为您找到与发展中国家债务相关的共46个结果:
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一般而言,总债务是居民、企业和政府三部门债务的加总,也有的加上了金融部门债务。居民部门的全部债务都是贷款,没有债券。非金融企业的债务有两部分,除贷款之外还有企业债。金融机构不考虑通货和存款,剩下的主要是金融债,分政策性金融债和其它金融债两部分。政府部门加总了中央政府内债和外债。
中国总债务率攀升速度较快,从1994年的78.6%一路升至2012年的167.4%。不过从跨国比较来看,我国还不算债务水平过高的国家。虽然我国非金融企业债务水平比较高,但居民和政府的债务水平相对偏低,且上升势头较为温和。
我国非金融企业债务占比极高,构成中国债务结构的突出特点。这与我国经济发展模式和金融结构特征密切相关。我国是间接融资占主导地位的国家,绝大多数金融资源配置通过银行中介来完成。由这种金融结构决定,中国企业的负债率必然高悬,在经济平稳增长的时期,银行贷款构成企业主要的负债来源,有成本低、风险小的好处,但若经济出现大幅度波动,经济增长率出现趋势性下降,则企业负债的相当部分就可能形成不良资产,从而损及企业和银行资产负债表的健康。
令人担忧的是,越是在高资本投入时期,债务扩张所能换来的边际产出越是下降。2009和2010年,我国GDP每增加1个百分点,债务需要增加3个百分点。而在此前十年,GDP每增加1个百分点,债务只需增加1.5个百分点左右。由于经济增长是一国偿债的最终保障,随着债务扩张的产出效应下降,整个国家的债务水平自然不断抬升。
可见,如果还是因循“外需不足内需补,消费不足投资补,民间投资不足政府投资补”的增长老路,那么我国整体债务率将不可避免地一路抬升。
本文采用了包括中国在内的11个国家2011年债务结构及总杠杆率的数据。债务结构主要包括居民债务占GDP的比例、非金融企业债务占GDP的比例、金融机构债务占GDP的比例和政府债务占GDP的比例。总杠杆率是总债务占GDP的比例。数据如下:
本文将用债务结构的各个数据构建如下模型:
Y=β1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+u
利用Eviews软件,用最小二乘法进行估计得出如下结果:
模型估计结果为:
Y=35480.98+359.8058X2+17.55605X3-499.7271X4+273.0479X5
模型估计结果说明,在假定其他变量不变的情况下,居民债务占比每增长1%,平均来说该国GDP会增长359.8058万亿美元;非金融企业债务占比每增长1%,平均来说该国GDP会增长17.55605万亿美元;金融机构债务占比每增长1%,平均来说该国GDP会减少499.7271万亿美元;政府债务占比每增长1%,平均来说该国GDP会增长273.0479万亿美元。
但就统计检验来讲,由表3中数据可得R2=0.25904,说明样本的拟合效果不是很好。针对H0:β2=β3=β4=β5=0,给定显著性水平α=0.05,在F分布表中查出自由度为k-1=4和n-k=6的临界值Fα(4,6)=6.16,大于所得结果,说明回归方程不够显著。
以上不足的原因可能是因为:数据采集时产生了误差;各个国家的金融体系不同,如我国是以银行主导的金融体系,而美国及一些欧洲国家是市场主导的金融体系,这就导致了债务结构的差异化;各个国家的发达程度不同,发达程度可以在一定程度上决定该国的债务水平及债务结构,不同发达程度的国家其这类债务对该国的经济影响也不同。
据此可以看出,居民债务的比例对一国GDP正的影响最大,在中国,自商业银行等金融机构开展各项个人贷款业务以后,我国家庭负债增长非常迅猛,截止2010年12月底,家庭各项贷款余额已达到112586亿元,其中消费信贷75107亿,短期消费性贷款9600亿,中长期消费性贷款65507亿元。居民债务占比越高,表示居民的可利用资金越多,私人投资越大。一国内需是拉动经济增长的重要马车之一,根据所得结果,要保持我国经济长期稳定的增长,政府需要采取措施增加内需,如降低居民贷款利率,减轻税负等,以刺激居民的负债需求,从而推动经济发展。
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据国家审计署最新审计公告显示,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元,负有担保责任的债务26655.77亿元,可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况,在政府负有担保责任的债务中,包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务383.52亿元;在政府可能承担一定救助责任的债务中,包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT(建设-移交)、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借,且由非财政资金偿还的债务19730.13亿元[1]。
根据表中统计数据分析可得,地方政府负有偿还责任的债务占60.85%;而政府或有债务占39.15%,其中政府负有担保责任的债务占14.90%,政府可能承担一定救助责任的债务占
24.25%。不难看出,地方政府债务中负有偿还责任的债务占大部分,并将产生深远影响。
1、体制因素。随着科技经济的发展,在工业化市场经济体制不断完善和加快的进程中,由于管理体制还比较滞后,于是不得已必须增加地方政府的权力,导致地方政府权力和原来的财政收入不相匹配,原来的财政收入不足以适应的权力发展的需要,因而导致了政府事权与财权不适应的现状。
(1) 政府间事权划分不清。我国中央政府和地方政府事权的划分界限不明确,交叉、缺位以及越位的现象在中央与地方政府之间普遍存在,致使二者不能更好地各司其职。有些本应由中央政府承办的事情却推诿给地方政府负责,而应由地方政府负责的事情却被中央政府包揽,各级政府的事权界定不严格。
(2) 政府间财权划分不明确。各级政府间的财权划分,是分级财政的核心内容,也是财政体制所要解决的主要问题。财权划分应该做好如何在各级政府间划分财政权限,而不仅仅是是分割财政收入。中央与地方政府财权与事权的不确定,导致地方政府在投资上倾向于进行短期投资,更有甚者出于投机性动机牺牲掉有限的资源。地方政府出现了财权日益与事权相脱节的现象,各级政府承担本级的事务和责任,而且下级政府必须执行上级政府的决策和命令,这就为上级政府事权下移提供了可能,最终使地方政府负担过重,远远无法实现财权与事权的匹配[2]。财政权利的大小决定了事权的执行情况,而财权有又在一定程度上以事权为依据,二者统一协调才能保证政府职能的高效执行。
2、公共品的提供不合理导致事权划分上下不公。公共品指一种商品,其效用不可分割地影响整个公众,而不管其中任何个人是否愿意消费。由于公共品具有非竞争性、非排他性和不可分割性,使市场机制在公共品的供给上存在市场失灵,价格机制不能引导资源的合理有效地配置,因而公共品必须通过财政机制向社会提供,满足作为群体的社会成员的公共管理需要。然而,我国公共品提供的划分上存在着不合理的情况。最基本的公共产品,例如,基础教育和公共卫生这类区域性外溢效应较强的公共品以及对农村的扶持等往往由供应能力相对较低的地方政府承担。
3、事权与转移支付的匹配。中央为了确保的宏观调控能力,在税收的划分上就会偏重于对中央税收的提高,然而地方税收的不足致使地方的财力不能与其事权相适应,这就必然要求中央政府对地方政府在财力上给予一定的补助,从而使财权与事权相匹配。但是目前的转移支付制度仍存在不完善的地方:一是转移支付形式不规范、随意性很大,导致补助力度不够;二是转移支付中很大一部分是税收返还,即这部分转移支付与该地方政府的收入成相关,这样一来就很大程度上降低了转移支付的作用;三是转移支付中专项款占的比例比较大,而专项款是已经明确规定了用途的款项,地方政府只能专款专用而不能有很好的自主支配。转移支付并不是根据事权大小来分配,转移支付制度和事权尚不能很好的匹配。
根据我国干部任用的现行体制,上级政府对地方政府委任或罢免行政长官具有决定性的作用,在上级政府和当地政府官员之间就形成了委托代理关系。从理论上说,当地政府官员是该地区的人民的代表,人民赋予其享有公共事务管理的实施的权利。实际上,地方政府官员为了自己的政治前途,都在一定程度上考虑居民。因此,事实上形成了上级政府与地方政府官员及地方政府官员与辖区内的企业和居民的双向委托代理关系,使地方政府官员就成了上级政府和辖区内的企业和居民的双重代理人,这种双重代理人的身份安排一开始便使代理人的权利与义务的路径模糊,不便于界定代理者的责任。这样,地方政府官员的经济人身份,使他们在政治活动中效用最大化倾向在所难免。[3]
1、信息不对称。信息不对称的问题是普遍存在的。所谓的信息不对称是指市场交易的各方所拥有的信息不对等,买卖双方所掌握的商品或服务的价格、质量等信息不相同,即一方比另一方占有更多的相关信息,处于信息优势地位,而另一方则处于信息劣势地位。在地方政府与上级政府的委托—代理关系中,地方政府作为代理人,完成由作为委托人的上级政府指派的各种任务,包括经济增长、保护环境、计划生育、社保医疗等,上级政府根据上述任务的完成情况评价下级政府的公共管理水平。虽然上级政府拥有法律所赋予的监督等职权,但由于信息成本或监督成本都较高,上级政府难以控制地方官员的行为,从而导致地方政府既脱离当地居民,也远离中央或上级政府的局面,结果便产生了严重的“内部人控制”问题。内部人控制其实就是代理人通过其信息优势和权力侵犯委托人的利益,地方政府所掌握的信息比上级政府多,上级政府与地方政府之间存在着信息不对称。因此,上级政府对于地方政府提出的预算请求,往往没有充分的信息来判别其真伪和提出异议。
2、内生放大机制。下级官员为了显示政绩而有扩大预算规模的内在激励,上级官员也不例外。因为地方政府的扩大支出行为,客观上也能为其上级的政绩增光添彩,只要其预算规模不足以大到引发社会动乱和经济动荡的上限,上级政府或官员是不会采取严厉的控制措施的,反过来往往还会采取默许式的鼓励,基于上级政府或官员的这种心理,下属更加肆意扩大预算规模,于是再进一步加大支出和举债规模。这样,在利益的驱使下各级政府与官员都会产生进一步的投机与短期的支出扩张行为,预算支出规模的扩张通过上下级不断传递,于是产生强烈的放大作用,最终将导致不堪设想的后果,现实中地方政府债务问题的严重性已经给出了很好的证明。
强烈的投资动机是导致我国地方政府债务扩张的又一重要原因。在现行的体制中,地方官员的激励主要是地方经济发展中蕴藏的政治晋升,地方官员都处在一种政治晋升的博弈中,基于这种激励,他们会以理性经济人的姿态而采取相应的行动。具体来说,地方政府之所以有强烈的动机进行投资,根本的原因就在于官员的政绩考核机制。由于我国政府官员具有双重属性:一方面是经济参与者,即像市场上的经济主体关注经济利益;同时另一方面也是政治参与者,关注政治晋升和政治利益[4]。
我国现有的这种政绩考核体制最终会导致了三种结果:第一,激烈的晋升竞争机制诱使地方官员过多地关注任期内的“政绩工程”;第二,上下级之间的信息不对称导致地方官员以“资源密集型”工程发出有关自己政绩的信号,以求得职务上的晋升;第三,上述行为又由于同级政府官员之间的职场竞赛而被强化和延续。上述三个方面的因素交互作用,强化了地方官员进行大规模固定资产投资的动机[5]。
对于政府来说,上级政府向地方政府提供的预算资金未能执行约定,使地方政府的资金运用超过了它的当期收益的范围。这当然也与分税制改革有关,上级政府将大税种收入囊中,同时由于事权层层下放,地方政府收入与支出相差甚远,致使地方政府不得已超越预算约束,通过各种途径筹集资金。我国的金融机构特别是国有商业银行会屈服于政治压力,导致“金融机构财政化”,积极地为地方政府提供信贷支持,在预算软约束和金融机构各种优惠条件的双重激励下,地方政府将贷款当作是解决发展资金不足的必然选择,而金融机构由于不承担经营亏损和储户存款损失的责任,容易被权力制约,而且由于在资金使用方面缺乏监督甚至攀比浪费,最终形成巨额债务。
中国政府预算软约束主要体现为:政府预算先执行后审批;预留政府预算资金,或随意调剂使用,或截留、挤占、挪用预算资金,导致部分预算资金不能落实到具体的部门和项目,并使政府预算达不到有效约束有关政府部门的行为;大量财政性资金没有纳入政府预算;任意突破政府预算约束,增加支出项目,扩大预算支出,酿成巨额财政赤字,这导致各级政府公共财政支出陷入困境,各级政府积累起了巨额赤字与债务,从而威胁到国家经济安全与社会稳定。
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2015年3月16日是华盛顿“纸牌屋”里剧情紧绷的一天。这一天,美国联邦政府再次触及它的债务上限。如果国会今后拒绝提高债务上限,2011年那场几乎令美国政府停摆的财政悬崖的险情将重现。
这一次的债务上限到底有多高呢?笔者查了很多资料才发现,这一次的债务上限竟然没有预先规定具体数字,只有具体日期。原来,去年2月份美国国会的共和党人和民主党人在政府面临关门风险之际就债务问题达成了一个妥协,暂时中止债务上限的法定约束力直至今年3月15日,所以到了3月16日,债务上限的具体数值就是3月15日公共债务的债务总净值,亦即刚刚超过18万亿美元。
3月16日,共和党人和民主党人的停火协议就失效了,由于国会拒绝这一天提升债务上限,财长杰克·卢早已致信国会,暗示他将暂停发行州政府和地方政府债券(眼下多数州政府是共和党人控制的);财政部还可以通过一些会计手段来盘活联邦政府的资金存量,比如终止对联邦退休基金和伤残基金的投资。此外,4月15日是税收截止日,联邦政府将有一笔财政收入可解燃眉之急。根据著名投行Jefferies的首席金融经济学家沃德·麦卡锡的研报,财政部的应急措施可以一直使联邦政府运转到今年第三季度,如果运气好,坚持到第四季度也不是没可能。 美国历史上最严重的财政悬崖危机在奥巴马任内爆发。
一般人只知道债务上限是用来约束联邦政府的债务扩张的,但实际上国会最初推出债务上限是为了更方便联邦政府举债的。1917年,国会通过《第二次自由债券法案》设立了第一个联邦政府债务上限,把联邦政府债券分为若干类别(如为已出现的预算赤字向公众融资,或为军费、救灾、医疗和运输等项目向财政透支),当政府发行的债券在债务上限范围内,发行这些指定类别的债券就不需要国会授权。当时美国参加了第一次世界大战,政府开销直线上升,债务上限的设立,给美国为战争“发债筹资”大开了方便之门。到了1939年二战战云密布之际,国会通过《公共债务法案》设立了今天这种形式的债务上限,只要是在债务上限范围内,随便什么类别的债券,联邦政府都可以发行,国会不干预。也就是说,国会通过债务上限“约定”联邦政府能欠下的债务总净额,至于联邦政府举债做什么用途,国会不再过问,这实际上是给了联邦政府更大的权力和自由。
我们都知道每当有战争的时候,美国政府的赤字总是会大幅攀升,而早年两大党在债务上限问题上非常团结合作,几乎每次债务上限到期都毫无意外地被国会提高了。这个债务上限“蜜月期”一直维持到了1953年。那一年,艾森豪威尔总统要修建美国国家高速公路系统,需要大量的经费,结果美国国会的两党争执得不可开交,第一次出现了财政悬崖那样的险情。
美国历史上最严重的财政悬崖危机在奥巴马任内爆发,固然与金融危机后美国经济怠速有很大关系,但深层原因在于奥巴马从凯恩斯主义出发推行的一系列政策激起了民间反弹。
奥巴马总统任期内最大的经济成就有两个,一个是《患者保护与平价医疗法案》,简称奥巴马医保法案,另一个就是中产阶级经济学。前者是要求雇主和医疗保健企业增加付出,从而使更多因经济能力无法享受医保的美国人获得医保;后者是在税收体制方面更多地保护中产阶级,而显著增加超富阶层和金融企业在税收上的贡献。
奥巴马的经济思想和共和党的经济理念发生了尖锐冲突。尤其是在2011年,茶党运动在共和党内的影响如日中天,任何共和党政客在考虑自己政治前途的时候都要回应茶党人的诉求。茶党人信奉以哈耶克为代表的奥地利经济学派,强调政府干预是邪恶的,要通过减少政府的开销和税收来控制政府规模。于是,国会的共和党人在那年准备借债务上限问题发难,迫使奥巴马削减政府开支,而且他们提议的减支方案居心不良,意在严重削弱民主党人的选民基础,奥巴马当然不答应。这样一来,两党在债务上限问题上陷入僵局,导致无米下锅的民主党政府有了关门大吉的危险。
去年2月国会“暂时中止债务上限的法定约束力”,也就是说债务问题再争下去政府就要断粮关门了,于是两党决定债务上限暂且不提了,政府该花的钱花,该借的债借,等到了2015年3月15日之后再来讨论债务上限。对于债务消肿目标来说,“债务上限”成了可松可紧的橡皮筋并非好事,可让政府关门也不是解决办法,多年来累积的债务包袱,最终要靠在经济复苏中逐步增收来化解。
自去年底开始,由于共和党控制了国会两院,债务上限成了民主党政府最大的束缚,但这不妨碍奥巴马在经济上取得话语权。奥巴马刚接手白宫时,美国爆发了自1930年代大萧条以来最严重的一次金融危机,美国的家庭部门、私营经济部门、地产部门的债务杠杆都很高,要实现“去杠杆化”(Deleveraging,可通俗理解为降低负债率)可能要到2020年左右才能完成。但2015年的今天,美国已成为全球经济最大的一个亮点,经济增速冠绝G8国家,更为重要的是市场一致公认,美国的这一轮超级“去杠杆化”已经基本完成了。奥巴马是怎么在被共和党人绊手绊脚的情况下做到的呢?
首先是联邦政府帮助债务负担沉重的家庭部门恢复了消费能力。美国的消费经济主要由信用消费驱动。美国的消费者信用可大致分为周转信用(revolving credit)和非周转信用(non-revolving credit)。周转信用是像信用卡那样没有固定偿还数目,且能周而复始透支的信贷机制,是美国消费者信用的最大来源。非周转信用主要是指学生贷款和购车贷款这样偿还后无法周而复始透支的信贷机制。根据美联储的《消费者信用报告》,目前的全美未偿还“周转信用”总额是8879亿美元左右,依然低于危机前1万亿美元的峰值。奇怪的是,周转信用萎靡不振,但消费者信贷却增势喜人,这对通胀预期、经济复苏和美股都是重大利好。而目前消费者信贷的增长主要源于非周转信用,也就是联邦政府资助的学生贷款和购车贷款这类的信用支出。以联邦政府为债权人的全美未偿还非周转信用总额,从危机前的1000亿美元增加到了目前的8698亿美元左右,几乎是坐直升飞机上去的。与此同时,以商业银行为债权人的全美未偿还非周转信用总额,过去两三年在5000亿美元附近徘徊不前。目前美国消费经济的稳健增长,完全得益于联邦政府在学生贷款和购车贷款等方面的大力支出。美国的家庭部门本来由于债务负担要大幅削减消费开支,结果在联邦政府的资助下,消费开支非但没有减少,反而稳步上升。如果不是这样,美国经济很大可能会陷入严重的通货紧缩。
再者,为了给私营部门特别是地产部门降低债务杠杆,美联储在6年时间内推出了3轮量化宽松,大量购买联邦政府债券和信贷支持证券(MBS),并为资产支持债券(ABS)持有者提供再融资。截至2014年底,美联储已拥有33%的房贷支持债券,拥有超过2/3的6年期以上联邦债券。另外,为了解决美国楼市产能过剩的问题,美国联邦住房金融局启动了“自有房产租赁”计划(REO-to-Rent),以消除大量资不抵债、压低全国楼价的“法拍屋”。大的金融机构可以通过政府资助的超低息融资,以批发价购买法拍屋,然后把它们改造成出租屋。在美联储和联邦政府的积极干预下,美国楼市已经稳步复苏起来,美国私营企业的税后利润总额也创下了史上最高纪录—2014年高达1.68万亿美元。
在外界印象中,页岩气革命、3D打印、“苹果景气”等技术革新对美国经济提振颇大,但对一个GDP达到17.4万亿美元的庞大经济体来说,以政府金融支持发掘民间消费潜力,作用更不容小觑。面对与GDP不相上下的公共债务规模,消肿过程势必迁延日久,但美国政府对消费经济和私营部门的积极干预成效显著,开了一个好头,值得同样面临去杠杆化挑战的我国认真借鉴。
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【摘要】近几年来,南宁市不断拓宽城市建设的融资渠道,产生的政府性债务安全性问题不容忽视。本文在研究南宁市城市建设过程中产生的政府债务基本情况的基础上,分析了南宁市地方债风险状况,得出了南宁市政府债务存在一定的风险但尚在可控范围内的新见解。为防范和化解南宁市地方政府债务的风险,本文针对南宁市的实情提出了较详细的规避策略。
【关键词】南宁市 城市建设 地方债 安全边际
2011年、2012年、2013年南宁市转贷财政部代理发行地方政府债券收入分别为3.2亿元、3.98亿元、8.98亿元,从财政部代发债券收入可以看出南宁市地方政府性债务的总体趋势。近年来,南宁市政府债务总体规模随着城市建设和民生事业的全面推进而呈现逐年扩张态势。市、县(城区、开发区)级债务增长趋势基本保持一致,乡镇级债务呈下降趋势,主要是由于乡镇级政府的财政收入主要来自县级财政转移支付,全面取消农业税后,县级财政收入大减,为降低债务偿还风险,南宁市在2009年后大幅减少了乡镇级债务的筹措。
从举债比重上看,2010年和2011年举债前三位的部门分别为资源勘探电力信息部门、国土资源部门和一般公共部门,三大部门债务比重总和高达85%和89%。截至2010年11月,国土资源、住房和城乡建设、社保与就业、粮油物资储备管理部门尚未形成2012年后的直接债务。截止到2014年上半年,上述九大融资平台除后四个以外均有向金融机构借债5~15亿元不等、期限2~10年的融资规模。
“十一五”时期,配合“136工程”,2004年至2007年4年内,南宁市新增市政项目总投资142.86亿元,其中100亿元依靠银行贷款;2009年4月南宁市政府与几家银行签订了《五象新区和凤岭片区基础设施建设项目81.6亿元银团贷款协议》;8月,与国家开发银行、建设银行等所组成的银团签署120亿元贷款协议,用于南宁轨道交通1号线一期工程建设……近几年来,在各家银行的大力支持下,南宁市进行了有史以来资金投入量最多、建设规模最大的城市建设和改造,银行成为南宁市城建最重要的投资主体。
根据统计,2010―2015年,南宁市政府债务主要流向完全没有经营性收入的公共性质建设项目,如城市道路、公共设施等,“十一五”时期,城建重点项目建设资金达1039亿元,这类融资主要方式为中期票据和平台公司发债。其次是流向有部分经营性收入,但其经营收入不能完全支撑项目还贷的带有部分公共性质的项目,该类型项目占南宁市融资项目比重不大。
(1)债务透明度不高增加风险的不确定性。为建设区域性国际城市,南宁市城市基础设施建设方面的支出大幅增加,政府以担保或对资产进行整合抵押的方式,由政府融资平台大量向多家金融机构借款,而这些借款和支出具体情况并没有纳入政府财政预算进行统一管理。债务透明度不高,使投资主体无法准确分析投资收益与风险配比值,风险的不确定性随着政府债务的不透明而产生。
(2)土地和房地产市场走势渐弱,靠土地出让金能够筹集的资金越来越少,还债能力引人担忧。南宁市目前城建资金的重要来源主要是国内银行贷款和土地出让收入,土地收入的支出大头是用于城市建设,也就是说城市建设的债务多以土地收入为偿债来源。据南宁市国土部门透露,2012年,南宁市组织国有建设用地使用权“招拍挂”出让活动51期,出让宗地104宗,成交面积363.80公顷。土地出让收入完成158.72亿元,占当年财政收入422亿元的37.61%。
2014年7、8、9月南宁市经营性用地成交情况如下:成交宗数分别为6宗、3宗、2宗,成交面积分别为383403.83平方米、138426.62平方米、53353.47平方米,成交总额分别为11814.6271万元、73031.8422万元、32264.1997万元(资料来源:南宁市国土局官方网站数据统计)。可见,房地产市场调控效应继续显现以及土地价格涨幅收窄等多种因素影响,导致南宁市地产交易逐年下降,靠出让土地收入来支撑城市建设逐渐扩增将越来越力不从心。
(3)城市大规模建设资金需求扩增,存在地方配套资金没有足额到位的问题,可能引发还债风险。2012年南宁市第一、二、三期城建计划到位资金153.02亿元,与年度计划(319.59亿元)相比,缺口达166.57亿元,其中,财政性资金缺口46.26亿元,业主自筹缺口114.36亿元。2013年也存在类似情况,将来如果监管不到位,类似资金缺口将越来越大。有广西金融机构根据南宁市有关投融资、偿债计划等数据作了如下分析:假设从2008年起不再出现新增贷款,按照当前还本付息条件综合衡量,到2018年,南宁市政尚有20亿贷款未能归还;如果不考虑宽限期,贷款期限均取15年计算,2018年未还贷款本金达18.6亿元(事实上,南宁市每年都有新增贷款,且规模不断加大),可见,南宁市大规模负债进行城市建设存在着一定的还债风险。
(4)投融资平台公司经营收入不高。以下以南宁城市建设投资集团有限责任公司为例。公司2010―2012年主要盈利能力指标如下:2010年、2011年、2012年度主营业务收入分别为31836.77万元、238976.97万元、35979.47万元,净利润分别为511.27万元、2920.79万元、14564.75万元,净资产收益率分别为0.05%、0.27%、1.47.%。虽然利润逐年增长,但公司的净利润增长主要是来源于政府补助的投入。2010年由于南宁市财政局通过南宁城建集团对公司增加了注册资金50000万元,所以公司当年未获得南宁市财政局的政府补助,导致净利润较低,净资产收益率仅为0.05%;2011年和2012年,公司分别获得了南宁市财政局的政府补助为4608万元和17978.53万元,公司净利润才显示大幅增加。南宁城市建设投资集团有限责任公司是南宁市最大投融资平台,其盈利水平尚且如此,其他投融资平台盈利能力可见一斑。
(5)商业银行贷款对经济的拉动作用已明显下降。过去几年,国家借助商业银行贷款对经济起到了较大的拉动作用,经济增长连续多年超过10%,但贷款增长都在15%以上,单位融资产出的GDP从2008年的4.49元降到了2013年末的1.93元。从广西来看,广西单位融资贷款对GDP的拉动作用平均为1.03元,南宁临近的崇左市最高,为1.90元,但也都没达到全国的平均水平。在广西各市中,南宁市单位融资贷款对GDP的拉动作用最低,仅为0.44元,这说明南宁市借债的资金使用效率较低,投入产出效果不大,一旦经济增长放缓,就可能发生资金回收难的风险。
(6)未来城镇化建设对南宁市地方债的影响巨大。随着城镇化步伐的加快,南宁市人口增长迅速,对公共交通、公用水电系统、公共卫生系统等地方性基础设施有巨大的需求。在城市基础设施建设方面,《规划》要求推动形成“公交优先”通行网络:到2020年,百万人口以上城市中心城区公共交通站点500米全覆盖、公共交通占机动车出行比例达到60%;城市燃气普及率达到95%;新建1000所以上学校;实现城镇常住人口保障性住房全覆盖。今后几年至十几年里,南宁市必须为新增加的100多万人口提供在城市居住的基础设施,因此,地方政府在基础设施建设方面任务十分艰巨。南宁市的财政收入一年不过几百亿元,扣除科教文卫工资等社会支出所剩不多,城镇化所需的巨额资金从哪里来?举债无疑成为重要渠道。未来城镇化建设对南宁市地方债的影响将是巨大而深远的,风险也将随之而来,目前尚不可测。
(1)国家监管部门规范现有债务,中央政府的财政状况良好,这是包括南宁市在内的缓解地方债务风险压力的强大保障。2014年10月底,财政系统下发《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》(下称《办法》),对地方政府性债务的甄别和处理路径进行明确,《办法》的出台对规范现有债务、抑制地方政府无度举债的行为、缓解地方债务风险起到很大作用。
另外,中央政府的财政状况良好。2013年全国公共财政收入129143亿元,增长10.1%,其中,中央财政收入60174亿元(占全国财政收入的46.6%),增长7.1%。2014年,全国一般公共财政收入140350亿元,比上年增长8.6%。如果少数地区发生债务危机,中央政府应当有能力通过财政拨款或转移支付等方式对这些地区进行支援。因此,有财力雄厚的中央政府作为后盾,南宁市的政府债务发生风险的可能性大大降低。
(2)南宁市整体负债水平不高,债务风险不大。南宁市现有的市级投融资平台,资产负债率均小于60%的债务安全国际标准,除南宁市城市建设投资发展总公司和南宁市投资开发公司的资产负债率略超出50%外,其余5家平台资产负债率都在债务安全国际标准保守线(50%)以下。财政赤字方面,南宁市财政一直保持收支平衡且略有盈余,所以综合来看,南宁市投融资平台风险并不大。
南宁市政府债务主要是融资平台筹集产生的,以下还以南宁城市建设投资集团有限责任公司为例说明。该集团2010年、2011年、2012年末资产总额分别为2326797.14万元、2293305.27万元、2322101.81万元,负债总额分别为1124905.97万元、1333134.64万元、1301689.77万元,资产负债率分别为48.35%、58.13%、56.06%,流动比率分别为6.94、3.34、2.86,速动比率6.64、3.15、2.67。从这些数据可以看出,南宁市投融资平台的资产的负债水平尚在安全范围内。
(3)从还本付息能力上看,南宁市地方债务偿还压力不太大。第一,直接债务还本付息呈逐年下降趋势。2011―2015年,除2011年债务本金增速为正值外,其余年度的本金和利息增速均为负数,即南宁市在该时期内到期归还贷款本息呈逐年下降趋势。偿还本金和利息最多的年份是2011年,最少的年份是2015年。随着南宁市经济的不断发展,财政实力的进一步增强,现行“前紧后松”的偿债安排为2012年以后的债务安排留下了较为宽松的举债、还债空间。
第二,间接债务还债压力不算大。南宁市担保债务所涉部门数量较直接债务少,住房和城乡建设部门在几大部门中承担的间接债务(担保债务)相对较大,2010―2014年间,除2012年外,其余年度均超过了50%以上。但担保的重任在财政局,2015―2019年,财政部门的担保义务比重在84%以上。尽管财政部门的担保债务比例较高,但财政部门所面临的风险并不是很大。首先,财政部门担保债务承保的项目是通过一系列风险测试、具有优质资产注入的项目,发生担保债务危机的可能性极小。其次,即便发生担保项目无法按时偿还贷款、需要财政部门代为偿还的信用恶性事件,相比于逐年增长的南宁市财政收入规模,财政部门责任债务偿还不存在太大压力。
第三,融资平台发行债券所形成的应收账款平台是未来稳定的经营性收入,债券债务的还本付息有还款保障。南宁市融资平台近几年逐渐增加发行中期票据和企业债券的形式来筹集资金,银行贷款形成的债务比例逐渐下降。债券募集资金投资项目大多以BT方式建设,所形成的应收账款是该期债券到期偿还的重要资金来源之一。例如2010年南宁市城市建设投资发展总公司市政项目建设债券,该平台公司代建的南宁市凌铁大桥工程、五象大道工程、南宁市东葛路延长线(长湖路-佛子岭路)工程、长罡路(望州南路-长罡火车站段)工程、南宁市五象大道八尺江桥工程、南宁市植物路(桃源路-江北大道)工程、南宁市白沙大桥北岸节点交通整治工程(一期工程)七个项目已与南宁市政府签署了项目BT协议,从而形成发行人35.70亿元的应收账款。该应收账款为公司未来稳定的经营性收入,为债券的还本付息提供了重要的资金来源。
(4)通过自身经济发展和财力增长,偿债条件不断改善,偿债能力不断提高。南宁市国民经济已经连续12年实现两位数的增长。生产总值从2002年的356亿元增长至2013年的2803.54亿元,年均增速在12%以上,即使在国际金融危机较严重的2008―2010年,南宁市国民经济都能保持快速增长。十多年来,南宁市通过自身经济发展和财力增长,偿债能力不断提高,偿债条件不断改善,逾期违约率一直处于较低水平。
此外,南宁市作为广西的首府,拥有得天独厚的资源和优势条件,因此,市政府所担保的融资主体也拥有较高的信用等级,这就决定了南宁市政府有超出一般地方政府的偿债能力和担保能力。除财政收入外,南宁市本级及各级政府拥有固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多,可通过变现资产增强偿债能力。且南宁市经济处于快速增长阶段,基础设施建设给地方经济和政府收入创造了增长空间,有利于增强其偿债能力。
从以上分析可以得出:南宁市地方政府债务在安全可控的范围内。
建议从国家层面上改革财政体制,重新分配中央与地方的税收共享比例,增强地方财力。如重新划分增值税共享比例从75:25改为70:30,个税从60:40重新划分为50:50等等,增加地方财力以增强地方的各种支出能力,使中央与地方的事权与财权得到合理分配,从而增强地方政府的偿债能力。
2010年12月31日,南宁城建集团通过子公司――南宁市城市建设投资发展总公司向全国银行间债券市场成功发行规模为15亿元10年期的企业债券。这支债券的成功发行意味着南宁市城市建设打破了南宁市城市建设单一的融资渠道,投融资综合功能得到提升。此后几年,南宁市地方建设资金逐渐增加了融资平台发行企业债券和中期票据的融资方式,但比例仍较低,还有很大的发展空间。因此,建议大力发展城投债市场,加大南宁市融资平台直接融资比例,为南宁市举债进行城市建设提供保障。
对经营性项目,由于此类项目能产生经济效益,可以采取“政府、企业和社会多方参与的市场化运作”融资形式进行建设,包括向商业银行申请贷款;进入资本市场发行债券或票据直接融资、融资租赁、信托、股权融资等多种方式融资;开展政府与社会资本合作(PPP)模式或BT、BOT、TOT等方式,把民间资本吸引到平台公司,达到既可以使私人资本获得合理回报,又能减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
对于非经营性项目,则由政府部门充当投资主体,主要采用政府财政拨款的直接出资方式,也可在一定程度上引入民间资本作为补充,而项目的运作还是采用公开招标和专业公司经营的市场化方式。且凡是政府参与投资的项目,都应组织专家进行投资与收益分析,对融资金额进行偿债能力分析,避免不良债务的形成,确保项目投资建立在科学、可行的基础上。
规范南宁市政府债务的担保制度:对于市场竞争性项目,财政不应再提供担保;对于确实需要财政支出的项目,应采用财政补贴、财政贴息等方式取得资金,不再由政府提供担保;对于必须要采取担保的项目,政府应出台优惠措施鼓励、支持成立担保公司来担保。南宁市可以培育有实力的担保机构为城市基础设施建设提供担保,也可以出台各种优惠措施鼓励社会资金成立担保公司来对一些有盈利的城建项目进行担保。担保公司的启动可以有效地减少政府因主动、被动等不规范的对外担保所引发的债务纠纷,从一定程度上控制政府隐性负债的数额。
化解地方债风险关键在于“开源”:一是从国家层面上进行税收政策改革,给地方政府留足更多的资金支持地方经济的发展;二是地方政府大力发展经济、扩充财源。南宁市必须全力以赴做好招商引资工作,集中引进一批科技含量高、辐射带动强、发展潜力大、社会效益好的项目,项目入邕后必须全力以赴服务好引进的企业;加快发展现代工业、现代服务业和现代农业,全力打造一批享誉全国的特色农产品品牌,做大做强南宁的农业优势;要全力以赴打造一批高规格、大品牌、上档次的精品企业,夯实南宁长远发展的基础。引来资金搞活经济,南宁市财政内生动力才能充分调动起来,政府债务才有坚实之基。与此同时,“节流”政策必须落实,虽然对于后发展欠发达地区来说,发展始终是第一要务,但是盲目追求GDP的做法也不可取,南宁市必须明确这点,避免发展违规、重复建设等劳民伤财的项目。
南宁市要发展成为区域性国际城市,大力提升首位度,还有很重的建设任务等在前方,巨额的建设资金需求产生的政府债务还需要解决。宁夏中卫市这新建的西部小城市的成功路子给了我们很好的启示。借鉴他们的经验,南宁市财政可以建立一个偿债“基金池”,“基金池”的增速与财政收入增速保持相同比例,“总盘子”与政府当年应还债本息总额保持一致。这样,财政每年预算中预留的这部分资金对应了当年举债的限额,起到限制政府无限融资、防止“粗放式”借债的作用。偿债有了保障,政府的信用建立起来了,自然会出现商业银行、基金等机构投资者主动寻求政府合作项目、竞相提供建设资金的良好局面。这既能解决南宁市各项建设的资金难题,又可以成为激活南宁市跨越发展的源头活水,从而使南宁逐步摆脱卖地还债、土地生财的旧模式,开创借力发展的新局面。
[1] 2010―2013年南宁市国民经济发展统计公报[Z].
[2] 2010―2013年南宁市统计年鉴[Z].
[3] 南宁市2014年1―9月财政收支执行情况[EB/OL].南宁市财政局网,2014-10-13.
[4] 余远辉:奋力拼搏 加快发展 为实现提升南宁首位度目标夯实基础――在全市年中经济工作会议上的讲话[Z].2014.
[5] 南宁市财政局课题组:南宁市政府债务管理问题情况分析[J].经济研究参考,2011(23).
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国家债务(又称主权债务),是指一国政府在国内外发行的债券、向外国政府或银形借款所形成的,以国家信用为担保的债务。国际上,中央政府、地方政府和公共机构都可以发行债券或借债,其中,中央政府的债务俗称为国债,而地方政府、公共机构的债务俗称为公债。但在我国,只有中央政府既能通过借债又能通过发行债券筹得资金,地方政府和公共机构只可以发行债券筹资。
狭义国家债务指中央政府在国内外发行的债券或向外国政府、银行借款所形成的债务,广义国家债务指除了狭义国家债务外,还包括政府必须承担的其他各种债务,如国有商业银行、政策性银行的坏账、财政担保的公共和非公共部门的国内外借款,政府部门担保的国企、央企的银行贷款等。
自2009年以来,欧洲部分国家相继爆发主权债务危机。2009年10月,希腊当年财政赤字占GDP总值超过12%,高于欧盟约定上限3%。随后,穆迪、标普、惠誉等评级机构相继调低希腊主权信用评级,主权债务危机正式爆发,并在葡萄牙、意大利、爱尔兰、西班牙等国迅速蔓延。虽然此后欧洲央行、国际货币基金组合(IMF)等机构一直致力为以上国家提供解决方案,但欧债危机还是给这些国家,甚至整个欧元区的经济造成了极大的伤害。
2013年,以上评级机构又将国家债务危机的矛头指向中国。4月9日,惠誉宣布将中国的信用评级从(AA-)下调至(A+);4月16日,穆迪将中国的国债评级展望从 “正面”下调至“稳定”。两家评级机构接连下调中国主权评级,均是因为中国国家债务占国内生产总值比例在不断地提高。
据国际货币基金组织统计,中国的主权债务占GDP比例为22%,不过,这一数字并未包含地方政府债务、四大资产管理公司债券、政策性金融债、原铁道部债务、汇金债等广义政府债务,也不包括隐性的养老金缺口。
那么,中国的政府债务到底有多大规模呢?我们可以分类统计测算:
国债:根据wind数据统计,2012年底,国债余额为78104万亿元。
外债余额:根据华泰证券测算,2012年底,以中央政府名义借入的债务余额为48653亿元。
加总以上两项,我们可以得出,狭义国家债务余额为126757亿元,占GDP总额(519322亿元)的24%,与国际货币基金组织的统计结果大致相同。
1、地方政府债务指地方政府作为债务人,支出大于收入所形成的赤字总和。由于地方政府收支不对外公开,我们只能根据债务来源,将地方政府债务分为以下六类,并分别核算债务余额:
(1)地方融资平台:指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体(国务院文件定义)。据银监会公布显示,截止2012年底,地方融资平台贷款余额为93035亿元。
(2)“银信政”合作:即银行、信托、政府三方合作融资。银行发行理财产品,购买信托公司发行的信托产品,这些资金投资于地方政府融资平台的股权或债权,政府向银行和信托出具回购的承诺函。据中国信托业协会数据显示,2012年底政信合作余额为5016亿元。
(3)城投债:城投类企业配合地方政府公开发行的企业债和中期票据,其最终信用主体是地方政府,募集资金主要用于城市路网项目、市政基础及公共服务项目等建设,而偿债资金多来自于财政补贴。据华泰证券债券组估算,2012年底,城投债余额17698亿元。
(4)保险资金基础设施债权投资计划,是指保险资产管理公司等专业管理机构作为受托人,面向委托人发行受益凭证,募集资金以债权方式投资基础设施项目,按照约定支付预期收益并兑付本金的金融产品。据保监会官员透露,截止2012年底,保险机构累计发售83项基础设施投资计划,11项不动产债权计划,备案金额3025亿元。
(5)中央代发地方债:在年初的政府工作报告显示,中央代发地方债余额为3500亿元。
(6)上级财政借款、其他借款:包括二级财政借款和其他单位和个人的借款。华泰证券测算,2012年底,上级财政借款、其他借款余额22693亿元。
加总以上债务余额,我们测算出,2012年底地方政府债务余额大约为144967亿元。
2、四大资产管理公司债务:2004年以来,为支持四大行上市,四大资产管理公司发行了大量的金融债券,收购四大行的不良资产,大致总额为8200亿元。
3、中投公司债:根据中投公司的财务报表,2011年底,中投公司债为3688亿元,根据其增长趋势,我们大致测算2012年债务余额为5000亿元。
4、汇金债:根据wind数据,2012年底,汇金债规模大约为7310亿元。
5、政策性金融债:政策性金融债指政策性银行,如国家开发银行、进出口银行、农业发展银行等发行的金融债,2012年底余额为75875亿元。(来源wind数据)
6、原铁道部债务:据铁道部公示,2012年底,铁道部债务余额26600亿元。
狭义国家债务加上以上项目债务余额(267952亿元),我们可以简单推算广义国家债务余额大致为394709亿元,占GDP总额的76%。
也有学者把隐形养老金缺口也算在政府债务之列,估计2012年底政府债务已超50万亿元,占GDP比例高达95%。
一般认为,国家政府债务的承受能力与经济发达程度正相关。经济发达的国家,债务承受能力较高,反之,发展中国家的债务承受能力也就较差。根据彭博数据,2012年,发达经济体中,美国政府债务占其国内生产总值比重为107%,德国、法国、英国的政府债务占GDP分别为83%,90%,88.7%。新兴经济体中,印度政府债务占国内生产总值为67.6%,韩国、越南分别为33%、51%。2009年爆发债务危机时,希腊、意大利、葡萄牙、爱尔兰的主权债务占GDP比重为127%、116%、93%、98%。根据国际经验,发达国家发生债务危机的临界点为政府债务占GDP比例为90%-120%,发展中国家的临界点则较低,为60%-80%。由此看来,中国的政府债务确实令人担忧。
根据第二部分的测算,我们了解了中国政府债务的分布:国债占比19.8%,以政府名义借入的外债余额占比12.3%,地方政府债36.7%,政策性金融债19.2%,其余债务占比12%。因此,若要削减政府债务,要以地方政府债务为切入点。地方政府债不仅占比高,而且增长快。2008年金融危机后,国家抛出了4万亿投资计划,地方政府债务经历了一次井喷。虽然近年来,由于中央政府要求控制地方融资平台的扩张,地方政府债务增速大幅降低,但根据华泰证券的研究报告显示,2011-2012年,地方政府债务增速分别为23%、16%,仍为两位数的增长。因此,控制地方政府债务增长,对于控制中国政府债务余额可以起到立竿见影的作用。
当前地方政府和地方官员考核的核心指标是GDP增速,驱动GDP增长的三驾马车中,投资占比最大,这一考核体系促使地方政府盲目追求投资增长,而忽视民生及社会公平等问题。
投资分为两块,一个是地产,一个是基础设施建设。虽然中央政府屡出地产调控政策,希望遏制房价上涨的趋势,但由于土地财政的限制,若房价大幅下跌,地方政府财政收入减少,将很可能爆发债务危机。首先,很多地方政府债务以土地作为质押,若房价下跌,抵押品价值减少,将被迫追加抵押物。其次,地方政府财政收入中,出售土地带来的收入占比较大,若地价下跌,收入减少,还债资金不能保证,全面的债务危机将可能爆发。因此,由于土地财政的限制,地方政府维护房价稳定,甚至希望房价上涨的意图就不难理解。这也是解释了为什么只要房价稍有松动,地方政府的各种救市政策应声而出了。
至于基础设施建设,根据民生证券宏观研究显示,2011年,地方基础设施建投资完成额约为6.1万亿元,而其中财政支出用于基础设施建设的资金不到2.3万亿元,这也意味着,60%以上的基础设施建设的资金需要依赖于政府债务扩张。经验数据表明,地方政府债务扩张与地方基建投资增长存在较强的正相关关系,地方政府债务余额增长1%,则带动地方基建投资平均增长0.832%。因此,通过债务扩张,加大基础设施建设,拉动经济增长成为地方政府的最常使用的办法。但由于政府主导的投资有着天生的弊端,如对民营经济的挤出效应及投资效率低下等,加大基建投资对经济增长的拉动愈发疲软。
综上,转变依赖投资的经济增长模式,解决政府土地财政问题,让民间资金参与基础设施建设,提高资金的利用效率和投资回报率,是解决中国国家债务困局的根本办法。
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2013年《求是》第16期发表中央财经大学会计学院教授周宏文章,该文以深入浅出,通俗易懂的笔触论述了国家的信用和债务之间的关系:
国家信用是政府能否按照事先约定的条件对商品或者服务的提供者做出补偿。一个国家以其主权做担保进行融资活动,就形成了主权债务。2009年底希腊爆发主权债务危机以来,这场危机席卷了整个欧元区,包括法国、意大利、西班牙等都受到了严重影响,欧元区能否继续存在备受质疑。大举借债满足无限制的财政支出,严重透支了国家信用,主权债务危机爆发的背后实际上也是这些国家的信用出现了严重危机。
国家信用是主权债务的支撑。对于任何一个国家来说,其主权债务并非没有成本,国家需要对债权人支付一定的利息,利息的高低与国家的信用状况息息相关。国家信用状况还直接影响该国的融资能力。如果信用不佳,国家发行的国债流动性将会大大减弱。因为这样的国债存在较大的风险,大部分投资者不愿意购买,这使得发债国的融资变得困难。
国家信用与资本市场联系紧密。国家信用的好坏决定了国债利率的走势,国债利率的变化直接对该国资本市场的其他利率水平产生不同程度影响。国债利率通常被作为资本市场的无风险收益率,如果一个国家的国家信用不稳定,势必造成国债利率大幅度波动,进而导致其他与国债利率相关联的利率随之大幅波动。
国家信用也是主权货币的基础。在国际经济交往中,国家信用是一国货币能够与其他国家货币进行汇兑和交换的支撑。在以美元作为世界货币的布雷顿森林体系时代,美元几乎取得了像黄金一样的地位,其原因就是美国强大的经济实力带来的强大的国家信用,而布雷顿森林体系的瓦解也是美国经济的“滞胀”导致其国家信用无法为美元价值的稳定提供支撑。
欧洲债务危机中,包括法国在内的许多欧元区成员国的主权信用遭到了不同程度的降级,而债务危机的发端国希腊一度被评级机构惠誉和穆迪下调至最低的C级。国家信用危机给欧元区带来了严重后果,主要表现在以下几个方面。
第一,引发了包括希腊、西班牙在内的国家国债利率飙升。美国爆发金融危机以来,全球经济陷入衰退,欧盟启动了欧洲经济恢复计划,这项计划需要政府大量借债。而债务危机前夕,希腊的国债总额与国内生产总值的比率已经处在110%以上的高位,远高于60%的警戒线水平。当政府不得不再次借债时,国债利率直线飙升,长期国债利率一度是德国的10倍。
第二,违约风险升高,各国银行系统流动性紧缺。各国国债大部分由商业银行、基金等机构投资者持有。政府的违约会导致银行出现大量呆坏账,部分银行不得不破产或裁撤网点;为了控制政府违约给银行带来的风险,银行会缩减信贷规模,以提高资本充足率,这会导致企业难以筹集资金,中小企业面临破产的困境,失业率不断攀升。今年一季度,西班牙和希腊的失业率均超过25%,希腊半数青年人找不到工作;金融危机爆发后,资产泡沫破裂,导致银行信贷的抵押物品价值大幅下降,给银行造成巨额损失。这三方面不仅会影响到银行系统以及整体金融体系的稳定,而且会冲击实体经济。
第三,导致欧元大跌,国际货币地位受到冲击。在债务危机爆发之前,欧元被市场认为是最可能与美元抗衡的国际货币,最有可能挑战美元的霸权地位。但是希腊爆发债务危机之后,欧元大幅贬值,欧元兑美元的汇率从2009年12月的1:1.4下跌至2010年6月的1:1.2。欧元下跌对欧元的国际货币地位产生严重损害,人们对于欧元的信心也必然受到影响。
第四,欧洲一体化进程受到阻碍。在这次危机中,欧元区各国表现出了复杂的矛盾关系。这场债务危机让欧洲各国明白,货币一体化的欧元区只是一个跛足的货币联盟。各国缺乏财政纪律的约束,为债务危机爆发提供了温床。要真正实现经济政治一体化,需要化危为机,推动财政乃至政治上的一体化。对于发展程度、民族文化都有较大差异的欧洲各国来说,欧洲经济政治的一体化仍然要走很长的路。
第五,对全球经济发展造成了巨大阻碍。现在欧洲央行、英格兰银行都维持了实际负利率,实际上就是通过通货膨胀减轻债务。欧洲与美国采取的货币宽松政策作用相互重叠,带来全球性的通胀压力,新兴市场因此饱受通货膨胀之苦,经济发展受到严重阻碍。
欧元区债务危机的实际情况表明,国家信用危机通常是政府财政与经济政策不合理、社会资源浪费的结果。
第一,国内经济结构存在深层次问题,缺乏抵御外部风险的能力。经济结构不合理不一定会爆发债务危机,但是债务危机爆发的国家经济结构通常出现去工业化趋势,制造业孱弱,房地产等资产出现泡沫化,高度依赖国际市场。尽管西班牙公共债务与国内生产总值的比率低于希腊,但其经济近年来的增长主要依靠房地产和银行业,国际金融危机与欧债危机的相继爆发,大量外资流出西班牙,房地产业资金链断裂,金融稳定性也因此受到冲击。希腊更是如此,2011年工业经济产值仅占国内生产总值17.9%,经济增长高度依赖旅游等服务行业。一旦国际经济环境恶化,这些问题国家便会成为国际资本大鳄主要攻击对象,危机随之爆发。
第二,寅吃卯粮的赤字财政为国家信用风险埋下隐患。上世纪末,美国的寅吃卯粮的赤字财政政策为许多国家效仿。在加入欧元区之前,希腊的公共债务占国内生产总值的比重接近100%,政府赤字则占9%左右。希腊等南欧国家工人的工作积极性远不如其他欧洲发达国家工人,但是福利政策却和他们看齐,让国家财政背上沉重负担。欧元区成立以来,法德等“核心国家”生产,希腊等“边缘国家”消费的格局不断深化,不断恶化的国际收支平衡使得“边缘国家”主权债务被动增加。这些因素导致债务就像滚雪球一样迅速膨胀,最终酿成危机。
第三,法治不完善导致资源不能有效利用。以希腊为例,希腊的政府腐败和逃漏税款问题都非常严重。据2012年欧盟一项公共调查结果显示,98%的希腊人认为腐败是国家面临的重大问题之一,79%认为腐败影响到自己日常生活。逃漏税款使财政收入大量流失。根据欧委会报告,希腊灰色经济占国内生产总值24.3%,希腊财政部公布的一份各岛偷逃税抽查发现近60%的企业有逃税行为。这样严重的逃税为希腊带来两个恶果。一是对于那些诚实纳税的公民来说,与偷逃税的人相比,他们处于市场竞争的不利位置,还不得不承担不属于自己的税负,从而迫使这些原本诚实的纳税人可能加入偷税者的行列。二是公民和企业的偷税增加了政府的收税成本,直接减少了财政收入,导致政府债务日益增长。
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一般而言,总债务是居民、企业和政府三部门债务的加总,也有的加上了金融部门债务。居民部门的全部债务都是贷款,没有债券。非金融企业的债务有两部分,除贷款之外还有企业债。金融机构不考虑通货和存款,剩下的主要是金融债,分政策性金融债和其它金融债两部分。政府部门加总了中央政府内债和外债。
中国总债务率攀升速度较快,从1994年的78.6%一路升至2012年的167.4%。不过从跨国比较来看,我国还不算债务水平过高的国家。虽然我国非金融企业债务水平比较高,但居民和政府的债务水平相对偏低,且上升势头较为温和。
我国非金融企业债务占比极高,构成中国债务结构的突出特点。这与我国经济发展模式和金融结构特征密切相关。我国是间接融资占主导地位的国家,绝大多数金融资源配置通过银行中介来完成。由这种金融结构决定,中国企业的负债率必然高悬,在经济平稳增长的时期,银行贷款构成企业主要的负债来源,有成本低、风险小的好处,但若经济出现大幅度波动,经济增长率出现趋势性下降,则企业负债的相当部分就可能形成不良资产,从而损及企业和银行资产负债表的健康。
令人担忧的是,越是在高资本投入时期,债务扩张所能换来的边际产出越是下降。2009和2010年,我国GDP每增加1个百分点,债务需要增加3个百分点。而在此前十年,GDP每增加1个百分点,债务只需增加1.5个百分点左右。由于经济增长是一国偿债的最终保障,随着债务扩张的产出效应下降,整个国家的债务水平自然不断抬升。
可见,如果还是因循“外需不足内需补,消费不足投资补,民间投资不足政府投资补”的增长老路,那么我国整体债务率将不可避免地一路抬升。
本文采用了包括中国在内的11个国家2011年债务结构及总杠杆率的数据。债务结构主要包括居民债务占GDP的比例、非金融企业债务占GDP的比例、金融机构债务占GDP的比例和政府债务占GDP的比例。总杠杆率是总债务占GDP的比例。数据如下:
本文将用债务结构的各个数据构建如下模型:
Y=β1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+u
利用Eviews软件,用最小二乘法进行估计得出如下结果:
模型估计结果为:
Y=35480.98+359.8058X2+17.55605X3-499.7271X4+273.0479X5
模型估计结果说明,在假定其他变量不变的情况下,居民债务占比每增长1%,平均来说该国GDP会增长359.8058万亿美元;非金融企业债务占比每增长1%,平均来说该国GDP会增长17.55605万亿美元;金融机构债务占比每增长1%,平均来说该国GDP会减少499.7271万亿美元;政府债务占比每增长1%,平均来说该国GDP会增长273.0479万亿美元。
但就统计检验来讲,由表3中数据可得R2=0.25904,说明样本的拟合效果不是很好。针对H0:β2=β3=β4=β5=0,给定显著性水平α=0.05,在F分布表中查出自由度为k-1=4和n-k=6的临界值Fα(4,6)=6.16,大于所得结果,说明回归方程不够显著。
以上不足的原因可能是因为:数据采集时产生了误差;各个国家的金融体系不同,如我国是以银行主导的金融体系,而美国及一些欧洲国家是市场主导的金融体系,这就导致了债务结构的差异化;各个国家的发达程度不同,发达程度可以在一定程度上决定该国的债务水平及债务结构,不同发达程度的国家其这类债务对该国的经济影响也不同。
据此可以看出,居民债务的比例对一国GDP正的影响最大,在中国,自商业银行等金融机构开展各项个人贷款业务以后,我国家庭负债增长非常迅猛,截止2010年12月底,家庭各项贷款余额已达到112586亿元,其中消费信贷75107亿,短期消费性贷款9600亿,中长期消费性贷款65507亿元。居民债务占比越高,表示居民的可利用资金越多,私人投资越大。一国内需是拉动经济增长的重要马车之一,根据所得结果,要保持我国经济长期稳定的增长,政府需要采取措施增加内需,如降低居民贷款利率,减轻税负等,以刺激居民的负债需求,从而推动经济发展。
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美国的国家债务的还款计划是什么呢?一个众所周知的事实是:美国并没有任何的还款计划。这是一个什么样的国度啊!随心所欲地借入所需的全部金钱,却连一个起码的还款计划都没有!
提出这个问题就犹如在询问美国的信贷额度是多少。理清这个问题对理解美国的债务很有帮助。因此,既然美国没有还款计划,那就让我们为它创造一个吧。假如美国的债务总规模为15万亿美元(2012年时,美国实际债务规模达到这一水平)而且有着非常低的利率,同时年度还款额度为5000亿美元,那么约30年才能偿清全部的债务。虽然30年并不是特别苛刻的限定时间,但还是让我们来分析一下偿清全部债务的难易程度吧。
为了能够有效地偿清这笔债务,美国将不得不先消除掉1.6万亿美元的财政预算赤字。为了便于计算,我们将这一数字设定为1.5万亿美元。在这种情况下,为了能够启动为时长达30年的漫漫债务偿债之旅,将需要获得一笔总额为2万亿美元(5000亿美元的当年财政支出+1.5万亿美元的既有预算赤字=2万亿美元)的税收资金。而当前,美国从税收中可以获得的年度财政收入约为2万亿美元——约9000亿美元资金来自个人所得税;约1.1万亿美元的资金来自社会保障以及其他一些税收收入。
所以,为了启动这一还款计划,美国需要将总征税数额增加100%或是将个人所得税增加200%。这种做法无论在政治层面或是经济层面上都是行不通的,而且这一情况还要在假定财政预算赤字不再增加、还贷利率始终处在今日极低水平上才会发生。无论采取何种措施,美国庞大的政府债务都是一种不良资产。
当然,在当前借钱给美国的那些人群中,谁都不会特别在意美国是否有能力还钱,因为就目前而言,美国尚有能力不断地拆东墙补西墙。尽管如此,那些供给此类资本的外国投资者和国内投资者有时会说“是适可而止的时候了”。大多数的人要说这将是在孙子辈时才会出现的问题,原因又是为何呢?那些外国投资者倘若停止借钱给美国,根本不需要等待整整一代人那么长的时间吧?他们可以随时终止自己的借贷行为。
你无力偿清的任何贷款或是任何想要取得成功的再融资最终都很有可能会陷入违约断供的境地。只要那些投资者(尤其是外国投资者)看到了真实的情况,这种情形就会发生;而且,对现实的感知就会开始影响美元币值。最终的结果便会像巨大的“庞氏骗局”,注定失败。正如伯纳德·麦道夫在被警方逮捕时说过的那样:“我知道这一天迟早会到来的。”对于美国那个数额大得吓人的,却没有任何还款计划的国家债务而言,道理也是如此。
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地方政府债务伴随中国经济快速发展而迅速增长,近年来其发展规模开始引起各方关注。2014年中央经济工作会议首次将防范政府债务风险列为首要工作任务之一,其中很重要的一方面就是地方政府债务风险。2013年12月30日,国家审计署发布公告《全国政府性债务审计结果》(简称《结果》),这项自2013年8月便开始的摸底工作意味着政府债务向透明化管理又迈进了一步。
地方政府债务规模:整体可控,个别风险,增长过快。《结果》表明,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元,负有担保责任的债务26655.77亿元,可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元;简单加总值为178908.66亿元,与未公布前各机构估计的16-20万亿元大抵相符。就其相对值而言,截至2012年底,全国政府负有偿还责任的债务合计额为190658.59亿元(中央94376.72亿元;地方96281.87亿元),占GDP比重约为36.74%,低于国际通常使用的60%控制标准。因此,中国地方政府总体规模仍然在可控范围内。
但是,地方政府债务规模有两个突出特征。其一,中国地方政府债务规模增长过快。截至2013年6月底,省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元,较2010年增长38679.54亿元,年均增长19.97%,这一增速显然不可持续。其二,局部地区和部分行业债务规模过大。截至2012年底,有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率超过100%。从增长和局部角度看,地方政府债务风险仍需严控。
地方政府债务的过快膨胀,究其原因,分税制改革造成了政府间事权和财权分配的不对称,逐渐出现了“财权向上集中”和“事权向下转移”的局面。
长期以来,我国中央政府对地方政府融资一直持谨慎态度,仅在宏观经济因遭受外部冲击而陷入低迷增长的特殊时期才会放松对地方政府的融资管制。
我国现行《预算法》明确规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”为规避政策约束,融资平台成为地方政府主要融资途径:一方面是借助融资平台发行城投债,另一方面也经由融资平台进行贷款。《结果》显示,截至2013年6月底,融资平台公司仍旧是地方性政府债务的最大举债主体,其债务余额为40755.54亿元,占当期政府负有偿还责任债务的37.4%。融资平台包含各种名目的公司,贷款项目名目也众多。此外,为避开传统的商业银行贷款等间接融资渠道受到的限制,地方政府又转向城投债、信托、信托贷款、委托贷款等其他融资工具。《结果》指出,部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元;地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元;融资平台公司等单位违规发行债券423.54亿元。
地方债务资金投向:政府定位偏差,投资目标模糊。中国的经济体制在由计划经济向市场经济改革的过程中,政府定位的偏差却难以立即纠正。政府代替市场主体进行大量投资可以被形象地成为“公司化”,然而其职能公司化必然导致其目标的多重和错位。这首先体现在政府对微观经济直接的干预和参与,必然引起政府投资和民间投资的不公平竞争上:对于一些可以引入社会资金的公益事业建设,地方政府却因为不愿放开公用事业、国有企业的经营权而很少引入,甚至阻碍社会资金去参与这些公用事业的建设。
其次,行政目标和市场目标并不一致,甚至在很多地方存在冲突。市场以收益为标准,但是行政却以政绩为标准。长期以来,地方领导干部考核机制以GDP增速为主要指标。投资是GDP增长的主要动力之一,因此地方政府必然倚重财政投资。当政府财力不够支撑经济的发展时,地方政府就会通过举债来获取资金。
就《结果》来看,截至2013年6月底,地方政府债务资金中,用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占84.81%;剩余12155.57亿元被纳入“其他项目”,占地方债务资金总额12.01%。审计署并未通报“其他项目”的具体内容,但却指出,一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场,甚至修建楼堂馆所。还有一部分债务资金,投向了高能耗、高污染、产能过剩项目,以及低水平重复建设项目。此前,对36个地区的地方政府性债务审计报告特意指出一些地方政府“挪用”债务资金,共有378.16亿元债务资金被用于非公益性、基础设施项目,或用来归还到期债务。
债务偿还:隐性负债下的软约束。首先,地方政府债务相应偿还机制并不健全。以融资平台为例,融资平台作为地方政府债务的主要负债主体,主要承担地方的基础设施建设等公共产品投资。与国有企业相似,地方融资平台既承担经济责任又承担政策责任,当发生亏损或者债务偿还不起时,地方融资平台必然要求地方政府出面来解决问题。软预算约束产生了道德风险,也鼓舞了地方政府融资。
其次,对于不能偿还债务或举债明显超过偿债能力的地方政府以及地方政府官员,中国目前缺乏相应的惩罚机制。比如,地方政府债务既和地方官员的政绩考核无关,又与其工资收入不相关。此外,官员的流动使偿债成为下一任政府官员的责任。对地方政府官员来说,偿债基本没有约束力,负债则成为集百利而无一弊的事情,于是,借新债还旧债也成为地方政府解决偿债能力不足的办法。上述因素直接导致了地方政府“重举债而轻偿债,能借则必借”。
由于财政收入实际上为负债提供了隐性担保,地方政府债务首先带来了财政风险。其一,在地方政府进行被动式大规模投资的情况下,许多经济效应甚微的项目上马,银行普遍认为政府信用度高,进而在发放贷款时审查不严,地方政府负债规模的扩张趋势明显。与此同时,财政收入并没有以相应的趋势增长,财政风险加大。其二,改革背景下政策开始转向,例如,中央政府对产能过剩领域、房地产领域都加大了调控力度。一方面,这对融资平台都造成了一定程度的冲击;另一方面,土地财政作为财政收入的重要源泉,将很可能受到较大政策限制。
其次,地方政府债务可能引起金融风险。《结果》显示,地方政府负有偿还义务的负债中有50%以上的资金来源于银行,若将其他金融机构包括进来,地方政府债务对中国金融业的影响将更甚。同时,《结果》指出,2013年和2014年到期债务分别为22.9%、21.9%,两年需偿还到期债务超过40%,这种集中兑付的情况使违约风险大大增加。集中兑付所反映的另一个侧面即政府借款的期限错配风险较高。政府借款往往用于大型项目,需要很长期限才能形成资产,产生收益,这与其较短的借款匹配程度较低,同样意味着债务违约可能性的增加。另外,地方债务透明度低,相关法规不健全,贷款机构往往难以了解掌握地方政府财政收支的一些重要信息,无法监控政府借款资金流向,极易产生大量债务还款来源不清晰、风险难以量化的弊病。
通过上述分析可知,一方面,中国地方政府债务问题是长期积习而成,存在诸多问题,也蕴含一定风险;另一方面,当前中国仍处于城镇化过程中,地方政府资金紧缺仍将是常态,地方政府债务仍然具有必要性。合理解决地方政府债务问题应该视其轻重缓急,采取具有针对性的短期、中期和长期政策。
就短期而言,必须加强对地方政府债务的控制和管理,对局部地区和重点项目应当给予足够重视。地方政府借债的审批制度并非一时可以改变,因此短期内必须完善审批制,加强地方政府债务规模增长的控制,规范对各级政府性借债以及债务支出的审批和监管。从浅层次来说,就是要量入为出,在保证财政长期可持续的情况下进行借债,从而对地方经济形成适度支撑。从深层次来说,控制借债规模与债务资金投向直接相关,削减不必要的投资是控制债务规模的必然要求。因此应关注每一笔债务资金的用途和去向,使资金用在刀刃上。对于收益足以偿还债务的项目和基本无收益的项目需要严格划分,这样才能减少财政的隐性担保,从而减少浪费大量资金的形象工程。此外,根据债务资金的收入、支出、结余情况及项目进度,分批次、分阶段进行融资也不失为加强债务管理的良好方法。
就中长期来说,使以行政手段为约束的审批制转变为市场约束是解决中国地方政府债务问题的根本途径。首先,这就要求中国政府去公司化,明确其政府职能和目标,这与十八届三中全会提出的明确政府和市场职能不谋而合。具体而言,就是要逐步完善干部考核制,加强偿债约束。目前,有关政策已经出台:去年12月10日,中组部发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》。《通知》弱化了GDP的作用,并首次将政府负债纳入政绩考核重要指标,强调要“强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究,防止急于求成,以及盲目举债搞‘政绩工程’”。这是一个较好的政策导向,但是相关的制度设计仍待出台。
其次,可以赋予地方政府一定发债权。2011年,我国在上海、广州、深圳、浙江进行了地方债试点,允许地方政府自主发行债券。但是,在实际操作上,地方政府发行市政债不能超过国务院批准的发债限额,发债资金须列入预算管理,而本息由财政部代为偿还。因此,当前中国发行的市政债本质上与国债无异;既不能体现出不同地区发债主体的差异性,也不利于地方政府完善财政体系。此后的改革必须支持地方政府成为真正发债主体,这不仅有利于地方政府债务公开化,也利于让市场来对市政债券进行优胜劣汰的筛选,加强地方政府债务的市场约束。当然,这是一个长期过程,首先需要建立地方政府资产负债核算制度,从而进一步建立地方政府信用评级体系;其次还需要市政债债券市场等相关配套设施的配合。
最后,要逐渐改革现行财税体系。分税制造成的资金缺口是地方政府举债的重要动因,也是造成中央财政收入对地方政府债务兜底的主要原因。因此,一定程度上要匹配财权和事权,加大地方政府财政收入。从另一个角度来看,这相当于将地方政府的举债和偿债行为匹配起来,有利于改变隐性负债的情况,使地方政府成为真正的偿债主体。具体而言,一方面要培育一定地方政府征税税种,另一方面也要完善中央和地方政府财政转移制度。
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据国家审计署最新审计公告显示,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元,负有担保责任的债务26655.77亿元,可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。根据近年来地方政府性债务在举债主体和融资方式上出现的新情况,在政府负有担保责任的债务中,包括了全额拨款事业单位为其他单位提供担保形成的债务383.52亿元;在政府可能承担一定救助责任的债务中,包括了地方政府通过国有独资或控股企业、自收自支事业单位等新的举债主体和通过BT(建设-移交)、融资租赁、垫资施工等新的举债方式为公益性项目举借,且由非财政资金偿还的债务19730.13亿元[1]。
根据表中统计数据分析可得,地方政府负有偿还责任的债务占60.85%;而政府或有债务占39.15%,其中政府负有担保责任的债务占14.90%,政府可能承担一定救助责任的债务占
24.25%。不难看出,地方政府债务中负有偿还责任的债务占大部分,并将产生深远影响。
1、体制因素。随着科技经济的发展,在工业化市场经济体制不断完善和加快的进程中,由于管理体制还比较滞后,于是不得已必须增加地方政府的权力,导致地方政府权力和原来的财政收入不相匹配,原来的财政收入不足以适应的权力发展的需要,因而导致了政府事权与财权不适应的现状。(1) 政府间事权划分不清。我国中央政府和地方政府事权的划分界限不明确,交叉、缺位以及越位的现象在中央与地方政府之间普遍存在,致使二者不能更好地各司其职。有些本应由中央政府承办的事情却推诿给地方政府负责,而应由地方政府负责的事情却被中央政府包揽,各级政府的事权界定不严格。(2) 政府间财权划分不明确。各级政府间的财权划分,是分级财政的核心内容,也是财政体制所要解决的主要问题。财权划分应该做好如何在各级政府间划分财政权限,而不仅仅是是分割财政收入。中央与地方政府财权与事权的不确定,导致地方政府在投资上倾向于进行短期投资,更有甚者出于投机性动机牺牲掉有限的资源。地方政府出现了财权日益与事权相脱节的现象,各级政府承担本级的事务和责任,而且下级政府必须执行上级政府的决策和命令,这就为上级政府事权下移提供了可能,最终使地方政府负担过重,远远无法实现财权与事权的匹配[2]。财政权利的大小决定了事权的执行情况,而财权有又在一定程度上以事权为依据,二者统一协调才能保证政府职能的高效执行。
2、公共品的提供不合理导致事权划分上下不公。公共品指一种商品,其效用不可分割地影响整个公众,而不管其中任何个人是否愿意消费。由于公共品具有非竞争性、非排他性和不可分割性,使市场机制在公共品的供给上存在市场失灵,价格机制不能引导资源的合理有效地配置,因而公共品必须通过财政机制向社会提供,满足作为群体的社会成员的公共管理需要。然而,我国公共品提供的划分上存在着不合理的情况。最基本的公共产品,例如,基础教育和公共卫生这类区域性外溢效应较强的公共品以及对农村的扶持等往往由供应能力相对较低的地方政府承担。
3、事权与转移支付的匹配。中央为了确保的宏观调控能力,在税收的划分上就会偏重于对中央税收的提高,然而地方税收的不足致使地方的财力不能与其事权相适应,这就必然要求中央政府对地方政府在财力上给予一定的补助,从而使财权与事权相匹配。但是目前的转移支付制度仍存在不完善的地方:一是转移支付形式不规范、随意性很大,导致补助力度不够;二是转移支付中很大一部分是税收返还,即这部分转移支付与该地方政府的收入成相关,这样一来就很大程度上降低了转移支付的作用;三是转移支付中专项款占的比例比较大,而专项款是已经明确规定了用途的款项,地方政府只能专款专用而不能有很好的自主支配。转移支付并不是根据事权大小来分配,转移支付制度和事权尚不能很好的匹配。
根据我国干部任用的现行体制,上级政府对地方政府委任或罢免行政长官具有决定性的作用,在上级政府和当地政府官员之间就形成了委托代理关系。从理论上说,当地政府官员是该地区的人民的代表,人民赋予其享有公共事务管理的实施的权利。实际上,地方政府官员为了自己的政治前途,都在一定程度上考虑居民。因此,事实上形成了上级政府与地方政府官员及地方政府官员与辖区内的企业和居民的双向委托代理关系,使地方政府官员就成了上级政府和辖区内的企业和居民的双重代理人,这种双重代理人的身份安排一开始便使代理人的权利与义务的路径模糊,不便于界定代理者的责任。这样,地方政府官员的经济人身份,使他们在政治活动中效用最大化倾向在所难免。[3]
1、信息不对称。信息不对称的问题是普遍存在的。所谓的信息不对称是指市场交易的各方所拥有的信息不对等,买卖双方所掌握的商品或服务的价格、质量等信息不相同,即一方比另一方占有更多的相关信息,处于信息优势地位,而另一方则处于信息劣势地位。在地方政府与上级政府的委托—代理关系中,地方政府作为代理人,完成由作为委托人的上级政府指派的各种任务,包括经济增长、保护环境、计划生育、社保医疗等,上级政府根据上述任务的完成情况评价下级政府的公共管理水平。虽然上级政府拥有法律所赋予的监督等职权,但由于信息成本或监督成本都较高,上级政府难以控制地方官员的行为,从而导致地方政府既脱离当地居民,也远离中央或上级政府的局面,结果便产生了严重的“内部人控制”问题。内部人控制其实就是代理人通过其信息优势和权力侵犯委托人的利益,地方政府所掌握的信息比上级政府多,上级政府与地方政府之间存在着信息不对称。因此,上级政府对于地方政府提出的预算请求,往往没有充分的信息来判别其真伪和提出异议。
2、内生放大机制。下级官员为了显示政绩而有扩大预算规模的内在激励,上级官员也不例外。因为地方政府的扩大支出行为,客观上也能为其上级的政绩增光添彩,只要其预算规模不足以大到引发社会动乱和经济动荡的上限,上级政府或官员是不会采取严厉的控制措施的,反过来往往还会采取默许式的鼓励,基于上级政府或官员的这种心理,下属更加肆意扩大预算规模,于是再进一步加大支出和举债规模。这样,在利益的驱使下各级政府与官员都会产生进一步的投机与短期的支出扩张行为,预算支出规模的扩张通过上下级不断传递,于是产生强烈的放大作用,最终将导致不堪设想的后果,现实中地方政府债务问题的严重性已经给出了很好的证明。
强烈的投资动机是导致我国地方政府债务扩张的又一重要原因。在现行的体制中,地方官员的激励主要是地方经济发展中蕴藏的政治晋升,地方官员都处在一种政治晋升的博弈中,基于这种激励,他们会以理性经济人的姿态而采取相应的行动。具体来说,地方政府之所以有强烈的动机进行投资,根本的原因就在于官员的政绩考核机制。由于我国政府官员具有双重属性:一方面是经济参与者,即像市场上的经济主体关注经济利益;同时另一方面也是政治参与者,关注政治晋升和政治利益[4]。
我国现有的这种政绩考核体制最终会导致了三种结果:第一,激烈的晋升竞争机制诱使地方官员过多地关注任期内的“政绩工程”;第二,上下级之间的信息不对称导致地方官员以“资源密集型”工程发出有关自己政绩的信号,以求得职务上的晋升;第三,上述行为又由于同级政府官员之间的职场竞赛而被强化和延续。上述三个方面的因素交互作用,强化了地方官员进行大规模固定资产投资的动机[5]。
对于政府来说,上级政府向地方政府提供的预算资金未能执行约定,使地方政府的资金运用超过了它的当期收益的范围。这当然也与分税制改革有关,上级政府将大税种收入囊中,同时由于事权层层下放,地方政府收入与支出相差甚远,致使地方政府不得已超越预算约束,通过各种途径筹集资金。我国的金融机构特别是国有商业银行会屈服于政治压力,导致“金融机构财政化”,积极地为地方政府提供信贷支持,在预算软约束和金融机构各种优惠条件的双重激励下,地方政府将贷款当作是解决发展资金不足的必然选择,而金融机构由于不承担经营亏损和储户存款损失的责任,容易被权力制约,而且由于在资金使用方面缺乏监督甚至攀比浪费,最终形成巨额债务。
中国政府预算软约束主要体现为:政府预算先执行后审批;预留政府预算资金,或随意调剂使用,或截留、挤占、挪用预算资金,导致部分预算资金不能落实到具体的部门和项目,并使政府预算达不到有效约束有关政府部门的行为;大量财政性资金没有纳入政府预算;任意突破政府预算约束,增加支出项目,扩大预算支出,酿成巨额财政赤字,这导致各级政府公共财政支出陷入困境,各级政府积累起了巨额赤字与债务,从而威胁到国家经济安全与社会稳定。
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摘要:2006年2月最新颁布实施的《企业会计准则第12号——债务重组》,将债务重组进行了新的定义,本文通过债务重组的不同形式对债务债权双方的影响进行阐述分析,提出了在对待债务重组情况时的应采取的措施。
关键词:债务重组债务债权
《企业会计准则第12号——债务重组》对债务重组的定义如下:在债务人发生财务困难的情况下,债权人按照其与债务人达成的协议或者法院的裁定做出让步的事项。
从以上概念,我们可以看出,要形成债务重组,必须要满足两个条件:一是债务人出现资金周转问题以致无法按时按原条件偿还债务;二是债权人同意债务人以低于债务账面价值的价值偿还。在债务重组中,债权方作出了让步,在资产权益方面有亏损,而债务方却获得了相应的利益。这就产生了一些企业通过债务重组来获得利益;同时,也意味着对一些本来无力偿债的上市公司而言,一旦债务被部分豁免,上市公司就有可能获得巨大的利益,可以大幅度地提升上市公司的每股收益水平。债务债权双方为了各自共同的利益,也有可能会联手操纵利润,以扭亏为盈为目的进行债务重组处理。
①以低于债务的现金清偿。
此时,债务企业的会计处理如下:
借:应付账款 XX
贷:库存现金或银行存款 XX
营业外收入 XX
债权企业的会计处理如下:
借:库存现金或银行存款 XX
营业外支出 XX
贷:应收账款 XX
此种情况往往适合于债务金额较小的债务重组。当以现金进行清偿时,会增加债务公司的现金流出,同时也就增加了债权公司的现金流入。这种方式一般不会使债务债权双方的流动比率发生很大的变动,因为这种方式基本上是按正常的还债方式进行,唯一不同的是所收回的现金少了。此种情况,但若为关联企业,易造成企业虚增(或虚减)当期利润,使得企业对外提供的信息的真实性受到质疑。
②以低于债务的非现金清偿,如存货等清偿。
当以存货进行债务重组时,会增加债务企业的销售收入。债务方对此作如下会计分录:
借:应付账款 XX
贷:主营业务收入 XX
应交税费——应交增值税(销项)XX
营业外收入 XX
而债权方则会作如下会计分录:
借:原材料或库存商品 XX
应交税费——应交增值税(进项)XX
营业外支出 XX
贷:应收账款 XX
这是一种很奇怪的现象,因为这个过程在实质上并无任何销售行为的产生,却因债务重组而确认了主营业务收入,对此无法真实地评价企业的销售业绩。经过了债务重组,增加了债务企业的销售量,经营业绩有所上升,实质上是降低了积压的存货,增加了库存流动,使企业净资产增加,降低了企业的资产负债率,提高了企业的速动比率,从而在财务成果上表现为好的一面。债务重组作为一种资金融通的手段,能很好地解决暂时的资金紧张问题,帮助债务方摆脱债务包袱,增强其营运能力,提高企业的经济效益,使企业能尽快进入健康的发展轨道。
反之,对于债权企业而言,则是相当于购进了许多商品,增加了库存,提高了资产负债率,降低了企业的速动比率。
若债务公司只是由于一时的资金周转问题,而无法偿还债务,其本身的企业发展是良好的,债权企业可以将债务转为资本,作为债务公司的股东,待债务公司发展良好时,便可从中获利。这样,不仅解决了债务的追偿问题,而且也给企业带来了投资机会。对于此种情况,债权企业要认真分析债务企业的财务状况和市场规模及其未来的可能发展趋势,同时考虑当时的经济环境和法律环境。否则,债务企业经过一段时间的经营后,经营状况没有改善,不仅原有的债务不能得到追偿,而且还要被债务公司所拖累,陷入更严重的债务危机,那就得不偿失了。
债务方的会计处理为:
借:应付账款 XX
贷:股本或实收资本 XX
资本公积 XX
营业外收入——债务重组利得 XX
债权方的会计处理则为:
借:长期股权投资 XX
营业外支出——债务重组损失 XX
贷:应收账款 XX
在不修改上述一、二种条件的情况下,采用其他方式进行债务重组,如减少债务偿还金额、降低利率、延迟还款等。此种方法适用于企业急需拿回债务,或认为以后收回债务的可能性很小。减少偿还金额对债权方来说是一大损失,但为了趁早或趁债务方还未倒闭破产,及时要回债务,这是必然之举。对于债务方确实是有经济困难的,通过降低利率,以保全其本金和部分低利息的收回,避免出现坏账,以保全资本。对于延迟还款情况,如果债务方仅是一时的流动资金出现了问题,并非是企业的经营问题,采取此种情况,不仅可以拿回本金和利息,在一定的期限范围内还是可以予以考虑的。相对于债务企业,无论是减少偿还本金、减少利息还是延迟付款,这些都是有利于债务方的,可缓解债务方的短期偿债能力。
当上述三种方式单一不能解决企业的债务问题时,可以将上述三种方法加以结合,以达到期望的目的。主要包括如下方式:
①以一部分资产偿还债务,同时又以债务转为资本偿还另一部分债务;
②以一部分资产偿还债务,同时又修改其他债务条件方式偿还债务;
③在修改其他债务的条件下,用债务转为资本的方式偿还债务;
④在修改其他债务的条件下,以资产偿还债务和债务转为资本的方式进行债务重组。
此种方法,并不能将债务全部清算,而只是部分地进行了清偿。债务重组不能从根本上解决债务债权方之间的问题,只是起到了一个缓冲作用。债务企业的经营状况不一定会因为债务重组的实施而得到改善,其经济发展状况也未必能够进入良好的经营状态,债权企业的权益也依旧无法得到落实。因此,在进行债务重组时,债务债权方都必须谨慎而行。
四种债务重组方式均可为债务方产生利润,而债权方则会产生损失。对于非关联方而言,债务重组会给债权方造成损失,而债务方则会因此而获得相应的利润。对于债权方应尽量避免债务重组,在日常经营活动中,要及时注意债权的管理,避免债务的无法收回或债务重组。而对于关联方而言,债务重组也许是他们的“福音”,上市公司关联企业之间的购销业务繁多,通过债务重组方式可以增加利润来达到目的显得非常的容易,债务重组方式对关联方实质上是一种操纵利润的行为。主要可以归结为以下四类:
①债务方将不良资产转移给债权方;
②债权方明知是不良资产,也同意债务重组,虚增企业资产;
③债权方利用债务重组会产生损失的特点,故意转移企业的利润,逃避纳税。
④债务方转移积压的存货,虚增企业的利润。
我国新企业会计准则中,将债务重组基于公允价值的考虑,而在现实操作中,则存在诸多的操纵利润的可能,我们不得不对此情况作出防范。债务重组到目前为止还有很多不健全之处,我们要对债务重组的经济实质及其后果进行分析,对企业的经济活动进行实时、有效地监督,以减少债务债权企业利用债务重组操纵利润的空间。对此,企业和政府部门都应采取积极地应对措施,防患于未然。企业进行债务重组时,应加强各环节,选择合适的重组方式,综合运用多种债务重组方式,提高治理能力,健全企业的治理结构。国家政府则应加强对上市公司的监管,对债务重组进行严格把关;加强债务重组信息的披露,提供准确、有价值的信息,为决策者提供有用的信息。
[1]财政部.《企业会计准则第12号——企业债务重组》[M].经济科学出版社,2006
[2]中国注册会计师协会.《会计》[M].中国财政经济出版社,2009
[3]许文静.《我国债务重组准则的变革分析及实施效果评价——基于沪市ST公司2007年年报分析》[J],中央财经大学学报,2008(9)
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2010年以来,全球经济逐步走出国际金融危机的阴影,集装箱运输市场也随之好转,运量悄然增长,运价逐步回升,市场渐进回暖;然而,欧洲债务危机又对全球经济复苏造成新的障碍。深入了解目前市场形势,正确分析和判断未来集装箱运输市场走势,对于应对欧洲债务危机具有重要意义。
2010年以来,全球经济逐步复苏,欧洲航线市场随之走出低谷。海关总署公布的我国与欧盟及其主要国家进出口统计数据(见图1~3)印证了这一趋势。
由图1~3可见,我国与欧盟及其主要国家经贸往来的特点如下:
(1)虽然2010年1—4月我国与欧盟进出口总额每月环比增幅不大(2月环比有所下降),但总体上呈缓慢上升趋势;我国与德国、法国、意大利、荷兰等欧盟主要国家的经贸往来形势也日趋好转。
(2)德国是我国重要的贸易伙伴国,我国与德国进出口额位居我国与欧盟主要国家进出口额的首位;因此,欧洲债务危机的影响一旦波及德国,必将对我国进出口贸易产生较大的负面效应。
(3)荷兰是我国在欧盟的主要出口目的国之一,2010年以来我国对荷兰的出口额仅次于对德国的出口额。
(4)从我国对欧盟的出口情况来看,2010年1—4月,我国对德国、法国、意大利、荷兰等4个欧盟主要国家的出口额之和占我国对欧盟出口总额的比例均超过50%,各月占比依次为55.4%,56.4%,58.4%和56.7%。由此可见,这4个国家是我国在欧盟的主要出口目的国。
(5)从我国自欧盟的进口情况来看,2010年1—4月,我国自德国、法国、意大利、荷兰等4个欧盟主要国家的进口额之和占我国自欧盟进口总额的比例平均为66.5%。
(6)尽管2010年1—4月我国与欧盟及其主要国家的进出口贸易总体呈现缓慢上升之势,但我国对欧盟主要国家的出口额仅有微弱增长,说明欧盟尚处于后金融危机的经济恢复时期,经济增长力度脆弱,此时又受到主权债务危机的影响,内部经济增长动力被削弱,表现为进口需求乏力。
(7)我国经济回暖势头强劲,拉动进口需求增长。2010年1—4月,我国自欧盟进口额增长明显,增幅较大。
2010年1—4月我国与欧盟及其主要国家进出口额占我国进出口总额的比重见表1。通过分析比对,可以看出:(1)欧盟是我国重要的贸易伙伴,我国对欧盟出口额占我国出口总额的比重平均为20%,自欧盟进口额占我国进口总额的比重平均为12%;(2)在欧盟主要国家中,我国与德国进出口额占我国进出口总额的比重最大,因此,德国经济波动对我国进出口贸易的影响相对较大;(3)我国与荷兰的经贸往来仅次于德国,我国对荷兰的出口额与对德国的出口额相差不大,但我国自荷兰的进口额较小。
随着全球经济的逐步复苏,欧洲航线运价指数由2010年第1周的点攀升至第11周的点,上涨30%,说明2010年以来欧洲经济呈复苏之势;随后,受欧洲债务危机的影响,欧洲航线运价指数出现微幅下跌,5月底跌至点,下跌7.8%。欧洲航线运价指数从2010年3月底开始表现出与中国出口集装箱综合运价指数相悖的走势,说明债务危机对欧洲经济复苏的影响已悄然而至。
综上所述,欧盟是我国重要的贸易伙伴,我国与德国、法国、意大利、荷兰等欧盟主要国家的进出口贸易关系密切。如果欧洲债务危机对上述国家的经济复苏产生影响,特别是一旦危及德国经济复苏,我国进出口贸易必将受到较大影响,集装箱运输市场也难逃厄运。
2009年10月20日,希腊宣布2009年该国财政赤字占GDP的比例将超过12%,远远高于欧盟规定的3%的上限;随后,葡萄牙宣布2009年该国财政赤字占GDP的比例从原来的5.9%上调至8%。2009年12月,标准普尔、穆迪和惠誉等国际3大评级机构纷纷调降希腊主权评级,欧元兑美元汇率随即大幅下跌。在希腊陷入空前财政危机的同时,葡萄牙、爱尔兰、意大利、西班牙甚至英国也债台高筑,由此引发欧洲债务危机,并导致全球金融市场持续暴跌。2010年5月,欧盟财政部长达成亿欧元的救助机制协议,标志着欧盟正式采取行动防止欧元区债务危机蔓延。欧洲债务危机将给2010年下半年乃至2011年的集装箱运输市场带来许多不利影响,主要体现在以下3个方面。
尽管全球经济已出现缓慢回升的态势,但在国际金融危机的余波尚未消退之时,由欧洲债务危机引发的金融市场震荡再次使全球经济面临诸多不确定因素,经济复苏步伐被迫再次放缓,经济下行风险再度加大。
世界银行于2010年6月9日发布的《2010年全球经济展望》报告指出,全球经济继续复苏,但欧洲债务危机对中期可持续增长之路造成新的障碍。欧元区最新公布的数据显示,2010年第1季度欧元区实际GDP同比增长0.5%,结束了长达1年之久的连续下降态势,说明短期内由于存在传导时滞,希腊债务危机对欧元区乃至整个欧洲实体经济的影响尚不明显,欧洲经济复苏的基调没有改变;但从长期来看,债务危机将大幅拖累希腊未来几年的经济增长,使其经济衰退期大大延长,预计2010—2014年希腊GDP的平均增长率仅为0.26%。欧元区的爱尔兰、葡萄牙和意大利等国的长期经济增长将受到明显拖累,德国、法国、英国和美国等国也将不可避免地受到牵连,各主要发达经济体均难逃债务危机的威胁。作为拉动全球经济的三驾马车之一,欧元区的经济复苏趋势对全球经济复苏具有至关重要的作用。
从目前形势来看,全球经济复苏动力不足,二次探底风险有增无减;但可以肯定的是,欧洲债务危机对全球经济特别是实体经济的影响远小于国际金融危机。欧盟已针对债务危机采取救助措施,相信欧洲各国也将在总结美国救市经验的基础上,采取适合本国的方式来尽快摆脱债务危机;因此,欧洲债务危机对实体经济的影响有限,全球经济复苏的大势不会改变,只是复苏乏力,复苏进程更加艰难。
2010年初欧美经济的逐步复苏带动全球经济增长,在欧美发达国家供应商亟待补充过去2年几乎耗尽的商品库存的情况下,大量货物通过海运通道流向世界各国,集装箱运输市场再现2007年的火爆场景。随着欧洲债务危机影响的逐步深入,全球经济回暖乏力。世界银行预计,2010年全球商品贸易将增长21%左右,但2011—2012年增长率将逐渐回落至8%左右;2010—2012年全球需求增长近一半将来自发展中国家。此外,由于集装箱运输市场对全球经济的反应存在一定的迟滞,2010年第4季度及2011年集装箱运输市场的货量增长将有所回调。总之,集装箱运输市场的复苏进程复杂而艰难,集装箱运输业完全走出危机阴影所需的时间将比预期延长1~2年。
欧洲债务危机对我国经济的影响主要表现在以下3个方面:(1)欧洲债务危机导致欧元贬值,人民币相对升值,致使我国出口总量下降,出口顺差减少,出口商成本上升、利润下降;(2)欧洲债务危机促使欧元区国家采取更加严格的贸易保护措施,在一定程度上将影响我国对欧盟的商品出口;(3)欧洲债务危机导致欧元区国家经济下滑,生产能力降低,失业率增加,国民购买力下降,对我国产品的需求力相应减弱。
虽然欧洲债务危机可能对我国经济发展产生一定的阻碍作用,但只有德国、法国、意大利等欧洲经济强国才会对我国经济产生明显影响;因此,无论从深度还是广度来看,欧洲债务危机对我国经济的影响都是有限的。
受2009年翘尾因素的影响,2010年我国经济“前高后低”的走势已成定局,但波动将控制在一定范围内。由于国家为应对国际金融危机而采取的一系列刺激经济增长的政策取得明显成效,与2009年同期相比,2010年上半年我国经济大幅增长;但在严厉的房地产调控政策、欧洲债务危机、人民币升值预期等因素的影响下,2010年下半年我国经济增长同比将有所放缓。渣打银行2010年6月预计,2010年第2季度我国GDP同比增长率将从第1季度的11.9%降至11%,第3和第4季度将进一步降至9%和8%。
(1)由于我国经济增长放缓,2010年下半年集装箱运输市场难以维持上半年的火爆形势,运力投放速度将进一步快于运量增长速度,二者之间的差距将逐渐加大,导致供需失衡。
(2)由于国内经济政策调整,内需对经济的拉动力将有所减弱。虽然内贸货源不会立即缩减,但增量将有所减少,不排除2010年底和2011年初内贸运量振荡下调的可能性。
(3)综合考虑2010年下半年和2011年我国经济增长放缓以及全球经济在相当长一段时期内仍处于恢复阶段等因素,我国出口集装箱货量可能出现小幅振荡回调。
(4)美国从2009年下半年开始进行库存回补,预计2010年第3季度美国库存回补动能将趋于减弱,届时北美航线出口集装箱货量及运价将出现一定程度的回落。
(5)欧洲债务危机导致欧元相对人民币贬值的滞后效应将在2010年第3季度逐步显现,我国对欧盟的出口也将有所回落,欧洲航线船舶舱位利用率和中国出口集装箱综合运价指数将双双下滑。
(6)欧洲债务危机导致欧元汇率不断下跌,欧元区国家的市场竞争力因此增强,进而刺激欧元区商品出口,我国自欧盟的进口贸易可能出现小幅反弹,从而带动欧洲航线进口集装箱市场繁荣。
2010年上半年飘红的出口数据进一步加大人民币升值的压力,加上欧洲债务危机的影响蔓延,多种不利因素相互叠加,2010年我国出口形势不容乐观,预计将于第4季度波及集装箱运输市场。第3季度我国出口贸易回落的幅度是判断未来集装箱运输市场走向的关键。
欧洲债务危机的影响正在从金融经济层面向实体经济层面蔓延,对全球经济二次探底的担忧随之加大,我国出口企业在缓慢恢复的过程中再次遭受冲击。
欧洲债务危机引发欧元区经济不断恶化,股票、石油等风险资产被大量抛售,股市一片哀鸣,欧元兑美元汇率跌至4年来的最低点,欧元相对人民币不断贬值,导致以欧元计价的出口企业承担了更大的成本压力。由于生产成本上升,出口价格下跌,我国出口企业的利润不断缩水。与此同时,欧元贬值使得欧洲各国民众的消费欲望进一步降低,导致我国出口企业来自欧洲的订单数量减少。
欧洲债务危机对我国出口企业的不利影响在2010年广交会上已经显现。据统计,2010年广交会来自欧盟的客商数量增长15.2%,贸易额却下降8.7%。在成交订单中,短期订单占很大比例,而且大部分属于海外客商对库存的阶段性补充,新增订单几乎没有,这说明:一方面,欧洲客商不看好本国消费市场,处于犹豫和观望状态,不敢轻易冒险;另一方面,美国经济复苏尚需时日,欧盟经济受债务危机影响再现衰退,当前经济形势不容乐观。
虽然希腊经济总量仅占欧元区经济总量的2.5%,我国与希腊的贸易额仅占我国与欧盟贸易总额的1%左右,但希腊债务危机将拖累欧洲整体经济形势,并对我国外贸产生一定影响。预计这一影响将在2010年第3季度明确显现,届时我国对欧洲的出口增长率可能下降6~7个百分点。此外,由于全球经济一体化程度不断加深,欧洲债务危机对我国出口企业的影响不仅仅局限于企业对欧洲市场的出口减少,对其他市场的出口也会受到牵连,只是影响程度相对较小,影响时间有所滞后。
随着欧洲债务危机影响的逐步蔓延,占我国外贸规模比重达16%的欧盟各国将再度陷入困境。2010年下半年乃至2011年我国出口形势都不甚乐观,2010年下半年我国出口集装箱货量将出现小幅波动,不排除存在短暂深度下探的可能性。
2010年上半年集装箱运输市场行情火爆,货量攀升,运价上涨,促使船公司向市场释放大量封存运力。克拉克松的统计数据显示,封存运力占总运力的比例已由年初的13%左右下降到目前的5.4%左右,加上新造船不断投入营运,导致运力增速明显快于运量增速;因此,2010年下半年及2011年,集装箱运输市场将再现运力供大于求的局面,预计2010年下半年运价难以维持直线上升之势,稳定运价也存在一定难度,运价下跌或将难免。
在我国内需增长因政策调整而发生转变的同时,外需增长同样面临欧洲债务危机带来的不确定性;因此,总体需求增长可能出现明显波动。此外,在未来一段时期内,全球经济将呈现波动渐进的发展态势。这就是未来我国集装箱运输市场面临的风险。
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摘 要:2006年最新企业会计准则颁布,其中债务重组具体准则在多方面进行了重大修改,核心内容回归到了1998年债务重组准则的相关规定。而对1998年准则废止的重要原因之一,正是基于上市公司愈演愈烈的盈余管理行为。本文对如何抑制上市公司的盈余管理行为进行探索。从完善证券监督法规、审计监督以及健全上市公司的内部治理结构等方面提出了改进意见。
关键词:债务重组;盈余管理
会计准则与盈余管理关系的研究在国外会计学术界有着几十年的研究历史,它们为完善公司治理结构、加强证券市场监管等一系列理论与实务问题的解决提供了重要的依据,也加速了公认会计原则的完善和发展。
国外学者研究认为,当财务报告被用来传递公司经营业绩的信息时,准则也就必将允许公司管理当局在财务报告中采用职业判断。同时,审计存在缺陷,盈余管理就不可避免的产生了。
准则只有强调增加对外财务报告的透明度和会计信息的可比性,以此牵制并规范盈余管理。但是大部分相关研究停留在学术层面,对于指导准则的制定起到的作用依然有限。当前,国外研究在理论和实际的磨合中一直致力于如何完善债务重组准则的规定来解决财务报告相关性和可靠性的冲突以及决定允许公司管理当局在编报财务报告时拥有多大程度的职业判断(尝试对盈余管理的程度予以定量的规定)。这与其发达的市场经济及证券监管现状是吻合的,也对国内研究有一定参考价值。
我国资本市场的发展处于起步阶段,对于盈余管理的研究也在不断摸索中。由于我国的经济发展有自己的特色,市场主体与发达国家成熟的资本市场依然存在一定差异,相应的债务重组准则和盈余管理的研究基础和结论也与发达国家有很多不同。
国内学者的研究普遍表明,我国债务重组准则对企业的盈余管理行为具有指向作用。当债务重组损益可以成为利润组成时,诱发了部分企业疯狂的重组行为,为当期产生巨大利润一举扭亏为盈;当债务重组损益只能计入资本公积时,企业又开始通过资本公积补亏等方式进行隐性盈余管理。也有学者对债务重组损益计入营业外收支提出质疑,认为应当比照坏账损失处理;并且重组损益不应一次计入当期损益,应该分期摊销。作为博弈双方,愈发复杂的规定会让盈余管理愈发隐蔽,唯一能做的是在法规和披露上双管齐下,合理疏导将盈余管理的负面影响减至最小。
当前,我国学者的规范研究依然集中在如何加快会计准则建设、完善监管机制、改善公司治理结构来抑制盈余管理等方面;实证研究则致力于分析债务重组准则对上市公司盈余管理行为带来的影响,以事实呼应理论提出来的担忧并找出问题成因。但在如何应对新问题的思考上研究甚少,例如针对2006债务重组准则与盈余管理,许多学者的实证研究结果与1998准则有惊人的相似,但下一步何去何从却鲜有人考虑,我们是否会无奈之下再次回到2001准则?在国际接轨和国内现实国情的冲撞中我们能够走多远,如何走,都是亟待解决的问题。
新的债务重组准则在资产价值的计量上多处用公允价值代替了原来的账面价值。并指出当非现金资产的公允价值因不存在活跃市场等原因而无法计量的,采用估值技术等方法确定公允价值,这就为规范公允价值评估市场提出了更高的要求。一方面,政府应及时出台相关政策法规,让评估单位有法可依、依法办事,不给那些为了私利而提供违规估值服务的单位留下制度缺口;另一方面,估值单位应形成行业自律组织或充分利用现有的整合资源,规范自身言行,协调一致共同推进该行业的蓬勃发展。
针对目前我国股票市场的现状,投资者评价一个企业运营能力的信息主要来源于上市公司的财务报告,而这也是证券监督部门在评定该企业是否继续享有资源配置资格的重要依据之一。因此,当企业在经营不善又想努力保住“壳资源”时,往往会通过美化报表业绩来掩饰实际业绩的不足。这就需要监管部门加大对巨额亏损的上市公司的监管力度,在其资产重组等非经常性业务的会计选择权上进行限制和规范,提高上市公司信息披露的透明度,避免部分公司净利润“巨荣”,扣除非经常性损益后的净利润“巨亏”的现象。
作为提供鉴证业务的职业群体,注册会计师在监督企业运营情况中发挥着重要作用。要提高注册会计师的风险意识和执业水平,加强对上市公司盈利质量的审计,以应有的职业谨慎态度来计划实施审计工作,对濒临亏损边缘的上市公司以及经营发生异常波动的公司要给予充分重视,提取适当充分的审计证据,减少企业的盈余管理,提高会计信息的可靠性。
证券监督部门行业规范要求的不断出台与企业出于自身利益而美化业绩的考虑会使得本在上市公司中普遍存在的盈余管理行为变得更加具有隐蔽性。为了化解证券市场风险,保护投资者的利益,学术界应及时、全面地研究盈余管理手段及应对措施,多向疏导才能使其良性发展。
[1]王晓玉.债务重组准则的变化对企业利润的影响[J].现代商业.
[2]陈玉环.新会计准则下上市公司盈余质量评价研究[D].长春:吉林大学硕士学位论文.2007,4.
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从财政的界定来讲,地方政府的债务融资主要就是地方政府和地方政府的相关职能部门以及其二者的所属单位以直接介入和提供担保等方式所形成的债务,它主要涉及到直接债务和担保债务两个方面。以下是读文网小编为大家精心准备的:基于经济视角下的湖南地方政府债务融资及风险管理相关论文。内容仅供参考阅读!
基于经济视角下的湖南地方政府债务融资及风险管理 全文如下:
随着社会的不断进步,最近这几年,我国地方政府性质的债务规模正在不断地增长,而因此所导致的债务风险和债务隐患也开始引起了社会各界的广泛关注。2008年,我国开始实施积极的财政政策改革和适度宽容的货币政策,在这种背景下,信贷投放的增长速度与日俱增。在高速信贷投放的过程中,地方政府的融资最为活跃,它也是最为引人注目和最值得关注的一个融资主体,本研究将对湖南地方政府的债务融资相关情况做出分析,希望能够为相关领域提供可行的参考依据。
从财政的界定来讲,地方政府的债务融资主要就是地方政府和地方政府的相关职能部门以及其二者的所属单位以直接介入和提供担保等方式所形成的债务,它主要涉及到直接债务和担保债务两个方面。首先是直接债务,它又可以划分为一般债务和转向债务,所谓一般债务就是没有一般财政收入来源的债务,而转向债务则指的是具有相关的制度性收入或者是经营性收入来源为举借的债务。举例来说,湖南交通部门统借统还建设的高速公路,还有其城市基础设施项目,主要是将土地出让金作为还款来源,此外以高等院校以及医院等事业单位所质押的收费权来举借的债务也在其范围之内。
到2008年年底和2009年年初的时候,湖南省地方政府的债务融资为2670亿,同比上一年增长了386个亿,增长了16.91%,到了2014年年初,湖南地方政府已经面临着一个偿还债务的高峰期,需要马上偿还的债务达到了1182.44亿元,这是一个庞大的数据。总体分析来看,在湖南省的债务当中,其省本级债务融资金额为865.23亿人民币,占总债务的32.41%。与往年相比,增长了144.84亿,增长幅度为2011%。其市级债务余额有933.73亿元,占到总债额的34.97%,与上一年相比,增长了186.85亿元,增长了25.02个百分点。此外,县乡级别的债务融资金额达到了870.83个亿,占总融资金额的32.62%,同上一年相比,增加了54.45亿人民币,增长了6.67个百分点。乡镇债务融资金额为262.39亿人民币,所占比例为9.83%。
通过以上数据情况可以分析出,湖南地方政府的债务融资主要存在三个特征。①其负债面比较广而且债务的增速比较迅速;②其举债的形式比较多,债务的用途相当混乱;③其债务的源头较为集中,潜在的金融风险相当突出。
(一)强化银企合作,对举债行为进行规范
湖南省地方政府的融资负债主要集中在银行贷款方面,所以对举债行为需要进行规范,而且应该将其集中在怎样对银行的风险控制手段进行利用方面,以此来强化银行和融资平台企业之间的相互交流和合作,也方便融资平台企业对银行控制信贷风险的协助。一般来说,对举债行为进行规范主要可以从两个方面做起,首先是对举债行为当中的信息披露和政府融资平台的财务状况做到透明化,另外是对举债行为当中的土地抵押和收费权质押行为进行规范[1]。
对于前者来说,目前地方政府的融资平台呈现出不透明或者半透明性质,其主要的原因是融资平台的数目多,形成了多头举债的情况,而且监管部门和融资平台之间也缺乏必要的沟通和协同,这也导致其总体的负债情况不容易做到精确的统计。也有一方面的原因是因为融资平台内部的风险控制体系还有待于完善[2]。对于后者来说,以湖南的土地储备中心为例,将收储的土地当作抵押物,在法律上是存在瑕疵的,加入是平整的规划好的土地,一般地方政府都会采用立即挂牌出售的方式来处理,而不是将其抵押给银行。所以,银行在这一过程当中承担了较多的风险,为了将这种风险降低到最小,银行应该加强自身与企业之间的合作,以此来对政府性质的融资平台的建设做出规划,对政府性质的债务风险做出最为直接的防范。
(二)实施项目管理,对举债责任进行落实
这也是从两个方面来进行的。首先是实施项目管理,将责任落实到个人身上。因此需要对地方政府的债务性融资行为进行项目管理,假如政府性的融资平台有相对独立的负债行为,那么实行项目管理制度就能够将项目管理的责任有效地落实到主体上,可以更好地将债务资金的使用效率提升起来,进而有效德尔防范信贷风险。对于有收益型的项目,可以对商业银行贷款行长的责任制进行参考,将谁贷款谁负责的制度和原则落实到实处。其次也要实行举债责任,要确保用人的独立性[3]。
对政府性债务融资平台的责任制度进行进一步的落实,要求地方政府在进行融资贷款的时候需要通过融资平台的债务规模和贷款行为来进行,并要做到和其地方政府的财政实力相匹配,不可擅自妄为。此外,根据以往的政府性的负债研究结果来看,地方政府官员一般为了顾及其任期内的政绩而不顾及当地的财政实力等情况而大举进行负债建设,最终造成了政府性的负债规模加大,所以,政府债务融资平台的负责人应该通过地方政府来进行直接委派,保证其行政关系依然隶属于原单位,其工资也从原来单位进行领取,这样能够有效地避免集中还款情况的发生。
(三)项目保压共存,对风险意识进行普及
强化对政府官员的教育工作,普及相关的风险意识。很多的地方政府都将经济刺激计划当作是千载难逢的融资机遇,虽然说在这一轮的经济刺激计划当中,湖南省地方政府所表现的还不算太激进,但是和以往的融资规模相比较,这一次的增长规模也仍然和相关部门的预期规模存在很大的出入。从湖南省的经济发展状况和财政实力来分析,这一轮的经济刺激计划当中包含着较大的风险,而因此所造成的隐患也是十分巨大的。因此在地方政府进行债务融资的时候需要做到有保有压,这样才能够在更大程度上保证项目的必要延续。
自从2009年下半年以来,我国国家相关部门就开始屡次提示相关政府性质的融资平台要注意负债风险。所以在2010年的时候,湖南省政府在信贷规模的预测和相关项目的建设现状等方面,为了防止负债融资的风险,对相关的减少项目的融资开始实行有保有压的方法。为此,首先需要对在建和续建的项目进行必要的维持,这些项目是以前局已经参与或者被安排授信额度的项目。然后严格要求申请建设的项目,对于一些重复修建和高耗能的项目,还有一些对当地的经济拉动效应不是很明显的项目等都做出了暂缓建设和停止建设的批示。
在本研究当中,笔者主要针对经济视角下的湖南地方政府的债务融资和风险管理等方面的内容进行了简要的分析,文中笔者也根据自身的调查和理解,谈到了一些主观看法。笔者认为,在当前环境下,地方政府的债务融资的相关风险问题需要引起格外的重视,只有合理有效地处理好这方面的问题,才能够更好地为我国的经济发展做出贡献,最终促进我国的现代化建设的进程。
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我国现行的财政体制还存在很多不合理的地方,尤其是地方政府财权与事权不匹配严重制约了地方政府充分行使其职能权力。地方政府在城市基础设施建设、民生工程以及社会保障方面往往存在大量的资金缺口,导致需要通过大量举债来筹集资金。因此,要解决地方政府性债务问题,就要从源头入手,进一步深化我国的财政体制改革,为地方政府创造更多的收入来源。以下是读文网小编为大家精心准备的:基于投融资平台的地方政府性债务风险问题及对策相关论文。内容仅供参考阅读!
基于投融资平台的地方政府性债务风险问题及对策全文如下:
近些年来,随着我国经济的飞速发展以及城镇化进程的不断推进,很多地方政府以及相关机构通过借债、融资等手段筹集大量的资金用于基础设施建设、产业结构调整以及其他一些经济发展项目,尤其是作为地方政府进行融资借债的投融资平台公司,在地方经济的发展过程起到了非常大的推动作用。然而,随着我国经济增速的放缓以及地方政府性债务的累积,地方政府债务问题已经日益浮出水面,投融资平台债务风险问题比较严重,成为我国经济发展和转型过程中的一个隐患。
地方政府性债务问题由来已久,其可以追溯到上个世纪90年代的分税制改革时期。由于中央政府将财权上收,地方政府的财权和事权不匹配的现象比较严重,导致地方政府需要通过借债的方式来行使政府职能,逐渐形成了地方政府性债务问题。地方政府性债务是相对中央债务而言的,主要指的是地方政府作为债务人或者债务担保人直接借入、欠账、担保等形成的,最终需要由地方政府来偿还的债务。
地方政府性债务可以分为显性债务和隐性债务两种,或者可以分为直接债务和担保负债。地方政府的显性债务一般包括向外国政府或金融机构的贷款、国债转贷资金、地方发展专项借款等;隐性债务主要包括地方政府担保的债务、由地方政府担保的外债、地方金融机构的坏账呆账、社保基金缺口等,这些债务在清算时需要由地方政府来承担。
直接债务主要是指由地方政府部门以及企事业单位直接向外借贷的债务,包括一般公共服务部门、财政部门以及其他职能部门的负债。值得注意的是,地方投融资平台债务以及城投公司债务都被划分为地方政府的直接债务。担保负债主要是指由地方政府部门、企事业单位以及融资平台公司为其他单位所提供担保的债务。
1、地方投融资平台债务增长较快,总量庞大
近些年来,伴随着我国经济的飞速发展以及城镇化建设的推进,地方政府在基础设施建设中的投资力度也在不断扩大,在各级地方政府财力十分有限的情况下,地方政府通过各种形式的借债来为投资和建设融资。尤其在2008年金融危机之后,中央实施了四万亿的投资刺激计划,地方政府在投资中面临大量的资金缺口,地方投融资公司成为地方政府向外借债的主要平台。根据相关的统计数据显示,我国地方各级投融资平台公司的数量已经达到一万家的规模,其中主要为区县级平台公司。
对于地方政府性债务规模,根据审计署2013年发布的数据,截止到2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务规模已经达到了108859.17亿元,而由地方政府提供担保的债务达到了26655.77亿元,另外还有四万多亿的地方政府可能会承担救助责任的债务。统计数据还显示,地方政府性债务余额在近三年的年均增长达到了19.97%,债务增长的速度非常快。地方政府性债务庞大的总量和较快的增长速度,不仅对地方财政造成了巨大的压力,也加大了中央的财政风险。尽管我国法律中没有明确规定地方政府在出现债务违约等信用危机时中央政府需要承担还债义务,但是出于社会稳定以及政府行政考虑,一旦爆发债务危机,中央财政将是最后的兜底者。
2、地方投融资平台公司管理存在缺陷,具有很大风险隐患
由于我国地方政府没有直接发债的权力,因此地方投融资平台公司成为地方政府向外借贷和融资的最重要渠道,其在推动我国城市基础设施建设、促进经济增长、提升城镇化水平等方面都发挥了重要作用。然而,随着我国地方投融资平台公司数量的不断上升以及融资规模的上涨,投融资平台公司在管理中逐渐暴露出很多缺陷,具有极大的风险隐患。很多地方投融资平台公司缺乏完善的内部治理结构,公司的责任主体不清晰,在具体的管理操作过程中存在很多不规范的情况,逐渐形成了“多头融资、多头授信”的格局。
很多地方政府对投融资平台公司的监督和管理不力,甚至不了解投融资平台公司的负债情况,政府直接负债以及担保负债交织在一起,债务管理非常混乱。同时,地方投融资平台的担保人都是地方政府,在借债时由地方财政或者人大出具担保函,这种担保方式最终兜底人属于地方财政,一旦投资项目出现问题不能及时偿还本息,地方财政将承担还债义务。近两年来,我国地方政府债务违约的概率越来越大,一旦爆发大规模债务违约,将给我国经济带来巨大的冲击。
3、地方政府投融资平台借债与融资缺乏规范性
由于管理机制不健全,地方政府在借债和融资方面缺乏规范性,主要表现为地方政府在举债的过程中没有进行科学的规划,具有很强的随意性和主观性。目前,我国地方政府的债务收支计划没有被纳入到同级预算中,大多数债务项目处于预算的管理范围之外,尚没有科学的制度以及机构来对地方债务进行统筹管理和约束。根据相关的审计数据显示,截止到2013年6月,地方政府及其所属事业单位违规提供担保3359.15亿元;地方融资平台公司等违规发行债券423.54亿元;另外,尽管国家下达了相关管理规范文件,仍然有533家承担公益性项目融资任务且资金来源主要依靠财政的平台公司仍然存在违规融资行为;部门地方甚至将资金违规投入房地产市场、资本市场以及其他高风险项目。
1、深化财政体制改革,提升地方政府财政能力
我国现行的财政体制还存在很多不合理的地方,尤其是地方政府财权与事权不匹配严重制约了地方政府充分行使其职能权力。地方政府在城市基础设施建设、民生工程以及社会保障方面往往存在大量的资金缺口,导致需要通过大量举债来筹集资金。因此,要解决地方政府性债务问题,就要从源头入手,进一步深化我国的财政体制改革,为地方政府创造更多的收入来源。首先,要进一步扩大地方政府的收入来源,逐步使地方政府的财权和事权能够相匹配。要稳步推进增值税改革,在适当时期开征房产税和财产税,将更多的税收收入向地方政府倾斜,从而为其创造更多的税收来源。
对于关系到国计民生的重大项目,中央政府应该承担更多的责任。通过财政体制改革,可逐步使地方政府摆脱对债务的依赖。其次,要逐渐赋予省级地方政府发行公债的权力。随着我国经济体制改革的不断深化,允许地方政府发债将逐步提上日程,国家要完善相关法律法规体系,对地方政府发行公债的主体、条件、步骤以及相关监督体系都要予以明确。通过发行公债,进一步充实了地方政府的收入来源,为债务问题的逐步解决奠定了良好的基础。
2、推动地方投融资行为市场化
目前,我国地方投融资平台筹资渠道比较狭窄,大多数筹资来源于政府信用担保的银行贷款,造成投融资平台公司的资金结构不合理,来源单一,缺乏抗风险能力。因此,各级地方政府要不断推动地方投融资行为的市场化,逐步将投融资平台推向市场,充分发挥市场机制在投融资行为中的作用,从而降低投融资平台的风险。首先,地方投融资平台要不断拓展融资渠道,可以引入市场化程度较高的股权融资、公司债、产权交易等多渠道资金,并通过资产管理公司以及产权交易平台等来对投融资平台进行整合,从而提高风险防范能力。
其次,要不断降低信贷融资在投融资平台中的融资比重,优化平台的资金结构,降低融资成本,分散资金风险。可以借鉴西方发达国家先进经验,逐步赋予地方政府发行公债的权力,如发行用于城市公共设施建设的市政债。最后,要逐步完善风险定价机制以及信用评级体系,对投融资平台公司进行严格的信用评级和风险分类,鼓励资产结构合理、信用等级程度较高的公司发行公司债、中期票据等来进行融资。
3、加强地方投融资平台的监管力度
地方政府要加强对融资平台公司的监管力度,抓紧对平台债务进行清理、核实以及处理。要按照分类管理、区别对待的原则,对尚未偿还的债务以及在建项目的后续债务问题分别进行处理。首先,要对地方融资平台公司的业务性质予以区分,将其划分为经营性业务、准经营性业务以及非经营性业务,并根据业务的性质和特点制定合理的财务制度,将平台公司的融资来源和投资责任对应起来,从而推动融资平台公司将服务重心向具有良好偿债能力的项目转移。
对于一些具备经营性业务的平台公司,要进一步推进其市场化改革,促使公司向自主经营、自负盈亏的市场主体转变。其次,要加强融资平台公司的融资管理以及金融机构的信贷管理。不断完善投融资平台公司的内部控制制度和风险管理制度,健全其管理信息系统。
4、逐步将政府性债务纳入到预算管理体制中
地方政府是投融资平台债务的最终兜底人,因此,应该进一步将财政部门在地方政府性债务管理中的主体地位予以落实,建立政府性债务归口管理体制,将目前政府性债务多头管理、各自为政、权责不清的局面予以扭转,防范因债务问题带来的财政风险。要逐步建立以地方政府财政部门为主导,各类地方职能部门参与的政府性债务管理体制。
各级地方政府应该结合当地的经济社会发展状况以及财政收支状况,确定科学合理的债务融资方案,并制定债务偿还的计划,加强对已有债务的监督,逐步解决债务问题;要将政府性债务纳入到预算管理的范围中来,从而以预算的方式统一管理和约束地方性政府债务,对政府性债务进行预算编制、监控债务动态以及统一举债还债规范等,从而提高政府性债务管理的规范性和科学性。
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民主化的字源来自民主,通常指的是一个独立经济体社会的统治阶层成为控制社会的政治实体后,统治阶层进行的制宪和其控制的政党为普选进行的民主参选人的实质差额提名。但是在一般人与大多数社会科学研究的理解中,民主化通常是指从威权主义或极权主义等其他各种政治体制转变成自由民主制的过程。在这个过程中,政治权威的组织方式可能会出现本质上的改变。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:发展中国家民主化进程中的问题及教训探讨相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
20 世纪 70 年代后期兴起的全球民主化浪潮席卷许多发展中国家。 发展中国家的民主化改革虽风起云涌,但大多数国家并未实现和平发展、稳定繁荣的预期目标。 相反,各种问题层出不穷,经济和社会发展的严重倒退,普遍深陷民主化困境。 审视发展中国家民主化进程中的问题,剖析深陷引发问题的原因,对我国社会主义民主政治建设具有重要的启示意义。
纵观 20 世纪后期发展中国家的民主转型,并不尽如人意,普遍出现政局动荡、国家分裂、经济衰退、社会混乱、民生凋敝、腐败丛生、恐怖势力猖獗等问题。
(一)政局动荡、国家分裂、社会混乱
发展中国家在推进民主化进程中,主要效仿的是西方的多党制、竞争性选举。 为争夺权力,朝野政党展开激烈角逐,导致政局的持续动荡,国家分裂,民族凝聚力散化,社会陷入严重混乱之中。 亚洲的菲律宾、印尼、孟加拉、斯里兰卡等发展中国家,在推进民主化过程中,危机频发,动荡不止,尤其是泰国,政治纷争不断,自 2006 年至今,已更换多位,2013 年 12 月后,反对派与政府之间的矛盾冲突一度导致严重的社会混乱。 中亚的乌克兰,在“橙色革命”后,国内矛盾丛生,武装冲突不止,国家面临分裂,社会陷入混乱之中。 非洲发展中国家在民主化进程中, 发生政变更是司空见惯, 仅 20 世纪 90年代,就先后发生近 10 起政变。 2003 年,非洲的科摩罗、中非、圣多美和普林西比、几内亚比绍、毛里塔尼亚、几内亚等国,一年内陆续发生 8 起军事政变,有人称之为非洲的“政变年”. 拉美的阿根廷、巴西、智利、厄瓜多尔等国,都曾在民主化进程中发生过军事政变, 其中厄瓜多尔最为频繁, 仅 1997 至2007 年的十年间,先后更换了七位总统。
(二)经济衰退、民生凋敝、腐败丛生
发展中国家希望引入西方民主模式能给他们带来经济的繁荣发展,人民生活水平的改善,但事实并未能如其所愿。 相反,民主转型严重影响了经济发展,导致经济的持续衰退,甚至停滞不前,民众生活日趋贫困。 如中亚的格鲁吉亚、乌克兰、吉尔吉斯坦,2003 年起先后爆发了所谓的 “玫瑰革命”“橙色革命”和“郁金香革命”,但“颜色革命”并未能促进其经济发展,使百姓生活因此而好转,却普遍陷入通货膨胀、经济衰退、民生凋敝的漩涡中;爆发“阿拉伯之春” 的西亚北非国家, 同样陷入经济困境,其中利比亚损失尤为惨重,国家的经济活动基本停止。 非洲和拉丁美洲的许多发展中国家,在民主化进程中, 同样深陷经济衰退或停滞的泥沼,人民生活较民主转型前更加贫困。 此外,发展中国家的民主转型,不但使经济陷入困境,而且也未能有效遏制腐败,相反腐败问题更加严重。 如菲律宾被称为亚洲“民主的窗口”,但腐败已成为其标签;印度被视为发展中国家的民主典范,但印度的腐败举世公认;而印度尼西亚的腐败几乎已成为一种生活方式。 西亚的阿富汗、伊拉克、利比亚“被民主化”后更是迅速腐败,在“透明国际”2013 年腐败程度排行榜上,这些国家均排在全球最腐败国家的后十名之列。 从透明国际公布的 2013 全球贿赂地图看,腐败最严重的仍然是非洲、中亚、东南亚、拉美等实行民主化改革的发展中国家[1].
(三)民族仇恨、暴力冲突、恐怖活动猖獗
发展中国家在民主化进程中, 政局持续动荡,政府公信力下降,社会秩序失控,导致部族、教派及利益集团之间暴力流血冲突不断,恐怖势力频繁制造事端。 2008 年 9 月,印度佛教和____发生连续数周的暴力冲突,造成约 20 人丧生。 2009 年 11 月,菲律宾因家族争夺省长引发政治仇杀,57 人殒命。
2010 年 6 月吉尔吉斯斯坦南部爆发种族暴力冲突事件,伤亡逾千人。 2010 年尼日利亚不同利益集团及宗教派别流血冲突,致使数千人死亡。 2011 年 6月,埃及发生大规模流血冲突,使千余人受伤。 2014年 2 月 18 日,乌克兰政局动荡,引发暴乱,首都基辅冲突区域成为一片火海,官方确认示威者与警方在激烈冲突中造成至少 26 人死亡[2],至今仍处在持续动乱中。 泰国自 2013 年 11 月 30 日至 2014 年 2月 23 日,由于政局动荡,发生暴力袭击,据其公共卫生部官方统计, 已造成 17 人死亡、739 人受伤[3].
此外,布隆迪、卢旺达、肯尼亚、伊拉克、阿富汗等国,不同宗教信仰派别之间经常发生残酷的暴力冲突事件。 持续动荡的发展中国家,也成为恐怖主义滋生的温床。 从亚洲到非洲、拉美,恐怖势力活动最为猖獗的主要是发展中国家,尤其是伊拉克、阿富汗、利比亚等国,恐怖事件频发,犹如家常便饭。
发展中各国的情况不尽相同,在推进民主化过程中产生问题的原因较为复杂。 但从宏观视角考察,普遍存在以下几个方面的原因。
(一)经济发展缓慢,埋下社会动荡的祸根
民主化改革应与一定的经济发展水平相适应,虽然穷国也有可能实行民主,但一般来说,民主更有可能在富国获得成功。 美国政治学家塞缪尔·亨廷顿认为:“如果你想造就民主, 就请促进经济增长。 ”从发展中国家来看,民主化改革之前,经济发展水平普遍较低,民众生活窘困,因此,人们期望通过剧烈的社会变革来改变生活状况和自己的命运。
但发展中国家在推进民主化进程中选择了“以民主促发展”的道路,期望通过民主化改革,促进经济的发展,民生的改善。 结果事与愿违,民主化不但没有带来广大民众生活质量的改善, 反而使之不断下降,让民众陷入绝望,引发强烈不满,产生对抗情绪。 这就很容易被政客蛊惑和煽动,成为政党角逐的工具,使社会陷入持续动荡之中。 此外,由于经济低迷,民众生活困苦,又往往易于导致饥饿的民众以选票换面包,政客则以金钱换取选票,出现严重的政治贿选。 而政客们一旦当选,则又利用手中的权力,以权谋私,恣意挥霍,激起民众更大的愤怒,使整个社会陷入恶性循环之中。
(二)“激进式”民主化策略,违背民主发展的客观规律
民主化策略方式的选择不是任意的,需要遵循民主发展的客观规律, 从本国的现实条件出发,准确把握民主的时机和方式,才有可能获得成功。 但从发展中国家来看,大多选择的是“激进式”民主化道路,这与其客观现实条件并不相符。 大多数发展中国家不但经济发展水平普遍较低,缺乏民主的历史传统,而且社会结构呈现为“哑铃形”,权贵阶层与贫苦农民阶层两极分化,各自利益诉求的巨大差异,往往更易于产生矛盾和对立,甚至爆发冲突。 如东南亚的泰国,农民选举出来的,中产阶级选民并不认同,而中产阶级选出的领导人,农民不承认,由此,政府与反政府之间冲突不断,恶斗不止。
此外, 民主需要公民普遍具备一定的文化水平,能够充分理解和认识民主的意义,形成对民主的广泛共识。 但从发展中国家看,教育普遍落后,各阶层民众受教育程度较低,政治素养不高,政治认知能力有限,民主意识普遍淡漠,不知道如何表达自己的诉求,也未形成对民主的统一共识,往往被政客操纵、利用,成为其玩弄政治手段的工具,导致政权合法性危机。 可见,不顾客观现实条件,违背民主发展的客观规律,急于求成的“跨越式”“激进式”民主,最终可能导致民主的挫折或失败。 “在很多发展中国家,民主政治出现了问题,主要是那里的激进民主化所致”.
(三)“移植”西方民主模式,脱离本国国情
任何民主都有其适合的条件,西方的选举民主制度不是民主的唯一方式,一些发展中国家不顾及本国国情, 一味简单照搬西方政治模式和政党制度,注定难逃失败的厄运。 因为,西方发达国家的民主政治制度,是建立在其思想文化条件、历史传统及其经济发展水平等基础之上的,是历经几百年的发展逐步形成的。 西方民主制度虽然符合西方国家的国情,但并不与发展中国家的国情相适应。 从发展中国家来看,大多既无民主的历史传统,也缺乏西方民主所必备的思想文化、经济社会条件,民主的土壤贫瘠。 如果在这样的土壤上,“移植”、推行西式民主模式,其结果或者难以存活,或者导致“劣质民主”. “民主的种子不是任意撒播都可以生长开花的,只有适合于本国的国情,并深深扎根于本国国情的深厚土壤中,才能生根发芽,长成参天大树”.
尽管发展中国家的历史传统、经济状况、思想文化条件、 民族价值观等与我国存在巨大差别,但发展中国家在推进其民主化进程中的问题与教训,对我国社会主义民主政治制度建设,仍具有重要的启示意义。
(一)社会主义民主政治建设,应始终注重发展经济、改善民生
发展中国家在推进其民主化过程中,之所以引发群众的强烈不满,产生对抗情绪,出现严重的社会动荡、秩序失控,其重要原因之一,是经济发展的持续低迷,民众生活长期得不到改善。 这启示我们,推进社会主义民主政治建设,必须始终注重发展经济,改善民生。
发展经济,改善民生,就是建设社会主义民主政治, 要始终围绕经济建设这个中心任务展开,要服从和服务于经济建设这个大局,从经济社会发展的需要出发进行民主政治建设,通过制度、体制创新来促进经济社会的发展,不断满足人民群众的物质文化生活需求。 因为只有促进经济发展,民生改善,才能使社会主义民主政治制度获得人民群众的广泛认同和真诚拥护,才能筑牢社会主义民主政治建设的群众基础。 如果经济发展缓慢,甚至不发展,人民生活水平长期得不到有效改善,社会主义民主政治制度就很难被广大人民群众认同,即使建立了某种形式的民主,也难以保证长治久安。 当然,发展经济,改善民生,并不是要忽视社会主义民主政治建设,相反,应加强社会主义民主政治建设,使之与经济社会发展相适应。 邓小平指出:“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化。 ”
尤其是当今时代,人们的思想日益活跃,独立性、自主性、选择性日渐增强,民主意识彰显,维护自己权益的要求更加强烈。 要通过加强社会主义民主政治建设,来不断满足广大人民的民主权益,彰显社会主义民主政治制度的优越性。 概括地说,就是要把发展经济、改善民生与加强社会主义民主政治建设有机结合起来,走以发展促民主的道路,实现二者的科学发展,协调推进。
(二 )社 会主义 民 主 政治 建 设 ,应立 足 现 实 ,循序推进
“许多发展中国家的民主政治之路充满了坎坷和曲折,甚至遭遇‘民主失败',一个重要原因就是人民权利的急遽扩大超过了政治制度和体制的最大承载能力,形成了权利超速现象”. 我国社会主义民主政治建设必须立足我国的现实国情,循序推进。
立足我国的现实国情,就是要从我国的历史传统、思想文化条件、经济社会发展水平以及民族价值观等实际出发, 来推进社会主义民主政治建设。既要从中国传统优秀政治文化中吸取营养,又要以人民群众鲜活生动的实践为源泉,创新社会主义民主政治的理论与实践形式,探索出一条符合中国实际的民主化道路。 循序推进,就是要在保证社会政治环境稳定的前提下,推进我国社会主义民主政治建设。 “民主的实行除了要有一定的经济基础外,还需要稳定的政治环境,在动乱的社会里,无法实施真正的民主”[6]124. 坚持从建设社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明“五位一体”的总布局出发,精心谋划,科学部署,采取切实可行的步骤,分期、分阶段有序推进社会主义民主。 我们应当认识到社会主义民主政治建设的必要性和急迫性,不能无所作为,但也必须考虑社会的实际承受能力,不能急于求成,草率行事,给国家和社会带来灾难。 此外,应注重培育人民群众的主体意识、平等意识、参与意识,形成科学的民主价值观,达成对民主的广泛共识,并逐步提升广大人民群众参与社会主义民主政治的能力,拓宽参与途径,畅通群众利益表达渠道,稳妥、审慎地推进社会主义民主政治建设。
(三)社会主义民主政治建设,可借鉴人类文明的优秀成果,但不能照搬西方民主模式
发展中国家推进民主化,之所以会落入“民主陷阱”,其直接原因是由于脱离实际,照搬西方民主模式。 “民主并非一项出口商品;它不能像棵玫瑰一样从一片文化土壤移植到另一片文化土壤。 它需要得到与当地条件相适应的细心照料和调整”[9]. 我国社会主义民主政治建设必须要坚持走自己的路,可借鉴人类文明的优秀成果,但不能照搬西方民主模式。
社会主义民主政治建设坚持走自己的路,就是要从我国国情出发,在保证人民当家作主的根本前提下,遵循民主自身的内在发展规律,走中国特色社会主义民主发展道路。 民主是人类共同的价值追求。 建设社会主义民主政治,我们可以吸收和借鉴人类文明的优秀成果,包括西方发达国家民主政治中的积极有益的成分, 如西方的权力制约机制、监督体制以及司法制度中的合理做法等。 要坚持“以我为主,为我所用”的原则,通过博采众长,丰富和发展社会主义民主政治,坚定中国特色社会主义民主政治制度自信。 但我们必须清醒地认识到,中西方民主政治制度具有本质的区别。 西方民主模式虽有其历史的进步性,但也有其适用的条件和自身难以克服的缺陷,并非具有什么“普世价值”,不应把西方民主作为标准范式,用以衡量、评价本国民主。
西方国家对发展中国家输出民主的实质是推行新殖民主义,根本目的是为了维护其霸权地位,获得垄断利益。 对此,我们一定要有清醒的认识,要吸取发展中国家推进民主化过程中的教训,既要坚决抵制任何外部强加的民主,又防止“移植”外来民主。
[1]“透 明 国 际 ”公 布 2013 全 球贿赂地图 :四 分 之一的人曾行贿英美腐败增加[EB/OL].[2013-07-11]
[2]张喆。基辅广场血腥一日:乌克兰骚乱致死 26 人,俄全力助乌维稳[N].东方早报,2014-02-20(4)。
[3]马勇幼。暴力让泰国局势更加恶化[N].光明日报,2014-02-25(8)。
[4][美 ]塞缪尔·亨廷顿。第三 波-20 世 纪 后 期 民 主化浪潮[M].上海:三联书店,1998:4.
[5]郑永年。反思民主是为了中国更快、更好的民主化[EB/OL]. [2008 -02 -27]
[6]邱 慧 青,郑 曙村。 发 展 中 国家 的 “ 民 主 化 失 灵 ” 表现、原因及教训[J].当代世界与社会主义,2012(2)。
[7]邓小平文选 :第 2 卷[M].北京:人 民出版社 ,1994:168.
[8]房宁。从实际出发推进中国民主政治建设[J].求是,2013(23):36.
[9][美] 霍华德·威亚尔达。 民主与民主化比较研究[M].北京:北京大学出版社,2004:7.
意大利着名政治家马基雅维利早就指出,不可能在那不勒斯建立和佛罗伦萨一样的政体,这是政治体制本身所处的政治经济环境不同所决定的。 美籍奥地利政治经济学家熊皮特也认为,他所主张的竞争式民主并不是放之四海而皆准的政治路径。
【发展中国家民主化进程中的问题及教训探讨】相关
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尽管我国现行《预算法》规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”,但长期以来,地方政府实际上存在各种形式的债务,且债务规模日益扩大,积累了巨大的债务风险,成为威胁我国财政和经济安全的重大隐患。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:地方政府债务管理及融资改革相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
内容摘要:传统的“城投债”融资模式下,土地出让收入是地方财政重要的收入来源,导致了地方债务高企和“土地财政”问题。在“新常态”经济下,房地产低迷带来土地出让金收入下滑和财政收入减少,土地财政彻底终结。为解决地方债务问题,我国中央政府在全面审计的基础上,开始对地方债务的规范化管理,采取了多项规范措施,力图解决存量债务,控制新增债务,规范举债机构,完善配套制度建设等。
2015年8月29日,《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》(以下简称“议案”)确定将地方政府债务限额控制在16万亿元。地方政府债务是省级、市级、县级、乡镇政府举借的债务。过去许多年,地方政府进行了大规模的“造城”运动,产生了债务高企的问题。在经济新常态下,土地财政难以为继,中国经济去杠杆和结构调整仍将持续,创新机制驱动的新兴产业和服务业增长尚难以冲抵传统经济增长点的萎缩,地方政府面临着财政收入下滑,偿债困难的问题。我国投资驱动增长的格局决定了现阶段政府仍然需要实施积极的财政政策,稳定对基础设施建设的投资,对偿还存量债务和控制新增债务增加了难度。近年来,中央政府开始将地方债纳入规范化管理轨道,进行融资模式的创新与改革,严格控制债务规模。
1.1形成原因
1994年以来,我国开始实行分税制,中央政府和地方政府在财权和事权划分上存在着矛盾。在推进工业化、城镇化过程中,地方政府大规模兴建了经济开发区、工业产业园区等新型城区,配套了大量的基础设施和公共服务。这些基础建设的投资金额巨大,回收期限长,大大超出了彼时当地的财政收入。地方政府为使项目提前“上马”,通过城投公司等融资平台进行大规模融资,以获得土地出让金收入和银行贷款资金为主要资金来源,弥补了建设资金不足的问题,同时逐渐累积了高额的债务。
1.2债务负担
地方政府的隐形债务极大地增加了财政风险。审计署2013年对全国政府性债务进行了全面审计,显示:截至2013年6月底,我国负有偿还责任的债务约20.7万亿元。其中,中央政府的债务金额约9.8万亿元;省级约1.78万亿元,市级约4.84万亿元,县级约3.96万亿元,乡镇约0.31万亿元,合计地方政府的债务金额约10.89万亿元。地方融资平台公司作为主要的借债主体,其借债金额约为4.08万亿元,约占37.4%。近几年将是我国地方政府的偿债高峰,其中2015年需偿还债务约1.86万亿元,约占总偿债金额的17.06%;2016年需偿还债务约1.26万亿元,占11.58%;2017年需偿还债务为0.85万亿元,占7.79%;2018年及以后,需偿还债务约2.04万亿元,占18.76%。
《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》中确认,截至2014年底,地方债约15.4万亿元,2015年新增债务6000亿元,即限制总额为16万亿元。
2.1“修明渠,堵暗道”,严控融资渠道
中央政府在摸清情况的基础上,开始规范地方举债机制。首先,严格限制借债主体的资格,赋予地方政府适度的举债权限。省、自治区、直辖市级政府经国务院批准后可以适度举借债务,市县级政府需由上级政府代为举借债务。其次,划清政府债与企业债的界限。地方融资平台回归企业信用,银行对其资产质量、现金流状况进行评估。再次,推广政府和社会资本合作(PPP),划清政府和社会资本方的责任。投资者或项目公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债、资产证券化等市场化方式发债并偿债,政府承担特许经营权、合理定价、财政补贴责任。
2.2“还旧债,限新债”,化解存量债务
中央政府颁布新预算法,在甄别政府债和企业债的基础上,将政府债纳入全口径预算管理,分为一般债务和专项债务。地方政府可以通过申请发行债券置换,以降低利息负担,优化期限结构,降低偿债高峰对经济增长的压力和债务风险。采取注入优良资产等多种措施,提高项目盈利能力,增强项目自身的偿债能力。新增地方政府债务实行限额管理制度,严控债务增长速度。
2.3完善配套制度建设
首先,建立债务风险预警机制。按照各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况,测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标,评估各地区债务风险状况,建立债务风险预警机制。《议案》预计2015年地方政府债务率为86%,明确将“债务率不超过100%”作为我国地方政府债务的整体风险警戒线。其次,中央政府实行不救助原则,地方政府出现偿债困难时,要通过控制项目规模、压缩经费、处置资产等方式,筹集资金自偿债务。再次,建立地方政府性债务的统计报告公开制度,重大措施如棚户区改造的政府性债务单独统计报告。另外,建立问责考核机制,把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。
现阶段,地方政府需要多渠道地采取适当的融资方式,化解地方政府债务危机,有必要考察各种融资方式化解地方债务的能力。
3.1置换地方政府存量债务
财政部在甄别存量债的基础上,将短期、高息债务置换成中长期、低成本的债券,有利于优化债务期限结构,降低债务的融资成本,化解集中偿债的风险。2015年,3月12日,财政部首次确认1万亿的地方债置换额度。6月12日,财政部再次确认1万亿的地方债置换额度。《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》确认总额为3.2万亿的地方债置换额度。
3.2市场化政府举债机制
中央政府赋予地方政府适度发行债券的权限,同时,在全口径预算管理和严格发债程序的基础上,实施债务上限的限额管理,即地方政府每年新增债务需在考虑审计结果和当年财政赤字的基础上设定债务“天花板”。地方政府可以在每年的动态限额范围内自主发行地方政府债务。2009年,中央政府以“代发代还”方式帮助地方政府偿还债务,经过不断发展,到2014年其代发规模达到约4000亿元。2014年,上海、浙江、广东、深圳等10省市启动“自发自还”的地方债务总规模超过1000亿元。截至2015年8月底,地方政府共发行了约1.874万亿元的地方债,其中大部分为5-10年期的债券,对于缓解2015年的偿债压力具有重要作用。 3.3政府和社会资本合作
政府和社会资本合作(PPP)机制是政府方与社会资本方通过建立合作伙伴关系来生产、提供或经营公共产品或服务的一种方式。2014年开始,国家发展改革委和财政部积极推动PPP机制,发布了两部委的《通用合同指南》,建立了各自的PPP示范项目库,逐步实现特许经营立法,完善财政补贴和预算制度,建立和完善项目管理体系和绩效评价体系等配套建设,为我国PPP项目投资发展创造了各种必备条件。我国尚处于PPP模式发展的初级阶段,目前PPP机制推行过程中存在诸多困难,短期内试图通过PPP模式来化解存量债务尚有难度。但是,通过新建项目和在建项目采购优先采用PPP机制,有利于解决融资困难的问题,有利于控制债务增量。
3.4境外发债
境外发债的优势在于能够获得较低的资金成本,并且少受上级政府的约束。例如,北京市基础设施投资有限公司在海外成立20亿美元中期票据计划。但是境外发债程序复杂,融资平台公司难以获得较高的信用评级,获得海外投资者的认可具有难度。境外发债机制处于艰难探索之中,未来发展空间有限。
从根本上解决地方政府债务问题,仍然需要依赖于我国各项改革综合发挥作用,如财税体制改革、投资体制改革、创新驱动发展机制等。2015年为解决当前偿债问题,需要使用各种新的融资模式,例如通过发行地方政府债务,置换高息债务,采用PPP机制吸引社会资本投资,探索境外发债等。虽然各种融资方式发挥作用均有局限,不能完全解决存量债务问题和满足新增投资需求,但是随着我国政府继续深化改革,规范债务管理,化解存量债务,严控新增债务,有利于解决地方债务问题。建议继续深化财税体制改革,转变政府职能,从公司型变为公共服务型。建议转变投资建设思维模式,地方基础设施投资需要考虑财政资金的使用效率,需要考虑资金层面的制约。建议继续完善“自发自还”的举债机制,完善PPP机制的配套制度建设。
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