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由于制宪是一种主权行为,所以制宪主体应该是国家主权的所有者。近代以来的宪法历史表明:人民是制宪主体,但人民并不直接行使制宪权,而是通过或主要通过间接民主的形式制定宪法。下面是读文网小编为大家精心准备的:国家治理体系和治理能力现代化的宪法保障析论相关论文。仅供大家阅读参考!
国家治理体系和治理能力现代化的宪法保障析论全文如下:
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求。这充分体现了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要性,也明确了党在政治体制改革探索中的总目标。推进国家治理体系和治理能力现代化涉及经济、政治、社会、文化和生态建设等诸多方面,需要依靠各种社会力量的帮助方可实现。同时,也必须得到法律的保障,特别是宪法的保障。
现代化的国家治理体系以法治体系的建立为基础,国家治理的现代化有赖于各个领域的法治化,故依法治国是国家治理的基本理念。1999年,九届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》,把“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”写入了宪法第5条。自此,依法治国上升为宪法规范,具有了最高的法律效力,为中国的法治建设道路提供了坚实的宪法基础和依据。推进国家治理体系和治理能力的现代化,必须保证国家治理在法治的轨道上进行。宪法中的依法治国理念从多个方面促进法治中国的建设并推进国家治理在规范化道路上行进,其中主要体现在对国家权力的限制和对公民权利的保障上。
“任何称为民主的国家都承认,国家权力来自该社会成员,即由人民赋予的。人民把权力赋予国家的最基本的方式是,人民通过选出的代表机关进行立法,用法律确定国家机关的职权,使国家权力取得合法性。据此,可以得出确立国家权力限度的第一条基本原则,即国家权力只限于法律明确赋予的范围,法律无明确规定的权力,国家机关不得行使。”[1]在限制国家权力方面,“宪法既起着授权作用,也就包括限制权力的作用在内了。”[2]34宪法第58条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”第67条则对立法权的行使进行了细化。宪法以及依据宪法制定的立法法中对立法权的设定和规范,为我国国家治理体系和治理能力现代化奠定了牢固的基础。
在司法和执法方面,鉴于国家治理主体多元,在治理过程中,人民群众依法管理国家与社会的各项事务,最重要的是保证司法机关公正司法、行政执法机关依法行政。对此宪法第三章第七节专门对作为国家审判、检察机关的人民法院和人民检察院的性质、设置和职能作了规定。这些都为促进司法公正、保障公民的合法权益提供了有效保障。行政执法的关键是依法行政,这也是推进国家治理的肯綮所在。依法行政要求行政机关必须依法行使职权,所依据的法律是包括宪法在内的大量的行政法,宪法作为国家根本大法,也是行政法的根本表现形式。宪法中对于行政权力的取得、行使及其监督等根本性问题都做了规定。宪法中关于国家行政权力的来源和行使权力的基本原则,行政机关在国家机构中的法律地位和行政体制,行政机关的设立、权限和职责,公民基本权利及其保障,都是依法行政的最重要、最根本的制度规定。
“维护和扩大公民权利,是一个人民当家作主的国家最重要的任务。”[2]129在保障公民权利方面,我国宪法不但在第二章专门规定了公民的基本权利和义务,还在第十届人大二次会议通过的宪法修正案里,首次将“人权”概念引入宪法,明确规定“国家尊重和保障人权”。这是中国民主宪政和政治文明建设的一件大事,是中国人权发展的一个重要里程碑。人权理念入宪对于国家治理意义重大。人权保障与国家治理具有很大程度的关联性。“国家治理”区别于以前经常提到的国家管理,国家治理的主体更为多元,所以国家治理具有更强的公共性。我国公民的权利,尤其是一些基本政治权利都属于人权范畴,只有通过宪法对于人权的保障,才能真正有效实现这些权利。
将人权保障理念引入宪法会促进国家治理的治理主体和对象更为公平公开公正地参与各项治理活动,并会让治理的内容更为清晰。从而更好地在国家治理进程中,消除不同阶层的隔阂与分歧,实现社会利益最大化。国家治理必须秉持公共理性,人权的公平正义性是保持治理公共理性的基础。保障人权是现代治理理念的核心和最终追求的价值。“以人权作为社会政治原则,也就意味着采取以法律设立和调整权利义务关系的方法来建立社会政治秩序并促进其有序与和谐。这种治国方法的主要特点是,在承认和保护个体权利的前提下,通过设立、配置和调整个人与个人、个人与社会之间的权利义务关系来谋求社会的有序发展。”
同志指出:“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”制度是治国理政的基本规则,是国家机构正常运转、发挥效能的基础性架构和根本保障,国家治理体系实质上也就是一种制度体系。国家治理靠的是法律和秩序,维护法律和秩序的尊严,就是维持国家范围内各种利益的总体平衡,这是国家治理的最低要求。
宪法第5条规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”说明了“宪法的法律效力高于法律、法规、规章和一切具有法律效力的规范性文件”。[4]同时,也确立了宪法在法律体系中作为其它法律立法的依据和最高法律规范的地位。在国家治理体系和治理能力现代化建设过程中必然会有相当多的制度创新,而这些创新中有些可能和旧有的法律制度相抵触,或是偏离社会发展的应有轨道。这两方面关系如果处理不当,就会对国家治理体系的整体建设带来危害。有关旧制度对创新的抵触,宪法及宪法性法律对于法律修改和废除有明确的规定,只要符合条件,经过法定程序,便可以改废旧法,从而将有益国家治理的创新内容确立为法律制度。宪法及其下位法能通过各类预防和救济规定来解决探索过程中出现中的这类问题,确保国家治理的正确方向。
现代国家治理体系的建设需要以宪法为统领的法律体系作为基础。唯此,治理主体和治理对象的所有行为才会具有直接的或者间接的法律依据。以宪法为核心的中国特色法律体系是国家制度建设的巨大成就,反映了中国民主政治的成就。这一体系将分散化、非系统、无体系、缺制度的传统治理模式改变为具有制度化、体系化、系统化和法治化特征的治国理政的总体系,并作为治理指南对国家各方面事务进行具体规制。可以说,宪法作为治国安邦的总纲领,领衔中国特色社会主义法律体系,以建设法治中国作为核心内容,摒弃了以前运动式、会议式的治理方式,用完整的体系将国家治国理政的方略纳入法治轨道上推进。
推进国家治理体系和治理能力的现代化必须坚持和拓展中国特色社会主义道路,以高度的自觉性和强大的创新力,在党的领导下,立足基本国情,坚持以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放,坚持经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等五位一体的治理道路,促进人的全面发展。
“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设全面、协调推进,是保证中国科学和可持续发展的必要条件。”[5]这些治理领域所构筑的“五位一体”建设法治中国的道路中,宪法从本源角度为紧密相连、相互协调的国家治理道路做了导向性注解,确保了法治中国建设正确的航道,从而积极推进国家治理体系和治理能力的现代化。
在经济层面,宪法第6条到13条确认了全民所有制经济的主导地位,发展多种经济形式、多种经营方式。宪法第6条规定:“国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”第7条规定:“国有经济,即社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”表明国家在治理过程中,善用权力保障经济体制沿着社会主义方向发展,促进国民经济发展。
宪法第6条第2款规定:“社会主义公有制消灭人剥削人的制度,实行各尽所能,按劳分配的原则。”这一规定表明,我们的生活资料分配原则是按照劳动者的劳动数量和质量进行合理的分配。宪法第15条明确规定国家实行社会主义市场经济,通过加强经济立法,完善宏观调控。宪法确认了自然资源国家所有制度、自然资源及公共财产的国家保障制度、国家调控下的市场配置制度。在发展市场经济的过程中,必然会对国家治理模式的转变产生影响,宪法对于经济制度的基本规定恰是保证这种转变处于一种理性的进路,使其在轨道上运行。宪法对于基本经济制度以及分配制度的规定,能确保在国家治理过程中避免因纷繁复杂的国际局势、全球经济萧条导致部分制度失灵而出现的国家治理失败的风险,为了经济的长期繁荣打下稳定的基础。
在政治建设层面,宪法第1条规定:“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”明确了中国社会的阶级基础及领导力量,区别于西方资本主义国家的社会阶级构成,也确立了中国特色社会主义建设的主导力量。全球化时代,改革开放条件下,在国家治理过程中,外部错误思潮难免涌进,出现腐蚀和企图瓦解社会主义思想和制度的萌芽。宪法通过确立社会主义思想和制度的重要地位,确立国家治理体系的方向。宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这一条规定体现了国体和政体的政治属性和政权的阶级属性,表明了我国国家政权的权力来源和组织形式。我国是人民民主专政的国家,国家的一切权力属于人民,人民代表大会制度这种政权组织形式能够充分体现我国一切权力属于人民这一根本国家权力属性特点。
在文化建设方面,宪法第47条规定:“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作,给以鼓励和帮助。”应该看到,多年来我国缺乏对宪法文化权利的理论研究,一定程度上导致立法对文化权利的忽视。公民所应享有的文化权利在宪法文本中应当被视为一种法定权利,但是由于宪法文本的缺陷,保障机制及配套制度还不够完善,文化权利在实际生活中还无法完全实现。但是宪法的宏观规定是充分保障公民科学研究和文化活动等学术自由的根本原则,有利于文化事业发展,是促进文化体制建设的根基。
在社会建设方面,作为我国具有最高效力位阶的规范体系,现行宪法对社会建设提供一定的指引,保障社会建设平稳有序地进行。宪法所调整的社会关系是国家生活中最基本的社会关系,其他法律所调整的则只是一般社会关系。我国现行宪法对社会保障权、劳动权、受教育权、文化权等社会权作了原则性的规定,一些尚未规定的社会权利还可以通过宪法解释的方法使它们成为宪法上的基本权利。宪法上的社会权具有特别的价值,它是普通的社会法上的社会权的立法依据、审查依据和解释依据。这是推进国家治理能力现代化的客观要求,更是社会稳定和国家长治久安的重要保证。
随着人类活动对自然界影响的不断加深,环境问题日益显现出全球化、整体化的特点,并演变为生态危机。宪法作为法律体系的基础,自然应做出相应的调整,将生态保护纳入宪法秩序的范围内。《宪法》第9条规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”为了保障自然资源的合理利用和保护珍贵的动物和植物,国家先后制定了《矿产资源法》《煤炭法》《节约能源法》《水法》《森林法》《草原法》《土地管理法》《野生动物保护法》等法律。
为禁止侵占或破坏自然资源,《刑法》第六章专门规定了“破坏环境资源保护罪”,对违反水资源法规,非法猎捕、杀珍贵、濒危野生动物的,对违反土地管理法,违反矿产资源法,违反森林法等行为追究刑事责任。[6]《宪法》第26条也规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木。”这些规定体现了生态保护在宪法中的地位,也为国家治理中的生态治理定下了基调。
坚持中国共产党的领导,关注国家治理各项事务的系统性、整体性和协调性,成为中国特色国家治理体系和治理能力现代化的显著特点。宪法对于国家治理体系和治理能力现代化提供了理念、制度和方向的保障,以此积极实现对国家的全面治理、科学治理和有效治理。这种保障的意义从静态角度而言,为治理体系和治理能力的现代化营造了稳定的社会环境。在动态方面,宪法为国家治理的细则化规定提供了空间弹性,使得在治理现代化进程中各项具体工作可以稳中求新,达到阶段性的最优状态。
从宏观角度而言,宪法为治理体系和治理能力现代化提供了高屋建瓴且不可或缺的制度保障,使得国家治理有规可循、有据可依。从微观角度而言,依据宪法制定的各类下位法,通过具体的制度设计为国家治理的具体措施提供了细节保障。因此,通过宪法的保障必将推进国家治理体系和治理能力的现代化,裨益于国家的可持续发展和长治久安。当然,现行宪法还存在诸多需要完善的地方。
宪法中的这些规定或许有失细致,但是毕竟为下位法的制定提供了依据。最为重要的是,这些规定直接体现了相关事务在宪法中的地位,为国家治理指明了方向。同时,也对我们提出了新的挑战:宪法如何在国家治理过程中不断提升自身体系的开放性与适用性,从而与国家发展建立良性的互动关系?如何更好地发展和完善宪法规范,使其最大程度地助推国家治理体系和治理能力现代化?这些正是需要我们进一步努力的方向。
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相对于共有财产权的概念,私有财产权指私人所有的以财产利益为内容,直接体现财产利益的民事权利。包括物权、债权、继承权,也包括知识产权中的财产权利。下面是读文网小编为大家精心准备的:我国公民私有财产权的宪法保障研究相关论文。仅供大家阅读参考!
我国公民私有财产权的宪法保障研究全文如下:
我国的新宪法修改案,首次在宪法中提及私有财产权的定义,而且说明要进行保障,可以认为这是我国公民私有财产权得到宪法保护的一次根本的跳跃,给继续健全中国私有制财产权宪法保护系统提供了有利的基础。但是,根据我国宪法的现实的运行状况,在宪法中阐明私有财产权,一段时间内还是会遭受很大的阻碍,尤其是在司法实践中是不是可以落实保护的问题,需要理论界深切的讨论和探究。这里,作者先从保障我国公民私有财产权的宪法学内涵开始,论述我国公民私有财产权的宪法保护问题。
宪法的修改案要求“公民法定的私有财产不该被侵越”,对私有财产的保障区域及程度都有显著地提高,提高了私有财产保障的法律地位,避免了对私有财产的偏见。主要从三个方面体现:第一,以前的宪法只是要求“国家保护公民的合法收人。存款、房子和其他合乎法律的财产所有权”,而本次整修宪法时要求保护私有财产,既保护生活物品,也保护生产物品;第二,以前的宪法中要求“保护公民的私有财产的继承权”,本次整修宪法时要求对“私有财产权”进行保护;第三,指出在对私有财产进行征收时,应该从某种程度上“提供补偿”,“合法的私有财产不受侵犯”人民宪法实质上是把恭敬及保护公民合法的私有财产提升到政治文明的层面上,公民的私有财产的保障一定可以步入一个新的时期。
特别是有的学者说到,宪法对私有财产的保障与宪法也出现了一种相反的作用,也就是财产权成为了一种肯定和市场经济相随的重要的法律状态,和契约自由一起,形成了市场经济的两个法律支柱。建立财产权的宪法保护体制,能够促使市民社会的生成以及发展,使社会的秩序得以稳定,最后又回过头来给宪法自己的安定性提供条件,并推动宪法成为“规范宪法”。宪法修正案对于私有财产的要求,不仅对私营企业家和个体工商户有利,而且对弱势群体的保护也有利,例如,城市拆迁的家庭、被征地农民的合法权益都一样接受宪法的保护。私有财产的出现从客观上制约了政府的专制及态度,是抵抗政府权力增加及专制的有效防线。财产权为公民开拓了一个自己的自治区域,限定了政府权利的范围。宪政的本质是制约政府的权力,保护公民的权利,现在的政府是权力受限制的政府,政府存在的原因是保障公民的所有权利,给公民的私有财产提供充实的法律保护,这是政府责无旁贷的义务。
虽然我国现在的法律对私有财产的保障已经有了很多的规定,但是还是不健全。最新的宪法修改案提高了对私有财产保障在法律中的位置,为完备民法、行政法和刑法等法律对私有财产的保护提供了宪法根据。宪法修正案符合私有财产保障的客观要求,深切的影响着中国私有财产保护制度的不断完善。
(一)人们观念的改变为私有财产权宪法保障准备了思想条件。在新的社会结构之下,人们的观念也发生了重要的变化。长期以来,在我国的法律和政策上,公有财产和集体所有财产神圣不可侵犯,而私人财产必须服务于公共利益,必须让位于公共利益。改革开放以来,人们对这个历史问题处理态度越来越慎重,在加上建设市场经济与民主宪政的过程中,出现了对一切合法获得的财产采取不区别公私全部保护的根本共识。第四次宪法修正案的顺利完成,适应了本时期发展的要求以及历史的潮流。
(二)市场经济体制的建立和发展,为私有财产权的宪法地位提供了坚实的经济基础和社会诉求。根据马克思主义的看法,生产力对生产关系具有决定作用,生产关系也必须适应生产力的发展要求。我国的改革开放已实行了20多年,中国的社会结构出现了很大变化。这不仅给已存法律权利的实现提供了物质基础,而且给先权利的出现提供了生长的土壤。
从我国目前所处的阶段看,随着经济的发展,我国的资本主要由国家及集体可以使用,所有局的局势也出现了很大的变化,居民持有的资本已经超过了国家持有的资本,有可能比国有及集体共同有的资本更多,私有财产已经成为我国财富结构的主要组成成分。同时,假如把民营企业家手中的大部分的私有财产加入社会在生产中,可以促使我国经济再发展。
(三)加入国家人权公约及世贸组织给私有财产权宪法保护提供了很好地时机。1997年10月27日和1998年10月5日我国政府依次签定了5金融、社会及文化权利国际公约6和5公民权利及政治权利国际公约6,并且在2001年2月28日在我国全国人大会上得到了批准。2001年12月11日,我国真正作为了世贸组织的一个成员国。这些重要的事情对于我国人权概念的深入发展发挥了重大的促进作用。作为人权必不可少组成部分的私有财产权,受此人权高扬浪潮的影响,也得到了重视和肯定。
(一)对“公有对产”和“私有财产”的界定问题。以前理论界觉得,“公有”的只有国家所有权,而像劳动人民集体所有权及公民私人所有权等都是“私有”的。党的十五大指出,“公有制实现形式可以而且应当多样化”。目前,理论界觉得,除了公民私人所有权是“私有”,国家和集体所有权都是“公有”。法学理论界还没有对私有及公有给出明确的范围。司法实践说明,不能明确“公有财产”与“私有财产”,容易产生不同的纷争,对社会的治安及平等保护不利。所以,正确区分“公有财产”与“私有财产”的关系、准确地界定“公有财产”的所属问题,这是切实保护公民私有财产权的关键。
(二)权利性质的不确定性。在现在每个国家的宪法中,通常都把和财产保护相关的规定都放在公民的基本权利系统里。在我国,公民的财产权相关的保护在社会经济制度的规范系统,在第四次宪法的修正案中把公民的私有财产权的保护放在了宪法的总论里面。所以,有的学者提议把财产权看作是公民的一项基本权利系统来保障,要求在公民的基本权利及义务那章中,只有把个人的财产权融入公民的基本权利系统之中才能够获得法律的保护。作者非常同意这一看法,因为现在的宪法将公民的财产权看作是国家的经济制度里的一个组成成分,而不是看作公民的基本权利中不得或缺的组成成分,很难为公民提供强烈的安全感。
首先,把公民的私有财产权看作是公民的基本宪法权利来保障,将公民私有财产权的要求置于第二章“公民的基本权利和义务”里进行要求,去掉它的性质。宪法没有把公民的私有财产权看成是公民的基本权利加以保护,将和公民财产保护相关的规定放在了总纲的基本经济制度中进行规定,这说明,我国现在的宪法是把公民私有财产权看作“经济制度”中的一条内容进行规定的,保障公民的私有财产权仅仅是一种根本的经济策略,私有财产权不在我国公民的基本权利里面,不是公民的一种宪法权利,而是以“公共财产神圣不可侵犯”为基础,保障私有财产权。这就为在以“公共利益”为借口下随便的侵犯个人财产权提供了法律根据。
其次,在宪法明文中表现出财产权利平等保障及普及保障的观点,去掉本质上的不平等,使国家财产权与私人财产权处在相同保护的位置。“如果想神圣就都神圣,如果想不神圣就都不神圣,仅仅选中一种所有制下的财产说明其神圣,到现在已表现的很不合理,也根本没必要了”。保护不区分所有权的主体,不区分公和私,只能按照财产的类型不同进行区别保护。
然后,增加征用补偿的条文,确定补偿的原则,要求“没有经过公平补偿,国家不能征用公民的私有财产。补偿应该最少可以补偿征征用给公民带来的真正损失及可能出现的利益损失”。在我国现在的法律中没有对此给出确定的规定。我们觉得,宪法即以提出补偿,那么就应该对补偿有相应的确定的规定。
最后,对公民的财产权的宪法保护是一个进程,要求设立不同的而且有用的制度,健全公民财产权保障的法律系统。随着新的宪法的执行,首先我们要对现在的法律法规实施整理,去掉或者改正和宪法要求不符合的或者相反的条文,使财产权的宪法保护得到一致的法律基础。宪法保护私有财产,其实实质是一种确认,给私有财产权的保障提供相同的法律基础。没有相关的法律,那么财产权利保障也就没有了意义。在实现私有财产权价值中,形成立法的思想,攻克以人治的思想促使法治的情况,增强政府依法执政的能力,使私有财产权的保护作为社会都赞同的基本价值观。
总而言之,确定私有财产权在宪法中的地位,从目前来看,会给现在的法律系统带来一些挑战性,但是从未来的角度讲,它对整个法律体系的良好发展推动作用,对提高法院在国家权力机关中的地位有利,促使最后建成保护私有财产权的法律体系。
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在我国现阶段,宪政司法救济十分微弱,效力极为有限,因而完善宪法救济制度十分紧迫。在仍然采用现行的由全国人大提供宪法救济的救济模式前提下,需对其作进一步的完善和发展。面是读文网小编为大家精心准备的:浅析我国人权保障与宪法救济相关论文。仅供大家阅读参考!
浅析我国人权保障与宪法救济全文如下:
【文章摘要】随着经济发展和人们人权意识的增强,国家和公民都越来越重视通过法律形式来保障和实施人权,因此本文在这样的背景下详细分析了我国人权保障与宪法救济的发展现状,总结了有关观念、立法、制度等方面的问题,并提出完善我国宪法救济体制的对策和建议。
【关键词】人权保障;宪法;救济
人权是历史发展的产物,随着社会的发展而不断的丰富,对人权的保障也在历史的进步中发生、发展和逐步完善的。在一定意义上,宪法就是一国人权保障和发展水平的标尺。我国现行宪法的第四次修改把尊重和保障人权写入宪法,标志着以宪法为基础的、有中国特色的人权保障制度已初步形成,但是还存在这许多不完善的地方,给政府的实施和公民权利的保障都带来一定的影响,因此研究我国人权保障与宪法救济有着重大的现实意义。
从1991 年下半年开始,中国政府每年至少发表一份有关中国人权的白皮书,介绍中国人权发展的历史、现实状况以及保护措施等内容,并阐明中国政府在人权和人权保护方面的立场与观点,这表明我国政府肯定了和开始重视人权方面的问题。我国宪法于2004 年进行了第四次修正,其中明确规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家尊重和保障人权”。这是我国第一次把人权写入宪法。我国人权保障事业所取得的巨大成就,体现出社会主义制度的无比优越性与强大的生命力。依法行政是依法治国的重要组成部分,要使国家公民权力始终不偏离保障人权的轨道,有必要通过一系列的法律设计与制度安排来对公民的基本权利的可能侵害予以事先的预防与事后的救济。
宪法救济是法律救济的一种方式。
当公民的法律权利受到侵害时,其可以通过法律救济制度保护自己的法律权利。但是宪法救济与法律救济又有一定的区别:司法机关依据规范性文件为公民提供法律救济,主要依据是国家立法机关制定的法律,而宪法是这些规范性文件的根本性依据,如果这些规范性文件违反了宪法,就很可能出现这样的后果:司法机关越严格依据这些规范性文件,公民的宪法权利就越受到侵害。因此,就需要为公民提供针对这些规范性文件的救济制度。这种救济制度就是宪法救济。宪法是人权保障的重要手段,它在人权保护中发挥着根本性的作用。
随着经济发展,人们对人权意识的逐步强烈,国家对人权保障的逐步重视,我国法律在这些方面已经取得了一定的成绩,但还存在一些不足,主要表现在以下几个方面:
第一、人权保障宪法救济的观念障碍
公民宪法意识是宪法制度与宪法实践在公民心理上的如实反映,因此,一个国家的公民宪法意识在某种程度上反映了这个国家的宪法制度和宪法规范的运行情况。现行宪法实施20 多年来,党和国家十分重视对宪法的宣传教育,广大干部群众的法制观念和宪法意识逐步增强,遵守执行宪法总的来说是好的。但是,我国宪法实施保障体制确实也还存在着许多不足。其中之一就是公民的宪法救济意识不强。这就需要加强普及宪法的宣传和学习,使宪法意识深入人心。各级国家领导工作人员要重视和执行宪法,全国人民和一般国家工作人员也应当树立宪法意识,维护宪法权威。[论/文/网LunWenData/Com]
要理解宪法的权威和实施不是与己无关,而是关系到国民经济的发展政治的安定、国家的前途和命运的大事。因此,我们必须深入开展宪法宣传教育。一是要深入学习宪法,强化全体公民的宪法意识,让宪法深入人心,并围绕党和国家的中心工作开展相关法律的宣传教育,促进社会主义民主法制建设与物质文明建设、精神文明建设同步发展。二是全体公民都应接受宪法教育,各级领导干部尤其要带头学法、守法、用法,增强法制观念特别是宪法观念,做到依法行政、公正司法。三是开展宪法宣传教育要紧密结合形势、结合各项工作进行,充分利用各种媒体,开展形式多样、生动活泼的宪法宣传教育,形成浓厚的宪法舆论氛围,形成一个以宪法为根本活动准则、自觉维护宪法尊严、保证宪法有效实施的良好社会环境。
第二、人权保障宪法救济的立法缺失
宪法是公民的“权利保障书”,2004年的宪法修正案中,将宪法第13 条修改为“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”修宪的意图就是在于,切实保障公民的私有财产权。但是如何将应然意义上的权利理念转变成现实中的具体权利,我国的法制建设目前还没有给出具体的方案。同时,尽管我国宪法列举的公民权利救济权有很多,比如批评权、建议权、控告权、申诉权等等,但却没有规定公民对来自国家机关之外的侵害的救济权,这也说明了我国制宪的不成熟性。
此外,我国没有建立宪法诉讼制度,它是解决宪法争议的一种诉讼形态,即依据宪法的最高价值,由特定机关依照司法程序审查法律的违宪与否,并使违宪的法律失去效力的一种制度。从法理上看,建立这种制度是非常重要的。该救济方式可以使公民宪法权利在受到法律的侵害时得到保障,从而使权利救济体系逐步完整。
第三、人权保障宪法救济的理论不足
《世界人权宣言》第八条就规定:人人于其宪法或法律所赋予的基本权利被侵害时,有权享受国家管理法庭之有效救济。我国目前已建立比较健全的法律救济制度,即司法诉讼制度、行政复议制度、国家赔偿制度、民事调解与仲裁制度等,但现有宪法救济制度仍存在不少空白与缺陷。我国现行宪政制度尽管预计到法律、法规和规章可能违反宪法,因而主要从保障国家宪法秩序的层面,对法律、行政法规、地方性法规以及其他规范性法律文件的合宪性的监督和审查问题做出了规定,但是还没有从正面为公民权直接提供宪法救济的角度提供可操作性的制度设计。
第四,人权保障宪法救济的制度弊端
在我国的权利救济系统中,人大部门、政府部门、法院和检察院都享有权利救济的使命和权力,但是司法救济的一些缺陷,让民众反而放弃了司法救济。这些缺陷主要包括:救济程序繁琐,诉讼时间较长;诉讼费用较多,经济成本太高;司法腐败现象屡屡发生,严重影响了司法公正的形象;司法判决的执行不力,导致司法权威无法得到维护等等。由于中国历来是一个行政强权的国家,因此,选择政府救济的人数高于人大和检察院。
当前我国宪法在公民权利保障和权利救济方面的制度是缺失的。宪法中的权利规范首先是一种价值宣示,表明国家在人权保障上的基本立场,但是,具体的权利还必须依靠一个权利救济机关来具体行使。公民普通权利的救济可以依靠普通法院来实施,但是,涉及到国家权力对公民基本权利予以侵害的时候,谁来救济公民的基本权利?由于在制度上缺乏一个行之有效的宪法监督与宪法救济机构,所以,宪法在公民权利救济方面的作用不大。
在我国现阶段,宪政司法救济十分微弱,效力极为有限,因而完善宪法救济制度十分紧迫。在仍然采用现行的由全国人大提供宪法救济的救济模式前提下,需对其作进一步的完善和发展。
第一,进行宪法救济程序的专门立法。程序先于权利,没有程序保障的权利不是权利。现行立法应当规定对人权保障进行救济的各个环节如何运作,如果不加规定,每一个环节都可能成为宪法救济的障碍。
第二,设立专门的宪法救济机构。根据立法的规定,在我国,提供宪法救济的机构主要是全国人大会。但是由于人大的精力有限,应当在全国人大之下成立专门协助全国人大会进行宪法救济的、作为全国人大专门委员会性质的宪法监督委员会。
第三,完善人权宪法救济的基本立法工作。我国现行宪法虽然将人权纳入到保障体系,但条款笼统,原则性有余,具体操作性不强。因此,应细化人权的具体内容,并具有直接的、可以援用的司法效力和宪法依据。
第四,建立完善的立体化的人权保障宪法救济机制。现行宪法规定的宪法监督制度,在我国宪法监督模式实践中证明难以实行,使得很多违宪行为没有得到应有的追究。因此建立和完善符合我国国情,适合我国现有体制的宪法监督机构,是目前法学界需要解决的一个重要问题。
总之,我国与人权保障有关的法律会越来越完善,一个以人权保障为核心的宪法救济体系将会建立起来。在今后国家各项立法过程中,会更加注意把尊重和保障人权的宪法原则贯彻落实到相关的法律法规中,并且将适时地对现行的法律法规的相关规定重新进行审查,以宪法为依据进行废、改、立,加以必要的充实、调整、完善和细化,从而把尊重和保障人权纳入制度化、法制化的法律轨道。[论*文*网]
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宪法实施是指宪法规范在现实生活中的贯彻落实,即将宪法文字上的、抽象的权利义务关系转化为现实生活中生动的、具体的权利义务关系,并进而将宪法规范所体现的人民意志转化为具体社会关系中的人的行为。 下面是读文网小编为大家精心准备的:论我国宪法实施的保障及完善相关论文。仅供大家阅读参考!
论我国宪法实施的保障及完善全文如下:
宪法是具有最高法律效力的国家根本大法,是一系列抽象的原则?规范和制度所构成的有机整体。宪法实施是指宪法规范在现实生活中的贯彻落实,即将宪法文字上的、抽象的权利义务关系转化为现实生活中生动的、具体的权利义务关系,并进而将宪法规范所体现的人民意志转化为具体社会关系中的人的行为。
宪法在实施前还是处于应然状态,不过是一种纸面上的法律条文,还没有对现实中的社会生活场景起作用,因而无法对具体的社会关系进行约束调整。要使宪法这种规范文本能够在现实生活中真正发挥作用,要想宪法从抽象的精神理念或行为范式转化为人们的具体行为,进而对各种具体的社会关系进行实际的调整,就必须让宪法得到有效的实施。宪法实施反映着宪法制定颁布后的实际运行状态,是宪法调整特定社会关系(宪法关系)的基本形式,其运作方式是将宪法的规范要求转化为宪法主体的具体行为。
(一)宪法自身的缺憾
首先是我国的宪法研究起步迟,发展时间短,法制基础比较薄弱,走上正常法制轨道时间短,十年“”及左倾思想的因素,我国宪法理论研究一度处于停滞不前的状态。直到十一届三中全会提出把国家生活纳入法制轨道的要求,我国的社会主义法制建设才全面展开。在这样短期之内很多方面不可能兼顾,这样宪法的许多原则规定也就不可能一下子全部具体化为法律,也就是说宪法在制定研究过程中就由于发展的制约和历史的因素存在不完善的方面。如宪法不能像其他法律那样进入诉讼。
(二)宪法意识淡薄化
我国的宪法意识谈薄化。中国宪法意识不是产生于中国本土,而是西风东渐的舶来品,2000多年的封建社会里根本就没有权利、平等、民主、自由的立锥之地,更谈不上中国社会能够自发地形成作为国家根本法律的近代宪法和宪法意识,中国宪法意识的外来性决定了它的非自觉性。过去的封建统治早已把对权力的崇拜和服从深深植根于广大民众的意识之中,因此,我们国家的宪法意识必须从外界灌输,这就在根源上使得我们国家的宪法意识淡薄化。
(三)宪法监督机制的缺陷
宪法监督机制是在宪法实施中的一种保证宪法实施的装置或制度。宪法监督是宪法发挥其功能的重要保证,这一制度的内容也是非常广泛,具体包括违宪审查、合宪审查、宪法解释、法规备案审查和宪法诉讼等方式保障宪法实施的制度。随着法治建设的推进,我国的宪法监督机制得到了一定程度的改善,宪法的实施也取得了一些进展。但是不得不承认,我国现行宪法监督机制还存在许多不完备的地方,我国现行宪法监督模式是立法机关监督,我国人大既是立法机关又是最高权力机关,由其行使宪法监督权,已经暴露出了诸多弊端和缺陷。
针对我国目前宪法实施的监督制度的现状和特点,如何进一步完善和健全我国宪法实施的监督制度,形成完备的监督体系,建立具有中国特色的社会主义宪法实施的监督制度。首先,现行宪法监督体制缺乏专门的监督机构―司宪机构。现行宪法虽然明确规定了全国人大及其会再加上各专门委员会三个层次有机结合统一行使宪法监督权,但事实上,不管人们从理论上如何论证其优越性,全国人大及其会以及各专门委员会的组成、运作方式、职责范围决定了由它们来监督宪法的实施在实践中是行不通的,这种监督充其量只是以宪法解释为表现形式的权力机关的监督,不能真正实现司宪职能。
至今为止,我国未曾有过处理违宪案件的客观事实,便是最好的说明。因此设立违宪审查的专门工作机构十分必要,笔者认为,在全国人大会下设立一个专门委员会,行使违宪审查的特殊职能,协助全国人大及其会监督宪法的实施,开展违宪审查的日常工作。
其次,增强监督机关工作人员的宪法意识和提高他们的法律素质,提高监督宪法实施的自觉性执法人员宪法意识的强弱,法律素质的好坏,法律知识水平的高低,直接影响和决定着监督的质量。我国宪法监督的历史经验教训告诉我们,执法人员宪法意识和法律素质与宪法监督之间是成正比的。有些审查监督,对违法的问题没能及时发现,提出修改意见,与审查人员的法律素质好坏,法律知识水平高低直接有关。在我国目前的普法活动中,要致力于增强公民的法律意识,对执法工作人员来说显得尤为迫切和必要,只有这样才能把宪法实施的监督工作切实抓好。
最后,弥补违宪行为处理措施上的欠缺,依现行宪法监督机制对于违宪行为的处理手段只是变更或撤销违宪的法令、法规,而对于违宪法令、法规的制订者却没有任何处理措施,这就好象只是被动地去解决麻烦,而不是去防止麻烦。这很难发挥法律的教育、警示作用,在实践中也很难防止类似的或更多的违宪法令、法规的出现,这不能不说是宪法监督制度在设计上的又一重大缺失。建立完善一整套的违宪处理措施,并且将其制度化、法律化,显得尤为重要,我们不光要在源头上完善宪法的制定和实施,更加要让违宪的行为和人付出代价,以此来促进宪法的正确实施和完善。
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我国目前没有单行的船员法,不存在船员法意义上的船员基本权利,船员的基本权利只能是船员作为“劳动者”在《劳动法》中享有的劳动者的基本权利。
今天读文网小编要与大家分享的是:海盗风险下外派船员权利保障问题初探相关论文。具体内容如下,欢迎阅读与参考:
摘要: 航运是国际贸易的生命线,而猖撅的海盗活动已成为威胁国际航运安全的重要因素。海盗劫持船员,索要船员赎金的行为已严重危害到外派船员的切身权益。船员赎金作为船员遣返费用的一种,应由外籍船舶所有人承担支付赎金的第一性义务,并可列入共同海损,由船舶、货物和运费等共同分摊。同时为了更好的保护外派船员的利益,我国应尽快批准、加入有关的国际公约,如2006 年《海事劳工公约》。
关键词:外派船员; 船员赎金; 权利保障。
海盗风险下外派船员权利保障问题初探
传统的劳动关系中只存在雇主和雇员两部分,雇主直接雇佣并使用劳动力。而在劳务派遣的用工方式中存在三方主体两个法律关系,即在派遣单位、劳动者和用工单位三方之间,由派遣单位与劳动者建立劳动合同关系,在派遣单位与用工单位之间订立劳务派遣协议,从而使劳动者为用工单位提供劳动,完成对劳动力的派遣。通俗的说,就是派遣机构“招而不用”,用工单位“用而不招”。劳务派遣的最本质特征是劳动力雇佣和使用的分离,同时也是将标准劳动关系下雇主所应承担的责任和义务通过派遣单位和用工单位相分离。
船员劳务派遣是以船员劳动力为对象的商品交换行为。根据《1992 年交通部外派海员管理办法》第3 条的规定,外派海员是指由外派单位根据有效海员劳务合同,派到外籍船务公司担任船上职务并提供劳务服务,由船东支付劳务费用的船员。
外派船员虽然与外籍船东之间名义上不存在合同关系,但是实际上是为外籍雇主所用,为外籍船东服务的,因此实践中一般认为外派船员和外籍船东之间存在着实际上的雇佣关系。船员外派单位、外籍雇主及外派船员三个主体间形成了不同于传统二元主体的新型多边法律关系。
一、外派船员权利保障现状。
( 一) 外派船员权利的基本内容。
我国目前没有单行的船员法,不存在船员法意义上的船员基本权利,船员的基本权利只能是船员作为“劳动者”在《劳动法》中享有的劳动者的基本权利。我国劳动法第3 条规定: “劳动者享有平等就业权和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护权、接受职业技能培训权、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理权和法律规定的其他权利。”鉴于劳动者权利蕴涵的基本人权价值,我国把劳动者基本权利作为公民的一项基本权利在《宪法》中子以确认和保护。如,《宪法》第43 条规定劳动者有休息的权利,国家发展劳动者休息和休养的设施,规定职工的工作时间和休假制度; 《宪法》第44 条规定退休人员的生活受到国家和社会的保障。
但是船员劳动关系是一种特殊的劳动关系。外派船员劳动时间和劳动量的非固定性、劳动伤害的多发性等特点决定了外派船员劳动关系不能适用一般劳动法,而应适用特殊的海上劳动法,亦即船员法。[3]例如《丹麦船员法》规定船员在劳动法之外享有以下权利: 有权获得充足、优质的食物; 有权获得每天至少10 小时的休息,且此时间不应多于两段,其中一段时间不少于5 小时; 2002 年7 月起,每名船员有权每周至少休息77 小时; 当船舶靠岸或安全锚泊时,船员有权在空闲时上岸。
《2006 年海事劳工公约》是一部在整合过去外派船员权利保护和管理相关国际公约内容的基础上,结合当前国际海事立法的发展趋势的海上劳工公约,它在保护外派船员权利、调整外派船员劳动关系方面发挥着重要的作用。该公约从船员的工作、生活和社会保障等方面对船员权利做出了具体而详尽的规定。该公约的有关规定对我国明确外派船员的基本权利的内涵和外延具有重要参考价值。结合《2006 年海事劳工公约》、我国《劳动法》、《船员条例》和2009 年12 月出台的《中国船员集体协议》等相关规定,外派船员应享有如下的基本权利: 获得劳动报酬的权利; 休息的权利; 带薪休假的权利; 获得灾害赔偿的权利; 要求遣返的权利以及船舶给养、劳动安全与卫生方面的权利等。
上述基本权利中,受到船员涉外派遣法律关系性质影响的主要是获得劳动报酬的权利和获得灾害赔偿的权利。我国外派船员权利保障中存在诸多问题,如船员外派服务机构不规范、外派船员无法行使船舶优先权和外派船员人身伤亡的法律规定不明确等,直接影响了我国劳务输出的发展。
( 二) 海盗风险对外派船员权利保障的影响。
“海盗”一词源于希腊语“Peirates”,指的是“攻击船舶之冒险者”。英国1906 年海上保险法仅对“海盗”一词做了一个不清不楚的简短定义,在Republicof Bolivia v Indemnity Mutual Marine AssuranceCo. Ltd 一案中,法官认为: 海盗是个人为其私人目的不顾一切地抢夺,而非为了公共目的只针对某一国家的行为。以建立一个政府为目的所进行的行为,尽管该行为是非法乃至犯罪的,尽管进行该行为的人并非代表一个政治组织性质的团体,该行为也并非海盗行为。[5]截止2012 年4 月23 日,国际海事局海盗报告中心更新的数据显示,全球共发生121 起攻击事件,劫持13 起; 索马里地区共发生事故51 起,劫持11 起,绑架人质158 人; 目前被索马里海盗劫持的船舶有11 艘,人质有173 人。日益猖獗的海盗活动,不仅危害了国际航运安全,造成了巨大的经济损失,也直接影响了外派船员的人身利益。在海盗袭击中,船货或船员被劫持,甚至有人质被杀害已是常态。海盗事故的频发一定程度上也导致了船员不愿出海的畏惧心理。
( 一) 船员赎金的合法性探究。
按照《布莱克法律词典》的解释,赎金是指为确保释放正被他人非法扣留的人或物体而支付或索求的款额。各国法律并没有对海盗赎金作出明确定义,只有个别国家在海商法中有提及。如荷兰《海商法》第699 条所列举的共同海损项目的第1项规定: “为从敌人或者海盗手中索回或者赎回船舶或货物而给予他们的任何物资,如果发生疑问,应该一律认为,赎金是为了船舶和货物的利益而付出的。”[6]海盗赎金包括船货赎金和人命赎金。
从立法者的角度来看,向海盗交付船员赎金是对海盗行为的纵容。从刑法理念上讲,国家从来不保护人质在遭到绑架后支付赎金的行为。[7]但海盗劫持与一般人质劫持不同,海上环境的复杂性、国家域外管辖的有限性等因素决定了支付赎金成为受害船舶没有选择的选择。
例如,英国自从1782 年取消赎金法( RansomAct) 之后,在英国法下支付赎金不再被认定为不合法的行为。德国则在其《商法典》第706 条第6 款中,直接明确规定了赎金可以作为共同海损处理,可见其也认可赎金的合法性。此外,2010 年2 月英国高等法院Masefield AG V. Amlin Corporate MemberLtd 一案中,法官也认为支付海盗赎金并不违反公共政策。法官David Steel 在判决中写道: “我不认为支付赎金违反了共同政策,这是因为……目前,支付赎金的行为的确会纵容海盗,但是通过外交或军事手段解救人质并不可靠,不支付赎金又会使船员面临更危险的状况,因此解救船员的唯一方法是支付赎金。概括来说,禁止支付赎金并不是绝对有利的。所以,目前我不认为有更加急迫的理由去判定支付赎金行为违反公共政策。”
我国现有法律并没有对海盗赎金作出明确规定。向海盗支付船员赎金的非法性观点在我国没有法律依据。因此,向海盗支付船员赎金的行为在中国法下不能定性为非法行为。
船员赎金属于船员遣返费用。船员的特殊性决定了他们不仅要承担艰苦的劳动,而且还必须面对海上各种不确定的风险和挑战,如突遇海上风暴、海盗、战争或武装冲突或政府有关部门的扣押船舶或船员的行为等。当发生船舶搁浅、被扣等事件时,如果船东不能或不愿意支付他们回家的费用,船员往往将被迫滞留在异国他乡。外派船员遣返制度就是在这种背景下建立起来的,是船员劳动关系中的一种特殊制度,目的在于保障远洋运输中,当外派船员因某种原因而滞留海外时,应能获得相应的经济和社会援助以顺利返回,而将船员遣送回国或者遣送到其他地点而支付的费用,包括差旅费、行李运送费用及其他有关费用即所谓的遣返费用。国际劳工组织制定的《1926 年船员遣返公约》以及《2006 年海事劳工公约》等国际公约均对该制度作了相关规定。[8]根据《遣返公约》第一条( 二) 款的规定,享有被适当遣返的权利主体主要指从事远洋运输的船舶上工作的海员。而遣返原因具体而言,可以分为两种,一种是由于船员本身过错导致的遣返,一般称为非正常遣返; 另一种主要是因意外事件,不可抗力等非船员引致的遣返,如船舶在外港搁浅、沉没或遭遇海盗袭击等原因导致船员滞留国外,因此这种情况导致的遣返在航运实务中被称为正常遣返。
《1926 年遣返公约》第五条就遣返费用做了列举式的规定。包括“( 一) ……海员的交通费及途中的食宿费……海员确定启程前的生活费。”“( 二) 海员被遣返时如充任船员者,其在航程中所做的工作的应得报酬。”显然这种列举式的规定不能有效适应航运实践的发展,也不利于该公约“确保船员能够回家”目标的充分实现。为更好维护船员的权益,真正实现船员体面工作、生活以及完善的社会保障,《2006 年海事劳工公约》在《遣返公约》的基础上进一步将船员遣返制度进行了完善,就遣返费用而言,海事劳工公约并没有在规则A 中进行规定,而是在规则B2. 5. 3 中以更加开放和灵活的形式规定,遣返费用至少应包括旅费、食宿费等费用。
也就是说,各国在遣返公约第五条基础上,根据船员遣返的实际情况,可以对船员遣返费用数额作相应的增补。
结合当前索马里海盗劫持船舶的具体情况,船员赎金完全可以涵摄在船员遣返费用中。因为首先,海盗袭击并劫持船货及船员,属于意外事件; 其次,船员被海盗扣留于索马里,构成了船员滞留海外的客观事实; 最后,在当前大多数国家无法对被劫持船员展开有效救援的情况下,支付海盗赎金是确保船员重获自由并能顺利返回所在国或目的港有效,甚至是唯一的手段。由于我国船员立法本身起步较晚, 2007 年的《船员条例》第三十三条仍按照《遣返公约》关于遣返费用的规定,将其限定于“旅费、食宿费以及30 公斤的行李费”。显然,立法者仍局限于船东本位,而并没有意识到加强船员权利保护、维护船员权益对整个航运业可持续发展的重要意义,与当前强调人权保护的共识无疑也存在一定的差据。[9]( 二) 船员赎金的责任承担主体。
船员赎金部分应由谁承担一直理论界以及航运实务中的争议焦点。有人主张由国家承担,因为在强调责任政府的今天,国家有对其公民权利进行保护和维护的责任,且实践中英法德等国家就经常性由其政府支付海盗赎金。也有学者认为,船舶所有人作为船员的雇主,基于劳动法的规定,其应该承担起海盗赎金的支付责任。
在海盗赎金中,船员赎金占有极大比例。虽然外派船员与船东之间并不存在劳动合同,但船员在船舶上工作是毋庸置疑的事实,且外派船员权益受损是发生在外籍船东的控制之下,因此应认定外派船员属于船舶所有人的雇员。依据我国《劳动法》
和《中华人民共和国船员条例》第26 条第3 款规定,船舶所有人有积极救治船员的义务。因此船舶所有人应该积极营救被劫持的船员,并承担支付赎金的第一性义务。[10]( 三) 船员赎金的责任分摊问题。
关于海盗赎金中的船舶赎金和货物赎金的分摊,理论界与实务界已基本达成一致,即根据船舶和货物价值比例由船东和货主共同分摊损失。
所谓共同海损( General Average) ,1924 年及其以后的《约克—安特卫普规则》的规则A 均规定:
“在并且只有在为了共同安全,使同一航程中涉及的财产脱离危险而有益和合理地造成或者产生任何额外的牺牲或者费用时,才构成共同海损行为。”
在共同海损的定义中,“人员”并未列入其中。从中可以看出,立法者的意图是设立以分摊价值为基础的共同海损制度。船员赎金不针对财产,即不应该将其列入共同海损范畴进行分摊。这与在海难救助制度中规定救助人命无报酬具有理论上的同源性。人命是无价的,救助人命、使船员生命的安全属于国际法上法定义务,而不是契约义务。因而人不应作为主体分摊救助费用,只要有赎回船货的事实,无论是否有赎回人质的目的和效果,此开支均可列入共同海损。《德国商法典》亦有类似的规定:
若海盗同时劫持船货和人质,支付赎金即使有解救人质的目的,此赎金开支亦可纳入共同海损,由船舶、运费、货物共同分摊。[11]综上,在共同海损分摊过程中,可以参考救助报酬请求制度,依照船舶和货物价值确定船货赎金数额,扣除合理船员赎金,仅针对剩余的船货及运费来进行分摊。
( 一) 适度建立船员外派机构与外籍船东的连带责任制度。
由前述可知,外籍船东承担支付船员赎金的第一性义务,但在实践中船员外派机构对外派船员的权益受损也可能存在一定过失,例如没有谨慎选择经营状态良好、信誉度高的境外船东等。因此,有必要适度规定船员外派机构与境外船东的连带责任,规制船员外派机构的行为,防止船员外派机构和境外船东之间恶意的串通,以维护外派船员的合法权益。
作为全球最大的船员劳务输出国,菲律宾劳工部下设立的海外就业管理局( POEA) 制定的《POEA海员招募雇佣规则2003》中规定: “对于因履行合同而产生的有关工资、死亡、人身伤害的争议诉讼,外国雇主与中介机构承担连带责任。”[12]在设立船员外派机构与外籍船东的连带责任制度时,应当对船员外派机构承担连带责任的范围加以限制。因为船员劳务外派不同于普通的劳务派遣,船员外派机构对在远洋作业的外派船员的管理难度很大,让船员外派机构为控制范围外的风险承担责任,有失法律的公平公正。
( 二) 完善我国外派船员权利保障的立法建议。
世界各国的立法模式不外乎两种,一种是制定独立的船员法,如日本、韩国、德国、丹麦的船员法,法国的海上劳动法; 或者是将保障船员权利的内容作为海商法的一部分而予以规定,如意大利、美国的航海法,英国的商船法,加拿大的海运法,荷兰、巴拿马的商法。[13]从严格意义上来讲,我国大陆没有一部调整船员关系、规制船员外派行为的单行法律。与船员有关的法条零散分布在《海商法》、《船员条例》、《劳动法》和一些部门规章当中。而《海商法》的第三章仅仅规定了船员的任用资格和船长的职责权限,即使是2007 年刚颁布的《船员条例》,对船员和船舶所有人的劳务关系问题也没有多做规定,更侧重于船员的行政管理。
而台湾地区存在着诸多相关法律,如《外国航商借调中华民国船员赴国外服务办法》、“交通部”
依《航业法》第38 条修订颁布《外国船舶运送业雇佣中华民国船员办法》和《外国籍船员雇佣许可及管理办法》。此外台湾地区的《海商法》第61 条也规定: “海员在受雇港外,其雇佣契约终止时,不论任何原因,船长有将其送返原港的义务,包括运送、居住、食物及其他必要费用的负担。”[14]值得注意的是,台湾地区1999 年6 月23 日修订的《船员法》对外籍雇主的资格进行了限制性规定,该法第25 条规定“外国雇佣人雇佣中华民国船员,应向交通部申请,经审核许可,始得雇佣,其许可办法由交通部定之”。
综上,首先我国应协调现有各个效力阶层的法律规范,统一相关的法律称谓,以解决不同效力层级间法律规范的冲突问题; 其次应逐步制定独立的《船员法》,全面考虑与船员自身利益相关的法律因素,设立专门章节对船员外派问题加以规制。也有学者建议在考虑我国国情的基础上参照法国的模式,优先制定我国的海上劳动法,然后再逐渐开展其他相关法律的立法进程,最终形成我国的船员法体系。
此外,我国还应尽快积极批准、加入有利于我国外派船员权利保护的国际公约,如2006 年《海事劳工公约》。作为继SOLAS 公约、STCW 公约和MARPOL 公约之后的海运业的第四个“支柱性”国际公约,《海事劳工公约》在海员上船工作的最低要求、就业条件等方面有详尽的规定。这为我国完善国内外派船员权利保护制度提供了一个良好的契机,有助于推动我国外派船员权利保障制度与国际接轨,以保障我国长久的优秀船员劳动力的供应,树立真正航运大国的形象。
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所谓宪法权利的形式体系,是指宪法权利的规定形式所形成的体系,它是宪法权利体系的一个子系统。下面是读文网小编为大家精心准备的:中国宪法权利形式体系的完善相关论文。仅供大家阅读参考!
中国宪法权利形式体系的完善全文如下:
摘要:中国1982年宪法对公民基本权利的规定以及其后的四次修改已经基本构建出一个日趋完善的宪法权利的体系。但是,中国宪法关于宪法权利的规定仍然存在诸多问题,譬如缺乏宪法权利的程序性保障条款、宪法权利的救济性条款仍不健全等等,其中很重要的一个方面是宪法权利的形式体系比较混乱且没有形成完整性的系统。这导致既无法对既有权利进行有效保护,也无法依据既有权利推导出符合社会发展的新权利,不利于对中国宪法权利的保护。因此需要从纲领性原则、权利列举条款、概括性条款、宪法性法律、宪法解释及宪法判例等数个方面完善中国宪法权利的形式体系,以期为中国宪法权利体系的整体完善做出一些尝试性的努力。
关键词:宪法权利;形式体系;完善
宪法权利,一般而言,是指由宪法及宪法性法律确认和保障的人的基本权利。宪法权利体系则是指由宪法及宪法性法律确认的人的基本权利所构成的完整的体系,它是一个整体,包括宪法权利的内容体系、宪法权利的形式体系、宪法权利的程序性保障体系、宪法权利的救济体系及宪法权利的限制体系等数个方面。作为对人权最权威的确认和保障,宪法权利体系在一国的人权保护和救济体系中占据最高地位。
中国1982年宪法在第二章“公民的基本权利与义务”中具体规定了公民的基本权利,是中国关于宪法权利规定的具体体现。八二年宪法经过四次修正以后,宪法权利体系的规定已经日趋完善。但是,中国关于宪法权利的规定仍然存在诸多问题,譬如缺乏宪法权利的程序性保障条款、宪法权利的救济性条款仍不健全以及宪法未列举权利无法得到有效保护等等,其中很重要的一个方面是宪法权利的形式体系比较混乱且没有形成整体性的系统。
所谓宪法权利的形式体系,是指宪法权利的规定形式所形成的体系,它是宪法权利体系的一个子系统。例如,美国人民的宪法权利是通过权利列举条款、概括性条款、宪法性法律、宪法解释和宪法判例的形式加以确认和保护的,权利列举条款、概括性条款、宪法性法律、宪法解释和宪法判例就构成了美国人民宪法权利的完整的形式体系。目前我国宪法权利的形式体系主要包括纲领性原则、权利列举条款和宪法性法律。但是,仅有这些无法构成一个完整完善的宪法权利的形式体系,因为这一形式体系在一定程度上导致了既无法对已有权利进行有效保护,也无法依据既有权利推导出符合社会发展的新权利,这对于我国宪法权利的保障显然是十分不利的。本文即是试图探讨完善中国宪法权利的形式体系的路径,以期为中国宪法权利体系的整体完善甚或重构做出一些尝试性的努力。
宪法权利的形式体系作为宪法权利体系的一个重要组成部分有着特殊意义。如果一国的宪法权利的形式体系不完善,极易影响宪法权利内容体系的效力,譬如即使宪法权利的内容规定的非常全面,但由于缺乏推导的基础,既有的宪法权利会很快落后于社会的发展,尤其是在这个瞬息万变的信息时代,随着社会的发展,会诞生大量此前未有的新权利;或者虽然宪法权利得以比较全面的规定,但却没有权利保障和救济的具体程序,导致宪法权利受到侵犯却没有救济的具体途径和方法。因此,构建一个科学合理完善的宪法权利的形式体系是更有效地保障人权的一个重要途径。
但是,我国目前宪法权利的形式体系相当不完善,下面笔者将从数个方面讨论我国宪法权利的形式体系存在的问题及完善建议:
1.纲领性原则
在宪法的权利列举条款之前,应当以一个纲领性的人权条款作为国家保护人权的基本准则,[1]以此为基础来展开对宪法权利的列举。这样的一个纲领性原则其实是作为一国保护人权的宣言性条款而存在的,它的目的是为了表明:国家负有尊重和保护人权的责任,国家应该采取措施保证宪法权利的有效实现。目前有许多国家的宪法都规定了这样的纲领性条款。如1949 年《德意志联邦共和国基本法》第一章第一条规定:“人之尊严不可侵犯,尊重及保护此项尊严为所有国家机关之义务。因此,德意志人民承认不可侵犯与不可让与之人权,为一切人类社会以及世界和平与正义之基础。”1978 年《西班牙宪法》第十条第一款也规定:“人的尊严,人固有的不可侵犯的个人权利是政治秩序和社会和平的基础。”中国在2004 年宪法修正案中将“国家尊重和保障人权”写入宪法,建立起中国宪法权利的纲领性条款,在一定程度上完善了我国宪法权利的形式体系,表明了国家在保护人权方面承担的责任。
2.权利列举条款
世界上大多数国家的成文宪法中都有具体的权利列举条款,这些条款对国民的宪法权利进行列举,作为宪法和法律对人权进行保护的依据。中国现行宪法第二章对公民的基本权利进行了广泛列举,基本涵盖了关乎人的生存和发展的基本权利,因此在实体权利内容的规定上应当说是比较完善的。但是,在权利列举条款中,中国宪法缺乏宪法权利的程序性保障条款。
依据近现代宪政的基本理论,要建立一个真正的法治国家,实现社会的实质正义,很大程度上依赖于该国维护正义的程序的完善程度。正当的法律程序为权利的实现提供了具体的方法和步骤,确定了法律的运作机制,[2]是保障权利实现的有效途径之一。因此,在权利列举条款中规定宪法权利的程序性保障条款是完全必要的,而且程序性权利本身就是宪法权利的重要组成部分。如美国宪法第四修正案规定:“人民的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和扣押的权利,不得侵犯。除依据可能成立的理由,以宣誓或代誓宣言保证,并详细说明搜查地点和扣押的人或物,不得发出搜查和扣押状。”第五修正案规定:“无论何人不经正当法律程序,不得被剥夺生命、自由或财产。”这些规定确立了美国的“正当法律程序条款”,有效地保护了美国人民的宪法权利。我国宪法在第三十七条和第四十条分别规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。”“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”可见我国宪法仅对宪法权利中的“人身自由”和“通信自由/秘密”的权利规定了程序性保障,但是对于其他大部分的宪法权利则缺乏程序性规定。这导致宪法权利的保障缺乏“正当程序条款”所确立的程序性机制,因而在遭受非法侵犯时难以获得有效救济。因此,建议在宪法的权利列举条款中增加一个概括性的“正当法律程序条款”作为宪法权利保障的制度性支撑,[3]以强化对宪法权利的有效保护。当然,仅有这样一个概括性的程序条款是远远不够的,还应该建立各个宪法权利具体的程序性保护条款,这将在后文中详细论述。
3.概括性条款
作为对宪法权利进行保障的重要依据,列举性条款对宪法权利进行了广泛的列举。但是,众所周知,对宪法权利的列举再全面,也不可能穷尽所有的人权。更何况,随着社会的不断发展和进步,还会逐渐产生新的权利。如果仅仅依据列举性条款对宪法权利进行保护显然是不够充分的。但是,也不能每隔几年便修改一次宪法,把新产生的权利写入其中,因为这样不但会严重损害宪法的确定性,破坏人们对法律的预期判断,而且会大大降低宪法的权威。如果要有效的解决这个问题,最可行的方法莫过于在宪法的列举性条款之后,再增加一条概括性条款(兜底条款),作为对其他权利进行推导的依据和基础,如果随着社会的发展有新权利产生并需要得到宪法的保护,便可依此条款进行推导,从而化解宪法的稳定性与滞后性之间的矛盾。
这样的概括性条款在许多国家都有规定,美国宪法《权利法案》前八条列举了大量的宪法权利,同时在第九修正案中规定:“本宪法对某些权利的列举,不得被解释为否定或轻视由人民保留的其他权利。”第十修正案则规定:“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力,由各州各自保留,或由人民保留。”这便是两条典型的概括性条款,正是以此两条条款为依据,美国最高法院在随后的二百多年中通过解释宪法大大完善了宪法权利的内容体系,但是宪法本身却几乎没有改动,从而很好地保证了宪法的稳定性和权威性。因此,在宪法中添加这样一条概括性条款有利于进一步扩展宪法权利的内容,并在不对宪法文本进行改动的情况下将新产生的权利吸纳和包容进来,从而在更广泛的范围内维护和保障宪法权利。所以,有必要在中国宪法中增加这样一条概括性条款。当然,该条款的有效落实还需要其他制度的配合,就中国宪法而言,增加这样一个条款仅仅是为推导新的宪法权利提供了依据和可能性,但如果没有宪法解释机关积极行使宪法解释权,该概括性条款仍然不能得到真正实施。
4.宪法性法律
纲领性原则、权利列举条款和概括性条款基本构成了宪法权利的比较完整的形式体系,但是,这些条款仅是对宪法权利的粗略规定,并没有对相关的具体权利进行详细阐释(例如权利的内涵和外延、权利的限制、权利的边界等等),尤其缺乏具体权利保障和救济的程序性规定,这就需要宪法性法律进行补充。宪法性法律可以对宪法典中规定比较简单的宪法权利进行扩展,甚至在某种程度上扮演宪法解释的角色,从而在恰当的时候有效扩张宪法权利,加强对权利的保护。而且,宪法性法律可以详细规定有关宪法权利的程序性条款,包括宪法权利的保障和救济条款,这对于规范国家权力的运行及促进宪法权利的实现都有重要意义。例如美国的《阳光下的政府法》、《政府信息公开法》及《情报自由法》等法律详细规定了美国政府信息公开的程序、美国公民获取政府信息的渠道和获取政府信息受阻的救济方式,从而防止了美国政府的黑箱政治并有效保障了美国公民的知情权。
但是,中国关于宪法权利的宪法性法律仅有《人民代表大会选举法》、《集会游行示威法》等有限的几部,而且这几部法律的规定对于宪法权利的限制超过保障,根本不能满足对宪法权利进行保护的需要,因此要增加关于宪法权利的宪法性法律的立法,为具体宪法权利的保护提供更为直接有效的依据。
5.宪法解释
正如上文中关于“概括性条款”的论述所言,宪法权利的列举性条款并不能穷尽所有的宪法权利,而不断的修宪又会损害宪法的稳定和权威,因此必须设立概括性条款作为兜底条款从而建立宪法权利推导的基础。而一旦出现需要从已有权利推导出新权利并加以保护的情况,便需由宪法解释机关依据已有权利和概括性条款对宪法进行解释,从而推导出符合社会发展的新权利,这便是宪法解释。宪法解释不仅有利于增强宪法的适用性,使宪法在不改变文本本身的情况下有效应对社会的发展变化,而且有利于具体宪法权利的内涵和外延的明确化,因而成为目前各法治国家扩展宪法权利的最重要途径之一。
美国最早在“马伯里诉麦迪逊案”中确立起了最高法院的宪法解释权,而在随后的一系列案例中,最高法院利用其司法审查过程中的宪法解释权依据“权利法案”推导出一些新的所谓“默示权利”,从而完善了美国的宪法权利体系。欧陆地区则主要是利用宪法法院作为其宪法解释机关。中国宪法第六十七条明确规定了全国人大会有解释宪法的权力,确立了立法机关的宪法解释权,但是由于各种原因,1949年以来,全国人大会从未行使过宪法的解释权,而且也没有通过解释宪法来完善宪法权利的内容体系。因此全国人大会有必要充分行使宪法赋予其的宪法解释权,从而有效发挥宪法解释的作用,以其作为扩展宪法权利的重要手段。
6.宪法判例
宪法解释在很大程度上增强了宪法对现实生活的适应性,从而能够有效地保障宪法基本权利的实现。但是,全国人大会对宪法进行解释必然是在某种社会现象与宪法既有规定的冲突达到极为剧烈的程度时才会进行,其反应仍然滞后于社会现实状况的变化和发展。而对社会现实能够做出更为迅速的反应的显然是司法部门,因此,具有指导意义的司法判例能够快速地应对现实状况并指导进一步的司法实践。作为保障宪法权利的重要制度,宪法判例也起到了这样的作用。在美国,“达特茅斯学院诉伍德沃德案”确立了契约神圣,“《纽约时报》诉萨利文案”确立了新闻自由,“罗伊诉韦德案”确立了堕胎权这些判例都有效维护了美国人民的权利并极大影响了美国的宪政进程。
然而,清末中国法律改革所依据的是欧陆的大陆法系的模式,大陆法系更为崇尚的是编撰法典以尽可能的囊括社会生活的各个方面,英美法系的判例法并没有成为中国学习的对象。1949 年后中国主要模仿苏联的立法模式,仍然是重视法典编撰超过司法判例,因此迄今中国仍不承认判例法。1955 年最高法院关于宪法不宜直接适用的批示使得在司法中直接适用宪法成为不可能,因而更不会有宪法判例的产生。但这并不表示中国根本不存在宪法适用的情况,像2001 年最高法院关于齐玉苓案的批复实际上是在司法实践中适用了宪法关于教育权的规定,而且在各地的司法审判中也存在大量间接适用宪法的情况。由于最高法院的批复对于各地法院都有一定程度的指导作用,齐玉苓案实际上成为一个宪法判例,指导着各地类似案件的判决。因此,由最高法院将各地宪法司法适用的典型案例编入最高法院案例集使其指导各地的司法实践对于完善中国宪法权利的形式体系具有重要意义。
7.部门法
宪法性法律和宪法解释在很大程度上使宪法权利的内涵和外延得以确定,同时为宪法权利的实现建立了可操作的程序性保障条款和救济性条款。但是,宪法权利的实现仅仅依靠这些是不够的,许多宪法权利还必须通过具体化为各种民事、刑事等权利并通过部门法加以保护,在目前中国尤其如此。由于中国至今仍未确立起宪法诉讼机制,许多宪法权利的保障不可能通过直接诉诸宪法的方式来实现,因此必须加强对宪法权利具体化为部门法权利的立法和保护。但是,中国宪法规定的数十项基本权利大约还有一半并没有制定具体的法律加以保护,这使得宪法权利遭受侵害后无法依据具体的法律启动救济程序,对于宪法权利的保障和实现显然是极其不利的。因此应加快宪法权利具体化为部门法权利的步伐,使权利受到侵犯时可以及时得到相关的救济。
宪法权利形式体系的完善需要以上几个方面的互相协调,任何一个方面要想充分发挥其应有的作用,都必须有其他方面的配合,譬如列举性条款的落实需要宪法性法律对宪法权利的具体规定,而概括性条款必须有宪法解释才能真正成为权利推导的依据。任何一个方面如果得不到其他制度的配合,不但不能切实保障宪法权利的实现,而且极易沦为虚假的幌子,成为专制国家架空宪法权利的手段。所以,中国宪法权利形式体系的建构亟需注意制度之间的相互协调和配合,以更好的发挥其整体效用。
正如笔者在文首中所言,宪法权利体系是一个整体,本文所述只是其中一个方面。这一整体的几个子系统之间形成一个有效互动相互配合的完整体系,其中,本文所述的宪法权利的形式体系主要为宪法权利内容的确定和延展确立一种科学的形式,并在一定程度上容纳了部分程序性保障和救济体系的内容,从而为宪法权利的实现奠定基础。但是,仅有这一形式体系显然是不够的,其他几个体系的完善与否直接影响到形式体系效力的发挥。如何建构宪法权利的其他体系,如何将这几个体系构成一个协调配合的整体,仍待学界的研究探讨,惟愿本文的论述能有助于对中国宪法权利体系完善的进一步研究。
[1] 薛小建.基本权利体系的理论与立法实践[J].法律适用,2004,(5):33-37.
[2][3] 刘旺宏.公民基本权利宪法保障程序论略[J].江苏社会科学,2006,(5)101-107.
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地方权力宪法化是指在单一制国家由宪法明确规定地方在国家权力体系中的地位或由宪法明确规定地方权力由法律具体化。下面是读文网小编为大家精心准备的:论地方权力的宪法化相关论文。仅供大家阅读参考!
论地方权力的宪法化全文如下:
摘要:地方权力的宪法化是商品(市场) 经济发展的必然要求,是一国经济社会发展不平衡的法律体现。地方权力宪法化是单一制和联邦制国家宪法的共同规定“, 二战”以后,地方自治和地方权力的宪法化成为世界宪政发展的潮流,就连具有中央集权传统的法国也在1982 年开始了地方自治和地方分权的改革。我国宪法应适应社会主义市场经济发展的要求,顺应世界宪政发展的潮流,尽快明确规定地方权力。
关键词:商品(市场) 经济单一制地方权力宪法化
地方到底应该拥有哪些权力是我国宪法所没有解决的问题。在宪法学界,有的学者拘泥于传统,认为在单一制国家地方是中央的代理人,地方的权力完全由中央规定;有的学者在这一问题上采取了实用的“描述主义”,对我国的地方制度完全按照现行宪法文本进行描述,不加以评判;更多的学者在论及这一问题时回避我国的“中央与地方权力的关系”,只论及单一制的优越性,似乎我国宪法有关国家结构形式的规定完美无缺。
在许多深谙中国历史的学者的潜意识里,有一种担心,他们害怕地方权力宪法化之后,地方主义会抬头,会不利于国家的团结统一。我们认为这种心态是可以理解的,是学者社会历史责任感的一种体现,但这种担心是多余的。一方面,新中国民族区域自治的成功经验表明,地方权力的宪法化不仅不会损害国家的统一和民族的团结,反而会加强这种团结统一;另一方面,地方权力的宪法化有助于中央对地方权力的监督法律化、制度化,中央可以通过法治化的手段确保国家的团结统一。
一
地方权力宪法化是指在单一制国家由宪法明确规定地方在国家权力体系中的地位或由宪法明确规定地方权力由法律具体化。地方权力宪法化的本质是宪政国家内地方经济社会发展不平衡,地方权力要求在宪法上的体现,类似于自由状态下的自然人或市民社会的法权要求。当然地方权力要求与自然人或市民社会的法权要求并不完全是一回事,但从历史哲学的视角审视,地方权力宪法化是分权或限权的一极,也是宪法之源。王世杰、钱端升在论及宪法起源时说:“欧洲中世纪时代是封建时代,也可以说是近现代宪法观念萌芽时代。在这个时代内,君主的势力,每受各地方封建诸侯或各城市团体的限制;而国王对于所属诸侯或所属城市,往往以特别法律承认各诸侯或各城市的特权。此项特权,即为国王权力的限制;此项法律,亦颇类于近代的宪法或根本法。”①当然现代地方权力的宪法化与欧洲中世纪诸侯或城市的特权并不完全是一回事,但属性相同,它们植根于相同或相似的经济基础。
像建立在商品经济基础上的市民社会的城市特权要求一样,在我国,商品(市场) 经济的每一次发展都会带来地方权力宪法化的要求。撇开军阀割据因素,商品经济的发展和史界所称的中国“民族资本主义发展的短暂春天”(1912~1918 年) 正好与民初的“地方主义与联省自治”思潮相契合。这不是简单的巧合,它实际上是商品经济发展打破中国传统社会自然经济平衡的必然。“我们或可从另一个角度去观察一下中国古代社会。农业化的特质,使农村显得安定而少变化,加上宗法制度与儒家不鼓励突破所造成的墨守成规,使基层的社会几乎停顿一旦与地区性经济利害配合上以后,就会很快地形成为政治上所谓的‘地方主义’。”②作为这种“地方主义”思潮的体现,从1920 年开始,中国出现了所谓的“联省自治”与“省宪运动”,自1921 年12 月11日湖南省宪法通过后,四川、浙江、广东、福建、江苏等省纷纷开始制定省宪,谋求自治。“联省自治的理论架构,既然是在以地方权力平衡中央权力,以保障民治之实现,所以联省自治运动的本质,便是在争取较多的地方权力。后来联省自治运动,虽未能完全成功,而成为中国式的政治模式,但是地方分权精神之取向,却为社会普遍容纳和吸收甚而民国13年改组后的中国国民党在其一全大会的宣言中,仍强调了有关中央与地方权限之规定。”③“联省自治”和“省宪运动”原因复杂,但商品经济的发展是其中不可或缺的重要因素。
改革开放后,我国的经济体制逐步从计划经济向社会主义市场经济过渡,商品经济在我国取得了前所未有的巨大发展。与此同时,我国的经济与社会发展不平衡问题也进一步加剧。地方不再像计划经济时代那样只是中央的代理人,地方有自己的利益。这种地方利益无处不在,大到立法与政策制定、国计民生,小到造桥修路,都有中央对地方的利益平衡及“何予何取”的问题。尽管在法律层面和国家行政管理活动中已经开始承认这种地方利益, 开始实行有限的地方分权, 如1994年实行的“分税制”等。但从1988年以来的四次修宪并未在地方权力宪法化方面有任何实际的步骤,修宪者对此问题采取了回避态度。这是一个明显的欠缺,它不仅不利于国家的宪政化进程,而且不利于地方积极性的发挥,会人为地加剧经济与社会发展的不平衡。
二
我国学界有一种认识误区,认为只有联邦制国家才在宪法中规定整体与组成部分之间的权力关系。实际上不仅联邦制国家的联邦与成员之间的权力关系由宪法所规定,大多数单一制国家的宪法也规定了地方权力。“二战”以后制定宪法的单一制国家无不有此规定;在历来将地方视为中央代理人的法国,于1982 年开始实行地方自治;苏东剧变后新独立的国家也在宪法中明确规定了地方自治,将地方自治作为一项普遍的制度。
(一) 法国宪法不明确规定地方权力产生了严重误导
法国是欧洲大陆最早制定成文宪法的国家,由于法国大革命影响巨大,再加上其修宪活动频繁,法国宪法对人们宪政观念的形成有很大的影响。法国作为有中央集权的传统的单一制国家,在大革命胜利之后制定的1791 年宪法中基本没有涉及到中央与地方关系,1793 年的雅各宾宪法由于以卢梭的人民主权学说为指导思想,虽涉及到中央与地方的关系,但强调地方对中央的服从,没有规定地方的权力。总的说来,从法国大革命一直到1982 年,法国地方权力没有得到宪法的保障,民选的地方机构权力十分有限,地方权力一直牢牢地控制在中央派驻地方的代理人手里。法国的这一做法被许多宪法学者误认为是单一制国家中央与地方关系的通用模式,因此将其描绘为单一制国家的重要特点,在论及单一制国家中央与地方的关系时,往往以“地方是中央的代理人”加以表述。
1982年,长期恪守不在宪法中规定地方权力的法国也不得不开始了地方分权改革。改革的根本动因是长期的中央集权导致行政机构庞大、行政效率低下、官僚主义盛行,尤其是其不符合世界潮流,不利于人民权利和自由的实现。1982年3月,法国国民议会通过了具有里程碑意义的宪法性文件《关于市镇和省、大区的权利和自由法》(简称《权力下放法案》) 。随后,法国国民议会和中央政府通过了一系列配套的法律、法令,将《权力下放法案》中的地方自治原则具体化:明确了大区、省、市镇三个层次的地方自治主体资格;中央取消对地方自治主体的监管,只要地方自治主体不违反宪法和法律的规定,其管理地方事务的任何行为不受中央政府的干涉;1983 年以后,中央政府扩大地方事权,陆续将经济发展与计划、市镇建设、住房、土地整治、职业训练、交通运输、教育、文化、环境保护、警察事务等职权划归地方。
(二) 大多数单一制国家宪法明确了地方权限
1. 除法国外,“二战”前制定宪法的大多数国家在宪法中明确了中央与地方的权力关系,只是具体规定各有不同。
如1814 年公布、1983 年重新公布的《荷兰王国宪法》第132 条规定,“省、市的设置及其行政机关的组成和权力,均由议会法令规定”“, 对省、市行政机关实施监督的办法由议会法令规定”,“除议会法令另有规定者外,省、市行政机关作出决定无须事先请示批准”“, 省、市行政机关征课地方税,以及省、市行政机关同中央政府的财政关系均由议会法令规定”。④1921 年公布的《列支敦士登公国宪法》第110 条规定:“各行政区之存废组织,及其本身职权范围内以及委办之任务,均由法律规定各区的财产和地方治安实行自治管理,但直接受中央政府监督。”
2.“二战”结束后制定的资本主义宪法均规定了地方权力,或者在宪法中明确地方的具体权力由法律加以规定。
如1948 年实施的《意大利共和国宪法》第五章规定了“区、省、市(镇) ”,第115条规定:“根据宪法所规定的原则,区为具有自主权力和职能的自治单位。”第119 条规定:“区在共和国法律所规定的形式和范围内享有财政自治权,共和国法律协调区的财政自治权与国家财政、省和市(镇) 财政之间的关系。”1967 年颁布的《巴拉圭共和国宪法》第14 条规定:“为便于建立共和国的政治和行政结构,国家领土分为若干个省。由行政机关授权负责行政省的当局和这些当局的职责和义务由法律规定。司法和行政权的方式也由法律规定。”1976 年的《葡萄牙共和国宪法》第七章专门规定了“地方政府”,其中第237 条规定:“民主国家组织包括地方自治机关。地方自治机关是拥有为本地区全体居民的特殊利益服务的代表机关的区域性共同体。”第239 条规定:“地方自治机关的职权与组织及其代表机关的权限,由法律根据行政分权的原则规定。”第240 条规定:“地方财政的管理由法律规定,其目的在于经由国家和自治机关公平分配公有资源,并对同级自治机关间的不平等作必要的调节。”
3.苏东剧变后新独立国家的宪法普遍规定了地方权力,不仅明确地方权力由法律规定,而且普遍明确规定“地方自治”。
1990年的《克罗地亚共和国宪法》第131条规定:“州是地方管理单位和自治单位。州的区域范围由法律规定州机构的组织和权限由法律规定。大城市可以作为州来调节。”第128条规定:“保障公民们的地方自治权利。地方自治权包括就有关地方意义的公民需要和利益作决定的权利,特别是就有关场地调整和市镇建设规划、村庄和居民区的调整、公用事业、关心儿童、社会保护、文化、体育运动和技术知识以及保护和改善自然环境作决定的权利。要制定关于地方自治的法律。”
第129条规定:“地方自治单位依法可以是区和县或城市。它们的区域范围在事先征求了该地区居民的意见后,由法律规定。地方自治单位的组织和各机构的权限,由它们的章程依法作出规定。”第130条规定:“地方自治单位的机构在完成地方事务的过程中,独立自主地依据法律和章程行事,仅受共和国主管机构的法律监督。为进行工作,国家管理机构可以通过法律在区和县或市建立地方管理机构。这些机构的组织和权限,由法律规定。”1991年的《罗马尼亚宪法》第119条规定:“地方行政单位的公共行政工作遵循地方自治原则和公共事业分权原则。”
1991年的《马其顿共和国宪法》第114 条规定:“保证公民实行地方自治的权利。自治地区是地方自治单位。自治地区按照法律规定从自己的收入来源中以及从共和国的基金中筹集财政资金。地方自治议会由议会代表总数的三分之二多数票通过法律规定。”1991年的《斯洛文尼亚共和国宪法》第138 条规定:“斯洛文尼亚的居民在区和其他地方共同体中实行地方自治。”
第142条规定:“区的财政经费靠本身的来源筹集。凡是经济不够发达不能完全保证任务实施的区,国家根据法律规定的原则和标准保证向它们提供补充资金。”1992年的《立陶宛共和国宪法》第十章专门规定了“地方政府和管理”,其中第119 条规定:“赋予国家疆域内法律规定的行政区以自治权。这一权力通过地方政府委员会行使自治机构的组织和活动程序由法律规定。”第120 条规定:“国家支持地方政府。地方政府在宪法和法律赋予的权限范围内自由和独立行使职能。”
第121 条规定:“地方政府起草和批准其预算。地方政府委员会有权在规定的范围内并依照法律规定的程序设立地方税,规定由预算负担的税和关税的征收。”1996 年的《乌克兰宪法》第140 条规定:“地方自治是地区群体在
乌克兰宪法和法律范围内独立地解决本地的问题。”
三
新中国成立之初,起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》虽是个纲领性文件,但仍明确规定中央人民政府与地方人民政府之间职权的划分由法律加以规定。其第16 条就明确规定:“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜。”⑤但此后我国历部正式的宪法均没有地方权力的规定,这既是因苏联1936 年宪法的影响,也有高度集中的计划经济的原因,因为在高度集中的计划经济条件下,完全没有地方利益,当然也就没有地方的权力要求。
而“二战”以后,单一制国家和联邦制国家在地方关系上出现了趋同的状况,单一制国家没有纯粹的集权模式,联邦制国家也不是单纯的分权模式,即“没有纯粹的中央集权模式,也没有纯粹的地方分权模式”⑥。尽管各国的具体规定千差万别,但实行中央(联邦) 必要集权与地方适度分权是几乎所有国家共同的模式选择。这不仅是一种潮流,更是国家经济和社会发展到今天在中央与地方关系上的一种必然。
(一) 在我国宪法中规定地方权力的必要性
20世纪80年代以来,“权力下放”是我国中央与地方关系的主旋律。首先是从1980 年起,中央改变了“统收统支”的政策,推行了多种形式的财政包干制,以扩大地方的财权,调动地方的积极性。从1994 年起,更是实行“分税制”,规范了中央和地方的分税关系。其次是下放了部分人事权,其中最典型的是确立了干部“下管一级”的原则,并将地厅级干部的任免权下放到省一级。第三是下放了地方的部分事权,在注意地方财政利益的同时,加强了地方对具体事务管理的权力,如固定资产投资审批权、物价管理权、外贸管理权等。第四是下放了一大批国有企业,这些原中央企业的下放不仅增强了地方的经济实力,而且使地方的经济管理权力得到了加强。
第五是切块下放了中央的经济特许管理权,如1982 年对经济特区、1984 年对14 个沿海开放城市赋予了较多的经济特许权力。中央权力的下放,其本质是一种地方分权,这种分权产生了许多积极作用。它不仅减轻了中央的决策与管理负担,而且形成了多层次、多范围的决策机制,初步形成了国家权力运用中的层级管理模式和地方利益驱动机制;使得地方开始作为经济和社会发展的相对独立的主体而存在,初步形成了地方竞争的格局,极大地促进了经济与社会的发展。
不过,这种纯属政策层面的“权力下放”模式对于改变中央高度集权的格局,虽在改革开放之初有其积极的作用,但存在的问题也十分明显:
其一, 权力下放”虽未直接违宪但并无宪法和法律依据。在法治条件下,政府任何行使权力的行为都必须依据宪法和法律的明确规定。
其二, 权力下放”造成了经济与社会发展新的不平衡。经济和社会发展不平衡现象在任何国家都存在,但在高度集权国家中,这种不平衡却有着明显的人为色彩。在计划经济条件下,有的省份完全扮演着农产品和能源、原材料输出的角色,国家限额以上的工业投资完全不考虑这样的省份,造成这些地方的经济基础极为薄弱。改革开放以来,在“权力下放”模式下,人为的非法治的因素仍然居决定性地位,最具“含金量”的经济管理放权政策如经济特区政策、沿海开放城市政策等又完全不考虑这样的省份,甚至自筹资金的工业投资也受到中央的限制,严重影响了这些地方的发展。其三,“权力下放”模式的不确定性给中央与地方的权力划分带来了许多新的问题,如有的权力该放却没有放,而有的权力不该放却又放得过早;有的地方与中央讨价还价,对中央的政策阳奉阴违。近年来,许多地方在涉及到全国统一的经济市场、农民工保护、教育收费、矿山安全、环境保护、税收减免等诸多方面挑战中央的权威。
既然“权力下放”是一种必然,那么就应该寻求“权力下放”的长效机制。我们认为,要有效地解决“权力下放”模式的问题,必须借鉴其他法治国家的成熟做法,以宪法和法律规定中央和地方的关系,使地方权力宪法化、法律化,即形成宪政层面的地方分权格局。2000 年3 月全国人大制定并通过的《立法法》,初步对中央与地方的立法权划分作了法律层面的规范,对协调市场经济条件下的中央与地方关系具有重要意义。这是一个良好的开端。
(二) 地方应行使的国家权力内容
我们认为,将来应通过下位法的邻接,将宪法规定的地方权力化为政治、经济、社会发展等具体内容。
1. 在政治权力方面。修改《选举法》和有关组织法,对由省级人民代表大会选举产生的干部不能轻易调往他处任职,以尊重民意和维护地方人民代表大会的权威性。
2. 合理划分中央和地方事权。将除中央应保留的宏观调控手段以外的经济管理权限完全赋予地方人民政府,地方政府负责本地的教育文化事业、社会事业、社会治安和社会秩序、环境保护等。
3. 进一步完善中央与地方分税的财政体制。规范中央与地方的分配关系,逐步建立起规范的中央财政对地方财政的转移支付制度,以提高中央政府对地方的财政控制能力。
(三) 建立有效的中央对地方的监督体制
根据法国二十多年来实施《权力下放法案》的经验,传统的中央集权国家地方权力宪法化之后,中央必须加强对地方权力的监督,改原有的“事前监督”为“事后监督”,主要是监督地方执行宪法与法律的情况。只有这样才能确保地方“分权而不分离”,在新的条件下维护国家的团结统一。
综上所述,我们认为,在我国的中央与地方关系方面,将地方权力宪法化,既是我国社会主义市场经济发展的必然,也是世界宪政发展潮流使然。地方权力的宪法化有利于真正体现人民主权原则,有助于持久调动地方的积极性,使国家的发展获得一种永续的动力。我们相信,只要在地方权力宪法化的同时建立有效的中央对地方的权力监督体制,就不会影响国家的团结统一。
注释:
①王世杰、钱端升:《比较宪法》,中国政法大学出版社1997年版,第15页。
②③胡春惠:《民初的地方主义与联省自治》,中国社会科学出版社2001年版,第2~3、340~341页。
④姜士林等主编:《世界宪法全书》,青岛出版社1997年版。本文所引各国宪法条文除特别注明者外,均出自该书。
⑤王培英编:《中国宪法文献通编》,中国民主法制出版社2007年版,第268页。
⑥[英]伊夫·梅尼:《西欧国家中央与地方关系》,春秋出版社1989年版,第97页。
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当前农村留守儿童问题突出,解决不好会给留守儿童带来人身、财产、心理等方面不良的影响,甚至可能影响孩子的一生,所以必须重视该问题的解决。以下是读文网小编为大家精心准备的:留守儿童权利保障研究相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
【摘要】:我国向来重视对未成年人的法律保护,《中华人民共和国未成年人保护法》的通过与实施,使我国保护未成年人权利的工作法律化、系统化。本文研究的是未成年人中的特殊群体留守儿童的权利保护问题,建立委托监护制度是一个切实可行的措施。
【关键词】: 留守儿童 权利保护 委托监护
一、留守儿童的权利得不到应有的保护
从法律层面上看,留守儿童权利的保护存在着严重的缺位,具体而言有以下几种情形:
(一) 受教育权。受教育权是公民一项基本权利,《宪法》第四十六条对公民的受教育权作了原则性规定,《教育法》也有明确规定:公民有受教育的权利和义务。(第九条)各级人民政府应采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。(第十八条)农民大多是因为生活困难而外出打工的,从一定意义上说,也是为了送孩子读书才去外面挣钱,然而少儿童正处于成长发育的关键时期,他们因为父母长年不在家而无法享受到父母在思想认识及价值观念上的引导和帮助,成长中缺少了父母情感上的关注和呵护,思想道德教育上造成缺失,在学习上遇到问题不能及时得到父母的帮助,所以,他们受教育的权利实际上得不到有效的保障。四川省仁寿县对2名打工子女抽样调查发现,48%留守儿童学习成绩较差(每学期均有不及格科目),4%成绩中等偏下。有数据表明,半数留守孩子表示他们最苦恼的事是学习题目难,不知道该问谁。留守儿童的隔代教育弊端也是非常明显的,很多爷爷奶奶的知识还赶不上小孙子,小孩作业的对错根本看不出来,他们只能督促不能教导,而放在亲朋好友家的那些留守儿童,因为不是自己生的小孩,往往不会尽心,所以一般也得不到很好管教。
(二) 人身权。我国法律规定,公民的人身权利受到法律的保护。儿童由于年幼,他们需要得到大人尤其是父母的呵护,调查显示,留守儿童很容易受到伤害,如04年5月,江西省奉新县一位16岁少女,因为父母长期在外务工,家庭疏于管理,到县城上中学后,每天沉迷于网吧,结识了当地的两名网友罗某、许某后应约见面,结果被轮奸。02年6月,湖北省黄梅县一名上小学四年级的留守女孩因与其奶奶顶嘴斗气而被脾气暴躁的奶奶用毛巾勒死。新华网也曾报道,由于父母长年在外打工无人照料,1岁留守女孩林文容在一场意外大火中被严重烧伤,更为悲惨的是,其姐姐、妹妹也分别在7年之内因意外导致残疾和伤害,类似悲剧,在农村留守儿童中并不罕见,近年来发生在广大农村留守儿童身上的自杀、溺水、奸幼等各种悲剧频频上演,在被拐卖的儿童中绝大多数是流动儿童或留守儿童,这些都是由于没有得到父母的照顾而发生的悲剧,正如那些悲痛欲绝的父母所说的那样:如果自己在家照顾孩子就不会发生惨剧了。
(三) 受监护权。根据《民法通则》第十六条规定,未成年人的父母是未成年人的监护人,只有其父母死亡或者没有监护能力时,才由有监护能力的祖父母、外祖父母等担任监护人。可见,监护权主要是由父母来行使。四川省对当地农村留守学生调查时发现,在被调查的3118名留守学生中,有2526名是托付给祖父母、外祖父母照管的,占81%;其他有的托付给亲朋好友照管,有的没有临时监护人,独自一人生活,留守学生中家长一年回家一次的323人,占5.7%;两年回家一次的142人,占17.5%,三年以上未回家的756人,占12.7%,不难发现,目前农村留守儿童的监护严重不足:一是临时监护人责任不明确,大都将其临时监护责任理解为让孩子们吃饱穿暖,不出事,重养轻教,二是临时监护人教育精力不够,监护职责浅层化,监护人大多局限于孩子吃饭穿衣之类的浅层关怀,无法尽到对孩子的教育责任,三是临时监护人教育能力不足,教育孩子的观念和方法滞后,对小孩娇生惯养,甚至放任自流,而且由于文化素质较低,没有能力辅导孩子学习和对孩子进行法制、安全、卫生教育,严重影响留守学生的受教育状况。
(四) 发展权。作为法定监护人的父母本该责无旁贷地保障孩子的健康成长,却让留守儿童成了某种意义上的孤儿或单亲孩子,留守儿童家庭监管缺位,学校也很难对他们进行有效的教育和管理,甚至学校在教育无效时只能采取开除或劝其转学的办法,有的学校干脆对留守孩子放任不管,使他们过早地流入社会,有的留守儿童整天沉迷于网络游戏或武打色情电影之中;有的和社会上的失足青年混在一起,成为他们的打手和帮凶;有的偷鸡摸狗,甚至吸毒、卖淫嫖娼,有消息表明,历年刑事犯罪中,有近2%的青少年犯罪分子为这类孩子,这就使得留守儿童的发展权受到很大的制约,导致他们心智发展不健全或者走上邪路,事实证明,由于得不到父母在学习上的指导和帮助,留守儿童的学习比较差,情感上得不到父母的关爱,情感欠缺严重影响了孩子与别人的社会交往,导致孩子缺乏对外界的安全感和信任感,容易出现性格缺陷,如父亲外出的孩子表现出胆怯、不像正常家庭孩子那样自信;母亲外出的孩子表现出不细心、不像正常家庭孩子那样善良、有爱心,有良好的生活和学习习惯,这些将会影响孩子的一生。
二、解决农村留守儿童问题对策
解决农村留守儿童问题是一项社会系统工程需要各级党委、政府的高度重视,教育、农业、公安等各个部门的积极配合和参与。
(一) 农民要转变观念,重视孩子的全面健康发展。留守儿童出现的诸多问题,除了农村现实生活环境的制约外,也有做父母的自身在认识和观念上的偏差,如不少父母认为,只要能够给孩子提供好的生活条件,让孩子有实力接受更高的教育,就是对孩子负责,自己的辛苦也值得了。另外,新的读书无用论当前在农村也比较盛行,导致有的父母不重视孩子的教育,这些都是错误而且片面的观念和认识,必须改变,否则将会造成更加严重的后果。所以,急迫的是需要让父母认识到自己对小孩的责任和义务,让其认识到小孩除了需要好的生活以外,还需要良好的教育和家庭环境,只有这样小孩才能健康成长,也才能具有健康的人格和心理。因此,相关机构和人员要清楚地告诉将要外出打工的父母,将孩子的监护权委托给老人或亲友虽然不违法,但是最好是能不委托就不委托实在是必须委托的,也要慎重考虑被委托人是否具备监护能力,还要让农民认识到家庭教育是启蒙教育也是影响人一生至关重要的教育,良好的家庭教育氛围有利于培养身心健康的下一代。另外,还要重视亲情的培养,在外出打工期间要尽可能地通过电话或者书信形式保持和孩子的密切联系和沟通,经常了解孩子的学习和生活情况;要利用务工淡季尽可能多回家与孩子见面;在孩子生日和传统节日,应捎寄些衣物、学习用品,让孩子体会到父爱、母爱。
(二) 必须不断地提高农民的生活水平。留守儿童大量存在和不断增多的原因,主要是农民生活贫困。其实,我国农民自古具有安土观念,他们也希望自己能够享有天伦之乐,尽到做父母的责任如果在农村就能衣食无忧,他们是不愿背井离乡的,但是,太多的无奈使然,就像林文容的父亲说的那样:不进城打工就赚不到钱养活全家,就没有钱供孩子上学,所以很多农民为了改善生活和送子女上学,不得不离妻别子或者夫妻一道远离家门去到外地打工谋生,即使他们到了城里打工也还是希望能够带上子女,一是希望能够让子女享受到父母的关爱,二是希望子女能够在城里接受较好的教育。可是,由于他们无力承担小孩高额的借读费、学费等费用,最后也被迫把小孩送回老家,使这些儿童成为留守儿童,所以,如果不能提高农民的收入水平,减少和消灭留守儿童现象,只能是一句空话。为此,各地党委和政府要想方设法大力发展农村经济,尽快提高农民的收入,改善他们的生活。
(三) 政府要落实措施,切实为留守儿童办实事,这主要有以下途径:
1、政府要重视解决留守儿童的问题。只要政府重视了就会有办法解决问题,如河南省采取了开办留守儿童家长学校、落实春蕾计划、实施关爱工程等措施,对解决农村留守儿童问题进行了有益探索,取得了较好的社会效果,这种创新模式值得推广。
2、要落实教育公平的政策,改善外来民工子弟就学条件。人民日报曾报道,在北京的3万流动人口中,6-14岁的儿童达1万人,而其入学率仅为12.5%,还有87.5%的孩子被高额的教育费用拒于学校的大门之外,政府要统筹管理,提高外来务工人员待遇,增加教育设施,降低收费标准,有条件的可利用已有资源开办寄宿制学校、假期学校等,逐步建立起社会监护体系,城市应改变按籍入学的政策,让更多的农村留守儿童能在父母打工地入学。
3、政法部门要加强执法力度,净化社会环境。当前农村的社会结构和生活方式发生了很大的变化,农村不再是一方净土,盗窃、抢劫、贩毒、吸毒、卖淫、嫖娼、赌博等不良现象在农村大量存在和发展,这些丑恶现象的存在对留守儿童非常不利,因此要给留守儿童一个安宁环境,就必须净化农村社会环境,对农村进行综合治理,使农村留守儿童有一个良好的成长环境,可以成立青少年维权中心和青少年法制学校,及时开展违法犯罪青少年矫正,提供法律咨询服务,在各乡镇开办青少年法制班,落实专门民警担任法制老师,定期开展法制教育活动;强化对空壳式家庭的管理,减少违法犯罪青少年漏管失控。
4、加强农村的社区建设,发挥社区对留守儿童的监护和教育作用。社区对留守儿童的教育有很大的作用,因此,要加强农村社区建设,给农村社区以监护留守儿童的责任和权力,并在社区建立青少年思想道德教育的继续教育机制,引导青少年积极参与思想道德的修养活动,使脱离学校和家庭的留守儿童能在社区继续接受思想道德教育。
(四) 充分利用法律武器,强化留守儿童权利的保护,这方面的工作主要有:
1、修改法律,修改完善《未成年人保护法》、《义务教育法》,在法律中需明确规定对农民工子女随父母异地上学的相关保障机制和法律责任。此外,需废除二元制户口管理模式和公安部、教育部1998年联合出台的要求外出打工人员的子女教育要以流出地为主的政策,从法律制度上为农民工子女随父母进城就读扫除障碍。
2、要严格贯彻落实《未成年人保护法》和《预防青少年犯罪法》,强化父母对子女的监护责任和教育责任。剥夺不合格父母和监护人监护权的做法,国外早已通行,我国也可以借鉴,依法赋予政法机关对留守儿童父母的追究权,严格执行《刑法》和《民法》,对那些侵害儿童权益的行为和教唆儿童违法犯罪的人依法严惩,切实保护留守儿童的利益。
(五) 发挥学校教育功能。学校要增强孩子对学校的向心力和凝聚力,对留守儿童要给予特殊的关怀,应配备心理老师,以便对留守儿童及时疏导教育;要建立留守子女家长监护人与学校的定期联系制度,帮助、督促、检查家长履行监护职责;要尽可能及时地向有关部门通报未能切实履行职责的监护人的信息,使政府能够及时采取措施对他们进行帮教,实行多向管理,真正形成家长、学校、临时监护人共同教育管理留守儿童的教育网络体系。
留守儿童是指农村流动人口,其中8%左右是农民工在户籍地以外谋生时把其未成年的子女留置在户籍地而产生的一个特殊的社会群体,具体是指父母双方或一方长期在外半年以上而留守在农村的少年儿童,据调查表明,这一群体数量已达2万。作为未成年人的留守儿童,由于父母监护的缺位,他们的受照顾权、生命健康权、受教育权和发展权受到严重的损害,凸现大量问题,这必将影响留守儿童的成长。
一、父母监护缺位导致的留守儿童权益受损表现
一般来说,父母双方或一方长期在外,留守儿童往往由单亲监护,或由祖辈、亲朋、自我来进行监护,根据调查显示,其中单亲监护约占4%,祖辈监护约占5%,亲朋与自我监护约占1%,无论哪种类型的监护,由于父母双方或一方的缺位,受临时监护人客观或主观因素的影响,留守儿童权益受损严重,主要表现在:
(一) 受照顾权不到位
从人类生存的观点出发,最根本的是照顾。这是由于未成年人在身心各方面发育并不完全,需要他人的照顾,因此,在子女出生以后,父母就负有对未成年子女抚养、照顾、保护的义务与权利,我国婚姻法第二十一条对此有明确规定。但是,我国2万留守儿童的形成,就是因为其父母双方或一方长期在外务工,将其法定监护、照顾义务转交单亲或祖辈、亲朋甚至是留守儿童本身。根据湖南省农村留守儿童问题调查报告,由祖辈、亲朋或自我监护、照顾的超过6%,而其他省市的调查显示很多地方高于此比例,这种状况严重影响到留守儿童的受监护权、受照顾权,临时监护人的监护和照顾很显然是不及父母亲全面、周到和自然,有的监护人,例如爷爷奶奶年迈,自己本身就是受照顾的对象,却要承担照顾监护职责,显然是心有余而力不足,即使有能力监护和照顾,绝大多数的关怀只体现在浅层次的吃饱穿暖上,对其情感的需求、心理的感受无法细细体察。有的监护人,例如亲戚朋友难以处理留守儿童与自己子女的关系,放任留守儿童的行为或者歧视现象较为普遍,而且作为寄养在亲戚朋友中的留守儿童容易产生寄人篱下之感,这会严重影响其人格的形成,自我监护型中的留守儿童,作为未成年人,却要承担起照顾自己甚至弟妹的职责,他们中绝大部分如荒草般生长,从小过着没人管束、没人关心、没有前途的生活,游走流离在社会的边沿。
(二) 生命健康权难有保障
我国宪法和法律明确规定,公民的生命健康权受法律保护。作为未成年人,在法律上被确定为无民事行为能力人或限制民事行为能力人,他们身心发育不成熟,缺乏分辨能力和处理能力,无法独立面对复杂社会与纷繁世事,是最容易受到伤害的群体,因此,父母负有保护未成年子女的人身安全的义务,应采取措施防止和排除来自外界的多种自然损害和他人的非法侵害。但是,留守儿童的父母长期在外务工,监护缺位,而临时监护人由于能力或认识的缺乏,对其监护不够或放任不管,致使留守儿童生命健康受到严重威胁,如04年5月,江西省奉新县的女中学生小丽,因为父母长期在外务工,家庭疏于管理,到县城上中学后,沉迷于网吧,最后在与两网友见面后被轮奸,广东省惠州市的林家三姐妹,七年内全部意外致残。另外,临时监护人对留守儿童的加害也存在,这种情况是不容忽视的,例如,湖北省黄梅县的陈双,因父母长期外出打工,养成了倔强孤僻的性格,04年的六一儿童节,因与看护她的奶奶发生口角,被亲生奶奶杀害,因监管不力,造成留守儿童溺水、触电、车祸、自杀等意外伤害事故常见于报端,不胜枚举,生命健康权难有保障。
(三) 受教育权大打折扣
接受教育是每个个体进入社会,扮演社会角色的重要步骤。一般说来,接受过良好的教育、文化层次高的个体所占据的工作岗位能够为社会提供更多的社会资源,因而在市场竞争中将处于有利地位。因此,我国法律明确规定受教育权是公民的一项基本权利,我国《宪法》第四十六条对公民的受教育权作了原则性的规定。《教育法》第九条规定:公民有受教育的权利和义务;第十八条明确规定,国家实行九年义务教育制度,各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。受教育权是一个广义的概念,并非单指接受学校教育,应该包括家庭教育、学校教育和社会教育。由于父母长期在外,监护不到位,留守儿童的家庭教育实际上未能真正地落到实处。首先,在人格塑造方面,父母双方或一方长期在外,形成单亲监护、隔代监护、上代监护或自我监护,使留守儿童无法通过与父母的情感交流、互动而造成亲情的缺失,长此以往,大多数留守儿童出现情感冷漠,无法形成正常的情感,这实际上是情感教育的缺乏,必将影响留守儿童正常人格的形成;其次,在学习能力的培养方面,虽然很多农村父母的文化程度不高,对初中或初中以上子女的学习不能进行直接的辅导,但是对初中特别是小学阶段子女的学习还是具有一定的辅导能力,能在一定程度上履行辅助职能,而留守儿童的父母长期在外,对子女的学习放任不管,或者只能在电话交流中叮嘱或训导,作用并不大,除了在学习上的直接辅导外,更为重要的是通过对子女的监管,使其形成良好的学习习惯,培养孩子的学习能力。例如,教育子女在学习过程中,要认真思考,独立完成作业,适当课外阅读等等;在处理学习与玩耍、看电视、上网打游戏等问题上,进行严格的监管,否则,孩子容易沉迷其中,难以自拔,作为留守儿童的父母对此恐怕是心有余而力不足;第三,在思想认识和价值观念的引导方面,由于父母监护缺位,留守儿童在思想认识及价值观念上缺乏父母的引导和帮助,其人生观、价值观容易发生偏离。根据调查表明,留守儿童的同伴群体常是留守儿童,在相同背景下留守儿童相互影响,本已是社会问题的东西、不良的习惯在他们之间被传递和强化,最终习得相类似的行为习惯和价值观念,他们中很大部分不遵守学校纪律,漠视社会行为规范,不守道德。例如,有的逃学、旷课、不交作业,认为读书无用;有的花钱大方,不懂节俭,整天沉溺于网吧、录像厅、歌舞厅;有的赌博、酗酒、打架斗殴,甚至发生违法犯罪行为等等,这种由于缺乏父母监管而导致的留守儿童在其人生观、价值观确立的初期即发生偏离的现象必将影响他以后的人生道路;第四,由于家庭父母监护缺位,家庭教育的缺失,使学校教育的作用难以充分发挥。据调查表明,留守儿童群体在学校的日常学习、行为表现大都不容乐观,如逃学、旷课、打架、斗殴等现象明显多于非留守儿童群体,对此,大多数学校领导及教师认为无能为力,甚至持抱怨的态度。据调查显示,有相当部分学校领导和教师把留守儿童看作双差生,是一块心病,常常采取一种只要不出事,想怎么干就怎么干的管理方法,从而放任这些学生的行为。因此,留守儿童的学习一般都不容乐观,他们中成绩优秀者仅占1%,大多数留守儿童的成绩都处于中等偏下,由于父母监护的缺位,留守儿童在家庭教育、学校教育等方面的受教育权大打折扣,这个群体在基础教育这一参与社会竞争的起跑线上不仅将输给城里的孩子,也将输给农村中的非留守儿童,这与大多数父母外出打工为孩子积攒学费,使其受到更好的教育的初衷是相背逆的。
(四) 发展权受到制约
留守儿童群体学业成绩不佳、社会交往能力低、性格有缺陷、心智发展不健全、思想道德素质差等问题已受到了全社会的普遍关注,正因为如此,留守儿童问题作为一个社会问题被有识之士提了出来。留守儿童群体这些问题的存在,必然使其发展权受到极大的制约,其未来的人生实是堪忧,留守儿童群体由于家庭在学业方面缺乏应有的教育和引导,学习习惯、学业成绩不及非留守儿童,有部分留守儿童认为读书无用,自己父母读书不多,照样走南闯北地挣钱,将来自己也可以走这样一条道路,有的因此很早就失学在家。据教育部门统计,农村青少年初中升高中的比例已从1985年的22.3%下降到目前的18.6%。更为严重的是,每年全国有近2万的农村少年在小学毕业后即流向社会,成为新的低文化素质劳动力,受教育程度的低下必定影响其未来的发展。由于家庭在思想、感情、道德、规范等方面放任或漠视,人格出现缺陷,学校亦难将其与非留守儿童同等对待。而被视之为问题学生、双差生,对待教育无效的学生学校往往采取开除或劝其转学,有的学校干脆放任不管,使其过早地流入社会,有的留守儿童整天沉迷在网络游戏或色情电影之中,有的和失足青年混在一起,有的小偷小摸,甚至吸毒、卖淫嫖娼,最终走上犯罪之路。有消息表明,有近2%的青少年犯罪分子就是这类孩子,他们损害他人和社会利益,也可能断送自己的前途。至于有的留守儿童由于父母监护长期缺位导致社交能力不强,胆怯、自卑,感情冷漠等缺陷也将严重影响其将来人生。一系列现象表明,留守儿童群体由于父母监护的缺位,其发展权受到严重制约,很难说留守儿童群体中的大部分将来能够不重复其父辈背井离乡四处打工的命运。
二、确保留守儿童权益和解决留守儿童问题的对策
留守儿童群体是父母长期在外打工,没有履行监护责任而产生的,父母监护缺位是这一群体产生的直接原因,根本原因则与我国目前的三农问题、流动人口问题、城乡教育发展不平衡问题等紧密关联。法律的不健全、执行不到位也是一个重要因素。笔者认为,要确保留守儿童权益,真正解决留守儿童问题要从以下三个方面入手,标本兼治。
(一) 在家庭方面,父母应以儿童利益优先,明确自己的责任和义务家庭是社会的基本单元,是儿童成长的最佳环境。在父母的细心呵护、精心照料和教育培养下,无知懵懂的孩子逐渐成长为一个对社会有用的人,因此,儿童的成才与否,父母的监护是至关重要的。同时,父母对子女的监护是应尽的责任和义务,我国的未成年人保护法婚姻法妇女儿童权益保障法对此进行了明确的规定,未成年人保护法第二章第八条规定:父母或者其他监护人应当依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务,对于未成年人保护法提到的其他监护人问题。民法第十六条明确规定,未成年人的父母是未成年人的监护人,只有在父母死亡或者没有监护能力时,才由有监护能力的祖父母或外祖父母等担任监护人,在这里我们清楚地知道,没有死亡的有监护能力的父母必须承担其未成年子女的监护责任。但是,父母双方或一方长期在外,无法履行其监护义务,转而将其委托给爷爷奶奶、亲朋甚至由孩子自我监护。现在出现的大量的留守儿童问题表明:祖辈、亲朋或孩子的自我监护无法代替父母的监护,还有一个不容忽视的问题,即留守儿童是一个有感情、有需求、有渴望、心智发育尚不完全的个体,而非可以简单看管的物件,因此这种父母监护责任的简单转移或委托是不合天理人情的。笔者认为,父母监护责任的转移缺乏法律上的依据,我国《未成年人保护法》《婚姻法》《妇女儿童权益保障法》里既然已有明确规定,作为留守儿童的父母就应该切实履行其监护职责。当然,笔者并非要指责留守儿童父母,他们也是不得已:生活贫困,儿女教育费用没有着落,为了生活为了儿女受到更好的教育,他们辗转他乡,远离骨肉。但是,父母应以儿童利益优先,即以儿童能健康成长优先,意识到自己的责任和义务,只有这样父母才能想尽办法与孩子团聚、生活在一起,如能不外出就不要外出(事实上有相当部分留守儿童家庭经济条件尚可);如必须外出,则尽可能地创造条件将子女带在身边;如确实无法带到身边的,增加联系的方法,强化联系的纽带,如尽量在节假日回家与孩子团聚,增加打电话的次数,在电话交流过程中,除了问及学习、身体状况等内容外,多倾听子女的心声,细细体会子女内心、情感的变化,可以通过书信等方式将自己在外的工作情况详细告知子女,以减除其担忧,同时也可以详细了解子女的渴望和要求;还可以定期将照片互相邮寄,以满足其思恋的要求,也可以使子女从中理解和懂得父母的关心和爱护。总之,在家庭方面,留守儿童父母应根据儿童成长规律,千方百计照顾孩子,在不得已的情况下,则须合理选择临时监护人,保障孩子健康成长,保障孩子权益不受侵害。
(二) 在法律方面,应进一步修改和完善对儿童权益保障的系列法律,使儿童权益的保障依法进行。首先,修改和完善《未成年人保护法》,真正落实新《义务教育法》。《未成年人保护法》已实施十多年,随着环境和条件的变化,对其进行修改已非常必要,在对该法律修改的过程中,必须确定一个专门的部门来行使未成年人权益的保障工作,让他们为未成年人的利益代言、负责宏观的管理考核和监督法律的实施。在家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护等各部分内容中,应进一步明确各主体的法律责任,防止未成年人保护工作中的空白现象。事实上,目前由于父母监护的缺位,留守儿童权益的保护已出现了部分空白甚至完全空白现象,1986年颁布的《义务教育法》为未成年人享有受教育的权利提供了充分的法律依据。但是,在我国广大的农村,很多农民的孩子因家境贫寒交不起学费而辍学,随父母辗转来到城市的孩子因交不起教育附加费不得不回到家乡,成为留守儿童,一个庞大的留守儿童群体因此形成,它是一个社会问题,是大家关注的焦点。06年9月1日开始实施的新《义务教育法》,明确规定在全国农村从06年到07年两年时间内要全部免除学费、杂费,在农村普遍实行免除学杂费的义务教育,这是我国教育发展史上的一个重要里程碑,农村孩子就学难的问题将彻底改变。但是,对进城务工的农民工子女而言,他们可能仍将难以改变留守状态,一方面是因为农民工的经济状况短期内无法有根本的好转,另一方面,进城就读难的问题依然存在。因此,笔者认为,第一,在新《义务教育法》实施过程中,各级政府部门应高度重视,确保教育投资充分且及时到位,坚决杜绝违反新《义务教育法》的现象;第二,公民平等受教育机会原则应真正坚持。例如,在城市务工的农民工子女在城市入学应享有与城市居民子女无差别待遇,废止二元制户口管理模式和外出务工人员的子女教育要以流出地为主政策,为农民工子女随父母进城就读扫清障碍;其次,严格贯彻落实《未成年人保护法》,建立未成年人监护人委托制度。父母对未成年子女的监护和教育责任是法定的,父母应切实履行这一责任,父母未能很好履行其责任的,应进行教育,责令其改正,严重不合格的父母可以剥夺其监护资格,这一做法我国可以借鉴国外的经验。在监护人父母将子女委托他人照管方面,我国《未成年人保护法》中应加入未成年人监护人委托制度,明确受委托监护人的职责,落实留守儿童监护主体,并落实其教育和管理责任,从法律上保障农村留守儿童的权益;最后,构建我国未成年人国家监护制度。我国应该从中央到地方,理顺青少年保护机构的关系,建立起职业化、专业化的青少年保护队伍,赋予其实权,形成一套完整的机构体系。青少年保护机构设立专职监督人员负责对辖区内的未成年人的监护状况进行监察督促,促使监护人改善监护质量,同时为剥夺监护人监护资格、实行国家代位监护提供依据。
(三) 政府和社会应加强经济建设,大力发展农村经济,改变不合理的制度。农村留守儿童问题的根本原因在于农村经济落后,农民生活贫困以及城乡二元结构对进城农民工子女就学的影响,这是中国社会转型时期的成本和代价,是由特定历史时期的状况造成的。这个成本和代价应由政府及全社会来承担,而不应该由农民自己单独来扛。因此,笔者认为,要从根本上解决留守儿童问题,一是要大力发展农村经济,充分吸纳农村剩余劳动力,减少农民向大城市流动,减少进城农民的家庭缺失问题。作为一个农业大国,我们要立足农业,提高农民的组织化程度,调整农业生产结构,大力发展劳动密集型项目,在有条件的地方可以尝试发展大农业,促进农业产业化和商品化,继续发展乡镇企业,充分发挥其吸纳农村剩余劳动力、增加农民收入的良好作用;二是国家和政府要在政策上向农业倾斜,缩小城乡差距,改变城乡二元体制,拆除就业、医疗、住房和教育等制度的壁垒,为农民工子女进城就学提供良好的制度条件,使农村少年儿童与城市少年儿童都享有平等的受教育的权利。只有通过各种途径,解决农民工与其未成年子女被迫分离的局面,使留守儿童父母真正承担起对其未成年子女的监护和教育责任,留守儿童的受照顾权、生命健康权、教育权及发展权才有切实的保障,他们才能健康快乐地成长。
随着我国社会政治经济的快速发展,越来越多的青壮年农民走入城市,在广大农村也随之产生了一个特殊的庞大未成年人群体:农村留守少年儿童。广泛的留守状态成了适宜繁殖问题少年和不良少女们的丰厚土壤,因此,预防农村留守儿童犯罪已成刻不容缓之事。
一、农村留守儿童犯罪原因探析
所谓留守儿童,是指父母双方或一方在外打工而留守的在农村接受义务教育的1-9年级在校生,他们的年龄分布在7-18岁之间。04年公安部的调查显示了两个大多数:全国未成年人受侵害及自身犯罪的案例大多数在农村,其中大多数又是留守儿童,福建省一些地方派出所的数据显示,在因打架斗殴、小偷小摸等行为被送到派出所的孩子中,有6%是留守孩子;湖北省随州市政法部门统计,该市留守儿童违法犯罪案件02年为284件,03年达300多件;四川眉山市下属某县03年未成年人刑事犯罪23人,其中农村2人,农村留守学生12人。近年来,留守儿童犯罪之所以日呈增多之态势,并已成为严重的社会问题。究其根源,笔者以为除遵循青少年犯罪的共同缘由外,根本原因在于留守综合症作祟:在缺少父母关爱和监护,社会的有效监护、关心和教育等情况下,留守儿童更多地暴露在不良社会环境中,使得原本薄弱的学校教育因为家庭教育的缺失而大打折扣,从而造成社会化过程的严重扭曲,他们存在着较普遍的心理和性格方面的障碍,学业更容易受阻,行为也更容易越轨。具体说来,留守综合症的产生主要缘于以下因素。
(一) 监护人重养而不重教
目前农村留守儿童的寄养方式大致有两种:一种是跟随祖父母或外祖父母生活,俗称隔代监护;一种是生活在亲戚、朋友或者老师家中,被称为委托监护。有资料显示,在留守儿童中,因父母一方外出而与单亲一起生活的占43.8%,其中与父亲生活的占1.5%;因双亲外出而与外祖父母或其他亲属一起生活的为51.7%,独自生活者占4.4%。总体来看,那些单亲外出的孩子绝大多数与其母亲一道生活,在这些家庭中,父母这一共同角色组合改由母亲一人承担,孩子们实际上长期生活在父亲缺位的单亲家庭中。至于那些双亲外出的少年儿童,通常有8%左右被托付给祖父母或外祖父母,组成隔代家庭,少部分寄养在其他亲友家中,也有的是独自生活,成为父母健在的孤儿,在广西南宁的13万多空巢学生中,没有临时监护人的竟然达到73659名,占55%,隔代监护的。由于监护人与被监护人年龄差距多在4岁以上,双方难以进行正常的交流,委托监护的监护人一般在感情上达不到对待亲生子女那样的程度,从而使孩子感受到寄人篱下的痛楚,缺乏家庭温暖气氛和父母亲情呵护,这是其他心理环境都难以补偿的,这两种监护人通常会把孩子的安全放在第一位,以不出事为原则,对孩子的学习成绩关注较多,对心理和精神的需求却关注较少,往往重养而不重教;另外,留守的少年儿童正处于成长发育的关键时期,他们无法得到父母在思想认识及价值观念上的引导、帮助,成长中缺少了父母情感上的关注和呵护,特别是思想道德教育的缺失,极易产生认识、价值上的偏离和个性、心理发展的异常,一些人甚至因此而走上犯罪道路。
(二) 亲子联系缺乏,父母放任不管或关爱肤浅
父母的关爱是少年儿童乃至人的一生中最为重要的财富,而关爱的缺失必然导致严重的情感饥渴和生存障碍。人生的第一个教育环境是家庭,父母是子女的人生启蒙教师,良好的家庭教育对子女的成长起着决定性的作用。家庭教育是全方位教育,是青少年思想道德形成的基础;尤其是家庭的早期教育,对一个人的素质优劣是极其关键的,父母同子女朝夕相处,他们的思想、言行对子女具有潜移默化的陶冶效应,父母相互配合对子女进行正确的教育和理智的爱是子女形成健康心理和意志力,完成社会化的必要条件,因此良好的家庭教育不仅是预防子女违法犯罪的一道坚固防线,也是造就人才的摇篮。娜妮.J.西格尔(LarrgJsieqel在论著《青少年犯罪》中指出:对青少年虐待和遗弃的直接后果是产生身体上的伤害、感情上的沮丧,它们使青少年产生把攻击性作为处理问题方法的心理,使他们失去对他人的同情心,使他们减少对付紧张状态的能力,使他们易于粗暴而犯罪。一个人早年过多地经受肉体的伤害和感情上的折磨,会使他在以后的生活中实施暴力和反社会行为。
中央教科所在五县调查显示,只有那些在本县务工的父母才有可能每月回家看望子女,而流到外省的往往一年甚至数年才能回家一次。在四川眉山调查的近6名留守学生中,父母一年回家一次的占5.7%,二年回家一次的占17.5%,三年以上未回家的占12.7%。在江西省修水县墨田村小学,3多个孩子中85%都是留守儿童,其中留守时间最长的是一个叫樊敏康的13岁少年他与父母分离的时间也是13年,甚至部分留守儿童的父母在外也很少和自己的孩子书信或电话联系,亲子之间缺少交流沟通。例如,就农村留守儿童话题,大家谈专栏组委托中国社会调查所SSIC对北京、深圳、广州、河南、四川、湖北等省市的67位公众成年人和未成年人的比例为6:4进行了调查,结果发现,被访的父母中,6%半个月或一个月和孩子联系一次,1%平时很少联系,只在过年过节时回家看看。由于长期得不到亲人的关爱,留守孩子亲情疏远,渐渐淡漠了对亲情的渴望。受制于现实困难或自身受教育程度等多方面因素,多数在外务工父母对子女的关爱停留在较为肤浅的层面,给足零花钱、买来新玩具、苛求高分数,而对孩子的思想道德教育往往不够重视,这造成许多留守儿童思想道德建设的真空,由于留守生活的磨练,这些孩子过早地对钱有了深刻的体会,一种与年龄不相称的拜金主义在他们的思想中蔓延。留守儿童正处在成长阶段,智力发育尚不健全,辨别是非的能力薄弱,缺乏对自己行为评价的能力,由于外出打工的父母长期放任不管子女,或关爱层次的肤浅,他们的外出给孩子留出巨大的自由时间和空间,一些人因心灵空虚转而盲目寻找其他精神支柱,很多人迷上电子游戏,十几岁学会打麻将赌博;有的拉帮结派、打架斗殴,与社会上不三不四的人交往,部分留守儿童从此走上了违法犯罪道路。
(三) 留守儿童中家庭破碎的比例较高
所谓破碎家庭,是指因为死亡或者父母感情破裂导致离异、分居、遗弃等原因使父母一方或双方不存在,从而使原来的家庭完整性、稳定性遭到了破坏的一种家庭状况。破碎家庭历来被认为是促使青少年犯罪的原因之一,犯罪学者詹姆斯.布雷和帕雷克.布雷德在其论文《临床治疗中孩子的行为问题与父母婚姻状况的关系论》中指出:大量的临床实验表明,在破碎家庭中生活过的孩子更容易表现出行为失范问题,出现不恰当的行为。家庭破碎常常又与不和谐、冲突、敌意以及攻击行为联系在一起,这一切都是导致青少年犯罪的因素。国内外的调查研究反复证明,不良家庭环境会导致青少年的人格缺陷和行为偏差,是造成犯罪的重要因素,在动荡或破碎家庭中成长的青少年,其越轨犯罪率高于健康家庭中的同龄人;其患上精神心理疾病的比例也大大高于健康家庭中的孩子,孩子的行为不轨和心理失常,成为家庭动荡和解体的沉痛代价。农民工大量的外出流动,推动出农村离婚率的节节攀升,河南泌县法院的统计显示,02-04年,外出农民离婚占农村离婚案件的比例分别为62%、69.2%和79%,[3]高离婚率在部分农村已经造就了可观的单亲家庭少儿群体。在04年一年,近百万对离婚农民所涉及的子女数可能达到2万左右,远远超过了1988年美国的同类人群19.1万人。[4]家庭是一个人生活的起点,父母离异而导致家庭的破碎,使留守儿童雪上加霜,父母离婚前他们体味的是离别之苦,思亲之苦,如今他们又过早失去父母之爱,家庭之乐,感情上旧伤添新伤,经济上更是缺乏保障,内心愈加痛苦,由于长期的心理失衡,渐渐产生了心理偏差,产生了对社会、集体、他人的不信任感,形成以自我为中心的自私心理。一些留守孩子认为社会对他们不公平,产生仇视他人、仇视社会的心理倾向,一些人性格变得内向孤僻,萌发自卑感与不幸感,行为懒散,我行我素,不服管理,受到老师批评或与同学发生矛盾,就离家出走、逃学等,这些人一旦遭遇外界的不良诱惑,极易追随而走上犯罪歧途。
(四) 留守儿童中双差生较多
双差生指的是学业成绩差和学习纪律、行为表现都差的学生。学业表现是指学生在校期间所学功课掌握程度的好与差的程度。学业状况与青少年犯罪密切相关,学习成绩差的学生,往往心情郁闷,无心思学,在大力提倡素质教育的今天,应试教育的机制仍在发挥着主导作用,一些升学无望的孩子就在有意无意中被抛弃了,而留守学生占了被抛弃中的绝大比例,得不到老师的关爱,教育方法的失当,使留守学生产生惧怕、逆反、敌对、报复等心理,使他们成了学生群体中孤独的竞技者,结果,他们偏离了正轨,成为行为失范者,乃至成为违法犯罪者。核斯齐在论著《青少年犯罪原因论》中说:较差的学业成绩直接和青少年犯罪有关。有人对学业成绩状况与青少年犯罪进行的研究发现:成绩较差的学生大部分属青少年犯罪之列,威廉.克弗雷斯在《青少年犯罪和学校》中说:在校学业成绩差的学生感受到挫折和愤怒,他们看不到将来,不相信自己能通过理性的方式获得成功,这些反应促使无收获的学生走上青少年犯罪的生涯。F.林.理蒙德在《社会阶层、学校经历和青少年犯罪》中指出不用考察其社会经济背景,学习成绩差的学生比在校时表现好的学生更容易成为青少年犯罪者。[3]专家、学者们的观点虽有偏颇,但他们都说明了学业成绩跟青少年犯罪的密切关系,令人担忧的是眼下双差生中留守儿童占了相当多的比例。据重庆市东部某经济较发达区的调查显示:在农村学校的双差生中,父母双双外出打工的儿童比例达34.7%,有的乡镇高达82.3%,表现为有的学习习惯差、厌学,学习成绩不好,放学不愿回家;有的缺乏合作意识,好强任性、文明礼貌差,重庆某县一个调查资料显示:该校小学生187人中,父母外出的学生553人,占总数的29.6%,差生率为16.5%;该校中学生568人,父母外出的学生325人,占总数57.2%,差生率为25.5%,与重庆比邻的四川劳务输出大县仁寿,一个百万人口大县近半劳动力常年外出打工,处于九年义务教育阶段的留守孩子高达13.8万,占全县学生总数的69%;对2名留守孩子的学习成绩进行调查,其中48%的孩子成绩为较差,4%的孩子成绩中等偏下,[4]留守儿童成为双差生个中原因很多,但长期缺乏父母直接监护却是重要的因素。
(五)、留守儿童不良交往机会增多
所谓不良交往,是指与有前科、有劣迹的不良社会成员或团伙进行妨害心理健康的接触和往来。不良交往主要包括两种情况:一是结成不良青少年帮伙,二是与成年不良社会成员的交往,不良的交往会对青少年的社会化产生消极影响,甚至会成为青少年实施越轨行为和犯罪行为的直接原因。西格尔在《青少年犯罪》中指出:既然伙伴和朋友关系在青少年生活中占据中心地位,不良交往在导致青少年犯罪过程中起重要作用是不足为奇的。星狄.汉逊(CinelyHanson)指出:不同种类的研究表明对青少年犯罪朋友忠诚的青少年,从属于某一帮伙的少年,拥有不良伙伴的少年容易堕入犯罪的深渊。由于留守儿童正处在未成年人心理发展和生理发育的关键阶段,心理发展和生理发育两者之间易出现巨大矛盾,如独立性意向迅速发展,而认识能力发展滞后;精力过剩,活泼好动,自我调节、自我控制能力较差,人类天生的依附感,又使未成年人在同龄人中寻找友情和安护,在团队中寻找力量;而他们又没有能力分辨哪是真正的友谊、哪是江湖义气,在不良社会影响下,很容易结成少年团伙。正如前述,留守儿童父母大都外出,大多被隔代或委托监护或无人管教,由于缺乏父母的直接监护,也由于监护人或重养轻教,或过于溺爱,或管教乏力,或不便教导,致使留守儿童不良交往机会增多,出现两极分化,容易走上两个极端:对于自控能力较强的孩子而言,由于生活的逼迫和历练,相对于正常家庭的孩子,独立生活能力更强,他们中有人甚至会成为学校里的学生干部或尖子学生;但自控能力较差的孩子则容易受社会不良风气影响,出现逃学、迷恋网吧、早恋等现象,严重者还可能小偷小摸、结交社会朋友欺负同学,甚至走上犯罪道路。
(六)、农村社区组织疏管,就业门路窄
由于受组织建设和经济条件等因素的限制,农村社区功能不全的现象比较普遍,特别是在对农村留守儿童的组织、管理、控制等功能的设定的发挥上,还存在着一些缺陷,大多数农村社区在留守儿童管理教育方面处于无人员、无设施、无场所的三无状态。留守儿童在农村社区里基本上是散养,有的农村留守儿童甚至根本不知社区的作用,更谈不上让社区发挥监管、教育和引导用了。此外,近年来农业下岗人员逐渐增多,特别是那些文化程度低、未经专业培训的未成年人又不愿务农,就业就更成了问题,农村又缺乏娱乐活动,闲散在家、无所事事的留守儿童等青少年脱离了社会的管教,极易走上犯罪之路。
二、控制和预防留守儿童犯罪的对策建议
综上所述,留守儿童犯罪现象增多最直接的因素在于父母外出务工导致缺乏关爱和有效监护,以及国家关注、重视的乏力和农村社区组织的疏于管教。因此,为了有效控制和预防留守儿童犯罪,应实行综合治理,从建设和谐家庭入手,国家、社会以及家庭齐抓共管,把留守儿童纳入有效的监管中,使他们真正得到关心、爱护与良好的教育,目前应着重抓好以下几个方面工作:
(一) 加快户籍制度改革,逐步消除城乡差距
政府应加快改革,弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度,逐步以户籍制度改革为中心,拆除就业、医疗、住房、教育等制度壁垒,使流入城市的农民享有与城市人口平等的权利和社会权益,彻底打破维系多年的城乡二元经济体制,引导农村富余劳动力在城乡间的有序流动,这是解决农村留守儿童的根本所在。
(二) 建立农民举家进城的机制,营造孩子不离父母,子女健康成长的家庭
农民举家进城,是我国实现工业化和现代化的必然趋势,全面建设小康社会,重点和难点在农民,只有减少农民,才能富裕农民。减少农民的重要途径,是推动农村人口不断向城市转移,使农民转变为市民身份,建立农民举家进城的长效机制,用工制度改革要走在前面,户籍制度继续革是基础,社会保障制度改革是关键,土地制度、产权制度改革要相继深化,还需要强调的是教育制度的相配套改革,让孩子上好的学校,学习丰富知识、培养健全人格,是人们十分明白的道理,也是农民非常乐意的投资需求。政府在加大城市化进程中,一是要大力实施安居工程,从根本上解决农民的城市人身份问题,一方面,修建一批进城务工农民能买得起、住得下的经济适用房,让进城务工农民在城里扎下根,给孩子一个固定的家;另一方面,通过政府统筹,将城市原居民用房进行改造、维修后,低价出租给进程务工的农民住,扎实解决进城务工农民及子女的住所问题,从本质上给孩子一个稳定的心态;二是要大力发展第三产业,通过系统培训和正确引导,有效吸纳进城务工农民进入第三产业,在完善城市功能的同时,保障进城务工农民的稳定收入,促进务工子女的教育;三是建立健全区县、乡镇政府劳务输出办公室,加大劳务联系的力度,通过订单培训,帮助农民提高务工技能和群体就业机会,实现农民的有序转移,同时与务工地政府协调,让民工子女能享受当地的义务教育政策,实现就近入学,使务工人员子女能随父母一道生活,形成家庭、社会、学校三结合的教育格局。
(三) 父母要切实负起责任,给留守儿童以更多关爱
在目前户籍制度改革和农民举家进城机制未建立之前,最有效的方式之一是外出务工父母应经常和留守儿童保持联系沟通,对孩子进行全面的指导教育,而不能放任不管,或仅限于孩子的衣食住行和学业,应常回家看看孩子,并利用电话等现代工具强化交流和沟通。利用书信和两季大忙、春节返乡等机会,多多了解孩子在学校、家中的情况,要千方百计让孩子体会到亲情和温暖,少些寂寞无助,多些深情关爱;让他们感到父母虽不在身边,心却在自己身上。
(四) 充分发挥农村社区的服务功能,积极开展对母亲的教育指导工作
留守儿童中,单亲孩子的比例较高,其中绝大多数是丈夫在外,妻子留在农村,因此农村社区应顺应时代发展,冲破传统的家庭教育模式,依靠和发挥社会各方面的优势,坚持以家庭和社区为主要领域,以提高家长尤其是母亲的素质、更新家教观念为主要内容,积极开展家庭教育指导工作。注重家庭,以母亲转变思想观念为重点,开展家庭教育指导工作,要教育母亲树立正确的教育观、人才观和成才观,使家庭教育真正由无序向有序转变,由经验育人向科学育人转变,由片面注重书本知识向注重教育孩子正确做人转变。重视母亲,以提高母亲素质为突破口,促进家庭教育水平的提高。
母亲的形象和人格不仅影响家风和家庭文明程度,更影响子女的品格形成和人生方向,因此,提高母亲的素质十分重要,建议在社区开办妇女学校,实施母亲素质教育;开展学习型家庭建设活动,锻造学习型母亲,立足农村社区,以优化德育环境为着力点,将家庭教育工作引向深入,建议建立农村家庭教育指导中心,将指导工作落到实处;开辟咨询热线,解答母亲提出的家庭教育方面的疑难,引导母亲用正确和适当的方法去影响和教育子女;帮助母亲营造良好的家庭气氛,同时组织一些有益身心的休闲活动,培养留守儿童的正常爱好;对母亲开展道德教育、法制教育,同时提供有关教育学、心理学方面的知识培训,以提高母亲的家教水平。
(五)积极发挥学校功能
1、健全机制。一是建立留守儿童档案和联系卡制度,各级各类学校在认真调查研究,摸清留守儿童底数的基础上,建立每个留守学生的档案和联系卡片。在建档过程中,低一年级向高一年级负责,小学向初中负责,并及时补充、变更档案,以学生为中心组成关爱网络,时刻关注留守儿童的成长;二是实施关爱留守儿童责任帮扶制度,签订承包责任书,建立教师关爱学生校务日记,让有条件的教师成为代理家长;三是实行留守儿童谈心日制度,学校定期召开留守生会议,通过正面引导,使学生理解父母外出打工的艰难,教育学生认真学习、遵规守纪,以优异的成绩回报父母的辛劳;明白父母打工挣钱来之不易,养成勤俭节约、艰苦朴素的好习惯;四是转变教学方式,从根本上减轻学生的课业负担,注重因材施教,发挥每个学生特长,激发学生兴趣,让学生学有所长。
2、加强沟通,形成关爱合力。一是加强与留守儿童父母或监护人交流与沟通,学校向留守儿童及其家长公布班主任和任课教师的联系电话、详细通讯地址;开设亲情专用电话,让孩子跟家长保持联系,家长也可以随时通过电话,知道孩子在校的情况;通过书信与家长定期联系,向家长汇报学校工作和孩子学习状况,并把家长务工情况告诉学生,让家长在外务工放心,学生在校学习安心;每学期定期召开留守学生及其监护人座谈会,通报学生在校学习情况,了解留守学生回家后的思想状况和行为习惯,有的放矢地加强教育;二是加强同社区、村组和家庭的合作。
3、加强农村寄宿制学校的建设,切实有效地对留守儿童进行教育与管理。现今农村中小学普遍寄宿条件很差,甚至很多没有寄宿条件,这使得在家庭教育缺失的情况下,学校和教师的教育功能无法有效的发挥,政府应加大对农村寄宿制学校的建设力度,并不断完善其基础设施和各种文体投入,要尽量为双亲在外地或亲友不能有效地提供完整成长环境的农村留守儿童提供住宿便利,让留守儿童在老师、同学群体中成长,以对缺失的家庭教育进行补偿。
4、在学校教育中增设相关课程,加强对留守儿童心理、生理、行为、法制等方面的指导教育。学校要开设法制课程,加强对留守儿童和教师的法制培训教育,通过走出去旁听审判、听取少年犯的反思请进来开法制讲座、模拟法庭等法制学习方式,增强学生法制意识。要开设针对留守儿童身心发展规律的心理课程,引导儿童走过人生发展的关键时期,教育主管部门要尽快为农村学校配齐心理教师,加强心理行为教育课程,让他们和其他任课教师共同对儿童的显性和隐性的心理压力进行疏导,帮助儿童健康、和谐发展。
(六) 建立农村社区儿童少年教育和监护体系
儿童的教育历来是家庭、学校与社会共同的责任,对少年儿童发展提供有效帮助的机构却太少,尤其在广大的农村地区,要实施辖区行政负责人对留守儿童管护责任制,并列为对乡村学校干部考核的重要内容。可以考虑由基层学区和共青团牵头,联合妇联、工会、村委会、学校,共同构建农村少年儿童健康发展的教育和监护体系。这些社区机构可由离退休教师、青年志愿者等人员构成,这对于保护农村少年儿童健康成长,帮助他们形成正确的生活态度,培育他们形成健康人格,提高其综合素质,沟通学校与家庭都会产生有利的影响。
(七) 加强社会组织的建设,加深社会力量帮助和参与程度
非政府社会组织是世界发达国家普遍具有的帮助机构,其中帮助儿童是重要的内容。政府部门应鼓励个人创建并充分发挥非政府社会组织的作用,加强协作,在帮助农村留守儿童的同时,对进城务工的农村家长也进行引导和教育,强化农民工家长的家庭教育观念,让农民工家长学会与孩子沟通、交流以及教育孩子的正确方式,发挥家长对孩子的独特教育功能,引导孩子健康成长。
(八) 实行有效的司法预防
公安、检察、法院、司法机关要各司其职,密切配合,齐抓共管,形成羁押、预审、起诉、审判、辩护、管教一条龙工作体系。一方面,依法严厉打击涉及侵扰学校、学生的案件和教唆、胁迫、引诱农村留守儿童的违法犯罪活动,另一方面,要加强和家庭、学校、社会各界的联系与合作,遵照党的教育、感化、挽救的方针和教育为主、惩罚为辅的原则,侧重于教育,着眼于感化,立足于挽救,特别是在案件审理中,最大限度地体现对农村留守儿童违法犯罪的司法保护。同时,执法机关要建立追踪回访考察制度,建立帮教体系,对判处刑罚的留守儿童采取确定专人帮教,定期考察,会同工、青、妇等单位与所在学校或村居委会、家庭密切配合共同帮教,并对后进留守儿童、轻微违法犯罪的留守儿童做好教育、挽救工作。
留守儿童权利保障研究相关
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