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摘要:养老保险隐性债务问题一直困扰着我国养老保险制度改革。文章首先阐述了养老保险隐性债务的基本概念、各种定义、测算方法以及转轨时期的养老保险隐性债务问题,然后分析了隐性债务对我国养老保险制度改革的影响,最后对解决我国养老保险隐性债务,建立可持续发展的养老保险制度提出了相关政策建议。
关键词:养老保险;制度改革;隐性债务。
我国养老保险制度正由完全的现收现付制向社会统筹与个人账户相结合(以下简称“统账结合”)的部分积累制转轨。与改革初期人们对“统账结合”模式所寄予的厚望——体现公平与效率的结合相比,制度转轨过程中暴露出的问题增添了人们对改革前景的担忧,其中最主要的一个问题就是个人账户“空账”,而个人账户“空账”产生的原因是我国未解决好养老保险隐性债务所带来的转轨成本。最近几年,国内学者关于养老保险隐性债务的研究非常多,主要集中在两方面:一方面是隐性债务规模的测算,主要有周渭兵(2000)、王晓军(2002)、高建伟(2004)等;另一方面是如何偿还养老保险隐性债务,主要有贾康等(2000)、郭树清(2000)、吴敬琏和林毅夫(2003)、李绍光(2004)、詹明月(2001)、叶响裙(2000)、夏鹰和潘广云(2002)、李明镇(2001)、韦玮等(2006)。从已有文献来看,国内还有不少学者对隐性债务的理解不够深入或者片面,所提出的政策建议往往有失偏颇。针对此种现状,本文将深入系统地阐述养老保险隐性债务的相关理论问题,在此基础上分析我国养老保险制度转轨过程中的隐性债务问题,最后,就建立我国养老保险的长效机制提出政策建议。
养老保险隐性债务源自于现收现付制。现收现付制体现的是一种代际转移的关系,当期退休人员领取的养老金来自于同期在职职工的缴费。这些在职职工在缴费的同时,也为自己积累着未来退休后领取养老金的权利。一般情况下,随着在职职工缴费记录的增加,他们所积累的养老金权益也在逐渐增加。这部分养老金权益就是养老保险制度对他们的负债。由于不存在任何可见的借贷行为,而仅由国家的规定和强制力来保证实行,故称之为隐性债务。
理论上,解决养老保险隐性债务的办法有四种:第一,通过降低退休人员的养老待遇水平以缩小债务规模;第二,利用下一代职工的缴费来解决;第三,若当前在职职工在缴费过程中出现基金结余,这部分结余也可以用来偿还隐性债务;第四,国家从养老保险制度外筹集资金解决。如果仅仅通过前三种途径就可以完全“消化”隐性债务,那么,从财务可持续性角度,我们就不需要担心养老保险隐性债务问题,现收现付制可以一直运行下去。但事实上,人口老龄化会对现收现付制形成很大冲击,而降低退休人员待遇及提高在职人员缴费通常会遇到很大阻力,当在职人员的缴费不能满足当期退休人员养老金发放的时候,国家为了维持养老保险制度的正常运行和国家稳定,就必须从养老保险制度外筹集资金来解决,这样养老保险隐性债务就转变成了显性的国家债务。养老保险隐性债务与国家的显性公共债务既有联系,又有区别,主要表现在:在一定程度和范围内,养老保险隐性债务的规模是可以控制和调整的,当养老保险隐性债务可以通过制度调整进行消化时,其与国家的显性公共债务有本质区别。只有当现收现付制维持不下去时,养老保险隐性债务才会显性化,成为国家显性公共债务的一部分,从而对宏观经济产生影响。
由此可以看出,现收现付制养老保险中所包含的隐性债务不仅直接关系着养老保险制度本身能否顺利运行,也会间接地对国家财政收支和经济运行状况产生影响。因此,许多国家在考察政府债务的时候,也会把养老保险隐性债务作为一个参考指标考虑在内。
虽然养老保险隐性债务的基本概念不难理解,但是学术界对隐性债务的定义并未形成一致看法,这给各国学者研究隐性债务带来了困惑。根据世界银行养老保险专家Robert Holzmann(1998)的归纳,目前存在三种隐性债务的定义,分别是:
1.计划终止时债务(Accrued-to-date liabilities)。它等于如果现收现付养老金计划在某一时刻终止,所有必须支付给当前退休人员的未来养老金精算现值加上在职职工已经积累、未来必须予以偿付的养老金精算现值。如果有基金余额,还需减去基金余额。
2.当前参保人口债务(Current workers andpensioners' liabilities)。不考虑新加入者,假设现收现付养老金计划继续运行,直到最后一个参保人口死亡,其等于计划终止时债务加上当前参保在职职工未来所积累的养老金权益的精算现值与未来缴费的精算现值之差。当前参保人口债务也被称为封闭人群债务(Closed-group liabilities)。
3.开放系统债务(Open-system liabilities)。考虑新加入者未来的缴费和养老金收益情况,其等于当年参保人口的债务加上新加入者未来所积累的养老金权益的精算现值与未来缴费的精算现值之差。
那么,在研究养老保险隐性债务的时候,尤其在测算隐性债务规模的时候,究竟应该采用何种定义呢?Hagemann和Nicoletti(1989)研究了老龄化对德国、日本、瑞典和美国养老保险债务的影响。该文作者测算了四个国家的封闭人群养老保险债务,结果发现美国、日本、德国、瑞典的养老保险债务分别是各自国家1985年GDP的158%、217%、355%和183%。Kane和Palacios(1996)通过测算多个国家的封闭人群养老保险债务,发现养老保险债务在经历快速人口转变的国家和现收现付制养老保险运行时间较长的国家中显得相对较重。Holzmann、Palacios 和Zviniene(2004)比较分析了35个国家的封闭人群养老保险债务,也得到类似于Kane和Palacios(1996)的结论。不难看出,国外学者主要集中于研究养老保险封闭人群债务;而在我国,周渭兵(2000)、王晓军(2002)、高建伟(2004)主要测算的是计划终止时债务。
实际上,三种隐性债务的定义和测算口径各有用处,究竟测算哪种隐性债务规模取决于各国养老保险改革的实际情况和研究的目的。如果政府有意完全终止现收现付养老保险制度或者向完全基金积累制转轨,比如智利养老保险制度改革,那么测算计划终止时债务是合适的,因为它告诉政府在计划终止那一时刻所需要清偿的债务规模是多少,有利于提前制定解决办法。如果研究人口老龄化、扩大覆盖面等外在因素对现收现付养老保险制度财务可持续性的影响,那么测算开放系统债务是最合适的。如果政府在改革养老保险制度时考虑新老划断,那么,测算当前参保人口债务是合适的。因为它可以明确,不考虑新加入者,当前参保人员按照现行制度缴费和领取养老金,直到所有参保人员死亡,政府所需要承担的债务。
从测算方法来看,由于养老保险制度涉及个人整个生命周期的行为,从年轻时缴费,到退休后领取养老金直至死亡,同时又与人口结构、生命表、工资增长率等因素有关,所以测算隐性债务规模最好利用精算方法,并考虑参保者整个生命周期的情况。当然,由于测算隐性债务规模会面临一些不确定性因素,必然涉及对一些人口经济变量的预测,比如人口出生率、死亡率、个人工资记录、社会平均工资、折现率等等,所以,测算结果不可能百分百准确,更重要的是反映一种变化趋势。考虑所面临的不确定性因素的多少,测算开放系统债务规模的准确程度最低,计划终止时债务规模最高,当前参保人口债务规模居中。一般来讲,研究者会综合考虑多种情形来说明养老保险隐性债务的规模及变化趋势。
前文已经提到过,如果养老保险隐性债务能够在制度内进行“消化”,则不必要担心隐性债务问题。但是,20世纪80年代以来,许多西方国家为了应对人口老龄化的挑战,开始了由现收现付制向基金积累制的转轨。从养老保险经济学的角度来看,只要养老保险从现收现付制向基金积累制转轨,都无法回避隐性债务问题。这是因为改革前参加现收现付制的职工的缴费用于当期养老金的发放,并形成未来领取一定养老金的权益,即隐性债务。如果不进行改革,这一债务理应由未来代的缴费来偿还。但是,一旦现收现付制向基金积累制转轨,未来新加入者的缴费进入了个人账户,即不再用来偿还这笔债务,那么,现收现付制下的隐性债务在转轨过程中就变得显性化。国家为了维护国家稳定,通常会从其他渠道筹集资金来偿还这笔债务。
养老保险制度转轨过程中出现的隐性债务显性化问题,已经引起了各国政府和学者的关注。这部分显性化的隐性债务就是制度的转轨成本。需要注意的是,我们不能笼统地说,隐性债务就是转轨成本,这要取决于每个国家养老保险制度改革的具体模式。若由现收现付制向完全的基金积累制转轨,则隐性债务就等同于转轨成本;若由现收现付制向部分积累制转轨,即改革后依然保留了部分的现收现付制,那么,在这种情况下,转轨成本就不完全等同于隐性债务,而仅仅是显性化的那部分隐性债务。通常为了保证制度转轨成功,许多国家都会在改革前测算转轨成本的规模,并制定相应的解决办法;有些国家因为发现转轨成本太大,国家经济难以承受,便另寻其它解决途径,比如实行名义账户制;也有些国家事先没有意识到转轨成本的问题,比如中国,结果造成制度在转轨过程中出现很多问题。接下来,本文将分析养老保险隐性债务对我国养老保险制度改革的影响。
我国养老保险制度目前正由完全的现收现付制向“统账结合”的部分积累制转轨,其中个人账户实行基金积累制,社会统筹依然保持现收现付制。因此,我国养老保险制度的转轨成本并不等于隐性债务,其仅仅是转轨时刻显性化的隐性债务。
当前参保人员和新加入者在向社会统筹账户缴费的同时,也积累着未来的养老金权益,这又形成新的隐性债务。所以,对我国养老保险隐性债务进行研究,不应局限于转轨成本,而要着眼于其对整个社会统筹基金运行的影响。正因为如此,测算我国养老保险隐性债务规模仅仅局限于计划终止时债务是远远不够的,因为现收现付制依然在我国养老保险制度中占很大比重。测算当前参保人口债务和开放系统债务规模对我国养老保险制度改革更有参考价值。前者可以告诉我们,如果不依靠改革后的新加入者偿还债务,政府需要从制度外筹集多少资金来填补缺口。后者则可以让我们了解社会统筹基金长期的运行情况。
目前,我国养老保险制度转轨过程中出现的许多问题都是由于未充分认识养老保险隐性债务的特点所造成,所采取的解决办法也注重短期效应,并未从长远认真考虑,不利于我国建立养老保险的长效机制。具体体现在:
首先,代际不公平阻碍养老保险覆盖面的扩大。从我国养老保险改革的具体实践看,国家承认参保人员在改革前所积累的养老金权益,但是,无论是国务院1997年26号文,还是国务院2005年38号文都规定这部分养老金权益由社会统筹基金来支付。也就是说,政府是想利用新加入者的缴费来偿还这部分显性化的隐性债务,即转轨成本。实践证明,依靠企业长期负担高费率来消化转轨成本已难以为继,既不利于搞活企业,又不利于扩大养老保险的覆盖面。近年来,各地为了保证当期养老金的顺利发放,借助社会统筹账户与个人账户的“混账”管理,挪用个人账户基金,使个人账户有名无实,形成“空账”。据劳动和社会保障部的统计,截至2005年底,我国养老保险个人账户“空账”规模累计已达8000亿元。为了扭转这种不利局面,国务院2005年38号文规定将养老保险社会统筹部分的缴费率提高到20%,改革养老金计发办法,并且强调个人账户与社会统筹账户要分开管理,要求逐步做实个人账户。这一系列举措都可视为国家为解决个人账户“空账”,建立养老保险的长效机制,实现养老保险可持续发展而做出的积极努力。但是,这种做法的效果却不容太乐观,直接原因就是:让新参保者来承担转轨成本严重违背了代际公平原则,许多非公有制企业及职工个人不愿意参加基本养老保险,给扩大养老保险覆盖面带来了很大阻力。即使他们被强迫参加,他们也会通过各种手段来逃避缴费,比如少报缴费基数等等,到一定程度后,提高缴费率并不一定会导致缴费额的增加。
其次,从短期来看,新参保者的缴费可以缓解社会统筹基金的支出压力。但从个人整个生命周期来看,新参保者能否真正为偿还债务作贡献,还要取决于缴费和养老金收益的现值之差,若大于零,新参保者会为减少开放系统债务作贡献;否则,新参保者会使整个开放系统债务规模越变越大,出现“滚雪球”效应。现阶段,我国各级政府一直致力于扩大养老保险覆盖面,视其为解决转轨成本的“救命稻草”,但是却忽视了可能存在的问题——如果不完善制度设计,扩大覆盖面可能会带来整个开放系统债务的膨胀,短期的社会统筹基金收支状况好转可能隐藏着未来更大的支付危机。扩大养老保险覆盖面,让更多的人享有养老保障,是体现我国养老保险制度公平性的题中之义,但在扩面的同时,必须重视完善养老保险计发办法,才能实现我国养老保险制度的可持续发展。
国务院2005年38号文提出要建立起适合我国国情,实现可持续发展的基本养老保险制度。要实现这个宏伟目标,我国政府必须立足长远,重视养老保险隐性债务问题。因为养老保险隐性债务不仅与转轨成本有关,也与养老保险基金长期平衡有关。
要解决我国养老保险制度中的隐性债务问题、建立养老保险长效机制必须做到以下几点:
解决养老保险隐性债务的办法之一是从制度外筹集资金,尤其是在制度转轨时期,加强政府投入更显必要。政府应该在以下两方面有所作为:一是承担制度转轨成本。政府至少应该主动承担一部分转轨成本,这不仅是实现个人账户由“空账”变为实账的前提,也是我国养老保险制度建设走上良性轨道的开端。政府承担转轨成本后,扩面“新人”
的缴费率无疑可以大大降低,职工参加养老保险的积极性会大大增强,从而形成良性循环。二是建立养老保险储备基金。由于养老保险所涉及的时间周期长,所面临的不确定性因素较多,因此国家建立养老保险储备基金以应对外界环境变化的冲击是很有必要的。我国政府在这方面已经迈出了实质性的一步,成立了全国社会保障基金理事会,但在承担转轨成本的责任方面还需进一步明确和加强。
目前,很多地方政府仅仅将扩面工作当成解决养老保险制度转轨成本的一种手段。这种看法是非常片面的。首先,享受养老保障是所有公民的一项基本权利;其次,扩面人群的缴费不能完全替代政府偿债。虽然在短期内,养老保险参保人数的迅速增加会大大缓解社会统筹基金的支付压力和减轻政府的财政负担,但是,在职人员在缴费的同时也积累了未来领取养老金的权利,能否为解决隐性债务作贡献还取决于其缴费与养老金的相对大小。因此,如果片面地把扩面工作当成“救命稻草”,而不重视养老金制度设计,虽然在短时期内养老保险基金的收支状况会大为改观,但从长期来看,只不过是延迟了养老金危机爆发的时间。等到我国养老保险扩面潜力耗尽以后,养老金危机才会真正显现。所以各级政府应该明白——新参保人群的缴费不能完全代替政府偿债。否则,将会导致缴费率畸高,阻碍养老保险扩面工作的推进。事实上,从近些年我国财政收入增长情况来看,政府完全有能力通过调整财政支出结构,增加对养老保险的补助支出来解决我国养老保险制度改革的转轨成本,顺利扩大养老保险覆盖面。
解决好转轨成本问题只是现阶段的主要任务。
真正要实现我国养老保险“统账结合”模式的可持续发展,还必须重视加强养老金制度设计的精算基础,要建立新参保人群的财务自平衡机制——即新参保人群的缴费和其未来领取的养老金在精算意义上保持大致相等。只有这样才可以保证养老保险隐性债务规模不会随着参保人数的增加而膨胀,避免“滚雪球”现象的出现。所以,从长期来看,我国养老保险制度改革不能满足于解决转轨成本问题,更重要的是根据未来养老保险参保人群的变化情况以及合适的养老金替代率水平,运用精算技术设计科学合理的养老金计发办法,以实现我国养老保险制度的可持续发展。
综上所述,各级政府应该在了解养老保险隐性债务的特点以及对我国养老保险制度改革的影响的基础上,积极调整财政支出结构,减少财政“越位”支出和不合理支出,增加养老保险补助支出,以顺利完成养老保险扩面工作,并同时注重养老保险制度的精算设计,才可能解决养老保险隐性债务问题,建立养老保险制度的长效机制,实现其可持续发展。
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土地管理是国家为维护土地制度,调整土地关系,合理组织土地利用所采取的行政、经济、法律和技术的综合措施。一般而言,国家把土地管理权授予政府及其土地行政主管部门。因此,土地管理也是政府及其土地行政主管部门依据法律和运用法定职权,对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。以下是读文网小编为大家精心准备的:我国土地管理制度现状及问题探讨相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
土地管理制度是国家为了使土地资源得到最大化的利用、科学合理的调整土地管理而制定管理制度,是一个国家合理使用土地资源的准则与规范。土地管理是政府机构通过行政手段、法律等方式对单位、社会团体的土地资源进行管理的一个过程。
我国的土地管理制度主要有占地补偿制度、土地登记制度、保护耕地制度、用途管理制度等。现阶段,我国土地方面的主要法律有《土地管理法》,是规范我国土地管理制度的基础性法律,为国内建立土地管理制度起到很大的支撑作用。但目前我国土地管理制度仍然存在一定的问题,主要表现在农村和城市两个方面。
2.1农村土地管理制度方面
2.1.1土地管理制度中的执法问题执法问题是目前国内土地管制度中十分关键性的问题,目前,随着经济的飞速发展,政府为了发展市场经济,提升在市场上的竞争力,对法律法规的重视程度不够,对行政方面的执法力度不够严格,没有按照法律法规的要求和标准行使相应的权利和履行相应的义务,以至于造成执法混乱的局面[1]。
2.1.2制度立法方面的问题突出近年来,在国内的土地管理制度方面,各个地方的政府有权对土地实行征收管理,进而制定相对应的征地补偿机制。但在真正的土地管理工作中,各个地方政府即是土地政策的制定者,同时又是政策的协调者与执行者[2]。尽管很多地方政府的土地所有权归村小组所有,但在实际的土地工作中,村小组已经没有对土地管理的权限,最终难以保障土地被征收者的经济利益。
2.2城市土地管理制度方面
2.2.1缺乏相应的地价机制随着经济市场的不断发展,土地市场逐渐被政府垄断,并且国内的地价制度没有得到足够的完善,缺乏动态的土地调整机制,很难准确的调整基准地价,造成土地制度管理难以适应经济市场的价格波动,导致相关的土地征收部门征收的地价比市场价格要低的多。
2.2.2缺乏完善的土地产权制度《土地管理法》只明确指出,土地归国家所有,任何单位与个人无权占有,土地资源的使用权由国务院代为行使,地方政府没有权利进行干涉。但是,在实际的土地管理过程中,地方政府可以转让土地使用权,并从中获取相应的利润,掌握着真正的土地权使用职能。
2.2.3土地征地制度不合理在《土地管理法》中明确规定了,土地归国家所有,直接由国家实施管理,政府想要征用土地时,国家会给被征收地者相应的经济补偿,但是,在“公共利益”没有明确的情况之下,部分地方政府滥用自己的职权,在征地时,完全没有考虑到经济市场的发展情况,并且地方征收的土地补偿非常低,这就造成在各个地方征收土地的过程中,经常会出现“钉子户”的情况,导致土地征地制度出现不合理。
3.1完善土地的管理制度
我国要想加强土地管理措施,就必须要进一步完善土地管理制度,建立合理土地管理制度,政府部门要以土地市场为核心,增强各个部门之间的合作和交流,并制定相应的土地管理法。我国的土地转让是通过土地协议来开展实施,各个地方的土地交易中心将交易中心的流程简化,这样开发商能够依靠土地合同直接向政府部门领取相应的审批手续,方便了交易商与政府部门的土地管理工作,同时实现土地资源的优化配置,从而构建良好的土地管理制度。
3.2优化我国的土地规划体系
政府部门在构建我国的土地管理制度时,必须先优化土地规划体系,加大对土地执法监督的力度,要学会科学、有效的规划土地,并加强土地规划制度的约束性,在满足社会对土地需求的同时,结合经济市场的发展规律,严格的执行监管机制。同时,要考虑到群众的经济利益,土地管理制度同时要结合国内经济发展的状况,规划合理、科学的土地使用方法[3]。此外,国家要加大对土地规划体系的执法力度,增强执法者的监督工作,使土地执法能够高效的实施,进一步建健全、完善土地规划系统。
3.3完善土地权利体系
相应的部门在进行土地管理过程中,要不断健全土地权利体系,进而约束地方政府的征地行为。国家要保证群众的土地产权清晰、权责明确,必须要保障国家的土地财产权益。但是,在我国目前的土地管理体制中,对农村土地产权并没有明确的规定。在一些实际的土地管理过程中,部分地方政府和企业都一直征占农民的土地,导致很多土地滥用、浪费的现象出现,对农民的经济有一定的影响,因此,国家要不断健全土地权利体系,合理规划土地资源。
3.4改革土地财政税收
我国应该对相应的税收管理单位实施绩效考核,监督政府部门在保护人们的土地资源的同时,也能够提高土地资源的利用率,进而保障人们的经济利益,建立全新的土地财政制度,保障土地财政制度的可持续性发展,避免出现闲置的土地。
总而言之,土地作为人们生存的基本保障,是人类宝贵的资产,土地资源必须要有权威的法律进行保护,因此,我国必须要不断改进并完善土地资源管理体系,进一步保障土地所有制的权益,提高土地资源的利用率。但要想构建完善的土地监管体制,必须发挥其中心价值,需要结合目前经济市场的发展情况,有效实现土地管理制度的功能性。相关的政府部门要以灵活的政策来建立土地管理体系,为我国构建有效的土地管理制度。
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2012年四川彭州乌木事件一时成为了人们热议话题,由于乌木的归属分歧产生了纠纷。我国目前没有法律明确规定埋藏物的范围,也不能简单的将乌木归为天然孳息的一种适用物权法的规定,而根据现有法律和惯例,一般认定乌木为埋藏物归国家所有。而这种制度设计和做法的背后其实是牺牲了个人利益诉求以实现国家绝对所有权利益,在市场经济和法治环境下,这种利益上的失衡对个人权利的维护以及埋藏物的发现保护产生的消极影响值得我们思考。
日本立法没有关于埋藏物含义的明确规定,一般认为是埋藏于土地及他物之中的权属不明物品。日本对于埋藏物的规定由民法典和遗失物法规定。依据民法典241条的规定,对埋藏物依法进行6个月公告后,埋藏物归发现人所有,但埋藏物是在他人物中发现的,由发现人和他物所有权人均分。日本遗失物法详细规定了埋藏物适用该法的情形,并规定了埋藏物发现后的具体措施和发现人报酬请求权等。而对于根据日本相关文物法律的规定属于国家所有的文化财产,国家给予发现人相当于该文物埋藏物价值的报酬,如埋藏物是在他物中发现的,该报酬由发现人和他物所有权人均分。
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今天读文网小编要与大家分享的是:我国出口退税制度存在的问题与对策分析相关论文。具体内容如下,欢迎参考阅读:
摘 要:出口退税是指国家为增强出口商品价格竞争能力,由税务部门将商品中所含的间接税退还给出口商,从而使出口商品以减免税收后的价格进入国际市场参与竞争的一种政策制度。我国实行出口退税二十多年来,出口退税对于鼓励和扩大出口创汇、优化资源配置、推进企业成长发展、拉动国民经济起到了十分重要的作用,出口退税政策己成为包括我国在内的大部分国家调节外贸进出口的重要手段。本文在分析我国出口退税制度变革的基础上分析了现行出口退税制度存在的不足,并针对这些不足提出了完善的对策。
关键词:出口退税 贸易出口 出口补贴
我国出口退税制度存在的问题与对策分析
出口产品退(免)税,简称出口退税,其基本含义是一个国家或地区对已报关离境的出口货物,由税务机关根据本国税法规定,将其在出口前生产和流通各环节已经缴纳的国内产品税、增值税、营业税和特别消费税,退还给出口企业的一项税收制度,其目的是使出口商品以不含税价格进入国际市场避免对跨国流动物品重复征税,从而促进该国家或地区的对外出口贸易。出口退税作为一项财政激励机制、出口鼓励政策和宏观调控政策,是国家支持外贸出口的一个重要手段,符合世贸组织规则,是世界各国促进对外贸易增长的一项基本措施,被WTO诸多成员广泛应用,是符合世贸组织规则的国际通行做法。出口退税制度改革直接影响到国家财政收入、产业结构和经济的发展。根据WTO规则,各成员国可以对本国出口产品实行退税,但退税的最大限度不能超过出口产品在国内已征的税款,在此范围内,各成员国可以根据自身的经济发展需要和国家财政承受能力,确定恰当的出口退税水平。
我国的出口退税制度自1985年开始实施以来,已先后进行了六次出口退税制度改革和十四次税率调整;实践证明,每次的出口退税制度改革都对今后一个时期内我国对外贸易的发展产生直接的影响。由于新的出口退税制度更多的涉及到各级地方政府的利益,现行的出口退税制度成了近期社会关注的一个热点。2005年8月,中央财政在难以承受出口退税之重的情况下,进行了第六次出口退税制度改革。出口退税制度改革对完善社会主义市场经济体制,实现中国经济中长期持续增长,深化财税和外贸体制改革等方面都具有重要意义,特别是对我国财政运行也将产生举足轻重的影响。在出口退税制度实施过程中,也暴露出许多问题,如骗税行为不断扩散,退税款项不断增加,国家财政不堪重负,国际社会的压力越来越大,要求人民币汇率升值的呼声日益高涨。全面、深刻地评估出口退税制度并根据其在实施中存在的问题提出完善的措施建议具有较强的理论及现实意义。
(一)我国出口退税制度的变迁
我国出口退税的做法可追溯到1950年,当时已有对出口货物退还已纳货物税的规定。1958年,我国将商品流通税、货物税、营业税合并为工商统一税,对出口商品不再退税,出口退税制度中止。
1973年,工商税制进一步简化,我国对进口货物不征税,对出口货物也不退税,出口盈亏由外贸部与财政部算帐。
1983年,国务院出台《关于钟表等17种产品实行出口退免税和进口征税的通知》,开始对部分货物实行退税。
1985年,国务院批准了《关于对进口产品征、退产品税或增值税的规定》,这标志着我国现行出口退税制度的建立。由于当时没有实行增值税,出口产品的营业税、流转税都纳入了消费税系列,所以退税率不是很高,一直到1993年退税率也只有11.2%。
1994年我国实行了大规模的税制改革,确立了增值税的主体地位。制定实施了《出口货物退(免)税管理办法》(国税法[1994]31号),具体规定了出口货物退(免)税的范围、出口货物退税率、出口退税的税额计算方法、出口退(免)税办理程序及对出口退(免)税的审核和管理。平均退税率一下子提高到16.63%。
1996年,为了缓解财政压力,减少骗税,我国对出口退税率作了大幅度下调,平均退税率降至8.29% 0 1998年和1999年我国又多次将退税率上调。以减轻亚洲金融危机对外贸出口的影响。之后几年,企业出口的积极性得以提高,外贸出口增长很快,但中央财政的退税支出又重新面对越来越大的压力。于是出口退税指标成为控制该项支出的重要手段,但越积越多的出口退税的欠款又形成了中央财政的一笔隐形负债。
2002年初,我国对生产型企业的自营和委托出口货物和没有进出口经营权的生产企业委托出口的货物,全部实行“免、抵、退税”的办法。
2003年,我国对出口退税机制进行了改革。改革的基本原则是:“新账不欠,老账要还;完善机制,共同负担;推动改革,促进发展”。改革措施主要包括五个方面:一是对出口退税率进行结构性调整;二是建立中央财政和地方财政共同负担出口退税增量的新机制;三是新增加的进口环节增值税和消费税收入,首先用于出口退税:四是调整出口产品结构,推进外贸体制改革;五是累计欠企业的退税款由中央财政解决。具体的退税办法:从2004年起,以2003年出口退税实退指标为基数,对超基数部分的应退税额,由中央与地方按75: 25的比例分别负担。
2005年我国对退税办法又进行了新的调整,规定:从2005年起,中央负担超基数退税的92.5%,地方负担7.5%;出口退税基数不变;出口退税从中央库统一办理,年终中央与地方清算退税。
(二)现阶段我国出口退税制度的主要内容
2005年8月,国家再次改革出口退税制度,业内称之为现行出口退税制度或出口退税新政。
第一,出口退税对象。有进出口经营权的内资生产企业自营出口或委托外贸企业代理出口的;有进出口经营权的外贸企业收购后直接出口或委托其他外贸企业代理出口的;生产企业委托外贸企业代理出口的;对外承包公司及对外承接承包修理修配业务的企业;外轮公司、远洋运输公司;以及企业用作境外投资的货物等。
第二,出口退税运作方式。现行的出口货物增值税退税办法主要有六种操作方式,一是生产企业自营或委托外贸企业代理出口自产货物实行“免、抵、退”税管理办法;二是外贸企业含税购进的货物出口后再办理退税的“先征后退”管理办法;三是卷烟出口企业实行免税购进,出口不退税的管理办法;四是国产钢材和新疆棉实行的“以产顶进”办法;五是来料加工实行进口、加工环节免税,出口不退税的管理办法;六是对国家统一规定的免税货物,无论是否出口销售一律给予免税的办法。
第三,出口退税税种、税率。根据现行出口退税政策规定,出口货物退(免)税的税种为增值税和消费税。出口消费税的应税货物,退(免)税率仍为消费税暂行条例规定的税率。在解决中央财政负担和人民币升值压力的影响下,2003年10月以来,国家对现行出口退税制度进行了改革,适当降低出口退税率。本着“适度、稳妥、可行”的原则,区别不同产品调整退税率:对国家鼓励出口产品不降或少降;对一般性出口产品适当降低;对国家限制出口产品和一些资源性产品多降或取消退税。
第四,出口退税负担机制。①建立中央和地方共同负担出口退税新机制。从2004年起,以2003年出口退税实退指标为基数,对超基数部分的应退税额,由中央和地方按75: 25的比例共同负担;②2005年1月1日起,调整中央与地方出口退税分担比例。国务院批准核定的各地出口退税基数不变,超基数部分中央与地方按92.5:7.5的比例共同负担;③2005年1月1日起,规范地方出口退税分担办法。各省(区、市)根据实际情况,自行制定省以下出口退税分担办法,但不得将出口退税负担分解到乡镇和企业,不得采取限制外购产品出口等干预外贸正常发展的措施。所属市县出口退税负担不均衡等问题,由省级财政统筹解决;④2005年1月1日起,改进出口退税退库方式。出口退税改由中央统一退库。相应取消中央对地方的出口退税基数返还,地方负担部分年终专项上解。
第五,其他方面。①加大中央财政对出口退税的支持力度。从2003年起,中央进口环节增值税、消费税收入增量首先用于出口退税;②推进外贸体制改革,调整出口产品结构。通过完善法律保障机制等,加快推进生产企业自营出口,积极引导外贸出口代理制发展,降低出口成本,进一步提升我国商品的国际竞争力。同时结合调整出口退税率,促进出口产品结构优化,提高出口整体效益;③自2006年1月1日起,为规范出口货物退(免)税管理,取消出口货物退(免)税清算工作。
(一)出口退税政策变化过大、过频对经济的正常运行产生了负面影响
1994年,国家税务总局制订颁发了《出口货物退(免)税管理办法》,对新税制条件下出口货物增值税和消费税的退税或免税作出规定。但在上述管理办法出台后的一段时间内,又多次对其进行补充、修改、调整,包括退税率的数次调高、具体规定的更改,操作和管理要求的变化,出口退税政策频繁变动的现实说明,我们尚未找到出口退税的规律,这就决定了每次修改补充只能是修修补补,治标不治本。出口退税政策频繁变动,一是不利于企业生产经营活动的长期规划,并且降低退税率也会加大生产成本,降低出口产品在国际市场的竞争力;二是对税务部门出口退税工作也产生不利影响,因为政策的调整需要有关税务人员学习和掌握新规定,有些工作程序可能因此要加以修正,而且还要对企业办税人员进行辅导,这无疑要增加税务部门的工作量。此外,出口退税政策调整有些具有“回逆性”,即政策调整后,要上溯到以前某个时间开始实施,这有时会使退税工作出现无所适从的局面。
(二)我国出口退税法制建设不完善
1994年新税制实施以来,出口退税的法律依据比较薄弱,基本依据只是《中华人民共和国增值税暂行条例》第二条第三款中表述的“纳税人出口货物,税率为零”和《中华人民共和国消费税暂行条例》第十一条中表述的“对纳税人出口应税消费品,免征消费税”这两句话。财政部和国家税务总局颁布出口退税工作的最基本规章就是1994年的《出口货物退(免)税管理办法》(国税发[1994]31),但这个文件中有相当一部分己经失效。目前我们法制建设方面存在的主要问题有一是出口退税没有一个基本的法律或法规;二是现有的法律级次过低;三是现有的规章过于散乱,缺乏系统性;四是有关出口退税的行政处罚的种类、行使权限不够明确、系统,不利于依法打击骗取出口退税的违法行为。
(三)出口退税政策缺乏足够的可操作性
出口退税政策缺乏足够的可操作性主要表现在不统一的退税政策造成不同企业间矛盾重重。
第一,外贸企业与生产企业的矛盾。出口生产企业实行“免、抵、退”税政策,增强了生产企业的直接出口积极性,但是相当一部分生产企业(尤其是传统和中小型企业)缺乏对于国际市场的了解,尤其是缺乏对于加入WTO后国际市场交易规则的了解,往往出现国内、省内,甚至区内同行业企业低价竞争,重复出口,不能应对反倾销等问题,而外贸企业不能直接实行“免、抵、退”,必须先收购生产企业的产品,而生产企业更愿意直接通过出口实现退税,造成外贸企业出口产品来源大量减少,严重影响外贸企业的出口积极性和竞争能力,也打乱了国内出口的秩序。
第二,大型企业与中小企业的矛盾。国家强调对于(国有)大型企业的出口退税的支持,而不重视中小企业(尤其是民营企业)的出口退税,这与WTO的国民待遇原则相违背,而且中小企业由于融资能力有限,对于出口退税资金的依赖程度更高,造成中小企业生存环境更加严峻。
第三,全部(产品)出口企业与一般出口企业的矛盾。相当一部分外资企业的产品100%外销,其产品享受出口生产环节免增值税政策,但是生产企业自产货物所耗用的原材料、零部件、燃料、动力等所含应予退还的进项税额,不能够抵顶内销货物(没有内销货物)的应纳税额,只能等待退税,而在退税不及时的情况下影响企业的资金周转。
(四)出口退税管理上存在的问题
政策与管理必须同步、协调,才能达到预期目的和效果,否则势必会出现漏洞。由于出口退税政策上的不完善及其它方面的原因,使当前的出口退税管理也存在一定问题。
第一,退税机关与征税机关不统一,征退脱节,骗税时有发生。征收机关负责出口征税,各地专责的退税机关负责出口退税,使征税与退税分离,信息流通不畅,不便于统一管理。
第二,地方过分强调自身利益,影响中央财政收入。
第三,退税手续繁琐,程序复杂,部门协调不力,工作效率低下,占用企业资金现象严重。出口退税既涉及税务机关内部退税部门也涉及征收、计会、信息等部门,同时还要涉及海关、外汇、外经贸等部门,如果其中一个部门滞留单证或电子信息,那么整个退税进程必然受到影响,导致出现退税缓慢、滞后期长等问题。
第四,出口退税管理的程序性法规不完善,出口退税管理方式和手段低效。
第五,缺乏高效可行的系统性约束,税务部门与海关等部门经常出现管理上的脱节,与出口退税同时出现的,是不断发生的骗税现象,给国家造成损失。
判断一国的出口退税政策优劣与否,首先要看其是否遵循税收公平的原则即出口退税政策既能解决国际贸易中公平税负问题,又能避免双重征税,使得国家的贸易行为完全符合 WTO 规则,能够满足国际贸易良好秩序的需要。同时要看这一政策对本国宏观经济运行的推动作用如何,是否能够增强和促进本国出口产品在国际市场上的竞争力,增加出口创汇,提高经济管理的效率,实施有效规范的税收流程,保证外贸秩序,增强企业活力,使出口企业将工作重心转向以经济效益为中心,加快自身产品的升级换代和技术创新步伐,保持健康良好的发展势头。为此要不断完善我国出口退税制度促进我国经济的不断发展。
(一)出口退税政策的运用
第一,取消退税计划指标,建立“滞退金”制度。为了保证纳税人的权益,监督退税机关的工作效率,要规定税务机关办理出口退税的时间期限。关于退税的时间期限,如果财力允许,我国税务部门可借鉴瑞士的做法:瑞士增值税退税分为年退税制、季退税制和月退税制,出口企业可灵活选择退税期,及时得到退税,以最大限度地减轻企业的财务负担,增加出口企业的积极性,促进外贸发展。如果在规定的期限内未能办理完出口退税的,税务机关要赔偿纳税人税款的时间价值损失,比照税款滞纳的方法,支付纳税人出口退税款的“滞退金”。
第二,我国的退税政策应以不违反WTO规则为前提,以国家利益最大化为原则,对出口退税政策也可以突出重点,注重实效,区别产品的不同情况,采取不同的退税政策。①对不具备明显优势、国家市场上与它国产品竞争激烈、技术或品牌含量高、附加值大的产品实行彻底退税;②对普通产品实行适度退税。可根据我国财政的负担能力以及国际市场的情况变化给予适度退税,灵活调节退税率;③对具有明显比较优势的产品实行不退税或少退税。如我国的电视机、自行车、打火机、纺织品等在国际市场具有明显比较优势的产品,可以不退税或少退税。[论文网 Www.LunWenData.Com]
第三,根据各行业的不同特点和实际,灵活、合理制定政策,掌握退税率。①对一些因资源条件等“先天因素”限制而需要长期保护的薄弱产业,如农业(指初级农产品的出口)等,应采用“少征多退”的模式加以保护和鼓励出口;②对一些发展层次较低的技术密集型产业,如机械、电子、汽车、医药行业以及一些对外开放程度低,国有经济比重高,但有利于优化我国产业结构和外贸出口结构,具有高附加值、高创汇率、高技术含量、在国际市场上有一定竞争力和潜力的产业,如石油、钢铁行业等,应采用“少征多退”的模式加以保护和鼓励出口;③对于一些劳动密集型产业,尽管附加值和技术含量相对低下,但在国际市场上已形成一定的出口竞争力,创汇较高,加入WTO后将有利于出口的产业,如纺织、服装、食品加工和普通日用消费品工业、玩具制造业等,原则上可以采用一般的保护和鼓励政策,在退税模式上可以选择“征多少,退多少”的模式;④对于一些稀缺的天然资源或具有战略意义的资源(如天然牛黄、鹰香、铜及铜基合金、白银以及煤炭资源、石油原油资源等)的出口不应鼓励,应采用“多征少退”或禁止出口的措施。
第四,进一步考虑扩大出口退税税种范围。中国目前出口退、免税的税种只有增值税和消费税,而依据WTO规则,退免的间接税还包括销售税、执照税、营业税、印花税、特许经营税等等。为了加大税收鼓励出口的力度,可以把营业税列入退税范围,也可以把随同增值税等三税征收的城市维护建设税、教育费附加列入退税范围。
第五,出口退税的调整要与增值税的改革政策同步进行。调整增值税政策,保持政策的统一。一要继续提高退税率,力求同征税率保持一致;二要统一出口商品政策,不论是来料加工、进料加工,还是国内采购都要退税;三要制定切实可行的操作办法,使流通型企业出口和生产型企业出口在退税时间上大体保持同步,使他们处于相对平等竞争的地位。
出口退税主要涉及增值税,因此出口退税的调整要与增值税的改革政策同步进行是非常必要的。为此要进一步深化增值税制度的改革,实行规范、中性的增值税制。理想的增值税的改革要求实行消费型增值税,准许资本、财货的进项税金能得到抵扣,消除重复征税,保持增值税的中性,使商品出口时全部进项税都能退还;对劳务普遍征收增值税,消除实行不同税种带来的税收负担差异,做到真正的税收公平,对劳务出口同样要实行退税政策。
第六,运用税收手段保护稀有资源和紧缺物资,并逐步取消WTO规则禁止性的出口税收支持措施。WTO规则原则上也不允许采用行政手段限制产品出口,只允许征收出口关税。我国加入WTO后,列名禁止出口的产品将减少,除对少数产品继续运用出口关税的手段进行限制外,也可考虑再加用国内税的手段,这就是对少数需要限制出口的稀有资源和紧缺物资,不退免应征的增值税、消费税,或视情况差别,减少退免税,要逐步取消WTO规则禁止性的出口税收支持措施。
(二)出口退税管理
在我国己经加入WTO的背景下,企业出口行为是一种比较单纯的市场行为,而出口退税的计划控制与集中管理,使得退税信息、退税额度、退税进度,乃至退税率差别等又具有极强的计划性,不能够充分和及时反映企业的国际市场出口行为,造成占压企业流动资金,甚至侵蚀企业利润,降低企业国际信誉等幅面效应。要抑制和改变这种状况,国家必须加大出口退税管理改革力度,加强海关、银行、外贸、外管与退税部门之间出口退税的协作管理,建立科学、严密的出口退税计算机信息监控网络,保证及时准确地反映企业出口动态,“0距离”、“0间隔”地支持企业出口。
第一,在海关管理方面海关在出口商品的监管上制定了相应的对策,加大打击力度。首先,建立了高风险商品数据库,业务现场直接将易伪报成高退税率的商品收集到数据库,作为海关审单和查验工作的指导;其次,在审单环节加强对重量与数量逻辑关系的审查,并在此基础上加大对高风险商品的布控力度;最后,在查验环节提高风险意识,积累高风险商品知识,做到有的放矢。
第二,建立出口退税管理激励机制和约束机制。
①对外贸企业的激励机制。一方面进一步完善出口退税的实施机制,简化退税环节,提高退税效率,尽量杜绝出口欠退税现象的发生,降低外贸企业的出口退税获取成本,提高外贸企业从正常退税活动中获得的净收益,鼓励外贸企业通过正常渠道依法获取出口退税。另一方面加强对外贸企业的日常监控,尽量减少退税管理中的信息不对称现象,加大对退税行为的惩罚力度,提高外贸企业出口退税的违约成本;
②对税务机关的激励约束机制。一方面对税务机关和退税管理人员要明确代理权的范围和职责,对认真履行代理权职责的税务机关和退税管理人员给予较高的报酬或相应的激励(包括货币、名誉、职位等),并在退税管理岗位上引入竞争机制,可以设置相应的退税管理考核指标,如平均退税进度、骗税发生次数、外贸企业退税满意程度等,对税务机关的退税管理人员进行考核,根据考核结果酌情给予奖励或处罚约束机制上强化内部监督约束。另一方面强化外部监督约束,建立退税公开制度,加强退税执法检查,加大退税管理腐败寻租的查处概率和处罚力度,提高退税管理人员的违约成本,确保税务机关退税行为的合法化;建立严密、高效的出口退税控制机制充分利用“金关工程”、“金税工程”,完善出口退税电子信息网络系统,提高出口退税工作效率和管理水平。
第三,加强管理,简化手续,提高效率。一方面充分发挥“金关工程”和“金税工程”对出口报关单、外汇核销单和增值税专用发票的电子信息进行及时、真实、全面核对的作用,建立一个基于统一应用平台上的各个信息管理系统的信息共享机制,同时赋予电子信息以法律效力,逐步实现计算机自动汇集相关信息、自动办理退税。另一方面通过立法建立全国性的出口退税管理系统,规范涉及各出口退税部门的行为。加强海关、银行、外贸、外汇、财政之间的合作,建立完善的约束机制,相互监督、制约,从机制和技术手段上有效地控制违规操作和弄虚作假问题,产生协调的效果,最终形成有效的管理系统,加强对出口退税全过程的监控。
第四,逐步实行征退一体化的出口退税管理办法。企业出口货物的退税申报同应纳税额的申报一体化,实现了征退一体化,不仅更紧密地把税收征管信息和退税信息结合起来,便于税务部门全面掌握企业的纳税和退税情况,更容易监测出口退税,同时也减少了税收管理环节,降低了税收成本。征退一体化可以直接减少出口过程中有关各方的利益冲突。 目前,我国出口退税中存在的大量拖欠问题,与征退管理脱节也有很大关系。因此,应在取消出口退税额度管理的基础上,建立征退一体化的新型征管体制。扩大免、抵、退税、免税购买等促进征退结合的退税管理方式,征、退一并申报,从体制上彻底解决征退不衔接的问题。
(三)实行弹性的出口退税率制度
目前我国的政治经济情况确实需要依靠出口退税制度尤其是出口退税率来进行宏观调控、调整经济结构。但应该审慎地使用非中性的出口退税措施,对宏观调控权进行适当规范。具体地说,首先应该规定出口退税率可以浮动的范围,其上限当然是WTO规则允许的征税率,同时根据对未来一个时期财政和外贸情况的预测,制定最低的退税率。然后,应该规定谁有权对出口退税制度、退税率进行调整的权力应该归国务院,而不是某个职能部门。最后,应该规定宏观调控权行使的程序,包括听证程序、调整前对纳税人留有的最短过渡时间等等。
长远一点看,我国劳动力的成本正在升高,并面临着东盟国家的挑战,可以说目前主要的国际竞争比较优势正在失去。当然人民生活水平的提高是我们发展的最终目的,但比较优势失去的时间也许会比一般的预测更早到来。因此我们一方面要迅速提升产业结构,另一方面也要降低出口产品价格。这就要求我们尽快创造条件,实行中性的出口退税政策,使我们的产品能够按照国际惯例以不含间接税的价格进入国际市场。
(四)加强立法,建立出口退税制度法律体系
由于强制性的出口退税制度变迁在施行中缺乏“强制性”,导致有令不行、有禁不止的现象的出现,因此必须进一步完善出口退税管理法制建设,将出口退税政策上升到法规层次,尽量减少出口退税的人为干预和计划控制,保障制度的严肃性和权威性,杜绝新的地方保护主义的出现。对于各地在具体实施过程中,违反国家有关规定,对跨地区收购产品出口退税不予办理或故意拖延办理时间的,给予必要的处罚,提高其违法成本,维护正常的出口退税和出口经营秩序,杜绝“上有政策,下有对策”等“中间梗塞”现象的发生,维护依法行政的严肃性。
出口退税制度应该建立在国家法律还是部门规章的基础上,这是不容争辩的问题。我国现在的经济社会发展一日千里,经济领域的制度还很不完善,需要经常地进行调整。因此,全国人大授权国务院对某些领域的经济问题进行立法,现行增值税和消费税的暂行条例就是这一授权立法的表现形式。出口退税制度是国家的重要经济制度,在我国目前还不成熟,不宜出台法律,因此选择授权立法的形式,但是,应该根据出口退税实践,选择比较成熟的规范进行授权立法或出台国务院行政法规,并严格限制国务院主管部门的权力。
出口退税政策作为我国对外贸易管理政策中的一个重要组成部分,其内容必然是随着我国经济发展、产业政策以及对外贸易政策等相关因素的调整而不断变化,其改革的进程也将不断推进,并在施行过程中逐步趋于完善。从而为我国下一阶段的出口退税机制改革营造良好的内、外部环境,逐步完善我国出口退税制度,推动我国外贸出口增长方式的转变,实现资源的优化配置,促进出口商品结构的合理调整,提高我国对外贸易的质量和效益,确保国民经济协调、健康和可持续地增长。
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论文关键词:社会保险农村养老保险制度问题完善
论文摘要:我国是一个发展中国家,由于农村人口较多,老龄化问题逐渐突出,各地城乡差异又不同,随着城市化的加快,农村养老问题将日益突出,不仅需要尽快完善农村社会养老保险制度,而且要注重各地实际,实行分类指导和实施相结舍。分析了目前我国农村养老保险出现的问题,提出了健全和完善农村社会养老保险制度的具体路径
1农村社会养老保险制度存在的问题
虽然国家早在2005年就提出要加强城乡统筹协调发展的问题,但是目前的城乡差距仍在扩大,农村养老保险和城镇养老保险标准差距越来越大,诸多问题的出现影响了保险制度的进一步完善。
(1)农村社会养老保险法律效力差。
一方面,民政部1992年制定的《基本方案》只是部门规章,不具有法律效力。各地农村社会养老保险办法大多数都是在《基本方案》的基础上形成的,也是部门规章,普遍缺乏法律效力。因此,各级对这一政策的建立、撤消,保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门的意愿去操作,既有随意性,又有不稳定性。这种随意性和不稳定性导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保,这就是缺乏法律保障的结果。再者,如个人的缴费和集体的补助都不具强制性,国家的补贴也没有在具有强制性的相关法律、法规中予以确定。另一方面,在内容上,由于《基本方案》的制定时间在2o世纪9O年代,当时的农村经济状况和现在的现实情况相比,有的已经发生了明显的变化,《基本方案》严重滞后,甚至存在诸多明显缺陷,譬如,物权法颁布后的农民承包地与养老保险问题,对失地农民的保障条款,对保险基金的流失和挪用等行为未规定有效的限制和惩罚措施。因此,有必要尽快出台现行城乡统筹情况下的农村养老保险的配套政策和措施。
(2)缺乏社会保障应有的社会性和福利性。
现行的农村社会养老保险在一定程度上对大多数地区来说是一种鼓励性或引导性的储蓄,没有真正让广大农民享受到改革开放的成果,或者说在经济发达地区只享受到改革开放给广大农民带来的部分实惠。《基本方案》规定:农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则。这种三方筹集机制,从理论上来讲是比较可行的,实际上在全国大多数地区尤其是村级经济相对比较薄弱的地区根本无法实现。由于农村经济发展滞后,多数乡村没有积累,集体经济根本不可能进行补助,因此“集体补助为辅”也就成了一句空话。集体经济薄弱的地区通常都是地方财力一般的地区,当然也无法提供以政府为主的养老基金融资。“国家政策扶持”仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支,因此,国家政策扶持也起不到实质的效果。由于没有国家和集体的补贴,农民对未来希望的无法判断,对比较现实的农民来说就没有任何吸引力,加上许多地区农民相对城镇居民收入增长缓慢,子女教育、吃饭穿衣、医疗生活等有时都难以保证,更不可能缴纳养老保险金。因此,在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种鼓励性或引导性储蓄。相对城镇职工的基本养老保险实行强制性收缴费制度,个人缴纳占工资3~8,企业配套1O一15,国家还有财政拨款等,保险金差距自然越来越大。所以,目前的农村社会养老保险没有社会保障应该具备的社会性和福利性的特征,没有考虑目前十分关注的城乡统筹问题,无形中扩大了城乡的差距。
(3)农村社会养老保险的覆盖范围小,门槛高,操作上有缺陷。
据调查,农村人口中素质较高、有一定能力和经济头脑的人都已经随着城市化的进程通过多种途径进入城市,享受城市的部分公共资源,余下的多数是经济相对较差、年龄相对较大、水平相对一般的人群,这部分人更需要关心、更需要农村养老保险、更需要社会保障。然而根据《基本方案》规定,“凡是温饱问题没有解决的地方,暂缓开展这项工作”。这一规定将贫困农民的养老保障排斥在外。交纳养老保险设定的门槛“保富不保穷”,阻断了贫困农民参加养老保险的路径。《劳动合同法》从理论上解决了农民工的问题,但是2007年劳动和社会保障事业发展统计公报显示,2007年末,参加基本养老保险的农民工为1846万人,比上年末增加429万。这意味着,在全国2亿农民工中,只有不到lO的人有可能享受到“老有所养”的保障。即使这10%,也并不是一个稳定的数字,一些农民工最终选择了退保。
(4)农村社会养老保险资金运行低效,农民信心下降。
由于没有法律上的强制性效力,注定了农村社会养老保险制度的低效性。《基本方案》规定,“基金以县为单位统一管理,主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。在实际运作过程中,一方面,由于缺乏合适的投资渠道和人才,有关部门一般都采取存入银行的方式;另一方面,由于银行利率和债券利息的不断变化,加上物价的上涨等因素的影响,造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金,使人们失去对农村社会养老保险的信心。
2健全与完善我国农村养老保险制度的路径
(1)通过立法形式约束和强制执行农村社会养老保险制度。
根据我国实际,结合农村经济体制改革,尽快制定并健全我国新农村社会养老保险的法律法规,通过立法的形式来约束和强制性地执行农村社会养老保险制度,并把相关的事项通过法律化细则予以规定,利用法律和法规来保证农村社会养老保险制度的合理、有效、持续运行。对资金来源、运用方向、增值渠道、保障标准、收支程序、执行政策监督等都要有明确的法律规定,规范操作行为,以法制形式将农民的这一合法权利确定下来,使其具有制度上的稳定性,从根本上解决农民的社会养老问题,促进农村经济和社会的和谐发展。
(2)加大农村社会养老保险的覆盖范围,逐步实现普惠制。
所有发达国家和大多数发展国家农村养老保险基本是全覆盖,因此,完善覆盖对象,真正体现公平性是我国农村养老保险的重要内容,也是农村社会稳定的根本措施。日本建立的凡属于生活保护的低收入者,可免于缴纳保险费,但退休后其免缴期间的养老金水平是原有水平的1/3,这也充分体现了人性化关怀。农村乡镇建立更多的社会保障网络体系,让更多农民得到养老保障。在目前全民实行城乡统筹有困难的情况下,实行农民工纳入城镇居民保险体系,与城镇居民同工同险,享受政府、集体的阳光。政府对农村社会养老保险的政策力度应加大,应该维护社会公正,切实保障农民权益。
(3)加大对农村社会养老保险的扶持。
目前我国绝大多数地区采取非缴费型农村养老保险的做法是有困难的,但是部分地区借鉴法国非工薪人员保险制度明确个人缴费仅为28,农业工人交14.75,日本国库就支持三分之一的做法还是有条件的,可以逐步推行,或在部分发达省份先行实施。因此,将农村养老保险纳入到国民经济和社会发展的规划中,中央财政预算将农村养老保险纳入国民社会保障预算,同时明确各地在财政支农支出中增加农村社会养老保险补贴支出,补贴资金的数额根据农村养老保险基金的缴纳情况、农民收入的增加情况、养老保险基金的增值情况以及其他的意外损失情况等确定,尽可能提高集体补助和中央财政扶持的比重,给农民参保增加信心,使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”。对于部分地区也可建立以土地换保障的制度。日本的离农政策和土地权益转让补偿金的做法值得研究和借鉴。如通过土地流转的农民,可以由土地使用者按照国家和地方政府的规定或双方约定代其缴纳养老保险金;被征用土地的农民,可以一次性得到补偿并取得养老保险年金。结合自身实际,实行分类指导,在国家法律的框架下,从保护农民利益,维护农村稳定,繁荣农村经济的大局角度加大对农村社会养老保险的扶持显得十分重要。
(4)多渠道提高基金的保值增值,提高农村社会养老保险水平。
在三方缴费到位和补助水平提高的情况下,一种方法是可以通过法律程序,在保证资金安全的前提下,推行投资代理或公开招标的方式,将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资理财,以提高积累资金的增值率,同时,国家应出台基金运营收入不纳税的政策,更好地保障基金的有效增值;另外一种方法是可以规定,凡是不能保证适当增值率的投资主体,要在一定期限内放弃投资权,将养老保险基金全部或部分上缴,由省级部门甚至全国有关机构管理。通过保值增值,提高养老保险的水平,确保农民老有所养。
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【摘 要】企业年金制度兼具社会养老保障属性与社会收入分配属性,这两种属性要求企业年金制度的建立与发展不能够脱离“公平性”,但是目前我国企业年金制度在多方面呈现出严重的不公平现象。基于制度经济学论文" target="_blank">经济学理论,对企业年金制度的参与机会与实施过程进行深入分析,从经济环境、制度、政策等多方面探讨了企业年金制度产生不公平现象的原因,并给出了解决企业年金制度的不公平性相应的措施。
【关 键 词】企业年金;公平性;自愿性。
2010 年,我国反映收入分配差异的基尼系数为 0.46,超过了国际上公认的 0.4 的警戒线,收入差距的不断扩大已经在较大程度上有损于社会公正与社会和谐,最终也将不利于社会经济的健康持续发展。十六大报告中曾经以“初次分配注重效率,再分配注重公平”为分配理念,基于我国社会收入差距越来越大的事实,十七大报告对该理念进行了变革,首次提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平”。这一理念的提出,要求相关社会和经济制度以此为核心,转变效率与公平的关系,实现效率与公平共同进步的目标。
企业年金制度作为一种社会保障制度和一种收入分配制度,在我国建立的基本定位是作为基本养老保险的补充,基本养老保险以实现公平为目标,企业年金以实现效率为目标,效率是企业年金制度制定及实施前提。但是,我国的企业年金制度自建立二十几年来,即没有提高效率,也没有实现公平。效率的提高需要自由竞争的市场,而我国的企业年金大多建立在大型垄断企业中,这些垄断企业由于拥有垄断地位,不需要通过企业年金制度来提高企业的效率,因此企业年金制度追求的“效率”并没有得到体现。另外,企业年金经过多年的发展,覆盖率依然很低,只覆盖了部分富有人群,使得社会收入差距进一步拉大,因此企业年金制度也没有实现公平。现行的缺乏公平和效率的企业年金制度需要重新进行审视和修正,才能符合十七大的发展理念,成为养老保障体系的重要支柱。
企业年金制度是我国社会养老保障制度中的第二大支柱,具有社会保障制度的属性,其发展应当符合社会保障制度的发展要求。公平是社会保障制度的核心价值取向,而社会保障的产生与发展,以缩小社会不公平和确保社会公平为天然职责,以调节收入分配差距并保障、改善民生为出发点与基本目标,因此“社会保障制度天然追求公平,公平是社会保障制度追求的根本目标”。[1]企业年金制度作为社会养老保障的第二大支柱,是关系到亿万民众的生存与生活状况的重大政策,该制度更要强调公平性和运行效率并重。企业年金制度的社会保障属性及其在养老保障体系中的地位决定了它长远建设和发展应该以追求“公平”为目标,帮助更多的人能够享受到该制度的普惠性,实现老有所养,老有所依。
兼顾企业年金制度与基本养老保险一样都是利用收入分配功能来帮助人们实现老有所养,属于收入分配范畴,但是基本养老保险属于社会初次分配领域,而企业年金则兼属于国民收入初次分配领域和社会再分配领域。从宏观角度来看,企业年金基金由企业和职工个人共同缴纳,缴纳的基金全部积累到职工个人账户上,不参与社会再分配,积累部分只是当期收入的延期支付,因此企业年金属于国民收入初次分配领域;从微观角度来看,企业年金又具有国民收入再分配的性质。企业年金建立的前提是企业在保证了正常经营与发展的前提下对剩余利润的再分配,企业年金基金的企业缴费部分来源于企业利润,企业年金是企业职工对本企业利润的重新分配,属于社会再分配领域。企业年金制度属于社会的收入分配范畴,按照十七大报告的理念,理应符合“效率兼顾公平”的原则,在实现效率的同时兼顾社会的公平,才能真正实现年金公平分配的目的。
企业是否建立企业年金计划要受自身经营状况、管理水平、所在地区的经济发展水平、所在行业整体发展状况、自身规模大小、企业一方的意愿等因素影响,这些因素共同决定了企业是否建立年金计划以及所建年金计划的差异。企业之间存在的客观与主观差异导致了企业年金制度的公平性较差。此外,我国在发展企业年金制度时,过于强调企业年金制度为经济发展服务,对“公平性”关注过少,加速了企业年金制度的不公平现象产生和扩大。企业年金制度的不公平现象具体表现在以下几个方面:
企业年金计划主要集中在上海、广东、浙江、福建、山东、北京等沿海地区和经济发达地区,欠发达地区建立企业年金计划的企业十分有限。有统计资料显示,截止到 2006 年年底深圳已经有770多个企业年金计划,2007年9月福建省已共有5 130家企业建立了年金计划,与此同时,经济落后地区如贵州省,截止到2007年10月仅有47家企业建立年金计划。[2]由此可见,经济发展水平与参与年金计划的企业数量呈高度正相关。我国经济发展呈现出明显的二元经济结构特征,即东部、中部、西部地区经济发展水平差距很大,经济发展水平不同造成了企业年金制度地域间的不公平。
从行业分布来看,垄断行业仍旧是企业年金制度的主角,如银行、电信、煤炭、电力、石油、石化、民航、铁路等垄断行业。这些行业的企业利润和职工待遇已经普遍高于其他行业,企业获得了垄断利润,职工对一部分垄断利润又进行了分配,导致了垄断行业职工收入连年增长速度超越其他行业。这些富裕行业的职工工资福利待遇本来就很高,再加上开展企业年金计划,他们又分享了部分企业利润,从而导致行业间企业年金的严重不公平。
即便是同行业内部,企业的规模不同也会导致是否建立年金计划或计划的内容不同。小企业受规模、资金、管理、环境、政策等条件的限制,在市场竞争中综合实力较差,参加企业年金计划的广度远不如大企业。从目前企业年金市场结构来看,90%以上的企业年金基金都来自于大型国有企业,[3]并且与地域和垄断行业相结合。与此相矛盾的是,截止到 2006 年 2 月,中小企业建立年金计划的寥寥无几,全国只有 50 家中小企业建立年金计划[2],这与中小企业在国家中创造的 GDP 的 55%的地位极其不符,这些中小企业的职工与大型企业职工的收入差距显露出的不公平性会成为社会不稳定因素。
除了以上宏观的不公平表现外,从微观来看,建立年金计划的企业内部也存在着较大的不公平。本质上,以企业年金形式对企业的利润进行再分配,可以提高劳动收入,对职工来讲是一个利好消息,然而事实却不是如此,很多企业年金计划仅仅覆盖高层管理人员。上海市总工会 2008 年 9 月曾经发布基于对4 000 名职工调查基础上的《上海市职工社会保障权益实现状况趋势研究》,其中显示,大部分建立年金计划的企业的经营者与普通职工年金分配差距在 3 倍 ~5 倍左右,少数企业则远高于 5 倍;部分企业年金方案只覆盖小部分管理人员,甚至少数企业即便是存在大量待岗未安置人员,不具开展年金的经济负担能力,却仍将年金作为高层管理人员的福利。企业内部职工分配不均,导致了企业年金制度的不公平。
一项制度是否公平取决于三个环节,一是参与机会是否公平;二是实施过程是否公平;三是结果是否公平。企业年金的结果公平与否是判断企业年金制度是否公平的标准,如果企业年金制度在起点与过程上都不公平,其结果不可能公平,只有实现起点与过程中的均等,才能实现结果上的公平。我国企业年金制度的建立与实施,不但没有缩小反而是拉大了企业间以及企业内部的收入差距。产生种种不公平现象的原因可以从企业年金制度的参与机会和分配过程两方面来考察。
企业年金制度对于不同企业来说参与机会是不公平的,主要源于两点:国家收入分配制度限制与企业年金制度限制。
1.收入分配制度不完善。国家收入分配体系现状已经成为企业年金制度不公平产生的重要根源。
政府长期对东部沿海地区、垄断行业、大型企业倾斜的经济政策,导致东西部、垄断行业与竞争行业间差距日益扩大,企业在生存能力、盈利能力、负担能力以及职工的收入水平方面都产生了巨大差异。表 1 中显示了垄断行业与自由竞争行业、发达地区与欠发达地区的职工平均收入水平,可以看出它们之间相差数倍。由于建立企业年金需要企业有良好的经营业绩,因此最初涉足这一领域的必定是少数“央企豪门”,[4]这些企业建立企业年金计划势必会导致与其他欠发达地区、自由竞争激烈行业、中小型企业的职工收入差距进一步扩大,社会不公平现象加剧。不完善的收入分配体系是导致企业年金制度不公平的客观环境因素。
2.企业年金制度本身原因。建立企业年金计划的两个基本条件是:企业有能力与企业自愿。政策规定,企业建立年金计划基本条件之一就是经营状况良好,经济效益稳定,具有相应的经济负担能力,连续三个会计年度期间未出现经营亏损。这就排除了欠发达地区的企业及自由竞争激烈的行业,因为这些特征下的大部分企业盈利能力非常一般,无力再承担年金的缴费。此外,企业建立年金计划要求企业方“自愿”,也就是说如果企业有较好的盈利能力,但是企业不愿意为职工建立企业年金计划,企业年金计划也无法建立。对于大部分中小型企业来说企业一方占有强势地位,他们出于自身盈利的考虑,往往忽略了职工的需求,即使有能力也不愿意为职工提供企业年金计划。有调查表明,我国广大中小型企业个人对年金的需求强于企业需求。[5]
即便是企业建立了企业年金计划,在实现年金分配的过程中各企业间也是不公平的,其不公平主要源于国家对企业年金制度没有统一的规范以及在执行相关政策时企业可以自由选择的权利相对宽泛。具体来讲,主要包括以下几个方面:
1.企业内部分配不均。企业年金作为一种分配制度、一种激励制度,从本质上讲更加注重追求效率。企业依靠企业年金计划吸引优秀人才,而这些优秀人才往往会成为企业的中高层管理人员。这些人员拥有制定年金计划的权利,成为一个小利益团体,这就导致企业年金在分配中具有歧视倾向,企业年金方案向高级管理人员倾斜。如果这样的倾斜超过一定限度,就会影响到企业年金制度的公平性。
2.缴费率与缴费限额没有统一标准。各企业缴费率与缴费金额没有统一规范,企业可以根据自身情况设置,不同企业跨度范围大。《企业年金试行办法》中规定:“企业缴费每年不超过本企业上年度职工工资总额的十二分之一。企业和职工个人缴费合计一般不超过本企业上年度职工工资总额的六分之一。”该办法中只规定了缴费率上限,且缴费率的上限较高,企业缴费部分可以相差一个月的工资。另外,该办法中没有统一的缴费限额规定,不同工资水平的职工,缴费额可以相差很大。
3.税收优惠政策不统一。为了鼓励企业年金的发展,国家规定企业缴费在工资总额以内的部分,可以从成本中列支,各地区在具体实施中可列入成本的比例从4%~12.5%不等。这就导致了各地区税收优惠不同,例如,湖北和江苏的税率为12.5%,山西为8.3%,贵州为5%,东部地区及经济效益好的企业税惠比例明显偏高,这对于欠发达地区来讲是不公平的。
参与机会的不公平与制度实施过程中的不公平导致了结果的不公平,如果不及时对其进行纠正,势必会引发贫富的“累积效应”,影响社会稳定。要解决企业年金制度不公平性问题,还需从多方面着手进行改进。
1.改革现行经济倾斜政策,减轻欠发达地区企业的缴费负担,留下空间发展企业年金。政府应加快西部大开发、中部崛起和东北老工业基地振兴的国家战略步伐,实现区域协调发展,努力提高落后地区经济发展水平。为落后地区企业提供政策、资金和环境方面的支持,减轻缴费负担,为企业年金制度留出发展空间。
2.打破行业垄断,消除垄断利润。首先政府要降低垄断行业的市场准入门槛,消除市场准入壁垒,引入竞争机制,削弱垄断企业的垄断能力;其次,对垄断企业的利润来源进行分类,对于由垄断地位所获得的垄断利润应上缴国家,进入再分配领域,对于由企业自身经营和管理能力获得的利润则允许用于企业年金和其他福利的分配。
3.积极发展集合年金计划,使中小企业能够建立企业年金计划。鉴于有意愿建立年金计划的中小企业找不到很好的途径来参与,可以通过发展集合年金计划,使得多个中小企业形成一股强大的力量,得到管理机构、投资机构及受托机构等的重视,清除参与障碍。
1.降低落后地区企业的参保标准。落后地区的企业由于经营环境一般,得不到国家政策的扶持以及担负着其他缴费的重任,参与年金计划的意愿不强,因此有必要降低落后地区的企业年金计划的参与门槛,降低企业的其他缴费负担,给企业发展年金计划留出空间。
2.建立“准强制性”企业年金制度。我国的“自愿性”企业年金制度导致了收入分配进一步的不公平,因此,可以考虑将自愿性企业年金制度变革为有一定“强制性”的企业年金制度。但是完全的“强制性”企业年金制度在我国是不可行的。[6]其原因主要有三点:强制性的基本养老保险仅 60%的覆盖率说明我国政府尚不具备强有力的监管力度;大部分中小企业生存压力大,无暇顾及企业年金计划;基本养老保险个人账户的空账运行导致人们对养老保险体系的信任危机。“准强制性”企业年金成为“自愿性”企业年金制度变革的可选择方案。首先,可以通过政府税收优惠给予政策引导,强制已参与年金计划的企业坚持执行;其次,设定人均利润额度,当企业的人均利润达到一定程度后,强制参与年金计划,强化企业的社会责任;最后,一旦加入年金计划,必须覆盖企业所有职工,不能有所偏颇。
3.限定企业内部年金计划覆盖面。企业年金应该覆盖大部分企业成员,而不能够仅惠及企业高层管理人员。企业高层管理人员本身收入已经较高,企业年金的补充养老作用对他们而言并不十分明显,企业的普通职工才是最需要企业年金养老金的群体。企业年金的分配应向工作年限长、现期收入低的职工倾斜,以缩小收入差距,达到调节企业内部利益关系的目的。
4.缩小缴费率标准差距,制定缴费金额上限。企业缴费比例上限为年度工资总额的十二分之一,不同企业的缴费率差异可以达到一个月的工资,这对于我国职工的收入水平而言差异过大,所以应该缩小缴费率标准差距。同时,也应对企业内部的缴费上限也予以规定,防止企业内部工资水平差距过大而导致缴费金额差距过大。
5.为能力欠佳的企业提供更多的税收优惠。企业盈利能力不同,只有对不同盈利能力企业设定不同的税收优惠政策,才能吸引更多的企业参与其中,而不能将所有地区、所有行业、所有规模的企业均一视同仁,采取同一税收优惠幅度。
综上所述,我国应该从多个方面着手企业年金制度公平性的改进,但是在实现企业年金制度发展的同时,还应该在实践中注意防范把“效率兼顾公平”发展到“单纯的追求公平”方向上去。企业年金制度追求公平虽然可以减少收入差距拉大的部分问题,但如果过度追求企业年金保障水平平均化则会损害企业参与的积极性和个人竞争意识,直接导致的后果将是减弱了整个社会的创造活力,使企业年金制度成为一个没有效率的制度。因此,企业年金制度的发展还需要从全局出发,“效率”且“公平”地进行。
[1] 郑功成。社会保障与和谐社会[EB/OL],2005-08- 29.
[2] 杨帆,郑秉文,杨老金。中国企业年金发展报告[R].北京:中国劳动社会保障出版社,2008.
[3]杨长汉。中国企业年金投资运营研究[M].北京:经济管理出版社,2010.
[4] 阮儒雅。大力发展企业年金 完善我国社会养老保险体系[J].特区经济,2005(7)。
[5] 郭琳。中国养老保障体系变迁中的企业年金制度研究[M].北京:中国金融出版社,2008.
[6] 蒲晓红。论我国企业年金建立模式的选择[J].经济管理,2009(12)。
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摘要:随着老龄化浪潮汹涌而来,农村养老问题变得日益突出和紧迫。时值新农保正在全面辅开,进一步发展和完善农村养老保险体系已不仅仅是农民的愿望和要求,而是市场发展本身的客观必然。
关键词:农村养老保险制度动态帐户
1农村养老保险的历程
时下新型农村社会养老保险试点已经开始启动,农村社会养老保险是我国社会保障体系的重要组成部分,我国从80年代中期,就已经探索性地开展了农村社会养老保险制度。这段历史可以大体划分为三个阶段:第一阶段为试点阶段。1986年,民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。第二阶段为推广阶段。1991年6月,原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》,确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则,决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后,农村社会养老保险工作在各地推广开来,参保人数不断上升,到1997年底,已有8200万农民投保。第三阶段为衰退阶段。1998年政府机构改革,农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响,全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难,一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999年7月,国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件,决定对已有的业务实行清理整顿,停止接受新业务,有条件的地区逐步向商业保险过渡。从以上几个发展阶段来看,农村社会养老保险在实践上是不成功的,可怜农村社会养老保险在还没有来得及成长时就已面临夭折的危险,但它却切实关系到占我国人口约80%的人民目前或将来的生活质量,随着老龄化浪潮汹涌而来,农村养老问题变得日益突出和紧迫。时值新农保正在全面辅开,进一步发展和完善农村养老保险体系已不仅仅是农民的愿望和要求,而是市场发展本身的客观必然。
2进一步提高农村社会养老保障制度的建议
新农保政策的实施,让我们不得不去思索,农村社会养老保险从起步到建立起完善的制度之间,还有一个相当大的跨度,它的关键就在于农村社会养老保险制度要符合农民的实际情况,所以综合考虑有以下几点建议。
2.1建立农民养老保险的动态账户随着经济体制改革的深入和社会经济的发展,我国工业化和城市化的进程不断加速,农民的流动性也随之极具增长。针对农民工流动性较强这一特点,应该使农民工的养老保险个人账户随工作城市的转变而转移。因此,在设计我国农村社会养老保险模式的过程中,应充分考虑农民流动的特点,设立农民养老保险的动态个人账户,无论参保农民流入那里都会根据所在单位的性质和特点接续个人账户的养老基金。通过动态个人账户把流动农民的养老保险缴费统一起来,使农民工在进入到新的工作地仍能连续缴费,保障其能够在缴费达到一定年限后根据个人账户的状况进行养老金发放。
2.2根据农村人口的分化情况,进行分类实施政策对不同类型的参保农民实施一个体系、两种制度,把纯农人员纳入农村基本养老保险,把农村各类企业从业人员和进入本地的农民工,纳入城镇企业职工基本养老保险,我们可以把农村人口分为纯农业人口和进城务工的农民工两大类别。一是为以经营土地为生的纯农业人口建立农村养老保障。在已经推行的农村养老保险的基础上进行适当的调整与改革。最重要的是改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家给与政策扶持”的原则,国家应该给予农村社会养老保险一定的财政投入,由国家和个人共同负担。实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险,国家投入一部分纳入到社会统筹基金,农民个人缴费和部分国家投入划入个人账户,国家投入要偏重于经济欠发达地区。
同时鼓励建立由集体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险。二是为农民工建立类似于城镇养老保险制度,即实行社会统筹和个人账户相结合,农民工个人缴费和企业部分缴费划入个人账户的社会养老保障制度。对于刚刚进入城市的农民工,鉴于他们的就业、收入不稳定的状况,最初仍把它们纳入到农村养老保险制度。当他们在城市工作超过一定年限,就业稳定后,就可转入到为农民工建立的社会养老保险制度中,为农民工建立社会养老保险制度要协调好就业与社会保障的关系。另外对于在城市从事个体工商业的自雇性农民工,可以参照城镇个体工商户的养老保障,实行自愿原则。
2.3农民社会养老保障应与土地转让相结合如果被纳入到社会养老保障的农民不愿意放弃农村的土地,就不利于土地规模化经营和农业现代化的实现。因此,要对已纳入到社会养老保障的农民工的土地实现有偿转让,让纯农户对土地进行规模经营。纯农户的收入提高了,参加社会养老保障的积极性自然就会提高。此外还应该建议农民运用“以土地换保障”的制度,对于通过出租、委托经营、代理经营土地的农民,可以由土地使用者按照国家和地方政府的规定或双方约定代其缴纳养老保险金。对于出售土地的农民,可以一次性得到补偿并取得养老保险年金。对于无偿将土地赠与子女或他人的农民可视不同情况而定,对其中失去劳动能力者,应由土地的使用者代为缴纳部分或全部养老保险金。
2.4应提高基金的保值增值能力,以解决农村社会养老保险的支付问题。
这应该说是一个非常棘手的问题,目前我国风险较小、回报较高的投资渠道很少,但是有一些文献为我们提供了一些有益的思路和改革的方向。比如,一是可以通过法律程序,在保证资金安全的前提下,推行投资代理制,将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资,以提高积累资金的增值率。二是由于农村养老保险以县为覆盖范围,因此基金大多集中在县级保障部门,其保值增值受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此可以规定如果不能保证适当增值率的投资主体,就要在一定期限内放弃投资权,将养老保险基金全部或部分上缴,由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的,可以将基金交由全国有关机构管理。
2.5转变农村居民的思想意识由于长期以来农村依靠家庭养老,在短时间内大面积的推广养老保险制度有一定的阻力。即使在已经倡导使用农村养老制度的地方,由于基金监督不到位或者挪用现象的存在,造成农民对养老保险还不够信任。各级政府要组织力量通过各种方式向农民宣传社会养老保险,特别是对基金的管理和监督制度方面的宣传要到位,深入农民中讲道理,扩大宣传渠道,禁止硬性摊派、行政命令等抑制农民积极性的工作作风,要在潜移默化中使各项制度深入民心,使农民能主动接受并建立起对农村养老保险的认识与信心。
2.6建立相应的社会保障法律法规,使农民社会养老保障制度得以规范化。
到目前为止,我国还没有一部单独的农村养老保险法,有关农村养老的问题只散见于婚姻法、老年人权益保护法、继承法、保险法、民法通则等等之中,这种分散的规定方法会影响到农村养老保险制度的实施。考虑到农村的特殊性和养老保险的复杂性,应该本着“公平与效率兼顾、权利与义务和谐”的农村养老保险立法初衷去建立保险法体系,通过立法提高各级政府和农民对农村社会养老保障的重视和认识。
总之,根据农村养老的现状和随着农村老年人口比重的增加,“老来难”已经成为农村一个十分突出的现实问题,农村养老走上正轨已迫不及待,因此在实践中要进一步完善,它的完善直接关系到我国农村秩序的稳定与农业的可持续发展,认真研究我国农村的实际情况,探索出一条适合中国农村的养老保险制度,通过立法加以规范并逐步扩大覆盖范围,具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。
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2012年四川彭州乌木事件一时成为了人们热议话题,由于乌木的归属分歧产生了纠纷。我国目前没有法律明确规定埋藏物的范围,也不能简单的将乌木归为天然孳息的一种适用物权法的规定,而根据现有法律和惯例,一般认定乌木为埋藏物归国家所有。而这种制度设计和做法的背后其实是牺牲了个人利益诉求以实现国家绝对所有权利益,在市场经济和法治环境下,这种利益上的失衡对个人权利的维护以及埋藏物的发现保护产生的消极影响值得我们思考。
根据德国民法第984条的规定,我们可以得知德国民法将埋藏物界定为长期埋藏的权属不明物。该条规定,发现长期埋藏的权属不明物并且占有该物的,所有权由发现人和埋藏物的埋藏地所有权人均衡享有。德国民法对于埋藏物的发现构成要件做了特殊规定,它将埋藏物的发现事实规定为发现行为与占有行为的结合。此项规定区别于法国和日本。
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[论文关键词]事实劳动关系单方解除权行政干预
[论文摘要]基于劳动法律关系主体现实的不平等性,劳动法越来越多地表现出“私法公法化”的趋势。我国《劳动法》不仅要符合私法原理,而且从某种意义上说还带有行政法的色彩,呼唤更多的公权力的介入。我国劳动合同制度中,关于劳动合同关系建立的规定并不能保证劳动合同的要式主义,对于劳动合同解除的规定也略显宽泛,所以应在完善劳动立法的基础上。加强行政执法,以保障劳动关系的稳定性和当事人的合法权益。
劳动合同制度是社会主义市场经济体制下劳动用工制度的基础,是保护劳动者和用人单位合法权益的基础。但是我国《劳动法》远不健全,行政部门对于劳动合同制度的规定也存在一些不足。我们结合我国劳动法司法实践,试图探析我国劳动合同制度中存在的两个问题,不揣浅见,以抛砖引玉。
一、劳动合同制度中劳动关系建立之规定的缺憾
我国《劳动法》第十六条规定:“建立劳动关系应当订立合同。”明确了劳动合同为要式合同,否则法律不予保护。劳动法对劳动合同形式的严格规定体现了法律调整劳动关系规范化的趋势,显然是进步的。在大量事实劳动关系存在的前提下,劳动部的有关解释规定:“事实劳动关系不符合劳动法规定的,企业和职工应尽快补办或续订劳动合同的手续。”劳动部《对浙江省关于劳动合同问题的复函》中指出应承认事实劳动关系,而且前面问题的解释中也暗含对事实劳动关系的认可,这是和《劳动法》第十六条相悖的。劳动部的部门规章和《劳动法》相比显然是下位法规,换言之。劳动部的部门规章及其他规范性文件和劳动法冲突时应适用《劳动法》。《劳动法》固然是实体法和程序法的融合,但我们可以说,《劳动法》主要包含了实体性规范,具体的适用还要依靠行政规范中程序性的规定。但是。在劳动合同的订立上,相关行政规范和《劳动法》冲突就很难保证第十六条的实施。进一步说,实体性的规定如果缺乏程序的保障,往往趋近于空谈。没有规定用人单位与劳动者订立合同的义务,完美的立法期望在僵硬的现实面前变成了零。用人单位故意拖延甚至不和劳动者订立劳动合同,一旦发生劳动纠纷,劳动者的权益常无从保障。
通观《劳动法》的条文,我们很难找到用人单位不履行主动订立义务时,如何追究其法律责任。虽然《劳动法》赋予了劳动者权利救济的途径,但是没有劳动合同,劳动者便很难举证。劳动合同应是劳动法律关系主体之间权利义务关系的载体和记录,也是劳动法律关系本身的佐证。劳动合同制度在《劳动法》中占重要地位,但没有相应的“责任条款”便意味着第十六条成了实质上的任意性规范,是有悖于立法者的初衷和《劳动法》的法律精神的。从法理上讲,只规定第一义务而无第二义务即相应的法律责任是残缺的。
这里,我们并未忽视《劳动法》第九十八条以及劳动行政部门相关的规定。根据《劳动法》第九十八条:“用人单位故意拖延,不订立劳动合同的,由劳动行政部门责令改正;对劳动者造成损害的,应当承担赔偿责任。”并且1995年劳动部《关于违反(劳动法)有关劳动合同规定的赔偿办法》第二条规定:“用人单位故意拖延,不订立合同,即招用后故意不按规定订立合同以及劳动合同到期后故意不及时续定合同的,用人单位承担赔偿责任”对这两项规定的理解中,有4个问题值得思考:首先,《劳动法》没有规定用人单位主动订立劳动合同的义务,而司法实践中,绝大多数劳动纠纷中是劳动者主动提出要求。第七十九条却忽视了这一事实,由此我们可以得出《劳动法》在这一点上是有缺憾的结论。其次,劳动法律关系的主体在现实中是不平等的,作为弱势群体的劳动者不可能在建立劳动关系之初就掌握主动,很难在仲裁和诉讼中举证用人单位拖延的故意和自己的受损范围。仲裁机关和法院在对“拖延”衡量时亦缺乏标准。再次,作为弱势群体,在当今就业形势不容乐观、劳动力市场供大于求的前提下,劳动者为了得到一份工作,往往会屈从于这种“拖延”和单位的一些不合理甚至不合法的要求。《劳动法》实质上是私法,但从其发展的进程来看,各国的劳动法几乎无不彰显出劳动法公法化的趋势。劳动法律关系主体之间存在着现实的不对等性,在这一前提下,对用人单位规定更多的义务,是符合平等的内在要义和公平的法律价值的。《劳动法》需要公权力的合理干预。《劳动法》仅仅规定用人单位不履行订立合同的义务时,由“劳动行政部门责令改正”,显然是不够的。最后,“造成损害的应承担赔偿责任”没有对用人单位的强制性规定,劳动合同还处于“拖延状态”,劳动者何以举证自己的受损范围?即便得到了赔偿,工作因此而失去,对劳动者来说无疑是更大的损失,劳动争议解决机制的复杂性——姑且不谈其中的不合理的规定——更是让劳动者维权路漫漫。
在1924年英国“国王诉苏塞克斯案”中休厄斯大法官做了著名评论:“公平的实现本身是不够的,公平必须公开地在毫无疑问地被人们能够看见的情况下实现,这一点至关重要。”立法者的美好初衷却因为没有“被人们能够看见的”程序性规定(在这里指的是期间的规定——笔者按)而难以实现。劳动行政部门不仅要充当调解员、指导者的角色。还要在必要的时候介入,加大对用人单位的强制性规范,以平衡劳动法律关系主体权利义务的对比。
二、劳动合同制度中解除劳动合同相关规定的不足
1.我国劳动法第二十条规定:“劳动合同的期限分为固定期限、无劳动期限和以完成一定的工作为限。”劳动部的相关规章对无固定劳动期限合同规定了3种情况:(1)劳动者在同一用人单位连续工作l0年以上。(2)劳动者工作年限较长,且距法定退休年龄在l0年以内。(3)复员转业军人初次就业。相比之下,国外劳动法将有期限劳动合同范围局限在较小的范围之内。劳动期限关系到劳动者职业的稳定性甚至整个国民经济的稳定性。考察实行市场经济体制的国家的做法,发现国外劳动法对劳动者获得稳定的职业和收入予以法律的“关心和重视”。如《法国劳动法典》规定严格限制签订有固定期限的劳动合同,鼓励不定期劳动合同(相当于我国的无固定期限劳动合同)。台湾《劳动基准法》如出一辙,其第九条规定:临时性、短期性、季节性及特定性工作得为定期契约;有继续性工作应为不定期契约。定期契约届满后,有下列行为之一者,视为不定期契约:(1)劳工继续工作,雇主不立即反对者。(2)虽经另订新约,惟其前后劳动契约之工作期间超过90日,前后契约间断期间未超过30日者。以此扩大不定期合同的范围,稳定劳动关系。
这些国家和地区,在通过竞争优化人力资源配置的同时,非常重视稳定劳动关系。一方面通过法律手段赋予劳动者更多的权利,另一方面,通过劳动立法使劳动者团体获得和用人单位相抗衡的力量,以促进劳动法律关系的和谐与平衡,值得我们借鉴。建国后相当长的一段时间里,我国实行计划经济体制,随着经济的发展,日益暴露出其弊端。我国在建立市场经济体制中,加强劳动力市场的建设,劳动力作为生产力的要素在市场上自由地流动,限制无固定期限劳动合同,应该说是进步的。但是,透过立法者的善意构想,我们从更理性的视角看到了矫枉过正的历史再现。立法者煞费苦心,却不知不觉走向了另一个极端,忽视了劳动关系稳定性对经济的作用甚至可以说有悖于劳动法的价值追求。按照功利主义和实证主义法学的观点,对无固定期限劳动合同过分限制,显然是因噎废食的做法,不利于劳动者权益的保障反而事实上加大了劳动者相对于用人单位的弱势,最终不利于社会的稳定。
2.我国劳动法对于用人单位解除劳动合同的约束不足。在司法实践中,常有用人单位在合同履行期限届满前提前解除劳动合同,这在私营企业和民营企业中尤为明显。《劳动法》第九十八条规定:“用人单位违反劳动法规定的条件解除劳动合同的,应当承担赔偿责任。”劳动行政部门的“责令改正”,在实践中难以产生效力,而且这里的责任也并不能有效地约束用人单位。司法救济毕竟是最后的一道屏障。尽管可以追究用人单位的违约责任,但是在就业机会不多,劳动力绝对过剩的情况下,如果认可居于优势地位的用人单位提前解除合同而仅承担补偿责任,对劳动者来讲,显然是不公平的。
实际履行在性质上是一种救济制度,无论英美法系还是大陆法系,学理均将其在救济制度中作为一种救济手段论述。我国《合同法》赋予实际履行制度一席之地,《劳动法》对此从未予以规定,但从劳动合同制度的性质考虑,在处理劳动合同纠纷中,适用实际履行原则意义重大。
3.对劳动者解除劳动合同的条件规定过于宽泛。根据我国《劳动法》第三十一条:“劳动者解除劳动合同,应当提前30日以书面形式通知用人单位”,从合同法理论上讲,劳动者实际可以通过行使单方解除权,使合同效力灭失。我国学者多认为这是以保护劳动者为目的和归宿的,但是这样的规定恰恰忤逆民法原理。
“约定必须信守”是罗马法的一条基本的法律原则,诚实守信至今依然是一切私法不可违背的公理。合同一旦发生了法律效力,双方当事人必须诚实守信地适当履行,不得擅自变更或解除。依照合同法原理,合同的单方解除是指解除权人不必经过对方当事人的同意,只要将意思表示直接通知对方或通过人民法院或仲裁机关向对方主张,即可发生法律效力。作为那条古老原则的补充和修正,单方解除权只有在法定的条件下才可以行使,否则便是违约。劳动法不附加条件地赋予了劳动者单方解除合同的权利,违背了民法的原理,也会使劳动者和用人单位之间劳动合同关系处于极不稳定的状态,劳动者“跳槽”往往以单位的利益损害为代价。
综观各国劳动法立法,大多严格限制单方解除权。另外,单方解除权不适用有固定期限的劳动合同。国外的立法体例值得我们借鉴。
三、关于完善我国劳动合同制度的几点建议
针对上述合同制度中的两个问题,我们提出下列建议:
1.《劳动法》规定,劳动关系由劳动行政部门主管。具体适用自然依照《劳动法》、行政法规、劳动部的部门规章及其他规范性文件。《劳动法》作为劳动行政部门的法律依据,具有明显的行政法性质。但是立法者为保证其独立的法律价值,排斥了行政主管部门的强制干预。由于这种排斥被过分强调,劳动法律关系当事人尤其是劳动者只能在权益受侵害后提出仲裁或诉讼,救济固然是维权的强有力手段,但也因其事后性、补偿性,难以及时、有效地维护当事人权益。在救济之前增设一道“预防”的屏障—百过行政强制力及《劳动法》对于当事人相关责任规定的完善,就会减少违约、侵权的发生。这便意味着一旦发生劳动纠纷,其中有过错的一方不仅要承担《劳动法》上的责任,某些情况下,要首先承担行政处罚。劳动合同的违约无论侵害了当事人现实的权利与否,都会侵害对方当事人可期待的权益,而且后果往往是劳动者更大的顾虑。所以,行政力的更多介入,以保障当事人可期待的权益是必要的。
我国《劳动法》中,行政部门的强制约束却仅体现在“责令改正”上。劳动合同制度的法理渊源,并不等同于合同法原理,劳动合同也不同于民法上的劳务合同、雇佣合同,其中一点在于劳动合同并不以双方约定或当事人的合意为惟一要义,而是需要介入必要的公权力的干预。对此,我国《劳动法》中的合同制度没有很干脆地体现出来。
针对上述第一个问题完全可以规定与劳动者签订劳动合同是用人单位的义务,并明确规定用人单位签订书面合同的期限相应责任的追究。有的学者还提出建立用人单位劳动合同登记和申报制度,也是比较有见地的。
2.在劳动合同纠纷中,强调实际履行制度是必要的,并应当在劳动合同制度中限制双方当事人单方解除劳动合同的法定情形,以稳定劳动关系。劳动合同制度作为《劳动法》的组成部分不同于合同法中的合同制度,但《劳动法》未做明确规定的除可依照相关的行政法规、规章或其他规范性文件外,还可依照《民法通则》及《合同法》的规定。可见它与民法上原理存在着密切联系,从某种意义上·说,它也应符合《合同法》的部分原理。
实际履行和赔偿损失都是在一方当事人违约时,另一方当事人提请公力救济的手段,《劳动法》排斥了前者,我们不能追寻立法者的初衷,但我们认为建立实际履行制度,稳定劳动关系应该是现实可行的。
3.完善《工会法》,提高工会地位。在实行市场经济体制的国家,大多以“三方原则”调整劳资关系,政府充当中间调解人以协调工会与雇主之间的力量,使二者自主地找到利益的平衡点,稳定劳动关系。目前我国行政机关往往充当了劳动者的管理者,而基于难以细述的原因,较少地从维护劳动者的利益出发规范用人单位的用人制度。我国的工会作为劳动者利益的应然的代表者,却体现出过多的行政色彩。美国劳动法学者托米教授在《劳动和雇佣法》一书中提出,《劳动法》的目的就是要平衡双方讨价还价的力量,工会在其中应当充当重要的角色。然而,在我国,实际的状况却并非如此,符合市场经济要求的“三方制约机制”更无从谈起。法治要以民主的政治制度为支撑,我们认为无论通过“变法”,还是移植大陆法系《劳动法》的相关规定,终究要向“三方制约机制”这个方向发展,向劳动法公平和效率的价值无限靠近。
综上所述,《劳动法》既要保证劳动力在市场自由流动,合理配置,也要兼顾稳定劳动关系二者的对立统一,同时作为《劳动法》应当追寻的法律价值,立法和司法中应追求二者在现实状况下的平衡。正如公平和效率、自由和秩序等许多法学范畴中的“对立统一”一样,立法和司法中不可以舍弃一方为代价,追求另一方的纯粹化。《劳动法》也在追求其内在的法律价值取向,并在和其他部门法的竞合与冲突中,探索着一种平衡与和谐,这是一个永恒的过程,也是《劳动法》、《行政法》、《民法》及其他所有法律存在、发展的动力所在。
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一、我国养老社会保险的制度变迁
1、我国养老社会保险制度建立
养老保险制度的建立和健全,是人类文明与社会进步的重要标志和成果。1951年原政务院公布的《中华人民共和国劳动保险条例》,标志着我国企业职工养老保险制度的建立。但在之后的三十余年里,由于受到国家经济体制等因素的制约,我国现收现付制的养老保险制度没有什么变化,直到1984年我国城市经济体制改革垒面启动。
2、养老社会保险制度的初步改革
1984年我国城市经济休制改革全面启动,在国营企业的市场化改革展开的过程中,传统的养老社会保险制度的缺陷显现出来。随着企业更新职工队伍,企业退休人员骤然增多,企业养老金负担迅速增长,由于实质上的企业保险,企业之间负担轻重不一的矛盾十分突出。传统的养老社会保险制度在80年代首先开始进行了还原养老社会保险基本职能的养老社会统筹的工作,1986年国务院颁发的77号文件,建立了市一级层次上的国有企业养老金的社会统筹机制。在社会统筹机制内,养老金资金由人口结构年轻的国有企业向人口结构老龄化的国有企业的转移,实际上构成传统养老社会保险制度的再保险机制。传统养老社会保险制度在部分企业层面上的支付危机在这样的社会统筹机制的设置上在一定时期内解决了。1990年,劳动部又开始进行养老社会保险养老金计发办法改革的试点工作,提出养老社会保险基本养老金由两部分构成:第一部分按职工退休时当地社会平均工资的一定比例计发;第二部分按职工本人缴费年限和指数化月平均缴费额计发。随后,地方各级政府又建立了专职的社会保险管理机构,归属劳动部监管。1991年为扩大传统养老社会保险的缴费基础,国务院在《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中要求国营企业的所有职工(包括固定工与合同工)都要以标准工资的3%为起征点向该计划缴费。《关于企业职工养老保险制度改革的决定》确立了我国养老社会保险由国家、企业、个人三个层次构成的基本模式,初步确定我国企业职工养老保险制度的基本框架:逐步建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。在这个多层次的养老社会保险体制中,基本养老保险是核心,由国家立法,在全国统一强制实施,适用于城镇各类职工。第二个层次是单位依靠自己的经济力量举办的,体现不同单位在经济条件上的差别性的养老保障。第三个层次是职工个人储蓄性养老保险,个人根据经济能力和不同需求自愿参加,国家在政策上给予适当引导,在储蓄利率上给予相应的优惠。
3、新型养老社会保险制度的构建
1993年党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》将多层次的社会保障制度确立为我国社会主义市场经济体系的基本支柱之一,并提出建立新型社会保障体系的基本原则。《决定》重要的贡献是养老社会保险在社会统筹机制之外首次肯定了个人账户机制在改革方向上的地位与作用。首先,个人账户机制的导人从根本上改变了传统年金计划的运行机理。个人账户实际上是基金制的一个派生机制,所谓“统账结合”,实际上就是社会统筹与基金制的结合。而实行完全积累的基金制的融资方式、授给资格与受益规则无疑又与传统年金计划大相径庭。其次,个人账户以个人名义的完全积累性质,使其先天地具有了明确的个人财产指向,亦即属于个人长期储蓄的不容侵犯的公民产权地位。1995年3月,国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,进一步确定我国养老社会保险制度改革的目标,原则和主要任务。即到20世纪末,基本建立起适应社会主义市场经济体制要求,适应城镇各类企业职工和个体劳动者,资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。基本养老保险应逐步做到对各类企业和劳动者统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用基金。《通知》首次提出要实行以社会统筹与个人账户相结合为原则的养老保险模式。并同时出台了两套实施方案,两套方案在形式上都将企业的缴费划分为社会统筹部分与个人账户部分,但两者对社会统筹与个人账户在新制度中孰轻孰重的基本选择倾向却存在较大的分歧。1997年国务院针对前一段改革中出现的问题出台了《关于建立统一的职工基本养老保险制度的决定》。《决定》确定的养老社会保险的统一制度的内容主要是:统一缴费比例;建立统一的个人账户;统一个人养老金计发办法。
4新型养老社会保险制度的完善
2000年,中央政府组织专门力量研究提出了完善养老社会保险制度的试点方案,并于2001年7月起在辽宁省进行试点,目前已将试点范围扩大到吉林和黑龙江两省。中央政府提出修改和完善养老社会保险制度,最直接的动因是拯救养老社会保险制度。从1998年起,中国养老社会保险制度面临两方面的巨大压力:其一,养老基金收不抵支,养老金拖欠十分严重。其二,个人账户“有账无钱”,是“空账”,个人账户取舍问题再次引人关注。放弃它,“统账结台”的制度设计落空;保留它,需要财力支撑。在认真研究的基础上,国务院制定了《关于完善城镇社会保障体系试点方案》,核心内容包括两个方面:调整和完善基本养老保险制度。坚持社会统筹与个人账户相结合的制度模式,但对具体实施办法加以改进和完善:一是缩小个人账户规模。企业缴费不再划入个人养老账户,个人缴费比例一步到位提高到8%,并全部记人个人账户;二是个人账户实账运营。社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理,后者由省级社会保险经办机构统一管理,在一定时期内只能购买国债;三是提高基础养老金水平。缴费超过15年的,每满1年增加一定比例的基础养老金,但最终控制在当地职工上年度平均工资的30%。
二、对我国养老社会保险制度改革的述评
我国在建立社会主义市场经济的过程中,需要改革传统的社会保障制度。与智利等国社会保险制度的转换不同,我国社会保险制度改革面临两个基本任务:一个是配合社会主义市场经济体制,建立社会化的社会保障制度,完成从企业(单位)保险向社会保险的制度转换。这是不同于其他任何国家社会保障制度改革的一个重要特点。这个转换不属于现收现付模式或基金积累模式争论的范畴。如果说过去是现收现付的,这个转换也需要满足日益扩大的现收现付的需要。第二个任务就是建立包括基金积累制在内的多支柱体制,以符合经济发展与世界范围的社会保障制度改革潮流。我国自20世纪90年代以来逐步实行的社会统筹与个人账户相结合的混合制度(部分积累制),希望同时解决上面两个任务,即“双重”。
我国养老社会保险制度历经半个世纪的发展演变,伴随着社会经济发展积累了丰富的经验。尽管改革开放以来在养老社会保险立法方面作过艰难的探索和努力,但我们至今仍未摆脱依靠阶段性养老社会保险政策规定调控社会成员行为的局面。由于没有养老社会保险法律作制度保障,国家、企业、公民三者之间的养老社会保险法律关系难以得到社会和政府部门广泛的理性认同,甚至没有受到养老社会保险利益合法享有者的自我尊重。养老社会保险政策不同时期的政策指向留下的不同政策台阶,人为地增大了解决不同时期不同社会群体成员不同属性和矛盾的难度。国家统一的养老社会保险政策在研究解决全国普遍性问题的同时又制造出新的区域性政策矛盾。养老社会保险制度建设由于缺乏养老社会保险法律的导航面临着偏离制度目标的风险。我国养老社会保险制度的改革,一定要建立统一领导、分级管理,以社会化管理为主的管理体制。社会主义市场经济要求有可以自由流动的人才市场,这就决定了我国的养老社会保险制度必须是统一的,不能以行业或地区进行分割。
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一、我国跨国公司的发展进程与现状
中国企业的国际化进程是伴随着改革开放而逐步发展起来的。改革开放初,一些国有外贸企业在海外经营进出口贸易,上世纪80年代中期以后,生产性投资比重有所提高。进入90年代后,跨国经营主体进一步多样化。目前,除了大中型国有企业,民营企业也表现出很强的生命力,境外投资额增长很快。截至2006年底,我国累计对外直接投资(非金融类)为733.3亿美元,建立境外中资企业超过1万家,投资分布在全球168个国家和地区。仅2006年对外直接投资就达161.3亿美元,同比增长31.6%。从事跨国经营的企业已达3万多家,对外承包工程企业1800多家,对外劳务合作企业600多家。从2001年开始的5年间,我国对外直接投资年均增长66%,对外承包工程年均增长25%,对外劳务合作年均增长11%。据不完全统计,目前境外中资企业(非金融类)的总资产已超过2000亿美元,年销售收入超过1500亿美元,年实现利润177亿美元。另据德意志银行2006年发布的一份研究报告预计,在未来5年我国对外直接投资的年均增长率可能超过20%,并将在2011年达到600亿美元,成为亚洲地区最大的对外投资国,中国的跨国公司群体已经出现。
跨国公司通常以一个国家为基地设立母公司,同时又在其他一个或多个国家设立不同的实体,接受母公司的管理、控制和指挥,从事各种经营活动,这样一种富有高度组织性的巨型企业客观上需要有高度严密科学的管理。发达国家跨国经营具有雄厚的物力、财力、人力等优势,在资金、技术运用上积累了上百年的经验,具有熟练的、规范的、科学的管理技术。而我国境外企业是在计划经济体制下形成和发展起来的,缺乏应有的经营自主权利,难以对不断变化的国际形势做出灵活的反映,制约了企业跨国经营的进一步发展。而且多为国内母公司的附属公司,在单一目标市场各自为战,分散经营,缺乏组建战略联盟的意识;管理人员的选派被视为照顾或福利,综合素质差,缺乏企业家才能。因此,我国境外投资企业数目虽然可观,却少有真正意义上的具有影响力的跨国公司。
对于现代跨国企业来说,资产总额、销售收入、市场份额、资本市场市值等规模的大小是挤身于世界级企业的显著标志,美国《财富》杂志评选出的世界500强的主要依据是对公司营业收入的规模进行排名。进入美国《商业周刊》的1000家企业,则要根据各企业在股市的市值大小进行排名:企业规模意味着经营实力和市场竞争地位和影响力,若达不到相当的规模,就无从谈及世界级的企业。大是企业参与国际竞争的基础,但大而不强,意味着效率低下,同样缺乏竞争力,做强是发展的关键。做大可以通过政府手段加以解决,做强则需要企业内在的实力。因此,大企业应瞄准世界著名跨国公司找差距,定战略,在企业国际化战略上下工夫,提高竞争实力。我国联想、海尔企业国际化战略上的成功,说明我国部分企业已经具备了一定的条件,具备冲击世界级企业的潜能。
二、我国跨国公司发展面临的主要问题
尽管我国企业在跨国经营方面取得了很大的成绩,但与世界级跨国公司相比仍有较大差距。据不完全统计,我国的海外企业中盈利的占55%,收支平衡的占28%,亏损企业占17%。这说明中国的跨国公司还处于发展中国家企业国际化的初级阶段。具体表现在:
首先,海外投资规模不大,战略优势不明显。据商务部副部长魏建国透露,我国对外直接投资额仅占全球FDI的0.5%,对外承包工程合同额仅占国际工程发包额的2.1%,在外劳务人数仅占国际劳务市场的1.5%,“走出去”的规模仍然偏小。投资项目仍以中小型为主,单个项目的平均投资额虽然已经由2002年的281万美元增加到2004年的448万美元,但与发达国家海外平均投资额约600万美元、大型跨国公司平均投资约6000万美元的规模相比,差距仍然很大,因此我国的跨国投资整体水平偏低,规模不大资本不足,尚未形成明显的战略优势,影响了我国企业在境外的扩张和国际市场的竞争力,是制约我国企业跨国经营进一步发展的重要因素。
其次,海外投资结构不尽合理。中国海外投资,在行业结构上,贸易型投资企业比重偏高,制造业投资企业比重才刚刚过半,在地区结构上,投资遍及五大洲168个国家和地区,虽然投资的区域比较广泛,但对外投资的46.8%集中在港澳地区,其次是北美,占13.7%。从整个海外投资布局来看,对发展中国家和地区的投资明显偏少,影响了中国对外投资市场的进一步拓展,市场布局上的战略意图、战略层次有待进一步凸显;投资方式虽然已经由“绿地投资”向跨国并购等方式扩展,但经营方式仍比较单一,作为跨国经营中资本运营的重要手段——并购,实施的频率和效果有待进一步提高。根据《2001年世界投资报告》公布的数据,2000年全球外国直接投资总额达到6870亿美元,其中跨国并购投资达4410亿美元,所占比重高达63.6%。但目前我国海外直接投资中新建方式约占78%,而以收购、兼并方式建立的企业仅占22%左右。
第三,海外投资技术水平有待进一步提高。世界跨国公司的渗透和发展,在很大程度上依靠高科技产品和资本、知识、技术密集型产品。一些高技术产业,比如航天航空、微电子、生物工程等,在现代跨国公司中逐步成为支柱产业。而我国企业在科技方面比较落后,许多企业没有技术优势,更没有形成核心技术。因此,尽管我国的跨国经营投资范围广、涉及行业多,“十五”期间也陆续建设了一批境外研发中心、工业产业集聚区,对外承包工程也向EPC总承包、BOT等更高层次发展,大项目逐渐增多,技术含量逐渐提高,但以贸易性企业及资源开发和加工企业为主的初级格局尚未有根本改观。中国最大海外投资企业的主要投资都集中于资源开发和制造加工业,如中国冶金进出口公司投资1.12亿美元与澳大利亚合资建立恰那铁矿,首钢总公司斥资1.2亿美元收购秘鲁铁矿,中国国际信托投资公司通过中信加拿大公司与加拿大鲍乐公司、巴瑟斯特公司联手收购了塞尔加纸浆厂等,这些都表明资源开发业仍是我国海外直接投资的重点;我国对外直接投资产业结构层次和转换速度都明显滞后于发达国家。目前我国对外直接投资业分布为:资源开发(林业、矿业、渔业)、加工制造、交通运输、建筑承包、医疗保健、旅游服务等领域。由于我国对外直接投资主要集中在资源开发业和初级加工制造业,大约处于由第一阶段向第二阶段转换的过渡时期,因而尚未形成直接投资的产业体系。
第四,海外投资宏观管理体制滞后。我国企业的跨国经营管理体制严重滞后,部门分割,各自为政,缺乏统一且透明的政策。由于宏观管理的无章、无序,造成资本投入失控,加之财务制度、经营管理的不规范,造成了海外企业国有资产的大量流失;海外企业监管制度不健全,造成了内部风险管理的失控;海外投资立法工作显得滞后和单薄,尤其是海外保险与保证制度,在许多方面甚至还是空白;海外投资在体制上仍然带有浓厚的部门和地方所有的行政隶属关系的色彩。国内跨国集团的上级主管部门(部门或地方政府)对企业的经营决策仍保持高度控制。当前我国企业跨国经营的最大体制性障碍仍然是政企没有完全分开,政府对企业投融资、进出口贸易等一系列市场活动采取审批制,过细的产权和人事管理,在部门与地区利益的驱动下对企业的联合、重组、收购、兼并,进行行政干预等,凡此种种,严重影响跨国企业的健康发展。
造成这些问题的原因固然是多方面的,但最重要的首先是缺乏全球化的理念和国际化的思维,以及缺少跨国经营和管理人才。从某种程度上讲,国际化人才是我国跨国企业最稀缺的资源。
三、发展我国跨国公司的对策思考
1.制定明确的国际化经营战略。战略管理是企业战略策划、制定、实施和控制的过程。我国跨国企业要在复杂多变的国际环境中求得生存和发展,必须对自己的行为进行通盘谋划,合理确定企业战略目标,科学制定战略方案,并加强企业战略的控制。由于不同国家的公司参与全球市场的程度不同,跨国经营一般分为三个层次产品出口,即公司跨越国家边界销售自己的产品或服务:多国经营,即公司在一个以上的国家市场中开展经营活动,每个市场一般被看作是独立的,总部会实施一定程度的控制并对各地经营活动施加影响;全球经营,即公司从整体上选择和利用全球市场机会,在全球范围内组织资源,以实现获得全球竞争优势的目的。采用全球市场战略的对外直接投资一般出现在如美欧日等广泛国际化经营的企业,而我国的跨国公司由于国际化经营的历史较短,全球化战略的程度较低,大多处于由多国经营阶段或向全球经营转型的过程当中,因此实施海外经营时应选择目标更为明确的多国市场战略。随着企业竞争能力的不断提升和海外经营参与程度的不断深入,逐步过渡到全球市场战略。
2.培育跨国企业的核心竞争力。国际竞争力是指一国企业在一定的外部经济环境下,成功地进行国际生产与经营活动的能力。与发达国家企业相比,我国企业的竞争力存在较大差距。要在充满风险的国际舞台上竞争,求得生存并不断壮大发展,就必须努力提升自己的核心竞争力,尤其是企业的研发能力,这是取得海外经营成功的关键。一个企业没有自主知识产权,没有知名品牌,没有独特的研发技术就谈不上核心竞争力,也不可能具有国际竞争力。发达国家跨国公司的研发投资都在5~10%之间,强者高达20~30%,巴斯夫一家的研发人员就超过1万人。目前,世界跨国公司的研发机构又频频进入我国,这对我国的自主研发既是机遇又是挑战。因此,加强企业的研发体系建设对于形成具有国际竞争力的跨国公司显得尤为紧迫。
3.采用渐进式海外发展模式。我国跨国企业一方面人力资源匮乏,缺乏对海外市场的深入了解,另一方面资金实力不足、规模小、抵御风险能力差,因此应采用渐进式海外发展模式,即从国内市场——海外市场代理一产品直接出口——海外代表处——相邻海外分公司——相邻海外子公司——海外建厂——扩大海外市场区域——全球市场。渐进模式是一种从地理和经营方式上逐步演变、循序进入的扩张方式,以提高跨国经营成功率。渐进发展模式有利于不同资源、文化、综合能力的融合、培养与吸收,逐步增强跨国企业实力,从周边国家扩张到欧美发达国家,并最终走向全球。
4.加强跨国经营企业的现代化管理。我国跨国企业的当务之急是必须按照国际市场需求,树立现代化的管理思想,尽快转换企业经营机制,强化企业的质量管理,加强企业的营销管理,重视信息管理。我国企业在跨国经营过程中遇到反倾销、反补贴以及企业蒙受的种种损失,主要是源于不熟悉国际惯例,不能按国际通行的规则开展经营活动,因此企业必须严格遵照国际惯例和规则行事,按国际规范、惯例加强海外分支机构及跨国经营活动的管理。
5.培养和引进国际化经营管理人才。国际化人才就是熟悉国际惯例、精通外语和懂得国际市场运作的人才。许多跨国公司的实践证明,经营管理人员的业务技能以及综合素质是影响企业海外经营的非常关键的因素。我国的跨国公司在人力资源管理方面还存在许多问题,从而成为跨国经营的“短板”,因此培养和引进业务技能强、熟练掌握国际商务语言的经营管理人才是中国跨国企业经营成功的必要条件。春兰集团跨国经营的成功就是基于人力资源管理模式的创新:建春兰学院,吸引国内优秀人才;选派到国外进修:整合全球人才资源;人才资源本地化等。目前春兰在海外有1000多名外籍人才,这批海外科技精英掌握全球范围内最前沿的技术,成为春兰向世界先进技术挑战的强大后盾,缓解了海外人才不足的问题。通过这些措施,春兰基本解决了国际化人才缺乏的问题,保证了国际化战略的顺利实施。
“路漫漫其修远兮,吾将上下而求索”。只要我们认真学习著名跨国公司的成功经验,树立国际化视野,移植并孕育跨国公司成长基因,在经济全球化进程和国际竞争中,我国的跨国公司一定会发展成为具备国际竞争能力、掌握国际化经营管理和技术的现代化的跨国企业集团!
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以就业为导向一直以来就是技工院校教学的一个指导思想,面临新的变化、新的机遇以及新的挑战,为了培养社会需要的高级技工人才,当前教学改革中关于英语教学的改革不可忽视,必须给予高度重视。以下是读文网小编为大家精心准备的:我国高校教师职称制度改革探究相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
[摘要]高校职称评定制度既关系到教师的发展,也关系到对学校的发展产生影响。高校职称改革的重点是扩大高校在职称评审中的自主权;优化职称评审指标体系;建立科学、多样的人才评价体系;加大宣传教育,坚持平稳过渡的原则。
[关键词] 高校职称制度;职称评审体系;职务与职称
高校教师职称制度一直是高校人事管理人员及广大教师关注的热点和难点,它不仅关系到教师的切身利益,而且直接影响到教师工作的积极性和创造性。随着我国高等教育发展形势的变化和社会经济的发展,它的局限性和滞后性越来越明显,已经成为制约高校发展的一个“瓶颈”,到了非改不可的时候了。一些地方和高校已经相继出台了一些职称改革政策,取得了一定的成绩。但是,有的仅仅是对申报、推荐、评审的方式和形式进行技术性的改进和完善,并没有从实质内容上进行革新,无法从根本上消除职称终身制的弊端;有的虽然以“职务”取代“职称”,全面改变了现有的职称制度,有效地消除了职称终身制的弊端,在一定程度上激活了高校用人机制,但由于改革在一定程度上破坏了高校教师的稳定性,评聘的主体、方式、内容、标准等方面存有争议,也产生了一些消极影响。高校教师职称制度改革是高校人事制度改革的核心,而人事制度改革又是高校改革的基础,是高校引进人才、使用人才、留住人才的关键因素,从某种意义上说,关系到高校的前途命运。因此,教师职称制度改革对高校的建设与发展以及我国高等教育的发展影响深远,为社会各界所瞩目。
当前,我国深化职称改革就是要进一步建立以能力、业绩为导向的、科学的、社会化的人才评价机制。在这种情境下提出了评聘分开模式,即任职资格评审或考核不受岗位和职务限制,够条件者可自主申报评定专业技术资格。这种模式应该是充分发挥专业技术资格审定和职务聘任两个作用的最佳模式。但是由于在实践过程中并没有真正按照评聘分离模式来运行,因而也就并未达到评聘分离模式预期的效果。
随着职称改革工作的推进,各高校在职称改革方面都有不同程度的发展。但是,由于与高校职称改革相配套的政策不完善,改革受到不同程度的制约,高校职称改革工作仍面临很多亟待解决的问题。
2.1高校在职称评审中缺乏自主权
目前,我国高校教师职称有四个等级:初级、中级、副高级和正高级。在这四个等级的职称评审中,副高级和正高级职称的审批权归省级行政主管部门,高校只有推荐权而无审批权。尽管初级和中级职称的审批权下移到部分高校,但是高校在评审过程中也要受指标和岗位职数的限制,没有完全的自主权。
2.2职称与职务概念混淆
长期以来,围绕着“职务”与“职称”概念就曾引起过多次讨论,直到现在有些人对于二者的界定也不是很清楚,甚至有些管理者也认为职务和职称一样。这是因为我国教师的职称分为助教、讲师、副教授、教授四级,而表示教师的职位也被划分为四等,而且也被冠以助教、讲师、副教授、教授的称呼,这样容易给人造成一种错觉,认为职称与职务是一样的。从严格意义上来说职称属于人才评价范畴,职务属于人才使用范畴。职称是标志专业技术人员学术水平能力和工作成就的等级称号,是社会对其综合学术能力、学术成就和社会贡献大小的认可标志,是一种资格,不直接与工资待遇挂钩,一旦获得,终身享有,只能作为应聘职务的依据;而职务是同职权相联系的工作岗位,担任某一职务,必须具备一定的资格条件,行使一定的职权,担负一定的职责,获得相应的工资及福利待遇,即职务是责、权、利的统一。当前,教师只要获得职称,工资待遇及相应的福利就能得到提升及兑现,高校教师管理者力抓职称评审工作,而教师则以职称提升为己任,从而造成了上级教育主管部门、高校及广大高校教师都以职称评审为主,而聘任只不过是职称评上后理所当然的程序――流于形式,教师只要能够评上职称,就会被聘为相应的职务,这就形成了职称评审后聘任的虚化现象。从而导致教师“能上不能下”、“论资排辈”的现状。
2.3职称评聘制度不够灵活,人才的正常流动受到限制
对于想要引进的人才,由于各种限制引不进来;或者是能进不能出;或者是引进后配套政策跟不上,想留又留不住;同时对于聘用人才在项目合作、访问、进修等特别是参与国际交流与合作方面,存在政策上的不完善,致使人才的内部和外部流动受到限制,造成了高级职称人才状况的参差不齐。这必然影响到人才队伍整体素质的提高。
2.4评审工作的公正性受到质疑
在实际的职称评审过程中,申报者花费了很多的时间和精力去精心准备申报材料,但是学科评议组和职称评审委员会却只用了半天时间就将几十甚至一百多位申报者的材料评议完成,并作出评审决定。这种过于草率的评审方式给申报者“托人情找关系”以可乘之机。另外,职称评审委员会是由各单位选派人员组成的,各评委在投票时难免会对本单位的申报者网开一面,而对外单位的申报者则严格要求,这严重影响了职称评审工作的公正性。
2.5职称后续管理方面存在诸多薄弱环节
聘后管理仍停滞在收发考核表、掌握一些无关痛痒的信息等低端层面,而以能力业绩为基本评价要素,以激励人的文化管理为基本手段的现代评价体系和管理模式,最终流于形式。
种种弊端,使一些人的才干得不到施展,潜能得不到发挥,严重束缚了高校教师的专业发展,必然影响教学质量。因此,加强职称制度的进一步改革,对高校更好地适应我国经济社会的发展要求,有着特殊的意义。
古希腊哲学家亚里士多德曾说过:“提出问题等于解决了一半”。目前,我国深化职称改革的一个重点是,改进完善专业技术职务聘任制,打破专业技术职务终身制,落实用人单位自主权,真正做到职务能上能下、工资收入能高能低。笔者主要从以下几个方面提出对高校职称制度改革的思考。
3.1扩大高校职称评审的自主权
社会的发展和经济制度的变革要求政府与高校的关系是一种宏观指导的关系。具体到职称评审来说,就是高校先根据本校的规模、层次和发展方向确定所需设置的学科和专业,然后按照学科和专业的要求,科学、合理地配置专业技术人员职称等级,并自行评审。而政府的职责就是对高校的行为进行适度规范。这种由下至上的评审模式既可避免原有模式中评审指标不切实际的情况,又可增强高校的办学活力。
3.2优化职称评审指标体系
现行的职称评审制度多强调论文的数量、学历的高低和资历的长短,忽视了实践能力的考察。因此,改变现有的评审方式,确立科学、合理的评审指标体系势在必行。如,在教师系列职称评审中,可以借鉴国外大学的标准,分别从教学、科研和公共服务三个方面来进行考察。教学方面主要是考察教师的教学水平,可以通过两种途径来实现,学生对教师的评价和同行评价。科研方面主要是考察教师发展科学的能力,考察重点不仅要看发表了多少篇论文,撰写了多少部专著,更要看这些论文和专著的质量。在评价论文和专著的质量时,不能只看发表刊物的级别,还要由同行进行匿名评价。公共服务方面主要是考察教师服务社会的能力,具体包括参加全国性的学术会议、参与学术性组织的活动、社区活动、服务地方经济的横向课题等。
3.3建立科学、多样的人才评价体系
对于专业技术人员进行科学合理的评价是一个难题,而评价是高校职称评聘改革中一个必须认真面对的课题。职称评定实质上是对一个人学术水平的评定,它与教学水平、技术水平应该是并列的,本身与待遇没有关系,只有与岗位结合起来才有意义。为此,高校要切实加强对教师学术、技术评价的研究。按照不同的学校、不同专业教师以及同一专业教师在不同任期的学术工作重点,考虑建立多样化的评价标准。应充分考虑到学校之间、个体之间的差异,以人为本,使人才发挥应有的作用。对不同的情况要区别对待,如不同学科,学术研究具有各自的独特性,以同一种评价制度来统一评价不同学科的研究成果,难以实现评价的客观、公平和公正,对此应该实行分类评价。因此应该根据职业标准和岗位需要,不拘一格,制定灵活多样、科学合理的人才评价方式,对人才的品德、知识、能力、身心等有一个综合分析和科学认定,作为人才考核和使用的依据。
尤其是特殊人才、特长人才的发现和使用,使人才价值通过多种形式得到认可和使用。从整个社会的发展看,要建立以业绩为重点,由品德、知识、能力等要素构成的各类人才评价指标体系,建立健全科学的社会化的人才评价机制,成立专门的社会化评价机构来评价学术成果。要发展和规范人才评价中介组织,在政府宏观指导下,开展以岗位要求为基础、社会化的专业技术人才评价工作,消除以往评审办法中存在的利益、人情因素。而社会化评审职称的唯一标准是教师的学识、职业道德及业务水平的高低。
3.4加大宣传教育,坚持平稳过渡的原则
职称改革是一项难度大、涉及面广的重大改革,需要广大教职工的理解和支持。为此,应做好政策宣传和思想工作,帮助广大教职工在思想意识上实现从职务终身制向竞争上岗、优胜劣汰转变,为深化改革创造良好的社会氛围。要宣传国家深化职称改革的目标和发展趋势是要建立与社会主义市场经济体制相配套的专业技术职务聘任制度和专业技术人员执业资格制度。通过宣传教育,让教职工更好地理解职称制度改革的政策和措施,促进高校各项改革制度的落实。由于改革也涉及一定范围、一定层次教职工的利益调整,必须恰当处理改革的推进速度和教职工承受力的关系,把连续性和稳定性结合起来,在做好宣传教育的基础上,有阶段、有重点地循序渐进。
[1]冯金利.高校教师职称评审中存在的问题及对策[J].产业与科技论坛,2008(6).
[2]严春友.教师职称制度改革断想[N].中国教育报,2008-09-12(5).
[3]杨兴林.高等学校职称评审的科学化研究[J].黑龙江高教研究,2006(5).
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职称评审制度是对人力资源实施评价的主要手段,也是人才管理体系的重要内容,在人力资源开发以及人才选拔、培养、流动、使用等方面,都体现出重要的作用和影响。以下是读文网小编为大家精心准备的:我国现行职称评审制度的弊端及改革设想相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
职称评审制度,是一项政策性很强的制度,改革难度大,但必须进行改革。
实行了多年的我国现行职称评审制度,近年来显现的弊端越来越多。这些弊端的存在和长期得不到根除,已经造成了恶劣的负面影响。其主要表现如下:
1.陈旧过时的评审手段,变相鼓励造假。目前不少单位的职称评审领导小组,依然按照实行了多年的条条框框进行评审,要求参评者有论文、有著作。实际上,就是评审领导小组的成员,对于申请评定职称的人,他们应该是了解的,要考核他们的真实能力、水平,并不是很困难。可是,假论文拿来了,假著作拿来了,居然还都能派上用场。原本知道某些人不该评上中、高级职称,为什么不坚持评审原则呢?道理很简单,评职称和用人是两回事。你说张三的论文是花钱买的,不该评上副高职称,那张三就会举报李四的著作是假的,李四就该评上正高职称吗?这样一来,也许连评审委员会一帮人的“老底”也会被揭发出来,大家脸上都不好看。还是全都睁只眼闭只眼吧!于是,造假之风日盛。
2.职称变成了“待遇”,与使用人才严重脱钩。不少单位的职称评审,不是严格按照职称评审条件进行严格把关。他们屈从于“官本位”的高压,对于能够担任中层领导职务者,一般全可以享受副高职称。以此类推,高级行政领导,一律全享受高级职称。没当上官的工作人员,熬够了年头给个中级职称就算混得不错了。职称评审的领导者,既是裁判员又是运动员,要求他们公平公正,那是不可能的。道理很简单,他们占着高级职称本身,就是典型的不公正。职称一旦和职务紧紧挂钩,就失去了职称存在的意义。这样做,职称的贬值是不言而喻的。因为,即使是称职的领导,甚至各方面评价都不错的高级领导,绝对和获得高级职称是风马牛不相及的两回事。让行政领导头顶高级职称的“帽子”,是职称评审的悲剧。
3.职称的“近亲繁殖”让职称评审走进了死胡同,最终无路可走。绝大多数单位的职称评审,不是优中选优,更不是宁缺毋滥。他们居然怕浪费了“名额”,以“破格”的名义,降低职称评审标准,把根本不够标准的人,突击拉进中、高级职称队伍。趁此机会,一些评审“要员”大搞权钱、权色交易。不少庸人、弱智、低能者纷纷获得了中、高级职称。除了在同学聚会的饭桌上有了吹嘘自己的“资本”,社会上增加了许多遭人“白眼”的冒牌货色。职称几年评审一次,评上的人素质却越来越差,可就是这样,仍是照评不误,职称评审能不走下坡路么?
4.中高级职称沦为“低能者”的代名词,是这个时代的悲哀。谁也不否认,随着社会的进步,人才辈出应该是社会的正常现象。如果人们发现,那些有高级职称的人,全是一些“吃吗吗香,干啥啥不行”的主儿,而没有高级职称的人,既是实干家,又是饱学之士。那这样的职称评审结果,就不是很可笑的事情了,那将是极其可憎了。社会不公真的到了那样的程度,那将是危险的。
1.打破由本单位进行职称评审,再报上级单位批准的旧制度。将职称评审的权限移交给市、区的人才交流中心,由人才交流中心统筹进行评审、安排和管理。人才交流中心可以通过媒体,将职称名额向社会公布,评审面向社会的职称申请者,并让获得职称的人,很快获得能够发挥自己作用的岗位。
2.制定各类职称的严格评审标准,让评审条件与社会需求同步。取消明显可以造假、不容易识别其真伪的著作、论文等条件,更多地注重申请职称者近年取得的各项工作成果,包括发明、创造、专利,更应注重面对面的考核。新的职称评审,就是推动人才的进步,获得中高级职称的人,应该在各方面超过本行业同类职称中的佼佼者。评审的重点是把好关口,做到宁缺毋滥。
3.打破职称的终身制。时下的情况是,一朝获取职称,就会终身受益。啥事全都不会干,一算收入真不低。这显然是极不合理的。职称应该是在岗在职时的称谓,工程师、教授、主任医师等等,离开了工作岗位、调离了原来的岗位,或者在其岗位却没有发挥职称的作用的,应该限时免去原有的职称。尤其是高级职称,不在其位,就应立即废止,工资待遇,可享受向下浮动一个级别等次。只有极少数有过特殊重大贡献的专家、学者,经国家有关部门批准,才能终身享受高级职称待遇。
职称评审制度,是一项政策性很强的制度,改革难度大,但必须进行改革。其宗旨就是去伪存真、实事求是,要让职称升值很不容易,但职称真正获得了大众的尊重,乃民族之大幸也,离国家真正强大起来,也就不太遥远了。
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随着现代化和城市化进程的加快,乡村旅游越来越受人青睐。我国乡村旅游虽然起步较晚,发展却非常迅速,近年来更是处于快速增长的高峰期。以下是读文网小编为大家精心准备的:我国乡村旅游可持续发展问题与对策研究相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
【摘 要】乡村旅游是近年来在国内外都有着蓬勃发展的一种旅游形式。然而在快速发展的同时,也存在一系列问题。如何使我国乡村旅游可持续发展,值得探讨。文章以贵州省乡村旅游为例,论述了贵州省乡村旅游存在的几个问题,也为贵州省的乡村旅游可持续发展提出了几点建议。
【关键词】乡村旅游;可持续发展;问题及建议
乡村旅游是近年来在国内外都有着蓬勃发展的一种旅游形式。少数民族地区乡村旅游则是以少数民族乡村社区作为旅游目的地,以少数民族地区独特的生产形态、民俗风情、生活形式、自然风光、乡村居所和乡村文化为旅游吸引物,利用城乡差异和民族差异来规划设计和组合旅游产品,以满足旅游者观光、休闲、度假、娱乐、求知和购物等各种旅游需求的旅游形式。近年来,随着西部大开发和旅游扶贫政策的实施,以及现代旅游需求的多样化发展,贵州少数民族地区以其悠久的民族文化及淳朴洁净的乡村自然风光吸引着越来越多的旅游者。
乡村旅游是指发生在乡村地区,以乡村空间环境为依托,以乡村独特的生产形态、民俗风情、生活形式、乡村风光、乡村居所和乡村文化等为旅游吸引物,以都市居民为主体目标市场,利用城乡差异来规划设计和组合产品,集观光、游览、娱乐、休闲、体验、度假和购物为一体的旅游形式。
乡村旅游可持续发展要求在为旅游者提供高质量旅游环境的同时,改善旅游地居民的生活水平;在开发过程中维持旅游供给地区生态环境的协调性、文化的完整性和旅游业经济目标的可获得性;保持和增强环境、社会和经济未来的发展机会。以乡村空间环境为依托,以乡村独特的自然风光和人文特色(生产形态、生活方式、民俗风情、乡村文化等)为对象的乡村旅游,其可持续发展至少应有如下内涵:
第一,旅游资源供需双方需求的持续性满足。乡村旅游发展必须与当地经济社会结合,充分利用乡村旅游开发带来的各种机遇,不断满足乡村旅游开发地的经济社会发展需要,也为乡村旅游的继续发展提供动力和物质文化基础。同时,乡村旅游要为旅游者提供高质量的旅游产品和服务,以乡村旅游的独特魅力吸引旅游者,满足旅游者亲近自然、娱乐身心的需求。
第二,坚持经济效益与社会、环境效益并重的原则。乡村旅游具有强烈的经济性,但若把经济效益当成惟一追求,在趋利性的驱使下,乡村旅游所依赖的自然环境和乡村生活风貌将会遭到破坏。因此,乡村旅游发展必须坚持经济效益与社会、环境效益并重的原则,秉承可持续发展的观念与方法,保证乡村旅游发展不超过乡村环境的承受能力,妥善处理旅游开发与保护乡村旅游资源、环境和乡村文化特色的关系,与乡村经济、文化、社会发展相协调,借以保障乡村旅游资源利用的持续性。
第三,乡村旅游资源要共享、公享。一方面,同代人之间要共享、公享乡村旅游资源,避免一部分人受益,一部分人却要承担旅游带来的负面影响。另一方面,当代人与未来各代人要共享、公享乡村旅游资源,避免以旅游区环境的恶化为代价满足当代人旅游需要,剥夺后代人的社会发展能力和生活需求。其可持续发展要实现代际共享。
近年来贵州少数民族乡村旅游持续发展,取得不少成绩。少数民族旅游特色村和旅游示范镇的建设,农家乐的发展,乡村旅游度假区建设等,都推进了乡村旅游的进一步提升。乡村旅游已成为市民和游客的重要休闲方式,成为农民增收致富的重要渠道。但是,贵州乡村旅游发展过程中也存在一些制约其发展的因素。
(一)发展理念落后
许多乡村旅游经营者和地方政府对乡村旅游的内涵、特点等理解不够全面,对本地乡村旅游资源的优势认识不清,对城市游客的个性化需求把握不准,没有形成系统科学的乡村旅游发展观。项目上马一窝蜂,项目功能、特色雷同。
开发项目城市化倾向明显,在展示乡村差异、挖掘乡村内涵、突出乡村特色上有很大欠缺。旅游活动的内容较为单一。乡村旅游特色化不明显,乡村旅游活动单一,缺乏高层次的,多元化的文化内涵。农家乐在景观、经营与活动方面,大多未能拉开档次,同质性远大于差异性。
(二)保护与开发矛盾突出
生态环境是贵州地区发展旅游的最大资源,保护好生态环境就是保护了民族地区的旅游资源,保住了民族地区经济发展的后续动力。部分旅游经营者诸如饭店宾馆乃至游船等在日常经营活动中,经常产生并排出大量废水,致使周边水质出现不同程度的污染;部分游客在参与乘船、划船等旅游项目时,随意往水里乱扔废弃物等,同样对水体造成了污染加之部分地区相继推出各种农家乐旅游项目,虽然部分增加了少数民族群众的经济收入,但也为当地水资源的污染埋下了隐患。贵州地区旅游资源丰富,但经济欠发达,各族群众收入较低,生活质量相对较差,地方政府迫切希望通过加快发展,以改变当地经济的落后面貌。受此因素影响,部分政府官员对旅游资源存在重开发、轻保护或只顾眼前利益、不顾长远利益等短视现象,决策过程缺乏应有的调查研究和全面科学的论证、评估与规划,出现了盲目开发、无序开发或重复建设等不良行为,造成许多不可再生的贵重旅游资源的损害浪费,直至出现资源退化现象。
旅游开发导致了严重的环境污染。“先污染、再治理”的思想在乡村旅游发展中也有体现,这种思想与可持续发展的精神背道而驰,容易滋生追求经济效益而无视环境保护的不良思想,并疏于环境保护管理工作,旅游资源开发方式不合理,影响生态旅游的可持续发展,致使一些旅游地的生态环境状况恶化,旅游环境受到严重污染。近年来,旅游开发和管理经营方在景区内大兴土木,修建各类旅游设施,如宾馆、饭店、农家乐将会造成噪声、固体垃圾等污染。另外,短时间过多游客聚集,并形成人声鼎沸的现象频繁出现是造成这些污染的另一重要原因。各种因素产生的环境污染已成为生态旅游发展的严重障碍,制约着乡村旅游的进一步发展。
宣传工作不到位 大力发展乡村旅游的关键之一就是必须解决人才问题,建设一支具有专业水平的乡村旅游管理人才队伍。贵州乡村旅游发展中专业人才短缺现象严重,因为经营单位的从业人员主要都来自当地农民,其自身文化素质偏低,又没有受过专门的培训,大多数都未从事过旅游开发经营活动,对旅游的认识不够,对与旅游相关的政策和规章制度不了解,在旅游规划、管理、经营等方面没有丰富的经验,不能创造性地开展工作,致使管理水平低和服务质量不高,严重制约了乡村旅游业的发展,也直接影响了贵州乡村旅游形象的树立和市场竞争力的提升。
教育宣传工作主要针对以下两个对象群体:第一是要加强对生态旅游从业人员环境意识的教育,努力对其传授生态科学知识,用可持续发展思想武装其头脑,这一方面目前做得不够;第二表现为并未找到对广大成年旅游者进行环境意识宣传教育的有效方法和途径,旅游者的环境保护意识主要依靠其自身素质进行自我约束,这是造成广大生态旅游从业人员和生态旅游者环境意识较差的一个重要原因。
(一)树立科学的发展理念
科学的发展理念是乡村旅游可持续发展的先导。要不断提高开发乡村旅游的认识,在贵州省旅游业发展总体规划的指导下,牢固树立科学发展的理念,对农村产业布局和乡村旅游发展目标进行科学论证,在对生态环境、文化资源、客源市场等方面进行认真调研的基础上,对乡村旅游的发展做出科学规划,确保乡村旅游的可持续发展。
贵州乡村旅游要充分利用当地资源,形成特色,打造自己的品牌。发展乡村旅游,根据自身的地理优势与区位优势,在产品开发中着重保持乡村原有的特色。乡土风情是发展乡村旅游、形成品牌竞争力的要素。因此,发展乡村旅游必须注重农业特色资源和农村风俗文化资源的开发利用,大力发掘乡村旅游资源的闪光点,把农业文化景观、农耕生态环境、农事生产活动、传统的习俗等有机结合,引导和鼓励农户不断丰富乡村旅游内涵,开发形式多样、具有浓厚乡土气息的乡村旅游项目,突出地方特色,营造出具有地区比较优势的乡村旅游品牌。
(二)加强环保意识教育
加强环保意识的教育,首先体现在树立生态旅游资源的忧患意识。现在乡村旅游资源和生态环境保护的开发利用与管理不足,在这一点上要教育好作为旅游主要推动者的市民,使他们意识到发展生态旅游可持续发展的重要性。其次,加强对旅游区的环境保护,对游人给予正确的宣传教育,号召市民科学旅游、绿色旅游。再次,对从业人员进行针对性强的专业技能培训,举办必要的学习班,通过报纸、电视、广播等各类媒体进行广泛宣传,提高大众生态环境意识。
(三)注重环境建设
”制度,把空气质量、水环境、森林覆盖率、水土流失治理等指标作为考核官员政绩、评价当地政府绩效的重要指标。同时建立责任追究制度,使那些环境保护、生态保护的管理者、监督者乃至责任人,同步承担相应的监管责任。三是构建保护与开发协调机制。应结合贵州地区保护开发实际,构建“以保护为前提、保护与开发并重”的协调机制。通过实行保护性开发,既要使贵州地区的自然或人文资源得到有效保护,又要使相应的旅游资源得到充分利用;既要注重民族地区人文景观与自然景观的协调,又要维护景区的自然风貌,更要提高景点的科技含量,使旅游由单一型变为符合型项目,由自然之旅上升到文化之旅,由外延式发展转向内涵式扩张,最终实现人与自然、产业与环境、旅游与文化的和谐统一。
(四)加强对农民的培训
加强对农民的培训,重视对农民的引导。农民在乡村旅游发展中存在着不可替代的作用,是乡村旅游发展壮大的基本条件之一。而作为农民素质普遍偏低的贵州,要使乡村旅游永葆青春,就必须加强对农民的培训,重视对农民的引导。要做到这一点:首先要根据各地的特色以及农民自身的条件,开展灵活多样、不同形式的专业培训,主要是指经营管理、产品加工、接待服务、环境卫生、旅游安全等方面的培训。其次要引导农民合理利用与开发乡村旅游资源。贵州的乡村旅游资源有很多是文物古迹、文化遗产,是不可再生资源。
因此这就要求引导农民在开展乡村旅游的过程中,坚持“保护第一,开发第二“的原则。最后要引导农民正确地开展乡村旅游,要从市场需求的实际情况出发,依托当地的旅游资源,立足旅游市场,不要盲目进行开发。另外,定期请相关专家对农民或从业人员实施从宣传、接待到食品安全、环境卫生等全方位的培训,政府相关部门组织农民或部分从业人员代表到乡村旅游发展较好的地方参观学习。逐步提高乡村旅游地农民和从业人员的整体素质。
我国乡村旅游可持续发展问题与对策研究相关
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