应当列为第三人。虽然涉行政规范诉讼有其特殊性,仍要遵循被告确定的“谁行为谁被告、谁主体谁被告”一般规则,「‘一‘Pzw)但要尊重原告的选择权,未被起诉的不做被告。第三,关于行政规范诉讼的直接起诉或附带起诉方式应允许原告行使选择权,并且直接起诉的应免缴诉讼费用,附带起诉的应减少诉讼费用,以鼓励社会共同维护法律权威和行使社会监督权。第四,关于起诉条件的设置应坚持既能保障当事人充分行使诉权,又要防止当事人滥用诉权的原则。涉行政规范诉讼,除满足一般起诉条件外,还要提出行政规范所违反的或抵触的法律、行政法规文本,但是否实质违反可不予要求,即对该起诉条件只能做程序审查,不能做实质审查。
(二)以保障司法独立和实现公正审判为原则建构管辖制度
行政规范具有不同于一般行政行为的特点。一是影响大。行政规范往往是针对普遍对象作出,适用效力具有反复性,适用范围具有广泛性,一旦违法,将会给众多人造成损失,f}](})因而其产生的社会、政治等影响要远远大于其他行政行为。二是涉及利益复杂。行政规范大多涉及到重大行政管理事项,事关某一地区或全国范围内的公共利益,甚至常常产生部门利益、地方利益倾向,[9](P18)地方利益保护、部门利益保护等问题,其涉及的利益要远比其他行政行为复杂。三是涉及的依据更复杂。一个行政规范的出台往往涉及到法律问题、政策问题及其上位有关行政规范等情况,问题复杂,处理起来难度往往非常大。将如此复杂的行政规范诉讼交给本已十分脆弱的人民法院行政庭进行处理,很难保障行政诉权和公正审判的实现。所以,改革现行法院体制和管辖制度,显得十分必要。
行政规范诉讼应是行政诉讼类型的主要组成部分,就行政规范诉讼所引发的改革应放在整体行政诉讼体制中考虑和建构,而且须符合宪法要求、中国国情和能解决中国问题。有些专家学者就我国行政诉讼管辖制度的改革设计了三个方案。[7](P157),一是在现有体制基础上,提高行政案件审级,扩大地域管辖中的选择范围。二是取消基层法院对行政案件的管辖权,中级法院管辖第一审行政案件,中级、高级和最高人民法院设巡回法庭审查行政案件。三是取消各级人民法院行政审判庭,设相对独立的行政专门法院管辖行政案件。行政法院系统由高等行政法院、上诉行政法院和行政法院组成,与地方各级人民法院相对分离。各级行政法院财政支出单列,由国家统一拨付。
根据《宪法》第一百二十四条和《人民法院组织法》第二十九条规定①,笔者认为,第三种方案是可行的,但需注意三点:一是要以专门法院的方式设置我国行政法院系统,并受最高人民法院监督审判工作;二是最低级别的行政法院应设置在现行中级法院所在地;三是行政规范之诉不能由巡回行政法庭进行审理,只能由有关行政法院直接审理。只有这样,才能最大限度地避免地方干预的惯性影响。需要强调的是,体制到位情况下,人的因素就显得至关重要,因此,法官的素质和依法独立审判意识的培养也必须跟进;同时,还应科学完善和强化法官责任追究制,防止法官枉法裁判和滥用行政审判权。
四、裁判与执行制度的完善
现行行政诉讼的裁判与执行制度是建立在传统具体行政行为之诉基础之上的,当行政规范被纳人司法审查之后,必然要对现行裁判与执行制度进行研究和完善。
(一)裁判制度的完善
行政诉讼裁判是指人民法院审理行政案件,对所涉及的实体问题及程序问题所作的处理,包括行政判决,行政裁定和决定。yo7}ezm)人民法院的《若干解释》规定,现行政诉讼制度共有十种裁判形式:撤销判决、维持判决、履行判决、变更判决、赔偿判决、确认判决、驳回诉讼请求判决以及驳回起诉裁定、不予受理裁定和准予撤诉裁定。这些裁判类型的理论基础是具体行政行为的合法或违法。当行政规范文件被接受司法审查后,一般会有全部违法、部分违法、已被废止或已过有效期限三种情况。显然,现行十种裁判不能适应或涵盖这些情况。因此,笔者建议针对行政规范被司法审查后可能出现的三种情况作出宣告判决。宣告判决,即经人民法院审理,认为行政规范部分或全部违法,已被废止或已过有效期限,从而宣告该行政规范全部违法、某部分违法、已被废止或已过有效期限,并责令相应机关按判决要求进行处理的判决形式。增加宣告判决而不能适用撤消判决和变更判决的理由有:一是从《宪法》和《立法法》规定来看,人民法院无权对行政规范行使撤销权和变更权,如果法院行使撤销权和变更权,明显与宪法相抵触;二是从《宪法》第一百二十六条和《人民法院组织法》第二十九条②来看人民法院有权对行政规范独立行使审判权,并且行政法院(专门法院)的宣告权可由全国人民会在对《人民法院组织法》修改时做出专门规定或在修改《行政诉讼法》时做出规定。宣告判决已经生效,则相应的行政规范将丧失法律拘束力,并由相关行政机关向社会公告。需强调的是,宣告判决可视具体情况与赔偿判决、确认判决、撤销判决等裁判形式一并做出。
(二)诉讼执行制度的完善
按照现行行政诉讼执行制度,对行政机关的执行措施有强制划拨、罚款、司法建议和追究有关人员刑事责任。
这些措施看似完备却缺乏应有的强制性,司法权对强大的可为所欲为的行政权的无奈,倒充满行政诉讼执行制度的字里行间。如行政机关应当归还罚款或应当给付赔偿金而就是不归还,就是不赔付,法院只能无奈地通知银行划拨;对于在规定期限内就是不履行行政职权,最终的对行政机关罚款也只能落实到无奈的划拨手段;司法建议更是无关痛痒,因为中国的“官官相护”现象十分严重;到最严厉的刑事措施时,却设置种种苛苛而又模糊不清的条件,如“拒不履行”、“情节严重”等等。固然,“执行难”有种种原因,但制度设计的不科学、不严谨、不详备、不到位,则使得“难”之有理,其危害性更大。
国外行政诉讼强制执行力度较大的有法国、英国、德国等。法国保障行政法院判决执行最有力的措施规定在1980年7月16日《对于行政机关迟延罚款和判决执行法》中:第一,行政机关被判赔偿时,如果赔偿金额已经确定,行政机关必须在4个月内签发支付命令。4个月经过以后,会计员有义务根据判决书的正本付款,不用支付命令。第二,行政机关如果对法院的赔偿判决或撤销判决不采取必要措施,当事人可以在b个月向最高行政法院申诉。如果情况紧急可以不受时间限制,立即向最高行政法院申诉。最高行政法院可以对行政机关宣布迟延罚款,即行政机关不执行判决时,每天罚款若干。迟延罚款是临时性强制措施,可暂不执行。但行政机关仍不执行判决时,迟延罚款成为确定措施。当事人由于行政机关不执行判决而受损害时可请求损害赔偿。迟延罚款不能代替损害赔偿。第三,对于引起迟延罚款的负责人,行政法院可以判处罚款,金额高达该公务员的全年薪棒。f+7(ew30)英国法院的司法救济和司法判决的保障措施也有很强的力度。英国司法强制令(1n}UUCtIOn)的适用范围很大,不仅可以发挥三大特权令状的功能(其他特权令状有阻止令<PLO-hibition)、训令<Mandamus)),甚至可以承担起对公职人员的去留甚至行政机关存废的决定权。从某种种意义上,英国也有类似我们的司法建议书(Judicialproposals),甚至还有司法抗议(Judicialprotests)。例如,在法院经审查决定取消某一决定并将案件发回决定者让其重新决定时,法院的决定中附有适当的指示。这种指示类似我们的司法建议,但要明确得多且具有强制力,拒不执行的行政机关将会面临拒不执行法院判决的法律后果,如蔑视法庭等。事实上英国法院判决权威性的唯一保障就是蔑视法庭罪,1993年上议院也确实因内政大层拒绝遵循高等法院的命令而认定其蔑视法庭。yz((rs9o}
我国学者也提出了有力的立法建议。一是行政机关拒不履行判决,裁定时,人民法院可以对该行政机关按日处以一百元至五百元的罚款。罚款的最高额为八千元。人民法院并可对行政机关的负责人处以不超过该公务员全体工资的罚款。罚款由人民法院从该公务员的工资中提取。二是行政机关拒不履行判决、裁定时,人民法院可以通过该行政机关的上级机关督促其履行义务。上级机关应当积极督促该行政机关履行义务,并根据有关规定对负有责任的人员进行处理,同时将处理结果告知人民法院。三是行政机关拒不履行判决、裁定时,人民法院可以在政府公报上发表公告,督促其履行义务。政府公报不得拒绝人民法院发表公告。四是行政机关拒不履行判决、裁定、情节严重的,对该行政机关的负责人和直接责任人员以藐视法庭罪论处。f}7(玛卯)
借鉴国外政法,参考国内学者立法建议,考虑行政规范判决的特殊性,笔者认为应当按照“督促行政机关主动履行判决,督促期限内仍未履行的,径直追究该行政机关主要负责人和直接责任人员法律责任”的原则设计诉讼执行制度,体现“刚性设计、责任从严”的要求。法律责任应包括对行政机关及其主要负责人课以罚款、行政处分的司法建议,以藐视法庭罪追究主要负责人和直接责任人员刑事责任。追究法律责任的具体流程为:督促期限(或告诫期限)届满行政机关仍未履行裁判之义务、罚款(由行政机关及有关人员主动上缴)、不主动上缴罚款的,向该行政机关的上级有关机关提出行政处分司法建议并强制划拨罚款、如果上级机关不作为,或该行政机关仍未履行判决义务的,径直追究上级机关主要负责人或该行政机关主要负责人藐视法庭罪的刑事责任,对直接责任人则视情况决定是否追究刑事责任。笔者认为该思路其一是体现了司法权对行政权的充分尊重;其二是符合行政机关行政首长责制和官本位思想较重的中国国情;其三是可以避免情节模糊现象,增强诉讼执行的强制力,体现了法律的严肃性;其四,虽然追究上级有关机关主要负责人刑事责任有些较“过头”,但是,如果连上级机关都对法院裁判毫不在乎,就没有理由要求下级机关尊重法院裁判,则司法权威就会荡然无存,何谈法治建设;其五是有利于行政机关及其工作人员树立和增强法治责任意识,也有利于人民群众增强对法治政府的公信力和遵纪守法的自觉性,促进我国整体的法治建设。
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[论文关键词]行政裁量权;司法审查;范围;标准
[论文摘要]根据我国《行政诉讼法》的规定,人民法院对行政行为进行司法审查时,只能进行合洳陛审查,而行政裁量权的行使不仅仅涉及合法性的问题,还涉及到合理性的问题。因此,在我国的现行法律框架下,能否对行政裁量权进行司法审查还存在着争议。本文对行政裁量权能够纳入现行司法审查的范围进行了论证,并对司法审查的标准提出了设想。
一、我国对行政裁量权司法审查的范围
我国是成文法国家,法院对行政裁量权的审查范围和标准主要体现在现行的《行政诉讼法》及其司法解释上。相关的规定主要有:《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织,认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第五条规定“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”第五十四条规定,“(一)具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,判决维持。(二)具体行政行为有下列情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为:1、主要证据不足的;2、适用法律法规错误的;3、违反法定程序的;4、超越职权的;5、滥用职权的。(三)被告不履行或拖延履行法定职责的,判决其在一定期限内履行。(四)行政处罚显失公正的,可以判决变更。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十六条规定,“有下列情形之一的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求……(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的……”
从行政诉讼法第五条的规定可以看出,我国法院对行政行为进行审查时,采取的是合法性审查的原则,对于合理性问题的审查,在上述司法解释的第五十六条予以排除。换句话说,从司法审查的范围上看,只对存在是否合法的问题的行政行为进行审查,而不对是否适当的行政行为进行审查。那么,在这样的立法原则下,法院究竟能不能对行政裁量行为进行审查呢?笔者认为,法院可以而且应当对行政裁量行为进行审查。当然,在目前的法律框架下,法院对行政裁量行为的审查是合法性审查。这是司法审查的广度问题(即笔者所称的“范围”问题)。而法院目前不能就行政裁量行为是否合理进行审查,这是司法审查的深度问题(即笔者所称的“标准”问题)。正如有的学者所言,绝不能将对行政裁量行为司法审查的广度与深度混为一谈。
但是,一些学者根据上述的法律规定,认为法院可以对行政裁量权行为进行合理性审查,认为《行政诉讼法》第54条所规定的“滥用职权”和“显失公正”便是涉及到行政行为的合理性问题,而且认为最高人民法院在《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第56条中排除对“合法但存在合理性问题的”行政行为的审查是立法的缺漏和自相矛盾,以致缩小了《行政诉讼法》所确立下来的审查原则。笔者不同意这种观点。笔者认为,要弄清楚《行政诉讼法》及其司法解释中对于法院审查行政裁量权的范围和强度,首先要明确“滥用职权”和“显失公正”的内涵。
弄清“滥用职权”的内涵,首先要弄清一个问题:行政滥用职权只存在于行政裁量权的滥用上,还是应包括裁量权以外行政职权的滥用上。在国外,无论是在理论上还是司法实践中,其所列滥用权力的具体表现几乎全是滥用裁量权的表现,而且法国二十世纪以后形成的“新滥用权力理论”也与此相吻合。“人们已认识到:行政自由裁量权的行使,不仅可能导致行政不当,而且可能导致行政违法。行使自由裁量权违法包括两种情况:自由裁量权的超越和自由裁量权的滥用。对于前者,中外法律都为其安排了滥用权力以外的某种违法的‘归宿’。由此看来,行政滥用职权不仅与自由裁量权以外的其他行政职权违法无缘,而且也并不包括自由裁量权本身的所有违法。行政滥用职权实质上是一种行政自由裁量权的滥用,而且是自由裁量权限范围内一种行使裁量权的违法。”
进一步说,行政滥用职权的涵义包括:“第一,行政滥用职权发生在自由裁量权限范围内,超越这一权限,便构成其他违法。这不仅同行政越权相区别,而且也划清了行政滥用职权同‘适用法律、法规错误’、‘违反法定程序’等其他行政违法之间的界限。第二,行政滥用职权表现为不正当地行使权力(如不正当的延迟……)。第三,行政滥用职权是一种行政违法行为,而不是行政不当行为。把自由裁量权的滥用看成是违法,这是世界各国的通例做法。因此人民法院通过行政诉讼控制行政滥用职权与行政诉讼合法性审查原则并不矛盾。”
由此可见,我国的现行法律框架中,合法性审查原则已经把行政裁量行为纳入到了司法审查的范围。在此,笔者要强调的是,“从合理性原则作为法律原则这一点来看,它本身就属于合法性原则的范畴,是合法性原则的引申,是合法性原则在自由裁量问题上的进一步要求。”-4在司法审查的角度上,将合法性原则与合理性原则进行区分,主要是基于行政权与司法权的划分,以免司法权越俎代庖。但是从行政裁量权运行的角度考虑,二者是合一的。
在明确了“滥用职权”的内涵的前提下,我们进一步讨论“显失公正”的涵义。胡建淼教授认为:“滥用职权与显失公正是同一问题的两个方面,或者说是对同一事物的不同角度的表述。滥用职权是从主体和行为着眼,显失公平则是从行为结果着眼。行政滥用职权实际上是行政主体不正当行使权力而造成显失公正之结果的行为,如果行政主体行为虽有不当,但尚未达到显失公正之结果,那么便不属滥用职权违法,而是行政不当。”有人根据行政诉讼法规定的法院可以变更显失公正的行政处罚,进而推定法院可以对此进行合理性审查。而胡建淼教授对行政诉讼法的相关规定作了解释:“(1)第54条第(四)项规定的判决变更所适用的范围并不包括所有滥用职权的行为,它只限于显失公正的处罚,即滥用处罚裁量权;(2)第54条第(二)项规定‘判决撤销’属于义务,第(四)项规定‘可以判决变更’则属于权力。‘可以’二字意味着法院可以判决变更,也可以不判决变更,而判决撤销。”-6笔者同意这种观点,并且认为,现行的行政诉讼法赋予法院变更滥用行政处罚裁量权的行政行为的权力,是有现实基础的,因为我国行政处罚权普遍存在、滥用现象严重,法院对于显失公正的行政处罚直接判决变更,比撤销以后责令行政机关重作更节省成本。因此,不能因为法院对行政处罚裁量权的裁判方式存在例外的规定,就认定目前法院对行政行为的审查包括合理性审查。
综合上面的分析,我们可以看出目前我国立法所确立的司法审查的范围,是将所有的行政裁量行为都纳入司法审查的。但是司法审查的深度上却只限于其合法性。具体的审查标准并不清晰,例如“滥用职权”,其内容在立法上并没有确定下来。在国外的行政诉讼法中,关于对行政裁量的控制也规定得十分笼统,例如日本《行政案件诉讼法》第30条规定,“关于行政厅的裁量处分,只要存在超越裁量权的范围或者其滥用的情况,法院就可以撤销该处分。”但是日本的法院又通过一系列判例对其予以明确。而我国是实行成文法制度的国家,判例对法院没有约束力,因此,建立像国外那样在法院的判例中寻找先例的制度是十分必要的。
二、我国对行政裁量权司法审查的标准
我国行政法学界在确立法院对行政裁量行为进行司法审查的标准上,学者们有不同的归纳。笔者认为法院在对待行政裁量行为时,应当分为两个层次具体分析:一方面,行政机关逾越行政裁量权时法院的审查标准。任何权力都是有法律限制的。因此,行政裁量也具有相应的权力界限和裁量范围。一旦行政机关超过了裁量范围就构成了逾越裁量。在这种情况下,法院进行审查时没有必要将其他非裁量行为进行区分,应当对该行政裁量行为所涉及的法律问题和事实问题进行全面审查。这种情况下,行政裁量行为的违法性是十分明显的。另一方面,法院在行政裁量权的行使表面上看起来是在法律的授权范围内,但是裁量违背了立法授予行政机关裁量权的内在界限,构成裁量权滥用时的审查标准。各国的法律和判例所确立下来的标准各有差异,但是,也有多数是通用的,在此,我们借鉴这些共通的标准以及一些国家典型的标准来探讨我国法院对行政裁量权滥用的审查应当确立的标准。
第一,审查行政裁量行为是否符合法定的目的。法律授予行政机关行政裁量权,是基于一定的社会需要,为了实现一定的社会目的。行政裁量的行使只能是为了实现授予该权力的目的,而不能用于与授权法相冲突的目的。就法院运用此项标准审理而言,首先要确定授权法的目的,进而根据行政机关提出的证据和材料去判断裁量权的行使是否违背了法定目的。具体说来,在实践中,“在确定授权法目的时,如果授权法对其目的规定明确,法院可轻松判定授权法的目的或主要目的。但有时法律规定的目的较为含糊,要探明法律目的就相当复杂。在这种情况下,需要法院根据具体情况通过解释确定法律目的,而法院对法律目的的阐释和认定往往决定了法院对行政裁量的审查程度。”笔者认为,在我国现实中,应当给予法官更大的司法裁量权,使其能够在具体的案件中解释相关的法律,否则让法院判决行政裁量权的行使是否符合授权法的目的就很难实现。另外,“行政机关行使裁量权的目的可能不止一个,若其中部分目的正当,而部分目的不正当,法院如何判定行政行为的目的是否正当。”这种情形下各国的做法不同,依据各自的法治传统和社会现实,有的国家采取较为严格的标准,只要有不正当的目的存在,即认定该行为违法,例如澳大利亚。而有的国家采取的标准相对宽松,例如在法国,只要其中一个目的合法,该行政行为就成立,当然如果权力滥用的是这个行政行为的主要目的时,行政法院将撤销该行为。在我国,司法机关要运用自己的裁量权去确定标准,笔者认为这需要结合行政权的过度膨胀、失控、司法权与行政权的界限以及法官的素质等多方面因素考虑。
第二,审查行政裁量行为是否考虑了相关因素。所谓相关因素是指与所处理事件有内在联系并可以作为决定根据的因素。行政机关在行使裁量权时考虑了不应当考虑的因素,或者没有考虑应当考虑的因素,都可归入不相关考虑范围,都构成行政裁量权的滥用。在具体的司法审查过程中,哪些是行政裁量行为应当考虑的因素,哪些是行政裁量行为不应当考虑的因素,也需要法院适用司法裁量权去对相关的法律进行解释。与前面所提到的何为法律的目的一样,需要法院综合考虑各种因素,去灵活把握。
第三,审查行政裁量行为是否故意拖延或不作为。行政机关有义务行使裁量权而不行使裁量权的原因很多,可能是行政机关漫不经心,故意不行使,或者错误地认为根据有关法律应当不作出决定。例如,“在英国,通常认为行政机关将本由自己行使的裁量权委任给他人,事前订立严格政策导致不能根据个案进行裁量,通过签订合同或其他协议束缚自己的裁量权等情况,皆构成裁量权不行使。”而行政裁量行为拖延是指法律规定了行政机关办理某一事项的时限,在时限内,行政机关在何时办理某事有裁量权。但是在一些特定情形下,需要行政机关对某些事项紧急处理,否则将给行政相对人的合法权益或社会公共利益造成巨大损失。这时,如果行政机关故意拖延,一定要等到时限届满之时或某种损失已经发生之时再办理,则构成行政裁量权的滥用。“另外,对于行政机关办理的某些事项,法律、法规没有或不可能规定具体的时限,何时办理完全由行政机关自由裁量。在这种情况下,行政机关的裁量也应根据相应事项的轻重缓急和各种有关因素,依序办理。如果行政机关故意将某些应紧急处理的事项压后处理,应及时办理的事项故意拖延,同样构成自由裁量权的滥用。”
第四,审查行政裁量行为是否符合公正法则。实施法律的目的不在于其本身,而在于实现公正的价值。法律授予行政机关裁量权的目的,就在于使其根据具体情况、具体对象作出公正合理的选择和判断,而不是让行政机关在法律授权的范围内任意所为。公正法则一方面要求行政机关在行使裁量权时,对同等情况应当同等对待,这样,行政相对人就可以根据行政机关已作出的裁量决定,预见他们自己行为的后果,并在此基础上建立起对以后的行政行为的期待。如果行政机关在行使裁量权时对处于同等情况下的相对人给予不同对待,便属违背公正法则。另一方面,公正法则要求行政机关实施裁量权时遵循比例、不失衡,应适当地权衡行政所能实现的目的与对行政相对人造成的损害之间的关系,如果行政裁量权的行使所实现的价值远远小于行政相对人所遭受的损害,则违反了比例原则,构成滥用行政裁量权。另外,公正法则还要求行政裁量行为前后一致,不反复无常,先前所作的行为和以后所采取的行为保持一致。当然,法院在审查时应当权衡行政遵循先例、前后保持一致与新的情况、新的政策出现,不应遵循先例这两种情形下对社会公益,对行政相对人所造成的影响。
第五,审查行政裁量行为的作为是否基于弹性法律用语的任意扩大或缩小解释。弹性法律用语主要包含在法律规范中的前提要件之内。例如“公共利益”,“必要性”等,成文法永远不可能明确地将所有情形规定下来,法律规范采用弹性法律用语,意味着授予行政机关一定的解释自由。行政机关在解释弹性法律用语时,必须根据法律规范的目的,整个法律规范的内容以及社会公认的基本规则进行解释,而不能对弹性法律用语任意扩大或缩小解释。这样的弹性法律用语即是德国行政法中的“不确定法律概念”,德国法院将不确定法律概念与行政裁量予以严格区分,使不确定法律概念接受全面的司法审查。在我国的行政法中,没有作出这种区分,但是在司法审查的过程中,应当确立起相对严格的标准去规范对弹性法律用语的解释。
三、结语
当然,上面所阐述的我国对行政裁量权司法审查的标准,只是笔者借鉴国外的理论、司法实践以及我国学者的研究成果,在理论上提出的一些设想,真正要从司法实践上明确我国司法审查行政裁量权的标准,还要从制度上进行落实。对此,笔者认为主要有两个途径:一是从立法上着手,通过修改行政诉讼法或是颁布新的司法解释,对现有的审查标准予以扩大解释或者确立新的审查标准,将行政裁量权司法审查的标准予以明确。这个途径比较符合我国现行的立法、司法体系,但是具体操作起来困难却很大。因为成文法的抽象性与相对滞后性决定了:无论法律规范制定得多么完美,也不可能穷尽社会生活的方方面面。因此,具体的司法审查过程不可能完全依“法”进行。另一个途径是从司法体系着手。一方面,借鉴国外的做法,建立起判例制度,允许低级法院的法官从高级法院的判例中寻求判案的依据;另一方面,赋予法官合理的司法裁量权,允许法院在特定的案件中对相关的法律规范作出解释。当然,这需要从对法官严格的专业训练和道德的考核着手,但是从我国长远来看是不难实现的。
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行政诉讼原告是指对行政主体具体行政行为不服,依照行政诉讼法的规定,以自己的名义向人民法院起诉的公民、法人和其他组织。所以说,行政诉讼原告大多是行政管理中的行政相对方。以下是读文网小编为大家精心准备的:我国行政诉讼原告资格认定标准的路径探究相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
行政诉讼原告资格是一个动态发展的概念,它反映了行政法制现代化的发展水平,美国著名的行政法学者伯纳德·施瓦茨曾说过:“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速,变化总趋势是逐步放宽对原告资格的限制。”与世界上多数国家一样,我国的行政诉讼原告资格认定的标准也经历了一个由窄到宽的过程。我国以往关于行政诉讼原告资格的规定主要集中在1989 年的《中华人民共和国行政诉讼法》以及2000年发布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“若干解释”)的条文中(《行政诉讼法》第24 条、第41 条条,《若干解释》第12 条,第13 条)。2015 年5 月1日新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)已经出台,本文结合新旧法条文关于行政诉讼原告资格认定方面的差异进行分析,通过解读立法本意,完善我国行政诉讼原告资格认定的标准。
(一)关于“行政行为”的一点解释
不论是曾经的《行政诉讼法》还是《若干解释》,在原告资格认定标准上都有一个“具体行政行为”的限定。这说明,行政诉讼原告资格与行政诉讼的受案范围存在着密切的联系。行政诉讼受案范围是行政诉讼原告资格产生的前提,即原告所受的权益影响必须是由受案范围的行政行为引起的,属于受案范围是确立原告资格的一个基本前提条件。对于不属于人民法院受案范围的具体行为引发的侵犯合法权益的争议,任何主体都没有取得原告资格的可能性。最新的《行政诉讼法》第25 条对此进行了修订,即行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织,有权提起诉讼。把“具体行政行为”改为了“行政行为”,这一修订的意义,不仅把因抽象行政行为受侵害的行政相对人纳入到了原告资格中,同时也在暗示行政诉讼的受案范围不再局限于小范围中,而是向更有利于行政相对人的趋势上靠拢。
(二)“侵犯合法权益”与“法律上的利害关系”之标准并存的分析
这两种表述也是学界划分我国行政诉讼原告资格认定标准即“合法权益标准”和“利害关系人标准”两个阶段的主要依据。但是,这样的表述常常给我们一种错觉,即在分析原告资格时完全用后一种标准取代前一种标准。
笔者认为,在分析原告是否适格问题时,可以综合这两个因素进行考虑,两个标准并不是排斥的关系。在双方法律关系即行政法律关系只存在双方主体不存在利害关系人的情况下,行政行为侵犯的是行政相对人的合法权益;第三方法律关系即有利害关系人存在的情况下,侵犯的是相对人以及利害关系人的合法权益。因此,“法律上的利害关系”是可以吸收“合法权益标准”的。在分析行政主体和直接相对人这对概念时,宜选择适用前一个标准。这里笔者将就原告资格设定的两个标准进行具体分析。
1. 合法权益标准之分析
首先,关于“合法权益”的理解问题。马怀德教授认为,合法权益既包括权利,也包括利益。新的《行政诉讼法》颁布以后,事实上扩大了对旧《行政诉讼法》“权利”的理解。使得“权利”不再局限于受案范围所规定的人身权和财产权而扩大到诸如知情权、相邻权等权利。
其次,还需要注意的一个问题是,新的《行政诉讼法》仍然只规定公民、法人或其他组织只对自己的合法权益受到行政行为侵害有权提起诉讼,对公共利益以及他人的合法权益不具有原告资格。例如沈某诉浙江省桐乡市国税局行政不作为案。沈某知悉某建材厂偷税逃税行为,便署名向桐乡市国税局举报,但国税局久久未予回复,沈某便起诉状告国税局行政不作为,后被桐乡市人民法院以原告资格不适格为由,驳回起诉。在这里,我们可以通过分析得出沈某和桐乡市国税局的关系并不受行政法的调整,该案中沈某的合法权益并没有受到侵害,而国税局的不作为也未对沈某合法权益产生实质影响。故沈某并不符合法律规定的原告资格,法院依法驳回沈某起诉在我国现行法律中是合法的。但是这种公共利益的合法权益谁来维护,却值得我们深入思考。
2. 利害关系人标准之分析
无论是理论上还是实践中,对“法律上的利害关系”的理解均存在分歧。这种分歧的根源在于,《若干解释》第12 条规定的“法律上的利害关系”,到底是“法律上保护的利害关系”,还是“法律上应当保护的利害关系”。所谓“法律上保护的利害关系”,是指当事人的权益属于包括实体法和程序法在内的实证法明确予以保护的范围内。所谓“法律上应当保护的利害关系”,是指当事人可以期望通过诉讼得到法律保护的利害关系。权利有三种存在形态,即应有的权利、法定权利和实有权利。这三者之间不是平行关系,而是层次关系,三者的内容有很大一部分是重叠的。上述的两种分歧,就是从这三种权利中引申出来的。很明显,前者对于利害关系人的保护力度是比较小的,而后者则更有利于保护利害关系人的权利,也更符合现代行政法治的精神。对于这个问题的理解,学界仍然存在争议。新修订的《行政诉讼法》也没有在法律条文上给予明确的界定。笔者认为,秉着保护公民权益以及监督行政的理念应采取“法律上应当保护的利害关系”标准。
在这里,笔者列举两个典型国家,英美法系的美国,大陆法系的日本,并且考虑原告资格范围扩大的总体趋势,仅对这两个国家现行的行政诉讼原告资格设定标准进行分析,以便找到可借鉴之处。
(一)美国“事实不利影响标准”
“事实不利影响标准”,即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响,他就具有了原告资格,而不管这种利益是否有特定法律的直接规定,也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他利益。如审美的、娱乐的、环境的利益等等。这样,一般纳税人、竞争者、普通消费者、环境利益人都可以成为司法审查诉讼的原告,取得司法审查诉讼原告的资格。
根据这一标准,在美国,无论是联邦法院还是州法院,都已经承认了纳税人、消费者、环境利益人、竞争人的原告资格;对于社会团体的原告资格,现在美国法院己承认了保护自然资源、风景、历史文物的公民团体具有原告资格,承认全国保护组织具有请求审查高速公路修建决定的原告资格;承认公共福利社团有代表一切具有生命、健康、享受自然资源等权利的人,提起反对核爆炸决定诉讼的原告资格;承认环保组织有请求审查农业部长不采取措施限制剧毒农药使用行为的原告资格;承认地方资源保护组织有请求审查国有森林采伐决定的原告资格,等等。
(二)日本“法律上的利益标准”
根据日本《行政案件诉讼法》(有的学者译为《行政事件诉讼法》)第9 条的规定“具有法律上的利益者”的解释论,日本对行政诉讼的原告资格采取“法律上的利益标准”。对于“法律上的利益”,大致有两种相互对立的说法,即法律上所保护的利益说和法律上值得保护的利益说。
在日本,《行政案件诉讼法》第2 条列举了抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种诉讼类型。其中后两者属于客观诉讼,以民众诉讼最为典型,它不以法律上所保护的私人利益的救济为目的。民众诉讼,按照日本《行政案件诉讼法》第5 条的规定,是指请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼,并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼。日本的民众诉讼,包括根据《公职选举法》进行的选举诉讼、《地方自治法》所规定的居民诉讼等。这种居民诉讼,是在普通地方公共团体的长官等进行了违法或者不当的公款支出以及财产的管理处分时,居民在经过对监察委员进行监察请求后提起的诉讼,对于地方行政的民主化、公开化发挥了极大的作用。在民众诉讼中,起诉者的资格与个人的私益无关,是基于选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格。在维护公共利益方面,对原告资格的条件要求是比较宽松的。
(一)原告资格过窄
基于行政诉讼受案范围等因素的限制,我国行政诉讼原告资格的门槛过高,使得很多本应受到司法保护的权利和利益,不能得到司法的有效保护。因此,很多本应该纳入司法审查的行政行为游离于行政诉讼规制范围之外。如政府投资决策行为因不属于行政诉讼受案范围使得纳税人不具有原告资格。
(二)“合法权益”中排除了公共利益
对于“权益”的限制性解释使得公共利益、集体利益常常因为缺乏合格的起诉人而得不到有效的保护。我国要求起诉人只可以对自己的合法权益受到的侵害提起行政诉讼,而全面排除了“公共利益”的标准。如上文提到的沈某诉国税局一案。
(三)没有实行行政诉讼类型化制度
我国还没有建立行政诉讼的类型化制度。综观日本行政诉讼原告资格设定的标准以及理论界存在的两种学说,与我国颇有相似之处,但日本的原告资格范围仍然比中国要宽泛得多。究其原因,主要还是因为日本存在客观诉讼和主观诉讼的诉讼类型,而且专门针对客观诉讼这种特殊的诉讼类型,设定了较为宽泛的原告资格标准,从而与主观诉讼区别开来,并且使原告资格标准的设定更加符合现代行政法治的精神。而我国缺少这种诉讼类型的划分,因而不利于针对不同的诉讼类型设定区别原告资格标准。
(一)扩大行政诉讼的受案范围,拓展原告资格
原告资格与受案范围是一种双向互动的关系,行政诉讼受案范围的扩大,会促使一部分行政行为的相对方具备原告资格条件;原告资格范围的扩大,客观上也能扩大行政诉讼的受案范围。如“法律上利害关系”的规定,使得“权益”不再仅仅囿于人身权和财产权的规定,开始向其他如相邻权、知情权等权利拓展。
虽然新《行政诉讼法》在原有基础上扩大了受案范围,例如增加了行政强制执行、行政许可、行政征用等新的行政行为,并且设置了双重兜底条款:除了认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的以及除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定的可以提起诉讼的其他行政案件。但这还远远不够,如前文提到的沈某诉浙江省桐乡市国税局行政不作为案,这种公益诉讼的主体也应纳入到行政诉讼原告资格中来。
(二)探究行政诉讼类型化道路,完善行政公益诉讼原告资格
我们可以借鉴日本行政诉讼的分类方法,将我国的行政诉讼进行类似客观诉讼与主观诉讼的分类,尽快完善行政公益诉讼的制度。日本的民众诉讼限于与公职选举有关的诉讼和居民诉讼职权,而美国的一般适用于环境保护、价格、税收等公共领域,同时,在公益诉讼的提起条件上必须将“利害关系的非直接性”严格限定在公共利益,及公益诉讼起诉人所请求保护的利益不能是公共利益之外的特定的个人性的利益,后者适用一般的行政诉讼制度。
传统的行政法理论学说排除了界定中“公共利益”的含义,使得行政公益诉讼原告资格缺失,这是我国在原告资格标准上的一个明显不足。因此,我们应在理论上扩大对“合法权益”的界定,并逐步通过赋予我国检察机关以及依法成立的公益性组织和社会团体的行政公益诉讼原告资格的方法,建立并完善我国的行政诉讼原告资格的标准。
(三)通过司法实践中典型案例的法典化,扩大行政诉讼原告资格
美国关于起诉资格的法律主要由判例产生,因为宪法的规定非常抽象,如何适用由法院决定。联邦行政程序法关于起诉资格的意义不是十分明确,在解释上存在重大分歧。法院有时不适用这个法律,有时根据自己的观点适用这个法律,离开法院的判例不能了解美国关于起诉资格的法律。离开了法院的判例就不能解决美国关于行政诉讼起讼资格的问题。在日本,关于原告适格,最高法院的判决有相当多的积累,并且现在下级审判决定几乎是服从最高法院的观点,在抽象层次上形成了判例法。日本于2004 年6 月对《行政案件诉讼法》进行了实施42 年来的首次修改,增设了四项标准,其中前三项只不过是最高法院判例的法律化。域外经验告诉人们,仅仅通过立法机关制定的法律无法圆满解决原告资格问题。中国现行的司法实践也充分说明了原告资格认定标准不仅仅是一个立法问题,面临不断涌现的新型案件,需要司法机关通过运用个案解释不断拓展原告资格标准。
我国虽然不是实行判例法的国家,但是,在实践中却存在着事实上的案例指导制度。最高人民法院公报上公布的一些典型案例,在法院的审判实践中,或多或少都存在着一定的指导意义。因此,我们可以借鉴日本的经验,通过总结司法实践中的典型案例,找出其中关于原告资格设定的一些共通标准,以法律修订的方式将其固定下来,作为判断原告资格的一般标准。对于我国行政诉讼原告资格的逐步完善会有一定的积极意义。
【我国行政诉讼原告资格认定标准的路径探究】相关
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从上世纪90年代起,高校行政化问题就成为了大众经常讨论的话题,随着2010年审议并通过了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》,高校去行政化问题才被正式提上议事日程,成为了时下公众对教育问题关注的焦点。以下是读文网小编为大家精心准备的:论我国高校去行政化问题和对策研究相关论文,内容仅供参考,欢迎阅读!
【摘要】:我国高等教育在特定的历史发展时期,行政化管理手段发挥了无可取代的重要作用。然而行政化的高校管理同时也逐步显现出其违背高校教育先行发展的弊端,影响了高校学术自由、自治管理的权利发挥,进一步加剧了高等教育行政化越权管理的趋势。因此我们必须就其消极影响因素给予充分重视,制定切实有效的应对策略。本文探寻问题产生的历史背景,描述问题所带来的现实弊端,与国外高校的相同时期的不同大学使命进行对比,进而对我国高校去行政化问题进行可行性分析。借鉴国内外名校的经验,结合我国实际情况,总结出适合我国高校的去行政化路径,并提出相应的对策建议。有利于解决当前高校存在的诸多问题,保证其实现健康发展。有助于高校建立科学发展的管理模式。使我国高校朝着学术化、民主化的方向有序发展。
【关键词】:去行政化 大学使命 政府 学术权力
高校去行政化是相对于高校行政化而言的,高校行政化包括两个方面:一是学校与政府的关系即外部行政化;另一个是学校内部学术权利和行政权利的关系即内部行政化。
外部行政化是指政府根据其意志利用所掌握的权利干涉高校的管理和运行。高校拥有办学自主权,有利于弘扬学术自由的精神和理念,使得高等教育按照教育的发展规律运行,从而是大学成为育人的学术殿堂。但是长期以来高校始终扮演教育的配角,办学自主权遭到限制,不真正具备独立法人地位。
内部行政化,简而言之是指利用学校的行政权利干涉学术自由。传统高校内部的行政管理往往起到限制学术的发展方向及其目的,导致学术自由得不到认可,学术专家的学术权得不到保障。学术往往依附于高校行政的指引,缺乏伸缩性和灵活性。
高校的内部行政化是通过外部行政化表现出来的,正如上面所说,高校的管理体制是由政府主导的,高校的各方面发展由政府管理,而政府的管理又依靠学校内部的“代理人”即高校的行政部门来实现。也就是说,高校外部行政化导致了内部化的形成。
通过上述的高校行政化内涵的阐述,可知高校去行政化的内涵即摆脱政府和高校内部行政权利对学术权利的制约,理清政府和大学的行政权利和大学的学术权利的关系,让行政权力和学术权利各有合理和正当归宿,从而使大学真正回归教育。
大学去行政化不是去行政管理,行政管理使必要的,中南林业大学的教授廖小平指出任何现代组织都离不开行政管理,不存在去行政管理的问题。中国大学的行政管理不应考虑是否去掉,而是考虑的是应如何规范和完善的问题。当前大学的行政管理不规范和不完善是大学行政化导致的结果,主要表现为行政管理的工具价值异化为目的价值,即为师生和教学、科研的价值变成自利的价值。
高校的去行政化主要面临两种不和谐的关系:一是学校与政府的关系,二是学校的学术权利和行政权利的关系。
第一 高校普遍存在行政级别。一直以来,我国公立高校的校领导就有行政级别,比如本科院校的党委书记、校长为厅级,专科院校的的书记、校长为副厅级,985高校的校党委书记、校长则为副部级干部,出现了副部级高校。正是行政级别的出现,强化了政府对高校的行政管理。高校的校领导是由上级部门选拔,中央任命的,高校领导的考核权、任命权等都掌握在政府的手中,校领导很难不惟命是从于上级,按照政府的教育方针办学,缺乏灵活性和伸缩性,很难突出学校的办学文化和特色,导致千篇一律的高校办学格局。同时由于集权式的办学的出现,很难能够反映广大师生员工的意志。
行政级别的出现还增强了校领导的官本位意识和贪大求全、急功近利和不公平竞争的观念。一些高校领导将其职位作为官升一级的台阶和个人仕途的驿站,常常在政府和院校之间频繁更换岗位以实现更好地仕途发展。行政级别的出现不仅会影响到教育资源获得的途径,而且也会影响到学校的名声和地位。行政级别高的领导更易于和政府领导接触,垄断了教育资源的分配,造成了资源在不同院校的不合理的分配。
第二 高校出现泛行政化的管理,学术权利从属于行政权利。现代化的大学是一个研究高深学问的学术机构,行政管理本应该服务于学术的发展,实现学术本位的管理。然而,事实不是这样的,高校的学术研讨、教育政策的制定与实施、教师的职称的评定等都由教育行政部门决定,教育委员会的学术机构很难在学术决策中发挥应有的作用。由于学校的所有事务均由行政部门决定,师生的学术权利受到限制,无法参与决策和管理,加之随着民主管理的风气淡化,招生、财务腐败现象等问题亦越来越严重。
高校的去行政化的改革是高校改革的必然发展发展趋势。高校去行政化的核心问题是将高校从政府的行政下属性组织中解放出来,建立现代大学制度。
建立现代大学制度,使高校回归教育本位。现代大学制度就是指在政府的宏观领政策指导下,大学面向社会,依法自主办学,科学管理。从外部讲,政府和学校要回归一种和谐的关系,简政放权,扩大学校的办学自主权,改变政府全包的局面。从内部来讲,要调整好学术与行政的关系,改变学术权利受制与行政权力的现状,建立以法治为核心的多元治理结构。可见,现代大学制度是高校去行政化的前提和基础。根据现代大学制度的精神和理念,可以采取的途径由如下:
第一民主选举校长和促进校长职业化。民主选举校长是现代大学制度的重要组成部分。在现在的法律框架下,仍可以改革传统的按照党政干部选拔的方式选出校长的方式,由教育家办学。应该建立遴选委员会,建立校长遴选制度。建立由知名学者、教育家、人大代表等组成的委员会,共同制定选任校长的标准,向社会公开招录校长,然后报教育部任命。这一过程需要更多的社会参与,政府不能闭门进行。只有全民选出的校长才更具有民主性和亲和力,才能减少任命校长的随意性,使校长更重视学术的发展。
促进校长职业专业化,有利于造就一批真正懂教育的学者。校长在任期内应该退出教学和学术研究,这样才能够保障教学的正常运行。
第二实行学术本位的管理。学校作为教学与学术研究的机构,应实行明显区别于政府和企业的符合自己特点的管理模式,调整学术与行政的关系,实行学校自我管理、自我监督的学术本位的管理。
在高校的教学管理中,应该发挥学术机构的决策与管理的作用。在高校实施高校职员的制度,逐步取消行政级别。学校的特殊利益应该更多的倾向师生,建立教学评议会等机构,使学术发展真正体现民主性。
第三建立现代大学最高决策主体即理事会进行战略决策。学校在遵守国家法律的前提下,应抓紧制定大学章程,并交权力机关批准。主要内容应该包括:一是规定理事会的成员、地位和职责。二是理事会要根据学校的实际情况通过章程对学校的管理方式、运行机制、权利和责任的范围进行具体明确,经过权力机关的批准,对于限制政府的过于干预和保障学校正常运行提供了法律依据。
第四加强高等教育行政立法,规范高等教育行政行为。政府有必要在高等教育界人士的参与下,以现行的《高等教育法》等相关法律为依据,制定和实施高等教育行政规程等据以规范高等教育行政行为的行政法规,明确大学举办者和大学管理者的责任范围,确立大学作为自主办学者的地位和权利,理清政府管理权和大学办学权的权限范围,减少和遏制行政权利的过度干预。
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摘 要:航班延误引发的纠纷一直困扰着各国的航空公司与立法机构。2004 年,欧共体颁布第 261/2004 号条例,首次以立法形式明确航空公司应当为航班延误进行赔付。它标志着欧盟试图在《蒙特利尔公约》框架之外搭建一套更有利于保护航空旅客权益的制度。随后欧洲法院经历了 Sturgeon 等四个重要的相关案例,巩固并完善了该赔付制度。中国近期航班延误纠纷频发,亟需走出“闹事方可拿赔付”的恶性循环,建立妥善的纠纷解决机制。
关键词:民用航空法; 欧盟; 《蒙特利尔公约》; 航班延误。
论文正文:
欧盟关于航班延误赔偿问题的司法实践及启示
根据《蒙特利尔公约》规定的精神,航班延误意味着航空公司没有在合理的时间内将乘客及其行李运送到目的地。[1]而航班延误赔偿,是指在一定条件下,航空公司由于航班延误对乘客进行经济弥补。
由于世界上主要的民航国家已经经历过初期发展的产业扶持阶段,目前更倾向于保护消费者利益,同时由于民航服务的普及程度空前加大,航班延误赔偿问题的重要性日益加重。2004 年,欧共体颁布第 261/2004 号条例,规定在航班延误满足一定的条件下,航空公司应当为旅客提供住宿、餐饮和电话通讯援助,退还票款,支付每位旅客最高 600 欧元的赔偿金等。该条例取代了此前的第 295/91 号条例,扩大了对航空旅客的权益保护范围,标志着欧盟将航空旅客权益保护提高到了更高的标准。[2]。
笔者以欧洲法院根据第 261/2004 号条例做出的几次重要判决为线索,总结欧盟在司法实践中的相关态度,归纳了该制度的利弊,进而对中国相关立法的启示和借鉴进行分析。
( 一) Sturgeon v Condor 案和 Bock v AirFrance 案①。
Sturgeon 案是欧盟范围内首个依据第 261 /2004号条例将航班延误认定为需要赔偿的案件。在此之前,由于条例未予明确,欧洲的法院一直将航班取消和航班延误区别对待,认为延误不属于条例第 7 条规定的赔偿事由。航空公司对于长时段的延误不取消航班,而是让旅客等待 20 小时或者更长的时间,以避免赔偿。2009 年 11 月 19 日,欧洲法院第四法庭针对 Sturgeon 和 Bock 两起长时段航班延误案件做出初步裁决,认为延误也应当受到条例的第 7 条约束,符合条件的航空公司作为承运人应当予以赔偿。
在 Sturgeon 案中有一个主要的争议点: 比原计划晚 25 个小时到达目的地是属于航班延误还是航班取消? 该案中,原告 Sturgeon 等人在被告 Condor 航空公司定票,计划2005 年7 月9 日下午4 点20 分从德国飞往加拿大。在办理登机手续以后,乘客得到的通知是航班取消( cancelled) ,之后行李被退回。第二天他们到其他航空公司值机柜办理登机手续,乘机座位亦不同于前一日。故此原告在德国当地Amtsgericht Russelsheim 法院主张,这并非延误,而是航班取消,Condor 航空公司应当据此赔偿每位乘客 600 欧元。但是该法院驳回了原告诉求,认为此非航班取消,而是航班延误,并非条例规定的赔偿事由。在之后的上诉中,地区法院维持了这一意见。此后,原告将此作为法律问题上诉到德国联邦法院,联邦法院暂缓了诉讼,将该问题提交到欧洲法院第四法庭请求初步裁决。
在 Bock 案当中,主要的法律争议点仍然是航班延误的界定。案件当中,原定航班由法国航空出票,2005 年 3 月 7 日晚上 9 点 30 分从奥地利途径法国到墨西哥。在登机手续办理之前,航空公司通知航班因为机械故障和机组人员休息时间的相关法律规定被取消。原告 Bock 等为了能够尽早到达目地的,接受了法国航空公司的提议,改乘美国大陆航空公司的飞机,在 8 号中午 12 点 20 分乘坐另一趟航班。其他旅客则仍然乘坐由法国航空提供的原班机,在8 号下午 7 点 35 分起飞。由于仍比原计划迟延了22 小时才到达目的地,原告在奥地利地区商事法院起诉,要求法国航空公司基于第 261/2004 号条例的相关规定,予以该航班的旅客每人 600 欧元的赔偿。地区商事法院驳回了原告的起诉,认为根据第 261/2004 号条例规定,该航班只是延误,而非被取消。此后,原告上诉至维也纳商事法院,案件被暂缓,同样也被提交到欧洲法院第四法庭请求初步裁决。此案的关键是在这种明显延误的情况下( 22 小时) ,如果大部分的旅客仍然乘坐原航班( 只有少数人改签) ,究竟构成航班延误还是航班取消。在采取合理措施后仍然无法避免的飞机机械故障是否属于条例中所规定的特殊情况。
针对航班延误的界定问题,欧洲法院在裁决中认为虽然第 261/2004 号条例并未给出航班延误的确切定义,但根据条例的上下文可以对之予以界定。根据条例,航程安排对于飞行而言非常重要,它是由航空承运人提前予以安排计划的。在其他飞行因素不变的前提下,判断延误与否的关键在于航班是否晚于航程安排的时间起飞。②故而,航班延误的时间长短,和机场、航空公司给出的取消通知,以及旅客在得到取消通知后取回行李均不是界定航班延误与否的决定性因素。除非航空承运人为旅客安排了另外的航班,否则原航班不被视为取消。
针对航班延误的情况下旅客是否可以根据第261 /2004 号条例向航空承运人求偿的问题,欧洲法院认为,根据条例制定的目的,应当予以赔偿。条例的序言中声明,该条例的制定是为了给予旅客较高水准的保护,无论是拒载、航班取消抑或延误,对旅客权益造成的不便和损害均为相似。且根据先例,条例应当根据主要法律内容作为整体来解读,类似情况不应当作区别对待。③。
针对飞机机械故障是否属于条例规定的“特殊情况”问题,法院认为除非该机械故障并非源于日常飞行活动,且超出控制范围,否则航空承运人不可依此对赔偿请求提出抗辩。
( 二) Nelson v Deutsche Lufthansa AG 案和R ( TUI Travel,British Airways,EasyJet and IA-TA) v Civil Aviation Authority 案④。
近期,欧洲法院大法庭做出关于 Nelson 案和R ( TUI) 案的裁定,进一步肯定了旅客可以根据第261 /2004 号条例就长时间的航班延误索赔。 在Nelson 案中,航空公司为旅客安排了住宿,在迟于24 小时以后为旅客安排了同一个航班号的飞机起飞。而 R ( TUI) 案则是多家航空公司对英国民航当局提起的诉讼,要求不予执行航班延误带来的赔偿。德国科隆地方法院和英国高等法院将其提交欧洲法院,请求得到初步裁定。大法庭重申,如果航空承运人无法证明是由于不可控的因素( 不可避免,且已采取合理措施) 造成延误,旅客则可以据此要求赔偿。
但该裁定所面对的情况不同,在 Nelson 案中,被告德国汉莎航空公司认为第 261/2004 号条例带有惩罚,非补偿性,其违背了《蒙特利尔公约》第 29条的规定。⑤R ( TUI) 案当中,英国高等法院对于条例和《蒙特利尔公约》的一致性也提出了疑问。两案被告均认为,如果只是在拒载和取消航班的情况下实施该条例,是不会僭越《蒙特利尔公约》的,但若航班延误下据此进行赔偿,则会违背《蒙特利尔公约》第 29 条的规定。
在初步裁决中,尽管对航班延误帮助措施的讨论有一定的限制范围,但欧洲法院并没有把公约以外的规定排除在外。对此,欧洲法院大法庭认为,条例项下延误导致的时间损失并非属于《蒙特利尔公约》第 19 条规定的“延误带来的损害”,而是一种不便,故未受到公约第 29 条约束,条例与公约并未产生 冲 突。 且 法 院 援 引 2011 年 Aurora SousaRodríguez and Others v Air France SA 案,认为条例第12 条规定,当旅客要求航空承运人赔偿其违约造成的全部损失( 即“进一步补偿”) ,允许其国内法院依据国内法和《蒙特利尔公约》做出支持判决,足以证明该条例对于延误的规定并未与欧盟的公约义务相违背。⑥。
( 三) 小结。
Sturgeon 案开启了欧洲法院依据第 261 /2004号条例就航班延误支持旅客求偿的大门,在国际航空业产生了巨大影响。在世界范围内,作为旅客,人们认为似乎应当在各国民航业均确立“长时间延误应当得到补偿”的规则。欧洲法院认为,只要乘客和航班号都维持不变的情况下,即便是超过 20 小时以上的延误,也不被视为航班取消。在完成延误的界定之后,欧洲法院继而认为,因为公约只规制个别损害( individual damage) ,而条例规制的是相同损害( identical damage) ,即延误带来的时间损失。对于旅客而言时间损失本身是相同损害,但时间损失会造成不同的结果,这些结果才是公约所关注的个别损害,故而依据条例做出赔偿判决并不违背《蒙特利尔公约》第 29 条规定。
尽管在欧盟内部,各国法院在近期的司法实践中均援引 Sturgeon 案,依据第 261/2004 号条例判决航空公司因延误而赔偿旅客,但也导致了大量航空公司的反对,学术界也颇有争议。随后的 R ( TUI)案即是其代表,大量的航空公司进行诉讼,通过对英国民航管理当局的诉讼,希望能够停止法院援引条例判决其为航班延误负责。但是在案件最后,航空公司并未得到法院的支持,法院更多站在条例的立法立场上,以求“给旅客权益以高水准的保护”。⑦。
( 一) 是否违反《蒙特利尔公约》的排他性适用。
第 261/2004 号条例关注的是在航空旅客运输合同未履行的情况下,对旅客遭受的损害进行赔偿,这是《蒙特利尔公约》未予关注的内容。而公约规制的是航空运输合同的不当履行,而延误即属于不当履行。《蒙特利尔公约》第 29 条第一句明确了客运当中有关损害赔偿的诉讼只能依照公约提起,规定公约在损害赔偿问题上应当排他适用。该条规定的用意在于,排除原告或法院对于索赔根据的选择,无论其所选择的索赔根据如何,都必须受公约规定的条件和责任限额的约束,法院不得拒绝适用公约的相关条款。即关于损害赔偿问题,公约拥有强制管辖权。相较于 1929 年的《华沙公约》,《蒙特利尔公约》在措辞上进行了一些改进,把相对简单的“只能依据公约规定的条件和限制提起”改为了“在旅客、行李和货物运输中,有关损害赔偿的诉讼,不论其根据如何,是根据本公约、合同、抑或侵权,或者根据其他任何理由,只能依照本公约规定的条件和责任限额提起”,结合公约起草者的阐明,公约进行细化修改的目的并非为了削弱其排他适用性,而是要对之进一步予以明确。⑧。
欧盟整体,及其各个成员国均为《蒙特利尔公约》的缔约方,应当受到公约的约束。但事实上,如同拉丁美洲国家,欧盟国家在实践中并不情愿认可这种排他适用性。如同时任欧洲法院总法律顾问的Geelhoed 在关于 IATA v Department for transport 案的意见中所言,公约第 29 条只是称“任何关于损害赔偿的诉讼”,而非“任何关于延误的诉讼”,第 261/2004 号条例是对公约的补充而非违反。[3]无论是否有损害发生,以及损害结果与延误之间是否有因果关系,条例盖所不问,只针对延误本身要求航空承运人对旅客负责,这和公约项下航空延误带来的损害是不同的。⑨另外,欧洲法院还认为,公约意在规制航空运输带来的个别损害赔偿诉讼,留下共同损害的空间未予规制。延误造成的不便并非只是发生在个别旅客身上,而是由所有遭遇延误的旅客来承受,这已经不再是公约项下的个别损害,而是共同损害。
但这种解释并未清楚阐明以上判断的根据。公约第 29 条并未将损害赔偿的依据限定在公约范围内,应当对其做广义解释。对公约已经进行规制的问题予以不同的立法,不应当被视为对公约的补充。
而公约第 19 条关于界定延误的条款中规定,旅客、行李或者货物在航空运输中因延误引起的损失,承运人应当承担责任。该规定并未旨在仅约束个别损害,且公约不可能只针对个别性的损害进行规制。
欧洲法院对公约的适用范围做了不适当的缩小解释,使得欧盟的立法得到适用,但结果则是让《蒙特利尔公约》的适用受到不利影响,而国际航空业也对此争议不断。
( 二) 是否构成惩罚性赔偿。
根据《蒙特利尔公约》第 29 条第 2 句,在旅客、行李和货物运输中,有关损害赔偿的诉讼,均不得判给惩罚性、惩戒性或者任何其他非补偿性的损害赔偿。而第 261/2004 号条例第 7 条是根据航程距离和延误的时间给出确定的补偿比例,它与实际损失并没有联系,并不具备补偿性质。如果用个别损害和相同损害相区别的理论来解释,那么第 261/2004号条例给出的航班延误损害补偿是否有惩戒性与《蒙特利尔公约》并不相关。欧洲法院在这个问题上并未援用该理论,而是一再强调该条例下的损害补偿是针对延误带来的时间损失,它是实际发生的损失,这印证了其具有补偿性质。如在 Sturgeon 案中,欧洲法院即认为对旅客的赔偿是补偿性的,因而并未违反《蒙特利尔公约》。
( 三) 法律确定性原则。
上述的 Nelson 案和 IATA 案中,均将第 261/2004 号条例是否违反法律确定性原则作为法律问题提交给欧洲法院。法院基于三个理由肯定其有效性: 第一,IATA 案和 Sturgeon 案之间是没有冲突的,后者和前者基于同样的原则做出判决; 第二,第261 /2004 号条例将航班延误纳入赔偿范围并未忽略立法者的立法意图; 第三,根据条例,旅客个人可以清楚明确地知道其关于延误的权利与义务,以及如何据此获得相应的赔偿。当时的欧洲法院总法律顾问曾发表观点,其认为,被延误的旅客和航空承运人均可以根据条例明确地索赔,因为条例给出了清晰的时间界限,防止不同的国家对延误以及延误的程度做出不同的界定。
有学者认为,航空公司在诉讼中指出 Sturgeon案中涉嫌违背法律确定性原则是有道理的。尽管法院没有明确涉及,也可以推论出,该案中法律确定性原则必须要给平等适用原则让路。法律价值之间可能发生冲突,但并非绝对。法院的任务在于,于具体案件中使之协调。⑩。
目前中国对于航班延误进行规制的主要依据有《民用航空法》第 126 条和《航班延误经济补偿指导意见》( 简称《意见》) 。《意见》要求航空公司因自身原因造成航班延误 4 小时以上的,必须即时报告当地民航管理部门,因主观原因或客观原因延误后不做有效处理,造成航班延误 12 小时以上的,将视情节轻重暂停或撤销航班或航线经营许可权。航空公司因自身原因延误 4 小时以上,要对旅客进行经济补偿,具体补偿标准和补偿方案由各航空公司自行制定。尽管比《民用航空法》的规定相对具体,但仍然在具体补偿额度的规定上缺乏可操作性,加之位阶较低,起到的作用非常有限。对于中国而言,欧盟相关的立法、司法实践主要可以在四个方面起到借鉴作用。
( 一) 确立中国航班延误赔偿制度。
如果要在全国范围内妥善解决航班延误带来的纠纷问题,中国应当在法律法规层面对此进行规制,确立统一的处理原则。回顾 2011 年以来国内发生的旅客冲击跑道事件、殴打航空公司地勤事件等,航空公司、机场和地方政府并非无所作为。如春秋航空公司推出旅客黑名单制度,将闹事旅客列入“不再提供服务对象”范围。此举初衷在于维护航空安全,但由于制度的不透明反而激起了旅客的反感,引发诉讼。如 2013 年中国民航西北管理局出台西安咸阳国际机场大面积航班延误应急预案,延误应急响应等级分了黄橙红三级。再如 2012 年底民航四川监管局组织编制了《成都地区航班大面积延误后出港航班协调放行规则( 试行) 》。这些规则或由于本身制定过于模糊,或由于效力位阶过低,只能影响部分地区,在解决航班延误纠纷中作用有限。
与欧盟欲统一赔付标准不同,此处的统一制度更像是确立国家层面的处理规则,规则之下可以根据各地具体经济状况确立不同的具体标准。因为针对中国具体国情,强制在全国范围内执行相同的赔付标准显然是不利于实际执行的。同样,在欧盟强制规定一样的赔付数额标准,已经引起了不满和诉讼。确立全国统一的航班延误赔偿制度的意义在于,可以将确立的规则普及到全国范围,在进行相关诉讼时有法可依。
( 二) 明确航空承运人的告知义务。
第 261/2004 号条例的亮点在于,其对于航空承运人的告知义务进行了具体规定,包括告知义务、告知地点和告知方式。航空承运人应保证在值机柜台展示包含如下内容的通知: “如果你被拒载或你的航班被取消或延误至少 2 小时,请在值机柜台或登机口索要你的权利书,特别是与赔偿金和帮助有关的内容。”且对旅客来说,该通知应是清晰易读、显而易见的。若航空承运人对旅客拒载、取消航班或者超过 2 小时以上的延误,应当予以受影响的每一位旅客一份包含条例关于赔偿金和帮助内容的书面通知,其中应当包括相关机构的联系资料。考虑到盲人和视力受损旅客的权益,条例规定应当以其他适当的方式来告知。
关于告知义务的规定对于中国具有积极的现实意义。2003 年,上海市工商机场分局与东航、深航、南航、厦航和海航等 11 家航空公司签订了《上海航空客运消费者权益保护应急措施协定》( 简称《协定》) 。《协定》对航班延误情况进行了分类,并明确规定了承运人责任。这一协定曾经得到过执行,但在具体执行过程中,多是由于旅客坚持,航空公司再据此做出赔付,而不会提前主动告知《协定》的相关内容。缺乏明确的告知也是目前航班延误旅客闹事的一个推动因素。正是因为无法在延误以后得到主动的赔付解释,旅客希望通过在机场闹事的方式来获得个别赔偿,该行为轻则扰乱机场秩序,重则违反中国《刑法》的相关规定。而航空公司在赔付扰乱性旅客后将其划入承运黑名单,旅客由于没有事先获悉而被列入黑名单又提起对航空公司的诉讼,形成恶性循环的怪圈。
( 三) 明确主管机构。
第 261/2004 号条例尽管在第 295/91 号条例的基础上进行了大幅修改,但是也留下一些技术性缺憾。条例并未明确其主管机构,直接导致一个问题:
当旅客遭遇航班延误,希望援引条例得到赔偿时,只能通过法律诉讼的途径解决。这样的设计会致使法院接收大量的同类案件,而且诉讼途径相对费时且不经济,不利于条例的顺利推行。在中国进行相关制度设计时,可以在立法中将主管机关或者部门予以明确,这样有利于第一时间将纠纷按照规定妥善解决。而只有纠纷特别复杂,或者矛盾特别大的时候,才需要到法院进行诉讼。
( 四) 合理平衡航空承运人和旅客的利益。
欧盟司法实践中需要吸取的另外一个教训则是,在立法时应当合理平衡航空承运人和旅客的利益。《蒙特利尔公约》最初设定时倾向于保护正在发展中的航空业,但是到了 2004 年航空业已然成为欧洲的夕阳产业时,欧洲立法猛然偏转,设置条例要给旅客权益以高水准的保护,却显得过犹不及。立法的原意是好的,在航空业发展成熟的时候提高对消费者的保护,否则不利于实现法律的平等保护原则。但是这样的设定给航空公司以极大的压力,尤其以 IATA 案为例,廉价航空则是条例倾斜性保护下的受害者。例如: 按照条例,如果延误时间达到3 个小时以上,旅客有权获赔 250 ~ 600 欧元,而这可能远高于实际票价。给予消费者权益以较高水准的保护并非无法实现,但是应该有过渡,不能指望通过新的立法一蹴而就。部分航空公司有能力并且愿意提供高标准的服务,但立法应当是划定权利义务的边界,而非越俎代庖为运输业设置行业高标准。
与欧盟不同的是,中国的航空业发展较晚,目前尚处于上升阶段。但是在欧洲航空业的带领下,已经呈现逐渐加强旅客权益保护的趋势。由于中国的相关立法还存在空白,目前实践中关于航班延误还存在纠纷多、地域广、解决难的问题。借鉴欧盟的经验,有利于尽快看清事情的发展方向,取长补短,为中国航空业谋求更大的发展空间。
① 参见: Joint Cases C-402/07 Sturgeon v Condor and C-432/07 bock vAir France,Judgment of the Court ( Fourth Chamber ) ,2009 I-10923。
② 按第 261/2004 号条例第 6 条的规定,以下三种情形发生时,如航空承运人合理预期其航班将晚于航程计划起飞: ( a) 航程为1 500 公里或 1 500 公里以下的航班,延误 2 小时或 2 小时以上; 或( b) 所有欧共体境内的航程在 1 500 公里以上、延误时间为 3 小时或3 小时以上的航班,以及航程在 1 500 公里和 3 500 公里之间的所有其他航班; 或( c) 除上述( a) 和( b) 之外的,比预定离站时间延误 4 小时或 4 小时以上的所有航班。则航空承运人应当向旅客提供: ( i) 本条例第 9 条第 1 款 a 项和第 2 款所规定的协助事项;和( ii) 当预期延误时间至少迟于原定航程 1 天以上的,按照本条例第 9 条第 1 款 b 项和第 1 款 c 项所规定的协助事项; 以及( iii)当预期延误时间大于 5 小时,按照本条例的第 8 条第 1 款 a 项提供协助服务。
③ 参见: Case C-210/03 Swedish Match [2004] ECR I-11893,andCase C-344 /04 IATA and ELFAA [2006] I-403.
④ 参见: Joint Cases C-581/10 Nelson v Deutshe Lufthansa AG and C-629 /10 R ( TUI Travel,British Airways,EasyJet and IATA) v CivilAviation Authority,Judgment of the Court ( Grand Chamber) ,23 Oc-tober 2012。
⑤ 详见《蒙特利尔公约》第 29 条: 在旅客、行李和货物运输中,有关损害赔偿的诉讼,不论其根据如何,是根据本公约、合同或根据侵权,还是其他任何理由,只能依照本公约规定的条件和责任限额提起,但是不妨碍确定谁有权提起诉讼以及他们各自的权利。在任何此类诉讼中,均不得判给惩罚性、惩戒性或者任何其他非补偿性的损害赔偿。
⑥ 参 见: Case C83/10 Sousa Rodríguez and Others [2011] ECRI-0000。
⑦ 参见: Regulation ( EC) No 261/2004 of the European parliament andof the Council,the 1st recital。
⑧ 参见: Jorn J Wegter,The ECJ Decision of 10 January 2006 on the va-lidity of Regulation 261 /2004: Ignoring the Exclusivity of the Montre-al Convention。
⑨ 参见: Advocate General's Opinion in Case C-344/04,8 September2005。
⑩ 参见: Cees van Dam,Air Passenger Rights after Sturgeon,Air andSpace Law 36,no. 4 /5,2011,P. 265。
[1] Nordic Council of Ministers. The rights of air passengers in the e-vent of delays and cancellations [M]。 Copenhagen: EkspressenTryk & Kopicenter,2002: 38.
[2] Elmar Maria Giemulla,Ludwig Veber. International and EU avia-tion law: selected issues [M]。 Netherlands: Kluwer Law Interna-tional BV,2011: 345.
[3] Brian F Havel. Beyond open skies: a new regime for international a-viation[M]。 Netherlands: Kluwer Law International BV,2009:479.第 26 卷 第 4 期 王大鹏: 何来刻薄与寡恩? ———商鞅重刑思想简析·45·
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少年司法制度至少应包括对少年犯罪被告人羁押、预审、起诉、审判、辩护、管教等“一条龙”的工作体系。我国目前少年司法一条龙工作体系的构建还很不完备。
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【摘要】我国少年司法制度自诞生以来,在治理少年犯罪和保护少年成长上发挥了重大积极的作用,但仍存在很多问题,尚待完善。本文旨在理论和实践两个层面对我国少年司法制度进行反思,并提出包括树立正确的少年司法理念———保护、教育、复归,加强少年立法,创设少年法院,确立全面调查、合适成年人参与、指定辩护、审判不公开、刑事污点取消、暂缓判刑和社区矫正等制度等设想。
【关键词】少年;少年司法制度;反思
【论文 正文】
对我国少年司法制度的反思
在美国,1899 年伊利诺斯州《少年法院法》的颁布,标志着少年司法制度的诞生。至今,少年司法制度已经在世界上大多数国家建立,并成为各国法律体系中的基本制度之一。我国第一个少年法庭于1984年11 月在上海市长宁区人民法院建立, 这标志着少年司法制度在我国的诞生。此后,少年法庭因其独特的视角、针对性的做法和良好的实践效果得到了最高人民法院的认可和支持,并在我国各地得到了成功推广。
1988 年7 月,长宁区人民法院“少年犯合议庭”改建为独立建制的“少年刑事审判庭”,这使我国少年司法制度的发展进入了一个新阶段,少年立法工作取得了一定的进展,少年法庭在全国普遍建立起来,少年司法制度从地方性制度转变为全国性制度。经过了二十多年的发展之后,我国的少年司法制度在实践中积累了丰富的经验,并初具规模,在保护少年合法权益、治理少年犯罪等方面起到了积极和重大的作用。但是,与国外少年司法制度百余年的发展历史相比较,我国的少年司法制度还欠缺成熟和完善,近几年来还出现了一系列新的问题。
目前来说,现在我国少年司法制度处于在困境中发展的时期。一方面少年法庭普遍面临案源不足、人员和机构不稳定等;另一方面,少年法庭受到一些质疑,因为少年犯罪问题仍较严重,少年司法制度的发展陷入困境。具体来说,存在以下缺陷:
1.1 相关立法与现状脱节
制约少年司法制度发展的主要因素一直是少年立法的不健全。我国已经制定了专门的《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》,并取得了一定的成效。但对于少年案件尚无专门的实体性和系统的程序性的法律法规,出台的一些有关司法解释,远远不能满足需要,总体上说,这些规定欠缺对少年成长状况的研究,并没有充分反映出少年特殊的身心特征。
1.2 少年法庭的设置问题
少年审判制度是少年司法制度的核心制度,少年法庭也是少年司法系统的核心机构。我国少年法庭经过十几年的不断改革和实践,探索出了许多成功的审判方式,但也存在不少问题,如:建制上的混乱,目前我国的少年法庭有二千多个,但由于我国没有《少年法庭法》,因此少年法庭组织形式混乱;受案范围的混乱,因为少年法庭在我国还属于一种新生事物,就不可避免地存在受案范围混乱的现象,大部分基层法院的少年法庭只管辖少年犯罪案件,但也有一些少年法庭受理涉及未成年人合法权益、身心健康、人格尊严的保护案件,故在其运作机制和工作方式方法等方面都要靠司法工作人员在实践中不断探索。适当扩大受案范围有利于强化对未成年人司法保护的效果,但有些地方却是缺乏实际考察全盘皆收;我国现有少年法庭均是设置在普通法院之中,少年司法工作的人、财、物均由普通法院所调配。普通法院对于审判人员业绩,往往是以办案的数量来衡量。但由于我国目前少年法庭所受理的案件基本是少年刑事犯罪案件,而这类案件的总体数量不多,又需要少年法庭工作人员投入更多的精力、爱心和财力,其工作量很难以审理案件的数量来衡量。因此,与其他法庭相比,少年法庭难以摆脱浪费人力、物力、做与审判工作无关的事情等诸多质疑。
少年司法制度要从成人司法制度中独立出来,首先应表现为组织独立。将少年法庭设置于普通法院内的组织形式,会强化少年司法制度与成人刑事司法制度的类似性。正如我国台湾地区李茂生教授所指出的:“于组织设计上,以专庭的方式进行少年保护事件以及刑事事件的处理,此不仅是无法培育专业人才,尤甚者,透过人事交流、任命的方式,少年司法与成人刑事司法的类似性会更为强化。”[1]
1.3 具体制度上的问题
少年司法制度至少应包括对少年犯罪被告人羁押、预审、起诉、审判、辩护、管教等“一条龙”的工作体系。我国目前少年司法一条龙工作体系的构建还很不完备,具体存在以下问题:
1.3.1 少年的刑事诉讼权利得不到保障
刑事诉讼法第十四条第二款规定“对于不满十八周岁的未成年人犯罪的案件,在讯问和审判时,可以通知犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人到场。”而在实践中,公安机关审讯少年时却很少通知法定代理人到场,由于缺少有效的监督措施,对少年诉讼权利的侵害便成为经常发生的现象。
指定辩护人制度也是我国刑法对少年诉讼权利的保障措施,但是实践中由于这种法律援助是免费提供的,缺乏国家保障的措施,一些指定辩护律师不能像委托辩护人一样认真负责地行使辩护权利,而是敷衍了事,有的辩护人甚至基本不会见被告人,有的辩护人阅卷后也只是敷衍几句辩护词了事,有的辩护人发表答辩意见后不再对被告人进行教育,十分不利于对少年刑事诉讼权利的保障。
1.3.2 不公开审理与公开宣判的矛盾
我国《刑事诉讼法》第152 条第二款规定:“14 岁以上不满16 岁未成年人犯罪的案件, 一律不公开审理;16 岁以上不满18 岁未成年人犯罪的案件,一般也不公开审理。”但第163 条第一款同时规定“宣告判决,一律公开进行”。刑事诉讼法这样规定的目的是为了保障案件的公正审理,便于人民群众的监督。但同时由于宣判的公开进行,就使少年犯罪案件的审理结果予以公开,使少年被告人暴露在公众和媒体之下,不利于对少年身心及其成长的保护。之前的不公开审理没有了意义,同时破坏了法律条文的内在逻辑性。[2]
1.3.3 刑事污点保留侵害少年权利
《预防未成年人犯罪法》第48 条规定:“依法免予刑事处罚、判处非监禁刑罚、判处刑罚宣告缓刑、假释或者刑罚执行完毕的未成年人,在复学、升学、就业等方面与其他未成年人享有同等权利,任何单位和个人不得歧视。”《未成年人保护法》第44 条规定:“未成年犯罪人刑满释放后,复学、升学、就业不受歧视。”但实践中,少年一旦被定罪量刑,即被视为有刑事污点,刑事污点的保留,对少年来说意味着社会地位下降,某些权利丧失,道德名誉受损,在学习和日后的工作、生活等诸多方面会受到歧视和不公平待遇。这些现状势必打击了少年想痛改前非,重新做人,回归社会的信心,也可能是重新犯罪的诱因。而又犯新罪时,则有可能构成累犯,累犯则是法定的从重处罚情节。即使不构成累犯,该刑事污点也会作为酌定从重情节,量刑时势必产生不利的影响。因此,对少年而言,刑事污点的保留是很不利于保护少年合法权益的。
如前所述,我国少年司法制度存在诸多问题,但这些问题并不能成为我们不建立这种制度的理由。事实证明,少年司法制度无论对于青少年犯罪的预防还是一个国家整体犯罪预防战略的实现都有着重要意义。因此,笔者尝试对我国少年司法制度做出以下建议。
2.1 加强少年司法制度立法
笔者认为,我国可以在刑法总则中专章规定少年刑事责任,把少年实体法的内容规定在专章中;另外将对少年案件的诉讼程序和执行从现行刑事诉讼法典中独立出来,专门制定一部《少年刑事诉讼程序与执行法》。原因如下:我国目前的少年立法规定及很多制度都处于尝试阶段,制定少年刑法时机还不成熟。正如有学者认为“为了满足法院处理大量的未成年人犯罪案件的急需,一个最快最有效的办法就是在修改刑法典的同时,单设未成年人犯罪的特殊处遇专章,待条件成熟之际再制定独立的《少年刑法》。”[3]而诉讼程序是将实体法规定的罪与刑与个案相结合的过程,执行是落实实体法内容的步骤,执行的效果和刑罚目的与任务的实现有着重要关系,并且对少年的执行过程中有许多程序问题需要解决,因而笔者认为制定一部集诉讼程序与执行于一体的《少年刑事诉讼程序与执行法》是必要的。
2.2 创设少年法院
少年审判机构是少年司法制度的一个重要组成部分,我国最早的少年司法制度的建立也是从法院系统开始的。可以说,法院系统的建设是少年司法制度的重中之重,其创设的意义是为我国少年司法制度的发展与完善提供契机和动力。对于少年法院的创设也是近年少年司法制度建设讨论的热点,理论和实务界对在我国建立少年法院问题的探讨,无疑将大大推动我国少年司法制度建设的进程。笔者认为,少年司法制度要从成人司法制度中独立出来,建立少年法院正是少年司法制度独立性的进一步展开。
2.3 合适成年人参与制度
合适成年人参与制度来源于英国,是指在对少年进行逮捕、讯问、拘留和控告时,如果没有合适的成年人,如律师、法定代理人等在场,对少年犯罪嫌疑人的供述将不得被作为定案的根据。我国法律中虽然没有“合适成年人”的用语,但是也有要求成年人参与的法律规定,如《刑事诉讼法》第14 条第2 款规定:“对于不满十八岁的未成年人犯罪的案件,在讯问和审判时,可以通知犯罪嫌疑人、被告人的法定代理人到场。”《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第11 条第四款规定:“讯问未成年犯罪嫌疑人,可以通知其法定代理人到场,告知其依法享有的诉讼权利和应当履行的义务。”从上述规定可以看出,我国还没有建立强制的成年人介入制度。
因此,笔者认为应建立具有我国特色的合适成年人参与制度。由于少年身心发育尚未成熟,他们需要由父母、监护人等合适的成年人在场照顾其身心健康,协助他们与警察及司法机关进行沟通,维护其合法权益。
2.4 指定辩护制度
从法律的规定上来看,我国的指定辩护只适用于审判阶段,即只有法院才有为少年指定辩护人的义务。笔者认为,对少年的法律援助不应当仅限于审判阶段,而应当贯穿于刑事诉讼的全过程。且为少年指定的律师,最好懂得少年心理学的基本知识,懂得对少年犯罪者进行教育的方法。[3]辩护人还应着重查清以下内容:少年被告人的真实年龄;少年被告人的犯罪目的和动机,是否初犯、偶犯或者惯犯,如果是共同犯罪的,在共同犯罪中的地位和作用;犯罪结果的危害程度。
2.5 审判不公开制度
审判不公开制度,是指人民法院审理少年犯罪案件或者有少年的案件时,审理过程和判决结果不向社会公开。这是人民法院审理少年犯罪案件和成年人犯罪案件的重大区别之一,是少年刑事诉讼案件必须坚持的原则。少年犯罪案件审判不公开主要出于两方面的考虑:一是有利于审理的顺利进行,防止少年因为公开审理而情绪激动,心理压力大,使其在法庭上难以准确表达意愿;另一方面则是从保护少年的长远发展考虑, 防止其因为广泛的曝光而产生羞辱感丧失生活信心,并难于重新融入社会。
2.6 刑事污点取消制度
法国、德国、瑞士、俄罗斯、日本等国的司法和立法实践表明,刑事污点取消制度对于预防少年犯罪和重新犯罪具有明显的效果。因此,在借鉴其他国家立法经验的基础上,建立符合我国国情的少年刑事污点消灭制度,既顺应了世界刑事立法潮流,也将会完善我国刑事法律体系,充实少年的刑事司法制度。
有刑事污点的少年是否悔罪,改过自新,在法定时间内是否遵纪守法、表现良好,是消灭其刑事污点的本质条件。刑事污点的消灭必须是在该污点经过一定的时间后才能进行。基于此,笔者建议对被判单处附加刑的在罚金交纳后,被判处缓刑的在考验期间期满后,六个月至一年;被判处3 年以下有期徒刑、管制、拘役刑罚的和被宣告有罪但免予刑事处罚的,在刑罚执行完毕后或判决生效后过1 年;被判处3年以上5 年以下的,刑罚执行完毕后2 年;5 年以上10 年以下有期徒刑的,服刑期满后过3 年;被判处10 年以上有期徒刑、无期徒刑的,服刑期满后过5 年。如果有立功表现的等,少年法庭可以根据少年本人的申请,在消灭刑事污点的期限届满之前提前消灭该刑事污点。但在刑罚执行期间或缓刑考验期间是不能允许宣告消灭刑事污点的。少年的刑事污点消灭后,其罪刑记录一并注销。
2.7 少年刑事诉讼暂缓判刑制度
上世纪80 年代末90 年代初,我国江苏、上海等少数省市的少数基层法院少年法庭, 在审理少年刑事案件时开始借鉴国外的有益经验,对少数少年被告人试行暂缓判刑。但我国现行刑法对暂缓判刑并无规定。笔者认为,收监执行刑罚对于少年的负面影响是很大的,而暂缓判刑制度则通过社会力量的帮助,在足够长的时间内,对犯罪少年进行教育改造,促其悔过自新,同时,这种不确定的状态下的考察,又对少年犯有约束力和危机感,可以起到刑罚的同等效果,因此我国应建立少年刑事诉讼暂缓判刑制度。
少年司法制度作为一个国家法律体系中重要的基本制度之一,作为保护少年合法权益的重要手段之一,应当受到极大的关注。虽然我国目前少年司法制度仍存在诸多问题,但是相信在不久的将来通过不遗余力的努力,我国少年司法制度将逐渐完善起来。
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虽然《税收征管法》第45条做出了税收一般的优先性规定,但欠缴税款的纳税人在缴纳所欠税款前优先清偿无担保债权或发生在后的抵押权、质权、留置权而致使所欠税款不能足额受偿时,税务机关应如何行使税收优先权,我国现行法律并未做出明确规定。今天读文网小编要与大家分享:试论我国税收司法实践中的问题相关论文。具体内容如下,欢迎阅读!
[摘要]税收司法是行使国家司法权的机关——人民法院在宪法与 法律 规定的职权范围内,按照税法规定的程序,处理有关税收刑事诉讼、税收行政诉讼和税收民事诉讼的活动。在实践中,税收司法存在诸多的 问题 ,阻碍了我国税收法治建设的进一步的改革。
[关键词]税收司法 独立性 行政权滥用
试论我国税收司法实践中的问题
所谓司法,是指国家司法机关依照法定职权和程序,具体适用法律处理各种案件的专门活动。它的宗旨在于排除法律运行的障碍,消除法律运行被阻碍或切断的现象,以保证法律运行的正常进行,从而使 社会 保持法律秩序状态。本文中的税收司法,是指行使国家司法权的机关——人民法院在宪法与法律规定的职权范围内,按照税法规定的程序,处理有关税收刑事诉讼与税收行政诉讼和税收民事诉讼的活动。
税法在我国法律体系中属于与宪法、行政法、刑法、民法和商法等基本法律部门相并立的 经济 法部门。所谓经济法,是指调整国家在调控社会经济运行管理社会经济活动的过程中,在政府机关与市场主体之间发生的经济关系的法律规范的总称。它是国家干预或管理社会经济活动的法律表现。一般的讲,税法是调整税收征纳关系的法律规范的总称。它集中地体现和反映了国家干预或管理特定领域内的社会经济活动。税法调整国家在调控社会经济运行,管理社会经济活动的过程中税务机关与市场主体之间发生的特定经济关系的过程不会是一帆风顺的,肯定会遇到各式各样的障碍,亦即各类案件,比如刑事案件、民事案件及行政案件等。这些案件实质上是各种违法犯罪行为给税法运行设置的种种障碍,这些障碍造成了税法运行的阻滞和税收法律秩序的破坏。司法权的行使正是通过这些案件的审理,来排除税法运行中的障碍,以开通被阻滞的税法运行渠道和弥补被破坏的税收法律秩序。
综观我国税收司法的现实状况,存在着诸多的问题,乃至在我国 目前 的税收法治建设中,法院的作用似乎被忽视了,税收司法已经成为一个被遗忘的角落①。问题主要表现在以下几个方面
我国宪法虽然赋予了人民法院独立行使审判权的主体地位,但司法机关特别是地方司法机关却在某些方面相当程度的受制于地方政府。表现在司法机关的经费来源上相当程度依赖当地政府、人员工资上受制于地方财政、人事制度上隶属于地方组织部门及各级人大等等,因而就不可避免的存在着大量的涉税案件审理受到当地行政机关的干涉,例如在涉及国有 企业 偷税、漏税、逃税等问题上,各级行政机关往往认为:国有企业生存能力差,各方面应该给予特别的保护,加之如果对国有企业偷税、漏税、逃税等问题进行判罚,最终实际落实责任的仍然是地方政府的各级财政,追缴的税款又上缴了中央财政,对地方可说是没有任何的好处。基于此,各级行政机关在税收司法活动中都自觉或不自觉地干预着税收司法案件的审理活动,同时对于税收案件的执行干预行为更多,许多国企涉税案件都不同程度存在着执行难问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条规定:“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”这在一定程度上约束了行政权力对诉讼权力的干预,但还不能从根本上解决这一问题,实践中还存在着大量的税收机关行政权的滥用问题。税务机关依法行使税收征管行政权,对于大量应由司法机关解决的问题,如偷税、漏税、骗税等刑事案件,常常以补税加罚款的形式结案,这样做某种意义上就使其年度纳税任务有了保障。
另外也有出于对司法审判机关结果的预期不足,或是出于不愿意让司法权凌驾于行政权之上的想法,对于许多的案件甚至与纳税人讨价还价,最终以和解的方式解决,以罚代刑,其结果不仅又纵容了纳税人的再次犯罪行为,而且给国家的司法造成直接的冲击,其实质必然是导致行政权的滥用和强化。
1、《税收征管法》第45条规定了税务机关的税收优先权,但行使过程中仍然存在着诸多问题:
(1)税收优先权流于形式,难于付诸实践。虽然《税收征管法》第45条做出了税收一般的优先性规定,但欠缴税款的纳税人在缴纳所欠税款前优先清偿无担保债权或发生在后的抵押权、质权、留置权而致使所欠税款不能足额受偿时,税务机关应如何行使税收优先权,我国现行法律并未做出明确规定。
(2)在财产被人民法院采取保全措施情形下,税收有无优先权?行使优先权该遵循怎样的程序尚未做出明确规定。
(3)税务机关能否对担保物权设定在后的抵押权人、质权人、留置权人占有和控制的欠缴税款即纳税人的财产,采取行政强制执行措施来行使税收优先权?
2. 税收代位权、撤销权。
关于税收代位权和撤销权,《税收征管法》第五十条规定:“欠缴税款的纳税人因怠于行使到期债权,或者放弃到期债权,或者无偿转让财产,或者以明显不合理的低价转让财产而受让人知道该情形,对国家税收造成损害的,税务机关可以依照合同法第七十三条、第七十四条的规定行使代位权、撤销权。税务机关依照前款规定行使代位权、撤销权的,不免除欠缴税款的纳税人尚未履行的纳税义务和应承担的 法律 责任。”
《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第七十三条规定:“因债务人怠于行使其到期债权,对债权人造成损害的,债权人可以向人民法院请求以自己的名义代位行使债务人的债权,但该债权专属于债务人自身的除外。代位权的行使范围以债权人的债权为限。债权人行使代位权的必要费用,由债务人负担。”
第七十四条规定:“因债务人放弃其到期债权或无偿转让财产,对债权人造成损害的,债权人可以请求人民法院撤销债务人的行为。债务人以明显不合理的低价转让财产,对债权人造成损害,并且受让人知道该情形的,债权人也可以请求人民法院撤销债务人的行为。撤销权的行使范围以债权人的债权为限。债权人行使撤销权的必要费用,由债务人负担。”由此可见,《税收征管法》第五十条、《合同法》第七十三条和第七十四条构成了税收代位权、撤销权司法保障制度的主要部分,但仍有待完善。
《最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干 问题 的解释(一)》(以下简称《合同法解释》)第二十条规定:“债权人向次债务人提起的代位权诉讼经人民法院审理后认定代位权成立的,由次债务人向债权人履行清偿义务,债权人与债务人、债务人与次债务人之间相应的债权债务关系即予消灭。”有疑问的是,如果欠缴税款的纳税人(即《合同法》中所谓“债务人”)的其他债权人先于税务机关行使代位权而致税务机关无法行使代位权或虽行使代位权但不足以清偿纳税人所欠税款,法律应如何处理?这一问题的解决正是税收代位权、撤销权司法保障制度需要进一步完善之处。
值得注意的是,《合同法解释》第二十条适用的前提是行使代位权的多个债权人居于平等的债权受偿地位。由于拥有已经公告(公示)的税款的优先权,税务机关与纳税人(即《合同法》中所谓“债务人”)的其他债权人非居于平等地位。因此,法律应创设规范:纳税人(即《合同法》中所谓“债务人”)的其他债权人在依法行使代位权前,须先行通知税务机关并于一定期限后行使代位权,《合同法解释》第二十条才可适用。创设该规范是税收代位权、撤销权司法保障制度进一步完善的重要方面。否则,税收代位权、撤销权将遭到严重弱化。
由于 经济 成分的复杂多样性,尤其在我国已加入WTO 的背景下,部分纳税人漏税、偷税、抗税、骗税及避税的手段不仅种类繁多,花样翻新,并且有着向高智能、隐藏性更强等方向 发展 的趋势,这无疑加大了税收司法人员侦查与破案的难度。同时因为税收案件具有很强的专业性特征,对具体经办案件的司法人员的素质就提出了更高的要求,而我国现实司法实践中,各级司法机关里具有既懂法律、经济又懂税务、税收并精通税务 会计 知识的高素质复合型司法人员少之又少。
因此,税收司法人员的现实素质跟不上今后国际国内税收司法工作的高要求,无疑是我国税收司法实践面临的又一个障碍,要突破此困境,势必要加强税收司法人员的综合素质,对其进行全方面的法律、税收、税务会计等方面知识的强化培训,达到税收司法工作所必须的基本素质。
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法律明确规定,行政处罚明显失却公正时,人民法院可以适用变更判决,也可以不适用变更判决。法院有权选择是否判决变更。在司法实践中,基于选择变更的法律规定,法院很少真正考虑实际情况再予以选择,往往是要么统一判决变更,要么根本就不予适用。又由于显失公正原本就是一个极其抽象的概念,判断是否明显失却公正的标准属于法官自由裁量的范围,这种情况下,给与法院以选择的权利虽然可能导致法院适用变更判决的随意性,但是符合立法实际,具有存在的合理性。
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我国司法变更权的立法与反思
人民法院审理行政诉讼案件,对于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当,原则上人民法院不能代替行政机关作出决定。但是,对于行政机关作出的行政处罚决定合法但明显不适当的,即行政处罚决定显失公正但又不宜撤销的,人民法院有权予以变更,以判决变更行政机关的原行政处罚决定。相较于上文所述的域外司法变更权的规定而言,我国行政诉讼司法变更权既具有独特性,又存在相应的问题。
1、适用范围有限制。现行法规定了司法变更权的只有三处:
一是《行政诉讼法》第54条规定的显失公正的行政处罚可以判决变更。行政处罚是国家主管行政机关根据法律、法规的规定,对于违法行政管理法规的公民、法人或其他组织所作的一种惩罚。法院在审理行政诉讼案件时,依据规定,可以对行政处罚明显失却公正的行政行为适用司法变更权,判决变更行政决定的具体内容。
二是行政赔偿案件中,按照《国家赔偿法》的规定,行政机关及其工作人员违反法律规定损害相对人的合法权益,依照法律规定的赔偿标准应给与相对人合法赔偿。如果因赔偿问题提起行政诉讼的,法院可以对不服赔偿数额的诉讼请求,依据法律规定的标准判决变更具体的赔偿数额。
三是关于行政裁决争议,学界有观点认为因行政裁决争议提起的行政诉讼也是变更判决适用的范畴,理由在于《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第61条规定“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法,民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。”笔者认为,行政裁决案件应纳入司法变更权的适用范围,但是仅仅依据此条法律规定,不足以认定。现行法涉及司法变更权的规定目前只有三处,由此可见,可以适用司法变更权的情形较少,其适用范围及其狭窄。
2、适用条件有限制。
只有行政处罚明显失却了公正性,法院才能对行政决定予以判决变更。受处罚人的违法行为的社会危害性与其受到的行政处罚明显不相称,或者受处罚人所受的行政处罚与其他犯相同或相似违法行为的人所受的行政处罚相差悬殊。但是,“明显不相称”、“相差悬殊”并没有一个明确的尺度,何谓“显失公正”,没有明确的标准,在行政案件中,必须赋予法官极大的自由裁量权才能予以判断。
3、可以选择适用。
法律明确规定,行政处罚明显失却公正时,人民法院可以适用变更判决,也可以不适用变更判决。法院有权选择是否判决变更。在司法实践中,基于选择变更的法律规定,法院很少真正考虑实际情况再予以选择,往往是要么统一判决变更,要么根本就不予适用。又由于显失公正原本就是一个极其抽象的概念,判断是否明显失却公正的标准属于法官自由裁量的范围,这种情况下,给与法院以选择的权利虽然可能导致法院适用变更判决的随意性,但是符合立法实际,具有存在的合理性。
因为,实际案情可能非常复杂,有些情况下,法院并不比行政机关更清楚作出原行政决定的实际情形,也不比行政机关具有更加了解案情的优势,法院有可能因为变更判决而导致实际上的不公正。这种情况下,法院就可以选择不适用变更判决,如此可以充分发挥行政权和司法权各自的优势。因此,在现有规定下,强化变更判决在适用上的可选择性,突出变更判决的选择性特点,可以避免司法权过分的干涉行政权。
1、没有明确界定“显失公正”的判断标准。
现行行政诉讼法尚未对显失公正作出直接而明确的界定,只是简单指明:“行政处罚显失公正,可以判决变更”,何谓显失公正,没有具体的衡量标准。有些学者认为显失公正可以从以下几个方面考虑:畸轻畸重、处罚不平等、责罚倒置、没有可行性、反复无常等。这种看法的弊端主要在于它只围绕行政处罚这一具体行政行为来相应设定显失公正的内涵,而没有从显失公正本身来揭示其含义,这显然不能全面而准确揭示“显失公正”的真正内涵。此外,显失公正是极其抽象的概念,以此作为界定行政处罚是否适用变更判决的标准,在司法实践中难以把握。
2、变更判决的适用范围过于狭窄。
现行法不仅将变更判决的适用限定于行政处罚这一具体行政行为,而且进一步限定于只有显失公正的行政处罚才可以判决变更。可判决变更的行政机关的具体行政行为只能是具体的行政处罚,其它具体行政行为如行政强制措施、行政处理等都不能成为变更判决的对象。
3、显失公正与滥用职权的界限不明。
滥用职权是指行政主体作出的具体行政行为虽然在其自由裁量权限内,但违反了法律、法规的目的、宗旨,并且极不合理。滥用职权一般是故意为之,如故意考虑了法外因素或故意不考虑依法应当考虑的相关因素,明知自己负有义务,但故意延迟,反复无常同一情况不同处理等;显失公正大多是过失所致。滥用职权的直接后果一般是违法,显失公正的后果一般是形式上合法而实质上不合法。法院对滥用职权的行政行为行使的是撤销权,而对显失公正的行政行为行使的是变更权。
4、司法实践中适用较少。
治安行政案件历年来在所有的行政案件中所占比例一直居高不下,但是法院最终以治安处罚显失公正作出变更判决的案件却不多。法律规定对于显失公正的行政处罚是否判决变更,由法院依据具体情况选择适用,实践中,有些法官为了避免与被诉行政机关冲突并不适用变更判决。曾有记者采访一位行政庭的法官对于显失公正的治安处罚为何不直接加以变更时,该法官坦言:“某些治安处罚虽然确实显失公正,但是并没有超出法律规定的界限,再说行政诉讼法只是规定可以变更,对于这种情形,我们往往要么维持,要么责令原机关重新作出治安处罚”。
针对现行司法变更权制度存在的诸多问题,究其原因,笔者以为主要有以下几个方面:
1.行政诉讼的立法目的弱化了司法变更权的价值。
行政诉讼法规定了立法目的一方面要保护公民、法人和其他组织的合法权益,另一方面又要维护行政机关依法行使职权。尽管这一立法目的涵盖了各方面对行政诉讼法的要求,在不同程度上满足了司法、行政和相对人对行政诉讼法的愿望,但是,也正是这平衡、中庸的立法,不可避免地弱化了被社会舆论誉为“民告官”的行政诉讼法的应有价值,即保护公民、法人或其他组织的合法权益,因为在维护行政机关依法行使职权这一目的指向之下,变更判决作为司法权监督行政权的典型体现基本没有适用的空间。赋予法院司法变更权的核心价值在于追求诉讼经济与维护行政相对人的合法权益,由于兼顾维护行政机关依法行使职权的目的,使得立法者对变更判决的规定过于简略、适用范围过于狭小;适用标准的内涵与外延不清、操作性不强;显失公正与滥用职权界限不明,难以衔接。
2.立法规定过于简略。
关于司法变更权的规定只有一个法条作了简单的规定“行政处罚显失公正的,可以判决变更”,除此以外,再无相关法律涉及到变更判决,甚至没有配套规定对判断标准模糊不清的显失公正予以说明。立法者给予法院更大自由裁量空间的同时,却留下了一个致命的缺憾,即对变更判决不够重视,完全不考虑这一规定对司法实践的规范性、可操作性。虽然确立了显失公正这一标准,但是对于显失公正的内涵和外延则无意通过立法解释、司法解释的形式加以明确,这造成显失公正外延不明。
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现代国家政治经济活动范围日益扩大,财政需要不断增加,作为国家财政收入主要形式的税收,已渗透社会经济生活的各个领域。然而,随着公权力日益膨胀,税务管理相对人合法权益遭受侵害的现象时有发生。在强制性的法律法规和执法机关已经基本具备的情况下,要进一步强化国家税权的保障体系,建立合理、公正、高效的税务行政争讼制度,对税务行政活动进行全面审查和监督,促进税务机关依法行使职权,保护公民、法人和其他组织的合法权益,实属必要。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:我国现行税务行政复议与税收行政诉讼衔接问题探讨相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
【摘要】税务行政复议和行政诉讼制度对纳税人权利的保护是不可或缺的,而我国现行法规中对于税收救济制度的规定增加了纳税人的救济成本,不利于纳税人行使行政救济。
【关键词】行政复议 行政诉讼衔接救济成本
我国的税务行政复议在与税务行政诉讼的衔接方而,采取“必经复议”与“选择复议”相结合的模式或体制。
(一)“必经复议”,即复议前置侵犯税收行政诉讼司法权,不利于纳税人救济
作为行政相对人自由选择行政复议或行政诉讼的例外――对于因征税及滞纳金问题引起的争议,税务行政复议是税务行政诉讼的必经前置程序,未经复议,行政相对人不能向法院起诉。对于其他税务争议,如因处罚、保全措施及强制执行等引起的争议,行政相对人才可以选择适用复议或诉讼程序。
对与征税有关的税收争议采取前置模式的理由:一是争议的专业性;二是减缓法院的压力;三是降低税收成本。然而我国的复议前置规定较随意,只依赖于税收单行法规、政策,在实践中,行政复议前置使得税收争议的最终解决时间拉长,导致案件久拖不决给当事人造成了额外的经济和精神损失影响了宪法保障人民迅速获得公正接受司法审判的权利,有“行政权侵犯司法权”之嫌,诉权作为一项受宪法保障的基本人权在没有正当理由的情况下不应被限制和剥夺。
(二)“纳税前置”有违法治精神,同时增加了纳税人的救济成本
《税收征管法》第八十八条规定了复议前置,但又对此附加了先行纳税或提供相应担保的条件,即所谓的“税务行政复议双重前置”。该规定对纳税人实施税务行政复议救济制度带来不利影响的分析如下:
第一,从理论层面上,“税务行政复议纳税义务前置”的基础是公益为尊,公权至上,效率优先,这些观念在执行中却屡屡受到冲击。首先是公共利益和私人利益的关系。公共利益未必就是国家利益,它还可以包含经过抽象和集中的私人利益,政府并不总是公共利益的维护者。从普遍的私人利益集合成公共利益的观点看,如果政府行为损害了普遍私人利益那就应当被认为是政府对公共利益的损害,而不应当仅仅被认为是对私人利益的侵害。其次是公权力与私权利的关系问题。公权力尊重私权利成为民主和法治的一大要求,而“税务行政复议纳税义务前置”这种“清债后再说理”的做法,显然不符合行政文明、民主和法治的要求。再次是公平与效率的关系问题。“税务行政复议纳税义务前置”的设置无疑是为了保障行政管理的效率,而疏于关注行政机关与管理相对方之间的公平问题。
第二,从法律经济的角度看,救济费用的高低直接影响到相关主体购买“救济产品”的积极性,进而影响到救济资源的有效利用。如果通过救济来“复原”权利的费用是如此之高,以至于把除“‘富人”之外的大多数主体都拒之于救济之外,那么救济就不能实现,行政复议程序就失去法律经济学价值上的意义。
第三,纳税前置可能损容纳税人的合法权益,牺牲公正性纳税前置弱化了行政复议救济功能和监督功能。行政复议的首要目的是保护申请人的合法权益,是权利救济得以实现的重要保障,行政复议也是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。在法律已为纳税争议司法审查设立了行政复议前置制度的前提下,再对行政复议设立先予履行前提条件.明显与“有权利、必有法律救济”的公理相悖。这样的做法很容易使得税务机关的违法行为因此得以躲避相关的审查,这显然与设立税务行政复议制度的初衷相背离。
第四,从实际实施中看,税务机关在作出征税决定前,首先必须确定具体法律关系中的特定纳税主体,该纳税主体也就以征税决定的方式确定下来,由于税务机关的征税决定具有行政法上的先定力,这就让纳税人复议申请权限制条件的危害性显现出来了。
例如,税务机关在确定纳税主体时,把本应为纳税人A确定为纳税人B并作出征税决定,此时B就负有了在相应的纳税期内缴纳税款的义务。但是,在实际工作中,税款及滞纳金的数额往往很大,当事人无力按全额缴清该款项也无力或无法及时提供相应的担保时就不能提出行政复议申请以寻求行政救济。并且,由于《中华人民共和国税收征收管理法》规定纳税纠纷实行复议前置程序,当事人同时也就丧失了通过诉权以寻求司法救济的资格,即不能向人民法院提起税务行政诉讼。在这种发生纳税主体争议的情况下,由于税务机关拒绝了假的纳税主体B的复议申请,税务机关就不利于发现问题,同时也让真正的纳税主体A逍遥法外,还可能在客观上为A提供了转移应税对象、抽逃税款的时机,造成税款迟迟不能入库或实际无法入库,最终使国家财政遭受损失,这种负面影响是不可低估的。
现行税务复议制度虽然在一定程度上对纳税人的法律救济起了限制作用,但其本质是合理的,在我国税收制度不断完善的过程中,可以从各方面对其进行完善,如:修改复议终局裁决的规定,确立司法最终解决原则;废止纳税前置相关规定或保留复议前置制度,并明确列举复议前置的范围;增加选择性的异议审查制度以及税收复议制度司法化。
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司法行政系统的最高主管部门全称为中华人民共和国司法部,主管司法行政,是国务院组成部门之一。地方政府中,省设司法厅、市、区、县设司法局,乡、镇、街道办事处设司法所,根据行政级属实行部门业务管理。新中国成立后,根据《中央人民政府组织法》,于1949年10月30日设立中央人民政府司法部。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:司法行政事业发展相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
司法行政事业发展全文如下:
学习中,我们深切地感到,习作出重要指示,是司法行政工作改革发展的大好契机,如果没有科学、准确地理解和把握,不制定好改革的措施方案,谋划好改革的战略部署,有条不紊推进各项改革工作,将错过发展的大好机遇。因此,要把学习贯彻的重点放在统一思想、提高认识上。
通过学习,深刻理解领会对司法行政工作的殷切关怀和期望,真正做到认识上一致、政治上同心、思想上统一、行动上同步,进一步增强做好司法行政工作的信心和决心。深刻理解领会对做好司法行政工作的新要求,坚持围绕中心、服务大局,切实做好维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业各项工作。深刻理解领会全面深化司法体制改革的总要求,牢固树立改革意识、进取意识、机遇意识和责任意识,进一步增强做好全面深化司法行政体制改革,完善司法行政体制机制工作的责任感、紧迫感和使命感。同时,要把学习贯彻的落脚点放在提升能力素质、提振精神状态上。
通过学习,全面掌握重要指示精神的深刻内涵,自觉用以武装头脑、指导实践、解决问题、推动工作,进一步提高司法行政工作本领。深刻感受对广大司法行政干警和法律服务工作者的巨大鼓舞和极大鞭策,自觉把学习贯彻转化为做好司法行政工作的强大精神动力,保持昂扬的精神状态,敢于探索,勇于担当,抢抓机遇,主动作为,在司法行政体制改革、公共法律服务体系建设等全局性、创新性工作中先试先行,争当示范,推进各项工作的全面提升和发展。
的重要指示,充分肯定司法行政体制改革取得的成绩,对按照改革的总体部署和要求,相机推进各项重点改革,提出了明确要求,为深化司法行政体制改革指明了方向,提供了根本遵循。广西司法行政机关深入学习贯彻重要指示精神,坚决贯彻中央、司法部关于深化司法行政体制改革的总体部署和要求,用改革的理念、思路和办法推进司法行政体制机制的健全完善,解决困扰发展的困难问题,推进司法行政工作创新发展。我们主动汇报,得到了自治区党委政府对司法行政体制改革和工作创新的重视和支持,公共法律服务体系建设已纳入法治广西建设和政府公共服务体系建设范畴,人民调解、社区矫正、安置帮教、法律援助等成为政府购买服务试点项目,通过购买服务,进一步提升和巩固司法行政基层基础,提高工作能力和水平,解决基础施薄弱、人手不足、装备和经费保障水平低等诸多困难和问题。
社区矫正工作机制、机构队伍、经费保障等标准化建设正全力推进,各项政策措施正在逐步出台。律师制度进一步健全,各市县(区)律师事务所、律师网络实现全覆盖,法律顾问制度不断延伸到各级政府、街道、社区(村屯)。加强对外司法合作交流,通过“走出去”“引进来”等方式,提升律师工作规模化、专业化、品牌化水平。结合广西现行公证发展现状,按照去行政化的改革要求,深入调研,积极探索事业体制公证改革,促进公证事业发展。依托信息化网络,继续深化狱务公开,开展监狱“开放日”活动,以公开促公平,以公平促公正。推进强制隔离戒毒工作的延伸,在探索直收戒毒人员的同时,加强指导社区矫正、教育矫治工作,支持社区戒毒、戒毒康复等工作的创新性研究,努力实现戒毒机关新职能拓展。大力加强司法行政队伍的职业化、专业化建设,通过聘请辅警、文职人员,引导和组织社会力量参与等方式,吸纳法律、医疗、心理等专业人才,在解决人手不足的基础上,提高了司法行政工作的社会化、专业化水平。
强调,要善于运用法治思维和法治方式领导政法工作。我们始终坚持宪法原则和法治精神,坚守法治底线,带头依法办事,带头遵守法律,自觉运用法治思维和法治方式做好司法行政工作,为经济发展和社会稳定作出积极的贡献。
一是用法治思维和法治方式为经济发展提供优质高效的法律服务。我们紧紧围绕自治区党委政府“双核驱动”战略和“两个建成”奋斗目标,组织专业法律服务队、服务团,深入开展服务北部湾、西江区域经济发展,服务广西重大国际活动、开发(开放、贸易、实验)区建设,为广西新的千亿元产业、百亿元园区、亿元企业、城镇化、农业现代化、旅游、金融等各个领域的发展与建设提供全面、优质的法律服务。全力做好广西与越南、港澳台的司法合作交流,为广西对外开放合作提供法律支撑。
二是用法治底线和法治方式促进平安广西、法治广西建设。深入贯彻落实医患纠纷人民调解天津会议精神,推进医患纠纷人民调解工作向深度和广度延伸,努力建设党委政府放心、人民群众满意、医疗单位信任的“第三方”调解平台。始终坚持把监狱、戒毒安全稳定作为重中之重,全力以赴做好安全防范工作,努力实现监所持续安全稳定。继续巩固和深化“平安·法治·文化”监狱创建成果,健全完善戒毒及戒毒康复新模式,不断提高监管改造、教育矫治和戒毒水平。全力推进社区矫正、安置帮教等“特殊人群专项组”协作衔接机制建设,全面巩固和发展中越陆地边境联调联解机制,全面拓展青年志愿者“彩虹桥行动”,司法行政社会和谐“稳定器”作用发挥明显。积极履行自治区党委政府赋予的法治广西建设牵头单位职责,主动承担法治广西建设的谋划、论证和推进工作,在法治建设中的地位和作用不断提升。努力打造法制宣传边关行、山歌唱等广西特色法制宣传品牌,增强了法制宣传教育的针对性和实效性。
三是运用法治方式和社会托底服务和保障民生。建立健全法律援助与公证、司法鉴定衔接机制,最大限度发挥了法律援助民生保障、维护稳定作用。持续开展“法律服务农民工”系列活动,将活动逐步延伸到城乡低收入人群、老弱伤残等群体。同时,积极参与党委政府领导下的社会救济与司法救助联动托底机制,通过法定程序和渠道为困难群众提供司法救助,运用法治方式解决部分司法实践中“大闹大解决”、“花钱买平安”等问题,实现“花钱买平安”向“法治保平安”的转变。
充分肯定了公共法律服务体系建设的重要意义,要求司法行政系统加快推进覆盖城乡的公共法律服务体系建设,努力满足人们群众和困难群众的基本法律需求。我们按照中央、司法部的部署要求,从广西社会发展大局和群众需求出发,依托司法业务用房建设,以“一平台六中心”(信息化综合平台,人民调解、社区矫正、安置帮教、法律援助、法制宣传教育中心以及“温馨之家·贴心服务”法律服务中心)建设为重点,全力构建广西司法行政公共法律服务八大体系(律师基层法律服务体系、公证体系、法律援助体系、普法依法治理体系、矛盾纠纷化解体系、司法鉴定体系、司法考试管理服务体系、特殊人员管理服务体系),强化职能、资源和力量整合,具有广西特色的“半小时、一小时”公共法律服务圈初步形成。不断加强公共法律服务体系规范化、标准化、制度化建设,全面健全完善规范化工作机制,制定各类公共法律服务设施建设、场所功能、人员配备、业务规范、工作流程等具体标准,建立健全公共服务质量评价机制、监督机制、失信惩戒机制等服务制度,大力加强便民利民服务建设,开展巡回、蹲点、上门服务,简化受理程序,公共法律服务领域不断拓展,服务能力和水平不断提升。积极探索符合本地实际的信息化建设路径,多方筹措资金加大信息化基础设施和网络建设,加强管理软件的统一推广应用,基本实现了各类信息资源的互联、互通、共建、共享。
大力拓展“12348”热线法律服务领域,建立全时值班机制,在提供法律咨询、法律援助服务的基础上,融入法制宣传、法律服务、矛盾调处、投诉处理、政务监督、司法行政业务咨询等职能,集成法律服务分流指派、投诉接处、数据分析等功能于一体,“12348”法律服务热线正逐步成为司法行政的“110”,成为联系群众的纽带、服务群众的窗口、展示形象的公共服务平台。
的重要指示,体现了党中央对司法行政队伍的亲切关怀,是对各级司法行政机关和广大司法行政干警、法律服务工作者的巨大鼓舞和有力鞭策。全区司法行政机关坚持以重要指示精神为指导,按照“五个过硬”和“三严三实”的要求,抓班子、带队伍、解难题,努力建设一支党和人民放心的司法行政过硬队伍。通过积极主动向党委政府汇报,加强同组织、编办、人事部门沟通联系,依法落实机构编制,解决空编、挤占挪用政法专项编制等问题,基层司法行政骨干力量进一步充实和提升。
深化干部人事制度改革,推行科学有效的选人用人机制,建立完善符合广西司法行政系统实际的干部考核内容和指标体系。统筹推进各类人才队伍建设,建立完善司法行政干警统一招录、有序交流、逐级遴选的机制,把好干部入口关。建立健全司法行政干警和法律服务工作者职业道德规范体系,规范执法执业行为,提升了执法执业公信力。全力开展好党的群众路线教育实践活动,在找准作风问题,革除四风之弊,树立宗旨意识和群众观点,改进工作作风的基础上,注重发挥司法行政植根群众、面向群众、方便群众、服务群众的职能优势,在服务中倾听群众呼声,关心群众疾苦,为群众办实事,办好事,把每一项服务性工作都做到群众的心坎上,进一步密切党同人民群众的血肉联系。狠抓党风廉政建设,全面提高纪检监察工作水平。突出抓好中央“八项规定”的执行情况、惩防体系建设、执法执纪等问题的监督检查,确保规定要求落实到位。狠抓案件查办工作,坚持有案必查、有腐必惩,以零容忍态度惩治腐败,让权力在制度的框架内规范阳光运行。
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非法证据排除规则,是对非法取得的供述和非法搜查扣押取得的证据予以排除的统称,也就是说,司法机关不得采纳非法证据,将其作为定案的证据,法律另有规定的除外。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:浅议我国非法证据排除规则的理论研究现状及司法实践相关论文,内容仅供参考,欢迎阅读!
【摘要】随着我国民主和法制建设的发展,对刑事司法领域的改革也在加紧进行。而证据规则的建立是刑事司法制度改革的关键,只有做好我国非法证据排除规则的理论和实践研究,能更好的建立和完善我国的非法证据排除规则。
【关键词】非法证据;非法证据排除;理论研究一、我国对非法证据排除规则的理论研究现状。
一、我国非法证据排除规则的选择
对我国是否应当建立非法证据排除规则,目前诉讼法学界尚未达成一致意见,但普遍持肯定的观点,只有少数学者持反对意见,理由是排除非法证据的适用会使犯罪分子漏网;非法证据的排除会损害社会整体利益,不利于社会的安定团结;我国的侦查技术和设备落后,现阶段性不具备适用非法证据排除规则的条件。并认为应当尽快确立我国的非法证据排除规则。但对在我国应采用什么样的非法证据排除规则,众说纷纭,比较有代表性的观点有五种:
1、全部排除说。该说认为,我国刑事诉讼法既然已经明确规定了严禁采用非法的方法收集证据,自然违反法律规定获得的证据就失去证据效力,即使查证属实也不能作为证据采用,从而认为应立法予以严格排除。
2、区别对待说。该说认为应该将非法取得的言词证据和实物证据区别对待:非法取得的言词证据无论其真实性如何,若作为证据就等于承认刑讯逼供、威胁取证、诱骗取证等活动,从而直接背离刑事诉讼法第43条的规定,因而应将其排除;而非法取得的实物证据则不会因收集程序和方法的违法而改变其性质,就可以采信。
3、真实肯定说。该说认为应当重视证据的客观性,实事求是地处理问题。应把非法收集证据的行为与非法证据区别开来,不因收集证据的方法、程序的非法而否认证据的客观真实性的法律效力,如果非法证据经过调查属实,并对证明案件事实确有必要,则可予以采信。对其违法行为可视情节轻重予以追究处理。此说实际上肯定了非法取得的证据的效力,真实地反映了我国目前司法实践中有关非法证据的状况。但此说在理论上是站不住脚的。只看到了证据的真实性,却无视证据的合法性,这实际上否定了有关收集证据的程序规定,也忽略了刑事诉讼中保护人权的价值取向。
4、线索转化说。此说认为,应以补证方式即重新合法地取证,使非法证据合法化,或以非法证据为“证据线索”,靠它获得定案依据。此说认为,这样既是通过重新而合法地取证来对非法取证行为彻底否定,又是灵活运用非法证据。
5、排除加例外说。该说认为,对非法取得的证据原则上应予排除,但可保留一定的例外情形。这些情形主要可以考虑以下两方面因素:“一是案件的危害程度,二是司法官员的违法程度”。“设定例外的情形可以从犯罪性质分,也可以从法定刑方面分,还可以考虑被告之主观恶性等方面。”笔者认为,在刑事非法证据的采证问题上,具体实践过程中必须兼顾控制犯罪和保障人权,以最大限度地兼顾两者是最佳选择。对于非法证据的取舍,我们应该以“公平”作为价值观,按照“均衡价值论”对非法证据进行考察,在利弊得失的选择上,使得大于失。非法证据应当禁用,但也不宜绝对化,应该设立若干例外情形。因此,笔者赞同排除加例外说。
浅议我国非法证据排除规则的理论研究现状及司法实践论文
在司法实践中,刑讯逼供等非法取证现象屡屡发生,不时侵犯公民的权利或使公民的权利面临侵害的威胁。湖北佘祥林故意杀人案、云南杜培武故意杀人案、河北李久明故意杀人案、河南李作海故意杀人案等冤案、错案就是最好的实例,造成这些冤案、错案关键原因是公安机关在侦查期间的刑讯逼供,刑讯逼供产生了非法证据,而这些非法证据又被法庭采纳。
最高法院建立的“非法证据排除规则”,在司法实践中的实施状况究竟如何呢?要对这一问题做出令人信服的回答,就需要进行大量的调查研究。不过,根据中国的司法惯例,官方很少进行有关诉讼程序实施问题的司法统计,即便一些零散的数据存在,也经常不对外公布。而研究者由于经费、精力、条件等多方面的限制,也很难从事大规模的调查。
“非法证据”及其应否被排除的问题,近年来已经大量出现在中国的法庭上。尤其是被告人、辩护人,对于检控方提交给法庭的证据,一旦发现在收集的程序上存在明显的违法问题,经常会要求法庭认定该证据为“非法证据”,并申请法庭予以排除。不过,从实际情况来看,辩护方极少申请法庭对非法搜查、扣押、窃听得来的证据加以排除,也几乎没有因为侦查人员剥夺嫌疑人会见律师的机会而要求法庭排除被告人的有罪供述。申请排除的“非法证据”
最多的还是侦查人员以刑讯逼供的手段获取的被告人供述。尤其在被告人当庭翻供、法官质疑其为什么向侦查人员做出有罪供述的情况下,被告人、辩护人通常会辩解说原来受到了刑讯逼供,并请求法庭将原来的非法供述加以排除。至于对那些侦查人员以“威胁”、“引诱”、“欺骗”等其他非法手段获取的证据,辩护方也很少会提出要求排除的申请。
那么,面对辩护方提出的排除非法证据的申请,刑事法庭对此问题的处理大体上有两种情况:一是置之不理,不对“非法证据”是否存在以及应否加以排除的问题做出任何结论,甚至就连专门的调查,审核程序都不举行;二是受理申请,并要求检控方加以调查,做出说明。即便将刑讯逼供的问题纳入调查的范围,侦查机关也几乎从不派侦查人员(尤其是被指控实施刑讯逼供行为的讯问人员)出庭作证,从而使审讯人员与被告人没有当庭对质的机会。侦查机关出具的“情况说明”似乎被用来反驳一切有关侦查人员刑讯逼供的指控。而对这种“情况说明”,刑事法庭基本上当庭予以采纳,并将其作为驳回辩护方申请的依据。于是,有关排除非法证据的问题在绝大多数情况下就以辩护方的申请驳回而告“解决”。
综上,我国在非法证据排除规则的研究和适用上还有很多不足,随着我国民主和法制建设的发展,我国急需建立和完善非法证据排除规则。
[1]甄贞:《刑事诉讼法学研究综述》,法律出版社2002年版,第265-266页。
[2]徐益初:《论口供的审查和判断》,载《北京政法学院学报》1982年第3期。
[3]戴福康:《对刑事诉讼证据质和量的探讨》,载《法学研究》1988年第4期。
[4]孙广三,孙世岗:“刑事诉讼中非法证据及其证明力辨析”载《烟台大学学报》1998年第4期。
[5]徐鹤南:《论非法取得的证据材料的排》,载《政法论坛》1996年第3期。
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随着我国教育体制的改革不断深入,对高等教育行政管理体制的改革创新工作已经成为了当前高等院校的重点关注内容。目前我国的高等教育行政管理体制还存在着诸多的需要改善的地方,包括教育观念、领导体制、组织机构等等方面,这些方面的不足严重制约着高等院校的改革发展,需要进行全面的系统化的完善。以下是读文网小编为大家精心准备的:浅谈我国高等教育行政管理体制的改革相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
摘 要构建一个与高等教育发展相适应的现代高等教育行政管理体系,对深化我国高等教育改革和全面贯彻科学发展观的科学教育观具有重要意义。因此为了适应和应对时代发展变化,要求我们必须创新改革适应我国的新时期发展的高等教育管理体制。
关键词高等教育 行政管理 创新 改革
1、政校不分,党政不分
从高校内部来说,目前,我国普通高等学校实行统一的党委领导下的校长负责制,但由于在具体实施过程中领导职责不明晰,缺乏民主办学和科学管理、决策和监督机制,导致“政治领导过泛,行政管理过强,学术管理过弱”。我国高等院校如何完善党委领导的校长负责制,既发挥党的政治领导功能,又发挥领导的行政指挥功能,有许多问题值得研究。从高校外部来说,我国高等教育一直由政府包办,各高校根据隶属关系分别从中央或地方政府获得不同数额的财政拨款,政府成为高等院校的主办者,导致高等教育的举办者、管理者和办学者界线模糊。
2、组织庞大,职责不明
当前我国高校机构庞杂,运行缓慢,非教学人员大量超过教学人员,给学校带来过重的负担。尤其是近年来我国大学规模的扩大,新兴学科和专业的大量出现,使得学校一级的管理幅度成倍增加,造成了大学科层化特征愈加明显。学校办学主体本末倒置,机关行政人员成了学校权力的核心,过多参与过程管理。同时,有的学校的教代会和校务会,只不过是一个群众组织和咨询机构,并无实质上的权力。
3、行政工作观念的严重曲解
对高等院校行政工作的严重曲解主要可以从以下二方面去考虑:一是许多行政工作者(包括政府主管部门的行政人员),对我国高等教育的认识不清,如教育是产业还是公益事业。要明确高等教育向何处去,首先就要端正教育思想。二是“官本位”思想严重。各类高校、各种职称都要向行政级别靠。高等学校分副省级学校、厅级学校和副厅级学校。
4、行为规范上,制度不健全导致权力滥用
我国教育立法近几年取得了可喜的进步,但有法不依、执法不严的现象仍大量存在,许多的制度不健全、不规范导致法规也难以贯彻实施。如学位点审批权和基金项目评审权的相对集中和管理不规范等导致这一领域公贿行为盛行。由于学位点和基金项目事关科研院所和高等院校的生存和发展,因而成为势在必争的对象,而且现在的学位点和基金项目评审未能完全体现出公平竞争、优胜劣汰的原则,评价标准也不尽科学。在这种情况下,难免有某些申报单位为了争取有利于自己的结果趁虚而入,公款送礼行贿,以攻克有关评审专家和主管官员,公贿行为愈演愈烈。
1、更新行政观念,全新定位我国高等教育
对高效行政人员的观念的更新,最重要的一点就是让他们重新审视高等教育的性质和地位。应把高等教育看作是一种服务,把教育的对象变为服务的对象,真正落实教育服务社会经济、服务人的发展目标,做到以学生为中心,以社会需求为导向,最大限度地向社会提供优质服务。抛弃教育本土化的观念,树立教育国际化的观念,主动融入国际教育市场,把教育看作一种产业,但同时也要保持这种产业的公益性。
2、调整政校关系,保护学校的专业性
要建立良好的政校关系应该满足以下要求:一是两者的职责明确、互动程序清晰、运转协调高效。调整政校关系必须对“什么是学校事务,由学校负责”、“什么是政府事务,政府必须干预以及政府干预学校事务的程序”作出明确规定。二是发挥各自的优势。在教育系统中,政府和学校各有自己的角色和优势。政府能够集中社会的物质资源、智力资源,确定区域教育发展的未来方向,综合利用区域各种教育资源,统筹区域教育的发展;而学校更擅长于激励和发展教师队伍,实施教育教学,促进学生发展。三是确保学校的专业自主权,促进学校专业能力的提升。学校的专业能力归根到底在于培养人才上,缺少这种能力,学校将不成为学校。因此,要促进教育更好发展,就必须保护学校的专业性,让学校能在自己的专业活动领域自主发展。
3、科学设计组织机构,实现精简协同
一是加强党政协调。党政在工作对象上有有重合性的,都需要对具体学校和人员进行管理和涉及具体教育事务,因此,不可避免地存在事务交叉,这就需要加强党政的直协调性。二是精简副职,合理分工。副职过多是当前教育行政体制中一个突出现象,必然形成管理幅度过小,领导任务不足,导致对下级的越俎代庖,使下级机构的“一把手”变成了虚职。三是合并机构,增加综合性部门。四是理顺督导和行政的关系。调整督导和行政的关系,既要明确和强化督导室对下一级政府的督政职能,又要在督学方面做到加强督导室和教育行政业务科室的联合行动。
4、加强行政法治,认真贯彻“依法治校”的方针
自改革开放以来,我国有关高等教育的法制建设取得了长足的进步,颁布了《中华人民共和国高等教育法》《教师法》等教育法律和《社会力量办学条例》等教育行政法规,法律体系已初具规模,但仍不完善。在执法过程中,要加大透明程度,体现民主原则,充分调动社会各方人员进行监督和检查,一方面可以完善高等教育行政机关的行政措施,另一方面可以将问题反映到中央各级权力机关,通过它来改善高等教育法规。高校各级各类工作人员,应在日常工作实践中积极向长期处于第一线的高等教育行政管理执法人员学习,与学校里从事法学研究的人进行交流和探讨,以便对当前工作准则及学校章程等在遵循现行的教育法、高等教育法、学位条例的前提下做出新的调整,更好地行使各自的权利和义务,保证管理工作运行流畅。
作者简介:付元辰,男,1989年生于陕西西安,长安大学政治与行政学院2011级硕士研究生。研究方向:教育行政管理。
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