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随着英国由传统农业社会向工业化社会的转型,英国的税制也经历了一个从自然经济税制属性的单一税制向基本适应近现代市场经济需要的税收体系的复杂转变过程。今天读文网小编要与大家分享:英国政府预算制度的演进及特征相关论文。具体内容如下,欢迎阅读!
摘 要:英国政府预算制度的演进过程分为三个阶段:早期形成阶段(1215年—1688年)、中期发展阶段(1688年—1852年)、近期成熟阶段(1852年至今)。以1215年《大宪章》的签订为起点,英国政府预算制度开始了其漫长的形成过程,议会对君主的预算控制权逐步进行了剥夺与控制,但从19世纪末开始,预算控制权又逐步从议会手中转向政府。英国预算制度的发展呈现出与其议会制度、政治制度发展相关的若干特征,诸如原创性、渐进性和灵活性等。?
关键词:政府预算制度;演进过程;英国历史
英国政府预算制度的演进及特征
从世界范围看,作为现代财政管理核心的政府预算制度起源于英国。纵观英国政府预算制度从13世纪初的萌芽到发展成熟,其数百年的发展演变正是英国议会以法律形式逐步剥夺君主财政权的过程。英国政府预算制度的演变与其议会制度的形成发展有着紧密的联系。
一、 英国政府预算制度的早期形成阶段
(一)早期形成阶段的起点:1215年《大宪章》的签订
12世纪初,英王约翰(King John,1199—1216)即位前后,英格兰经历了严重的通货膨胀,王室财政陷于极度的困难之中。在这样的财政背景下,约翰王仍然不断扩军备战,进行无休止的财政榨取,这使得国王与贵族之间的矛盾不断激化,从而导致1215年的贵族反叛。最终,英王约翰被迫于1215年6月19日与反叛贵族签署《大宪章》。从内容来看,《大宪章》不过是一个典型的封建法和习惯法文献。但就其精神实质而言,《大宪章》则具有极其深远的意义:一是确立了“法律至上,王在法下”的原则,这一原则成为英国宪法政治的基础;二是向国王宣告国民有被协商权,并明确规定国王必须召开有若干贵族组成的议会,为议会制度的形成奠定了基础;三是首次将“非赞同毋纳税”和“无代表权不纳税”等预算原则以法律形式确立下来,从而标志着英国政府预算制度早期形成阶段的开始。
(二)英法百年战争和玫瑰战争时期预算制度的进展
1337—1453年间的英法百年战争成为英格兰宪政发展、社会变化和民族意识成长的催化剂,为议会权力的增强创造了客观条件。虽然战争有助于国王威望的提高,从而使王权产生****倾向,但另一方面,百年战争带来的额外开支使英国君主不得不在政治上和经济上更加依赖于议会的支持。君主们急剧膨胀的军费需求,迫使他们频繁地要求议会给予其财政授权。百年战争期间,议会的结构也发生了变化,逐渐分为上、下两院。下院的形成使纳税人与君主的税收关系进一步发生变化,意味着议会是由纳税人选出的代表,而不是由国王指定的人选所组成的机构。
英法百年战争刚刚结束,两大贵族集团——约克家族和兰开斯特家族便展开了历时30年(1455年—1485年)的“玫瑰战争”。在“玫瑰战争”时期,议会的地位曾一度受到冲击。由于局势动荡,政权不稳,国王惟恐触犯国民,尽量减少税收的征收;同时,没收敌对贵族的地产也使国库得到充实,国王征税的动力减弱,议会召开的次数明显减少。但这一时期,下院的地位得到很大提升。这是因为,许多在战争中反对国王的大贵族被剥夺爵位,因而失去上院议员的资格,上院议员人数大大减少。而国王为了巩固自己的统治地位,特别注意向世人表明,他得到了全民的拥护。
(三)都铎王朝时期的预算制度
在都铎王朝时期,除了亨利七世善于开源节流,维持了王室财政的独立性外,其他君主都入不敷出。亨利八世给后继者留下约100 000镑的外债;伊丽莎白一世时期,预算支出激增,特别是因与西班牙战争耗费巨大,到她统治的最后一年,政府发行的公债总额达到400 000镑。为解决财政困境,国王总会或多或少地依赖于议会的支持,才能获得所需的财政资金,并需要做出妥协以回报议会的拨款举动。因此,在这一时期逐步形成“王在议会”的宪政原则,并出现了“议会至上”的萌芽,议会尤其是下院的政治地位得到提高,议会下院进一步加强了对政府预算权的控制。 (四)17世纪时议会初步具有预算控制权
斯图亚特王朝的詹姆士一世(King James I,1603—1625)和查理一世(King Charles I,1625—1649)实行了一系列的敛财行为,并在税收问题上都与议会发生过激烈的冲突。1642年,以克伦威尔为首的议会军最终打败王党军,处死了国王查理一世。议会宣布成立“共和国”。随后,克伦威尔又废除共和国,建立起护国政府,由克伦威尔担任护国主,实施军事独裁统治。具有讽刺意味的是,17世纪40年代以议会战胜国王为特征的英国革命,却没有增强议会的预算控制权。在共和国和护国政府时期,议会被迫给予克伦威尔一项长期性的年度收入授权。当议会休会时,护国会及其咨政会有权征收任何数额的钱款,以应付紧急事件的需要。克伦威尔还开征了种类繁多、不得人心的税收,有的经过而大部分则未经过议会的批准。
斯图亚特王朝复辟后,詹姆斯二世(King James II,1685—1688)继位不久,便有步骤地开始实施****主义统治,最终导致了1688年的“光荣革命”。1689年2月,议会召开全体会议,宣布荷兰执政威廉和其妻玛丽共同登上王位,成为威廉三世和玛丽二世(King William III and Queen Mary II,1688—1702)。同时,议会发布《权利法案》,作为新国王登基的条件。该法案明确规定,议会是英国最高的立法机关,议会权力高于王权。议会的最高权力终于以成文法的形式固定下来。经过四百多年的议会与国王的斗争,议会终于完成了对政府预算权力的初步控制。
18世纪60年代开始的工业革命使得英国由传统农业社会发展成为世界上第一个工业化国家。伴随着内阁制度、政党制度和选举制度的形成和发展,英国政府预算制度也随之发展完善。
(一)现代税制结构基本形成,议会的税收控制权逐步加强
随着英国由传统农业社会向工业化社会的转型,英国的税制也经历了一个从自然经济税制属性的单一税制向基本适应近现代市场经济需要的税收体系的复杂转变过程。在短短的一个世纪当中,从简单直接税——土地税到间接税——货物税和关税,再到现代直接税——所得税,英国的现代税制结构基本定型。
随着现代税收体系的逐渐形成与完善,议会在税收控制方面也获得显着进展。在1816年、1833年、1841年、1848年、1850年等年份,政府的税收提议或是被击败,或是被修正。1787年,议会通过《统一基金法》,建立起“统一基金”。所谓的“统一基金”,是政府在英格兰银行的公共账户名称。自1787年开始,政府所有的收入均应纳入统一基金,所有的支出均应由统一基金支付。统一基金的建立极大地增强了下院的预算控制权。
(二)议会逐步加强了对王室收入的控制力度
“光荣革命”后,议会认识到:以往给予国王大笔拨款授权的做法,为国王滥用权力和侵吞预算资金提供了极大的便利。为了解决这一问题,议会建立起“王室年俸制度”。1689年,议会给予威廉三世和玛丽二世一笔60万英镑的固定年收入的终身授权。作为回报,君主取消了自己大部分的世袭收入,将其列入“王室年俸”,由专门指定的政府收入来支付用于君主和王室需求的财政款项。
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摘 要:英国政府预算制度的演进过程分为三个阶段:早期形成阶段(1215年—1688年)、中期发展阶段(1688年—1852年)、近期成熟阶段(1852年至今)。以1215年《大宪章》的签订为起点,英国政府预算制度开始了其漫长的形成过程,议会对君主的预算控制权逐步进行了剥夺与控制,但从19世纪末开始,预算控制权又逐步从议会手中转向政府。英国预算制度的发展呈现出与其议会制度、政治制度发展相关的若干特征,诸如原创性、渐进性和灵活性等。?
关键词:政府预算制度;演进过程;英国历史?
中图分类号:F813.3 文献标识码:A 文章编号:1008-4096(2008)02-0045-05?
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从世界范围看,作为现代财政管理核心的政府预算制度起源于英国。纵观英国政府预算制度从13世纪初的萌芽到发展成熟,其数百年的发展演变正是英国议会以法律形式逐步剥夺君主财政权的过程。英国政府预算制度的演变与其议会制度的形成发展有着紧密的联系。?
在都铎王朝时期,除了亨利七世善于开源节流,维持了王室财政的独立性外,其他君主都入不敷出。亨利八世给后继者留下约100 000镑的外债;伊丽莎白一世时期,预算支出激增,特别是因与西班牙战争耗费巨大,到她统治的最后一年,政府发行的公债总额达到400 000镑。为解决财政困境,国王总会或多或少地依赖于议会的支持,才能获得所需的财政资金,并需要做出妥协以回报议会的拨款举动。因此,在这一时期逐步形成“王在议会”的宪政原则,并出现了“议会至上”的萌芽,议会尤其是下院的政治地位得到提高,议会下院进一步加强了对政府预算权的控制。
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新制度的实施有利于提升财务会计人员的判断力和综合分析能力,减少会计人员工作的风险性;有利于满足了医院财务管理相关环节的需要,提高财务会计人员自身素质,实现财务会计质量效率的提升,提升医院综合效益。以下是读文网小编为大家精心准备的:预算制度实施对医院财务工作的影响相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
[摘要]近年来,在新医改政策不断深化的大背景下,医疗卫生事业如雨后春笋般迅速发展,医院的财务管理工作受到了更多人的重视。经实践发现,全面预算制度的实施对医院财务管理工作有着重大影响。本文以医院为例,浅析全面预算管理制度实施以来对医院财务管理工作的重大影响。
[关键词]医院 财务管理 全面预算
2015年,公立医院仍然是医疗改革主旋律。医院财务管理工作顺应国家医药卫生体制改革要求,切实提升了医院经济的整体实力和竞争力,全面预算制度的实施对医院财务管理工作有着重大影响。
在医院管理模式中,全面预算制度已经成为现代化企业不可或缺的重要管理模式,为管理者提供了有效的监控手段。医院科学地完善全面预算制度,可以更加平稳有效地开展工作,促使医院的核心竞争力得到提升。具体从以下几个方面来理解全面预算对医院发展的意义:
(一)全面预算是协调各部门的重要手段
通过合理的全面预算管理制度,可以明确医院的发展规划和方向;通过全面预算统筹规划医院工作,促使医院内部各分院区科室的预算相互协调、环环紧扣。全面预算有效统一医院各分院区科室之间的发展目标,全体职工能充分了解岗位职能以及自身工作方向,分析预算执行率的差异,促使医院各科室之间更好地进行合作和交流。
(二)全面预算是业绩考核的重要依据
通过全面预算,建立有效的业绩考核标准,确保财务预算管理工作进行落实和完善,提升医院的经济效益和社会效益。医院在执行预算过程中,发现差异是评定工作业绩好坏的重要标准;分析偏离预算的程度和原因,奖罚分明,促使科室为完成预算规定的目标努力工作。
随着国家医药卫生体制改革的不断深入,给医院的发展带来了机遇,也给医院的财务管理工作提出了更高的要求。作为学校附属医院应主动抓住机遇,在改革中寻求生存与发展。在医院管理中,将全面预算制度结合到财务管理模式中,为医院财务管理工作和经济活动提供基本依据,保证财务收支活动有计划、有步骤地进行。
(一)预算编制内容全面
医院坚持“统一领导、集中管理”的财务管理体制,将医院四个院区一切收支纳入财务统一核算和管理,确保医院经济管理安全。医院全面预算编制涉及到医院运营的各个层面。医院设立预算管理委员会,分工合作将责任落实到人。根据医院总体发展规划和年度事业发展目标,重视项目经费预算编制,并采取“二上二下”的预算管理流程,各科室合理进行预算编制,预算办公室进行汇总分析,经预算管理委员会审批后下发预算指标,使全面预算管理有条不紊地实施。
(二)实现预算全员管理
医院采取全面编制预算,具体预算编制要求人人参与,切实落实全面预算管理制度。医院全体员工关心并执行全面预算管理制度,充分发挥全面预算管理制度的作用。医院落实“三重一大”制度,通过教职工代表大会汇报预决算情况,并经全体职工代表表决通过,形成下一年度预算,落实到医院的所有经济活动中,督促责任人全面正确地履行职责。
(三)预算管理的全程性促进医院管理方式转变
医院在预算执行过程中,实现实时监控,按时进行分析预算执行率,定期开展预算执行情况论证会,确保年度预算合理有效的完成。医院的全程预算管理,实现了院内一切经济活动围绕医院的目标实现并开展,把医院的管理贯彻到预算执行的全过程,形成全员和全方位的预算管理局面,促进了医院在经济管理工作上的发展和进步。
医院卫生事业的改革相对落后,大多数的医院都继承着计划经济时代的管理体制。医院开展全面预算管理制度仍处在初级阶段,医院财务管理工作必须创新,改变传统管理模式,提高医院的社会效益和经济效益。
(一)全面预算管理制度执行不严格,编制不够严谨
至今,国家对医院全面预算管理制度的规范性文件不够完善,预算缺乏应有的严肃性与约束性。如今进一步完善医疗体制,在对医院管理格局进行分析的基础上,就需要重视医院的财务管理工作。医院仍处在全面预算制度实施的初级阶段,三级科室对医院未来的发展考察不全面,全面预算编制不够全面,导致预算调整量过大,多次上报而被管理机制束缚。
(二)缺乏有效的考核和激励配套措施
高效的预算制度实施与优质的绩效考核体系紧密相连,是实行全面预算的保障。医院只有通过合理的考核与奖惩,才能确保预算管理工作的落实。目前,医院考核指标的设置中考核指标不细致,预算责任和目标分解相对模糊,激励政策相对简单,不利于调动员工的积极性。
通过结合医院的实际情况分析可见,我国医疗体制改革正在逐步深入,市场经济体制的确立和完善,促使现代医院在发展过程中面临着日趋激烈的市场竞争。要增强医院的综合竞争力,提升经济效益和社会效益,就需要将全面预算应用到医院财务管理中,不断提升财务管理水平,推动医院更好更快地发展。
预算制度实施对医院财务工作的影响相关
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预算虽然不具有实质性法律的抽象性要求,但不论是大陆法系的国家还是英美法系的国家,年度预算都具有款、项、目、节的法条架构,都经由一般立法程序成立,并以条例或者法案的形式公之于众。以下是读文网小编为大家精心准备的:浅谈预算审批制度改革相关论文。内容仅供参考阅读!
浅谈预算审批制度改革全文如下:
【摘要】审查和批准财政预算,监督预算的执行,是宪法和法律赋予各级人大及其会的重要职权。强化对预算的审批监督,保障经济和社会各项事业的健康发展,需要努力探索加强预算审批监督的有效方式和途径,保证财政预算的准确与透明。本文从审批权的内容和性质入手,从确保审批权的实现的角度,浅谈预算审批制度的改革。
【关键词】审批权;内容;性质;改革
【论文正文】
我国宪法规定了人民代表大会的预算审批权。预算草案编制完成后,应当提交国家权利机关审批通过,方可生效。预算草案经审批生效,就成为正式的国家预算并具有法律约束力,非经法定程序,不得改变。[1]《预算法》规定,中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。地方人大尤其是市县人大,许多没有设立预算委员会。而全国人大会的预算工作委员会只有20个人,很难审查上万亿的中央预算资金。预算审批权的行使状况并不能让人们满意,预算审批制度存在很多不足之处。
预算制度的建立,是民主政治的体现。政府对于公共资金的每一分支出,都应该事先制定详尽的预算,待人民代表大会审议和批准后方可支出。审批权作为高度政治性的议题,预算审批权的授予在不同的政府体制与政治文化传统下会有不同,但是,不论是怎样的国家制度,预算审批权总是包含着三个方面。这些内容可以概括为三个方面:
首先是立法机关的收入保障权,指由立法机关通过制定及调整有关税法、国债法及金融货币法等法律文件,行使在税收、国债和金融领域中的财政权,起到控制政府收入、稳定国家财政金融活动的作用。
其次是立法机关的支出控制权,指由议会通过授权法、拨款法、委员会决议及各种非正式立法的方式,对政府的开支项目及其支出预算进行控制,为政府的活动提供相应的物质保证。
再次是立法机关的账目审核权,指由立法机关通过其内部设立的有关组织及相对独立的监督部门,对政府的财务项目进行审计,从而监督行政部门的活动是否按授权与拨款法案的要求进行[2]。审批权的内容分为实质和程序两方面的内容。我们通常意义上理解的审批权似乎仅只包含了程序方面的审议和批准,而就审议和批准程序本身也已经简化到走形式的程度。
中国预算法只规定了预算草案由行政部门编制,由人大审批,但对人大是否享有预算草案的修正权,以及政府是否享有对预算审批的制衡权则未明确。这其实正是对审批权内容不明确的表现。显然,审批不同于备案,也不能只是批或不批,审批的重点在于审议然后决定是否批准,而审议则不能止于程序的审查,而应该更多地关注草案的内容。审批权应该包括预算草案调整权。由干预算草案编制的粗糙,以及人大会期制度本身方面的原因,目前人大事实上很难判断预算支出的合理与否。人大拥有调整修正权,一方面可以加大权力机关的预算职责,另一方面对明显不合理的预算开支也多了一条制约途径。[3]
各级人大在审批政府预算时一般都会确认政府预算具有法律约束力,但预算审批权的性质是什么呢?从现有著述的观点来看,主要有立法权说、监督权说、决定权说和独立权说。[4]预算的审批是对开支机构的事前赋权,事后确认的过程,而监督权是保障性和控制性的权力。审查批准预算案并不具有监督权这种事后性、保障性的特点。决定权具有自创性和实体规定性,而审批权一般不具有创建性,只是对既有事项的表态、宣告与确认。决定权和审批权在实体内容和运用程序上都存在着差别。
预算虽然不具有实质性法律的抽象性要求,但不论是大陆法系的国家还是英美法系的国家,年度预算都具有款、项、目、节的法条架构,都经由一般立法程序成立,并以条例或者法案的形式公之于众。预算既然是法,立法机关是以法律的形态来通过国家预算审批的。那么应该可以得出预算审批权即立法权的结论,确立这一点对于预算审批制度的改革是非常重要的。很多法治发达的国家都赋予预算审批非常重要的地位,英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程,通过的预算即成为法案,与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。[5]既然审批权是立法权,那么上文所提到的调整权则是应有之意。而我们面临的下一个问题是,人大是否有能力对预算草案做出调整。
预算审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。人大不仅没有充分的时间也不具备相应的能力。如果没有专门机构的辅助,人大的各项活动很可能陷入表面化。而无论是在实行一院制议会国家,还是实行两院制议会的国家,预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行,最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局,参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助,预算委员会则具体组织对预算草案的审核。
除此之外,参、众两院的拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。[6]这给我们以很大的启发。预算委员会可以充分利用预算信息管理系统,审查各预算部门收入支出的合法性、科学性、合理性。还可以建立专门小组,与预算支出的各个部门相对应,负责对该部门收支预算的专门审查。预算委员会一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改,另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。这就避免了因为缺乏信息和专业知识技能而做出不科学的调整。这样,不仅对部门也对审批机关有着双重的制约。
另外,目前预算草案粗略的风格,对人大代表而言都只能是“外行看不懂,内行看不清”。人大审查中不可能对预算方案提出一些实质性的意见,客观上形成流于形式的程序性监督。提交人大的政府预算编制应从粗略到细致,这样人大才有可能真正行使审批权。这样人大在预算委员会的协助下,在各部门的配合下,审批权才具有实际意义。
以上是从权力机关的角度来讨论的,而我们还可以借鉴发达国家的做法,免费派发政府预算报告给公众,民意机构可以对政府预算安排和实施过程跟踪、问责,甚至可以要求听证。这不仅是保证政府预算支出的合理性、公共性的要求,也是杜绝以官员意志代替公众意志,防止暗箱操作和腐败的根本措施,更是建设现代民主法治国家的要义所在。[7]
预算审批制度的改革,首先应正确认识审批权的内容和性质,为审批权的实现创造条件,不仅从认识上明确审批制度的实质和核心,也从客观条件上提供了审批权实现的可能性。同时,也应该借鉴发达国家的做法,建立“阳光预算”,从而更好地保证预算审批制度的完善。
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现行《预算法》对法律责任的规定之所以这么少,和其本身的特点也有一定关联。94年的这部法律虽然是我国目前为数不多的财政基本法,但它在性质上更接近一部程序法,而非实体法。其中大量的篇幅是有关预算编制的基本程序,而对于预算的管理、内容、调整、审查等实体性标准规定得过于简单和粗略,缺乏对于政府财政收支权力的实体性控制。而且原本的一些程序性规定也很不完整和细致,也没有真正实现从程序上规范和控制权力的目的。以下是读文网小编为大家精心准备的:浅析预算法律责任制度之完善相关论文。内容仅供参考阅读!
浅析预算法律责任制度之完善全文如下:
【摘要】预算法律责任制度的完善,是我国预算法律制度改革中的重要环节,是从根本上体现国家预算的法律效力、保障国家预算的执行、实现对国家预算的法律监督所不可或缺的基础。而现行《预算法》的规定不够全面,其内容亟待完善。本文拟从这一角度切入,并结合将于2005年2月1日起施行的《财政违法行为处罚处分条例》的有关内容,浅析我国预算法律责任制度的完善。
【关键词】预算法;预算法律责任;财政违法行为处罚处分条例》
【论文正文】
国家预算,是国家组织分配财政资金的重要工具和实现宏观经济调控的重要手段。它是政府的基本财政收支计划,必须要经过国家最高权力机关审批后方才生效,因此是国家的一项法律文件,体现着人民的意志。由于它作为国家宏观经济活动基石的地位,当今许多国家的议会都把预算案视为仅次于宪法的重要法案,并通过预算监督程序对政府活动实行监督。预算就是民主决策,财政民主就通过民主政体制基础的预算制度来实现。 作为规范政府收支行为的预算法律制度,在一国的法律体系中也就具有了特殊的重大意义,成为国家经济活动的根本准则。而预算法律制度能够有效运作,对国家预算活动能够真正产生规范的效果,法律责任制度的详尽规定是一个有力的后盾。
近年来随着公共财政改革的深入,人大已经逐步加大了对预算职权、编制、审查、调整、执行、监督以及预算外收入的管理,对政府预算提出了越来越多的具体要求,这不啻为一个可喜的变化,让我们看到了国家预算法治化进程的清晰脉络,但这还远未达到我们的预期。预算活动牵一发而动全身,预算的规范化就等于权力的规范化。只有当政府每花一分钱都经过预算审批时,才能表明政府的“钱袋子”掌握在人民手中,才能实现法治国家。而目前预算的监督工作中还存在许多问题,监督不力仍然是我们面对的一个难题。那么,如何能够让人大的监督真正发挥作用呢?笔者认为,具体且全面地规范违反预算法的政府机关及相关人员所应承担的相应法律责任,乃是预算法律监督体制中的重要一环,也是最后的一环,这应当是我国预算法律制度改革中的重要内容。
预算法律责任制度的重要意义和作用在于:
1.完善预算法律责任制度,才能从根本上体现国家预算的法律效力。国家预算作为具有法律拘束力的规范性文件,其效力集中体现在它的强制力上,只有严格约束国家机关及其人员的行为,明确违反规定应当承担的法律责任,才能强化预算的法律效力,控制预算的随意变动。
2.完善预算法律责任制度,才能从根本上保障国家预算的贯彻执行。对掌握权力的国家机关若不明确其行为的责任,造成“权重责轻”的局面,滥用权力、阳奉阴违等情况的出现将是不可避免的,预算就将成为一纸空文,无法得到切实遵守。
3.完善预算法律责任制度,才能从根本上实现对国家预算的法律监督。预算监督不力是目前存在的主要问题之一,这也是大量预算违纪违法行为屡禁不止的一个重要原因。全面建立预算的问责和质询机制,让政府收支活动公开化、透明化,才能让政府的一举一动都处在人民的监督之下。让政府自律,对人民负责。
4.完善预算法律责任制度,才能从根本上保证预算审批的权威性,维护国家预算的严肃性。只有对财政收支的法律约束,才是对权力的硬约束。因此,必须在预算法中真正实现责、权、利的明确区分和统一,这是财政民主和财政法治原则的必然要求。
我国现行《预算法》制定于1994年,其中第十章“法律责任”是对违反预算法责任的具体规定,但总共只有三条,其主要内容是:
(1)各级政府未经依法批准擅自变更预算,使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入,或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。
(2)违反法律、行政法规的规定,擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的,由政府财政部门责令退还或者追回国库库款,并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。
(3)隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的,由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正,并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。
从中不难看出,现行《预算法》对法律责任规定的既不周全,又比较原则,没有作出具体细化,对此1995年11月2日国务院颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》也无更细化的规定,使得有关法律责任的承担缺乏可操作性,其缺陷主要在以下几个方面:
其一,现行预算法虽然规定了中央预算、地方预算、部门预算、单位预算的职责;专章
规定了预算的执行、调整和决算;多处规定了对预算资金“不得截留、占用或者挪用、或者拖欠”;规定了各级政府,各部门各单位的支出预算,必须按照批准的预算执行。但是这些规定操作性差,违背了怎么办?没有处置的具体规定。
其二,对于地方部门和单位负责人,为了地方部门和单位的利益,违反财政法律法规的行为如何处理,没有作出明确的规定。显然,绝不能因为他们截留、占用、挪用的款项没有装进个人的腰包而免除其应当承担的责任,应该增添对其违背《预算法》的行政、经济、刑事责任的追究条款的规定。
其三,在法律责任的约束方面过于软化,对预算违法案件的处理乏力。比如随意不按程序调整预算,纳税人不照章纳税而税务部门不依法征税等违法案件,不能得到及时有效追究相应的法律责任。《预算法》比起其他诸如《农业法》、《教育法》等专门法律来说,约束力尤为乏力,而且在与其他法律的衔接上也不够好,一些专门法律肢解了财政职能,导致地方财政的财力基本上被其他专门法律分配完了,地方财政运行十分困难,这种状况越到基层就表现得越突出。
现行《预算法》对法律责任的规定之所以这么少,和其本身的特点也有一定关联。94年的这部法律虽然是我国目前为数不多的财政基本法,但它在性质上更接近一部程序法,而非实体法。其中大量的篇幅是有关预算编制的基本程序,而对于预算的管理、内容、调整、审查等实体性标准规定得过于简单和粗略,缺乏对于政府财政收支权力的实体性控制。而且原本的一些程序性规定也很不完整和细致,也没有真正实现从程序上规范和控制权力的目的。还有就是它没有能够很好的处理实体权力和应当承担的职责之间的比例关系,因此也不可能对于实体责任有清晰的规定,体现不出责、权、利三者的统一和区分。再加上制定时间已很久远,这些粗略的规定肯定无法跟上近十年来财政领域令人咋舌的飞速变化。这些种种因素,导致了《预算法》对社会现实的回应无力,使得财政违法违规行为在一个时期内横生,该国家造成了巨大的财政风险和隐患,2003年“审计风暴”中所暴露出来的大量问题,或多或少都与预算法律责任制度的不完善有直接的关系。
也许正是针对这些问题,2004年11月5日国务院第69次常务会议上通过的《财政违法行为处罚处分条例》(中华人民共和国国务院令第427号)中,对于违反预算法的相关法律责任作出了一些具体的规定,它将于2005年2月1日起正式施行。
在这部新行政法规中,有关违反预算法的法律责任主要有以下几点:
(1)第二条将财政违法行为的处罚处分主体规定为“县级以上人民政府财政部门及审计机关”、“省级以上人民政府财政部门的派出机构”和“审计机关的派出机构”;对于有财政违法行为的单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,以及有财政违法行为的个人,“属于国家公务员的,由监察机关及其派出机构(以下统称监察机关)或者任免机关依照人事管理权限,依法给予行政处分。”
(2)第三条将“擅自将预算收入转为预算外收入”列入“违反国家财政收入管理规定的行为”,规定执收单位及其工作人员“责令改正,补收应当收取的财政收入,限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分;情节严重的,给予降级或者撤职处分”。
(3)第五条将“不依照预算或者用款计划核拨财政资金”的财政部门、国库机构及其工作人员的责任规定为“责令改正,限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分”。
(4)第七条则是直接针对违反《预算法》的行为所作的规定:“财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的,责令改正,追回有关款项,限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。
对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级处分;情节严重的,给予撤职处分:
(一)虚增、虚减财政收入或者财政支出;
(二)违反规定编制、批复预算或者决算;
(三)违反规定调整预算;
(四)违反规定调整预算级次或者预算收支种类;
(五)违反规定动用预算预备费或者挪用预算周转金;
(六)违反国家关于转移支付管理规定的行为;
(七)其他违反国家有关预算管理规定的行为。”
《财政违法行为处罚处分条例》的颁布,应该说从一定程度上弥补了预算法律责任的不完善之处,有利于明确预算违法行为的相关责任,加强对有关部门的违法行为的约束,这是很有意义的。但这部行政法规仅仅是对有关部门的行政责任和相关人员的行政处分做出了具体和细化的规定,囿于其法律位阶的限制,不可能对相关主体和责任人员的民事和刑事责任作出规定,因此对于改善目前法律责任制度的缺失,其作用还是较为有限的。尽管如此,它的出台还是应当值得肯定的。从根本上完善预算法律责任制度,最终有赖于预算法实体性规范的综合、统一、细致和刚性化,有赖于财政收支和管理制度的配套,从而在实体和程序上进行双重控制,维护国家预算的严肃性和法律性。
《预算法》自1995年实施以来,对于我国强化预算的法律约束力,保证预算收支的严肃性,规范预算管理程序,明确预算管理职权,克服现实中存在的权责不清、管理和监督不力的现象起到了一定的促进作用。但是,随着我国经济的快速发展,经济领域出现了许多新问题、新情况,伴随着市场经济体制改革的深化,财政预算体制中的一些深层次矛盾日益显现,预算法律责任制度的欠缺就是其中的重要方面。因此,在预算法律制度的改革中,法律责任制度的完善也是题中之义。
完善预算法律责任制度,应着重以下几点:
1. 应当对整个预算过程中相关主体及人员的违法行为及其他不当行为,应当承担的法律责任作出明确规定。
2. 加大处罚力度,对于违法者,除了应承担行政责任外,依性质及程度不同,分别承担经济赔偿等民事以及刑事责任。
3. 应当对涉及预算分配的专门法律条款进行调整和修订,避免上级政府或部门肢解或剥夺下级政府的财力分配自主权,以保证预算法在自主权,以保证预算法在其他涉及财力分配的专门法律法规方面的主导地位,相互衔接一致。
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阶段,财政预算执行的控制与监督力度薄弱,公共资源浪费极为严重。为防范于未然,避免公共利益受到损害,各财务部门、审计部门及相关部门的当务之急就是健全公共财政管理的有效预算执行监控机制。以下是读文网小编为大家精心准备的:浅析我国公共财政管理中的预算执行、控制和监督相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
摘 要:当前,就我国的公共财政管理中的预算执行、控制和监督而言,仅仅将现有国家审计所具有的功能和作用作为公共财政管理的事后监督发挥作用,明显暴露出财政预算执行的监督和控制机制的弱化,严重造成了公共财政资源利用的低效与无效使用。因此,建立和完善一套适应且有利于我国公共财政管理的预算执行控制监督机制,有效的保护好社会的公共利益,防范与避免公共利益受到侵害,成为相关部门当前的首要任务。
完善有效的财政预算执行控制监督制度,能够使公共财政管理在设置相关机构和分配权力方面时,应形成彼此相互制约的关系,同时,政府部门所制定的预算和执行情况应该对人民群众公开,让群众对预算执行的事前控制监督、事中控制监督和事后控制监督之间的关联性有全面的了解。
我国公共财政管理中的预算执行控制监督机制存在着严重的缺陷,相关部门单位违规、违纪、违法使用预算资金的手段五花八门,多报多领、少报转移、虚报冒领、截留挪用、化公为私等行径层出不穷。
1.预算执行的控制流程不够清晰。对预算执行流程进行系统性管理,是公共财政管理的工作进行的第一步。而一些公关财政部门往往没有考虑到这一点,在进行财政管理时过于重视预算核算情况,而对预算执行的具体流程不够重视。因为,没有制定出一套系统性的监管制度,从而无法掌控全局。这就造成在实际开展工作时,各个部门各自为政,彼此之前缺乏沟通,无法进行有效配合,使得预算执行在控制与监督方面产生了严重的脱节。
2.预算管理的信息系统不够完善和健全。预算管理模块是使用最频繁的财政软件,其主要功能是将批准后的指标控制数据传递给会计核算系统。该模块功能有一定的局限性,只能有效控制超出支出部分,而采购和签约等相关过程却无法进行监控。由于信息系统不够健全和完善,因此,不仅增加了预算执行的工作量,而且大大降低了实际工作效率。当前企业这种不完善的信息系统,已经无法满足现代化、信息化的财务工作的基本要求,由于信息系统与实际工作要求差距较大,所以不仅无法完成所指定的目标,而且也对整个预算目标的实现造成了严重阻碍。
3.预算执行过程中的绩效评价的缺失。在一部分财政部门预算执行结果考核与评价制度不够完善,例如,没有对预算执行的中期阶段进行考察和必要的检查,没有分析总结预算实际执行中的最终结果等。由于,预算执行缺乏完善的控制监督机制来进行制约,所以,只能使其放任自流,任其发展。
虽然滥用、无效、欺骗以及人为的错误和腐败等现象,无法依靠监控系统来进行完全的禁止和杜绝,但是,一个完整有效的监控系统能够避免出现重大的违规、违法行为,当因使用不当和浪费等原因造成的公共资源减少得到有效控制时,公共利益的损害程度才能减少。
1.机构设置和权力分配之间的制衡性。审计机构在机构设置和权力分配方面上的独立,是政府预算执行的控制和监督的基本要求,除此之外,机构设置和权力分配之间的制衡性也非常重要。而制衡性的另一种体现则是审计机关的独立性。然而,将全部视角放在审计过程中审查、核实预算的最终结果,对于不良行为的控制盒预防关注度不够,一旦不当行为发生后,才重视公共财政资源的浪费,为时已晚。因此,在实际中应加强控制预算执行情况,将不利因素扼杀在摇篮里,不仅保障公共资金安全,而且还能效地使用。
制定预算执行制度的重要环节就是,制定以国库管理制度为基础的有效的公共资金的收支系统,来保障政府现金清算账户,是控制预算正确执行的重要的环节。为确保账户核心地位不仅需要国库单一账户制度其有效的管理手段之一。国库集中收付和政府收支、政府采购和财政制度的改革,两者均对关机构和权力分配方面有要求,具体内容是:两者之间必须相互制约,在设置有关机构和权力分配方面必须形成彼此间的制约关系,同时负责收支和账户管理的机构,定期按时的进行监督与管理。
2.公众知晓政府预算执行渠道的透明度。作为一个民主的国家,政府审计机关和立法机构应当让人民群众了解公共部门和公共资金的预算情况以及执行情况。大多数国家,除去国家安全受到限制意外的时间,国民均可充分的了解到政府预算和审计机关的审计报告,通过公众国民对公共财政进行监督。因此,审计人员应当将政府实际运行情况告知公众,可通过多媒体等渠道及时告知。公众和舆论带来的压力,在无形当中便可使被审计的对象认识到自我的错误,并及时进行纠正,不仅如此,还可有效压制个别试图违法违纪的部门和个人。
当前我国,人大只收到审计长本人递交的最后审计结果,而其余部门的决议报告和具体内容,仍未公开。由于政府预算执行和审计不够透明,这就对严惩出现不良行为的部门和政府官员造成了阻碍,由于没有得到及时处理,使公共资金造成损失。因此,必须将政府预算情况和执行情况的审计报告公布于众,因为,公众有权通过正常渠道来获取政府预算计划和执行情况的信息。
3.事前监控、事中监控、事后监控的连续性。当前,我国对于预算方面要比较重视,但却忽视了决算方面,当审计机关和相关政府部门进行决算审查时,偏重预算,而对政府的决算报告不够重视,导致预算执行监控力度不足。而在进行政府预算执行的控制和监督时,需要做到以下三点:事前监控、事中监控和事后监控,三者缺一不可。对于政府预算执行的事前和事中控制和监控来说,内部监控、外部审计和立法机关主要体现在对预算执行的过程控制上,而事后监控则完成了整个“预算执行环节”,原则上这种监控可分为三方面:政府的决算报告,审计机关的监督和立法机关的监督。政府预算时候监控的基础则是决算报告,决算报告与审计机关和立法机关联动,已达到检查预算单位与政府机关是否遵守立法机关在预算中确立的约束这一目的。一个完善的控制监督机制可以通过司法制度,对滥用公共资金这种违法人员和机构进行责罚,不仅起到震慑作用,同时也对不法行为进行警示。
公共财政管理工作包括预算执行、控制和监督,公共财政管理不仅较为复杂,而且是预算目标最终能否实现的关键所在。想要政府分配公共资源、提供公共产品,就必须要制定一个有效、完善的预算执行控制监督机制。一旦财政管理无效或低效将会给公共利益造成严重的损失和侵害。因此,要各级政府部门以及管理部门制定出完善的预算管理制度,并加强政府预算执行监督体制的监控力度,与此同时,建立约束和制衡机制来更好的控制和监督预算执行管理。为了供财政部门更好的发展,同时合理分配使用公共财政资源,这样不仅能够满足政府公共管理需要,而且还能满足社会公众的普遍利益。
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《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过。并于1995年1月1日起施行。此后,历经四次审议,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议在2014年8月31日表决通过了《全国人大会关于修改〈预算法〉的决定》,并决议于2015年1月1日起施行。至此,预算法在出台20年后,终于完成了首次修改。以下是读文网小编为大家精心准备的:预算审批制度改革与中国预算法的完善相关论文。内容仅供参考阅读!
预算审批制度改革与中国预算法的完善全文如下:
虽然从理论上说,立法机关作为国家权力机关不仅拥有预算审批权,而且还应该拥有预算提案权,但是由于预算本身的政策性和技术性,目前不同政体之间的国家在预算提案权的归属上基本上不存在分歧,即都由行政部门行使。如在英国、法国等行政立法一体的内阁制国家预算向来由内阁提出;而在总统制的美国,原来是由国会自己提案,第一次世界大战后才深切体会集中编制总预算的必要,1921年国会主动让出了预算提案权,自此一直由总统把持。[1]所以目前不同体制之间关于预算审批权的分野,主要体现在预算审批部门对行政部门所提预算案的修正权的有无、大小及行使方式。
依美国1921年通过的《预算及会计法》,美国总统有准备及提送年度财政概算于议会的义务,但其并没有拘束立法部门之效力,议会拥有完全自由的预算修正权。而就国会审议通过的预算,总统也拥有否决权,这时参、众两院均必须以三分之二的优势多数决才能反否决。美国建国之初,制宪先贤们对英国内阁制行政、立法在实质上混合为一而有集权化的危险深感不安,于是设计将国家权力分散于不同机关,使之相互对抗、制衡、妥协,从而保障人民的权利。上述预算法的规定与此如出一辙。联邦德国在“二战”后采行内阁制。国会虽然分为参、众两院,但只有联邦众议院享有广泛单一国会国家的国会权限。
《联邦德国基本法》第113条规定,联邦议会若经由法律提高政府预算案中的支出或未来将带来新的支出,则需得到联邦政府的同意。凡是带有削减财政收入的法律或未来将带来财政收入削减者,也需得到联邦政府的同意。联邦政府有权要求联邦众议院暂时中止此类法律之决议。若联邦众议院已经通过法律,则联邦政府可以在四周内要求联邦众议院重新进行决议。[2]该条文的目的在于防范立法者单方透过法律提高支出,促使立法、行政部门进行角力、协商。法国实行弱势国会体制,总统是全国的权力中心。依其宪法第40条规定,国会议员不得提出减少公共部门收入或提高支出的法律案或法律修正案,因此国会不享有预算的修正权。[3]
中国预算法只规定了预算草案由行政部门编制,由人大审批,但对人大是否享有预算草案的修正权,以及政府是否享有对预算审批的制衡权则语焉不详。[4]从预算管理的实践来看,人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权,不能对预算草案实行科目流用。[5]政府对人大审批通过的预算也必须执行,即使预算被否决或久拖不决也缺乏相应的制衡机制。然而,毕竟这是关系到中国预算法制完善和发展的重要环节,因此应当在立法中予以明确回答。
我们认为,预算审批机关应该享有预算草案调整权。如果按西方的政治体制进行归类,中国“议行合一”的人大、政府体制可以定位为内阁制,政府拥有相当大的职权,甚至在很大程度上超越了人大的监督和制约。就预算审批而言,由于预算草案编制的粗糙,以及人大会期制度本身方面的原因,人大事实上很难判断预算支出的合理与否,预算的审批监督更是流于形式。随着部门预算制度的推行,预算的编制将越来越规范和细化,人大的预算审批也应该发挥越来越重要的作用。未来人大预算审批权的走向,应在于扩大权限以制衡行政部门。如果能够赋予人大预算草案的调整修正权,一方面可以加大权力机关的预算职责,另一方面对不合理的预算开支也多了一条制约途径。因为即使是如本文后部所主张的预算分享审批,也不可能细致到每一个具体的项目,因此人大的预算修正权对协调人大和政府之间的关系仍然是有必要的。
不过,考虑到预算编制、审批和执行之间的平衡,特别是考虑到人大目前在预算信息方面的欠缺,以及政府缺乏相应的预算制衡权,为防止预算审批机关滥用权力,我们主张将人大的预算草案修正权限制在科目流用权的范围内,即不能突破预算草案原有的收支平衡。这样做是为了尊重政府在预算方面的信息优势和预算编制、执行的经验,避免预算草案的内容起伏太大,增加预算协调的难度。
目前,中国的预算收入按照其内在性质和相互联系设有“类”、“款”、“项”、“目”四个层次的科目,预算支出科目则分为“类”、“款”、“项”、“目”、“节”五级,“类”是最高级别的预算科目。[6]不难得知,审批机关的预算草案科目流用权越靠近“类”,则对预算草案的调整幅度越大。鉴于人大系统对于预算缺乏专业审查,相关人员配备和程序建设还十分滞后,再加之政府长期以来把持预算修改权形成的惯性,我们认为还应该对人大的预算科目流用权加以限制。如最初从“目”、“节”科目开始,待条件成熟时再逐步扩展,但最高不宜超出“项”级科目。
根据我国《宪法》第62条和第99条的规定,国家预算和中央预算由财政部编制,经国务院审核批准后,报全国人大审查批准,地方预算由各级财经部门编制,经本级人民政府审核批准后,报同级人大审查批准。由于国家预算包括中央预算和地方预算,当全国人大开会审批国家预算时,地方人大都还未开会,为了保证人大的会期,财政部只能代替地方编制预算,与中央预算合并编制国家预算报全国人大审批。而财政部代编的地方预算与地方人大通过的预算会有一定的差距,这给预算编制、执行带来困难,而且损害了预算的权威。1994年《预算法》生效实施后,上述问题已得到部分解决。
根据该法第12条、第13条的规定,虽然全国人大仍然要审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告,县级以上地方各级人大仍然要审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告,但是全国人大只批准中央预算和中央预算执行情况的报告,县级以上各级地方人大只审查本级预算和本级预算执行情况的报告,这样就避免了上级人大审批下级预算,上级人大审批通过的预算下级人大再次审批的不正常现象,保证了预算法内部逻辑的严密和效力的统一。美中不足的是,《预算法》的规定明显违反了《宪法》,这在任何一个讲求法治的国家都是难以接受的。因此,上述问题的圆满解决仍然有待于修改《宪法》相关条文。
此外,《预算法》的上述规定还存在一个有待解决的问题,即县级以上各级人大除了审批本级预算外,还有权审议下级地方总预算。尽管审议不同于审批,从法律上看,经过审议的地方总预算并不对下级预算审批和执行机关产生约束力,但是既然存在这个程序,下级预算编制机关就不得不向上级报送预算草案。我们认为,这道程序只会导致极大的制度性资源浪费,很难产生实质的积极效果,因而应予废止。
根据财政分权的原理,中央和地方政府有着各自不同的职能,因此其财政收支范围也各不相同。一级政府一级预算是财政联邦制国家的通例。中央和地方的预算审批权和预算执行权界限分明,只是由于中央拥有相对丰裕的财力,并且需执行地区财政均衡和国家宏观经济调控职能,因此才通过转移支付制度在中央和地方之间发生财政资金联系。
中国虽然没有明确肯定实行财政联邦制,但是自从1994年推行分税制财政管理体制以来,已经向财政联邦制迈出了很大的一步。[7]如《预算法》第2条规定,国家实行一级政府一级预算;第12条和第13条规定,各级人大只审批本级政府预算。这些都是与财政分权的理念相吻合的。正是因为《预算法》认识到干涉下级政府预算的消极影响,才将原《预算管理条例》所规定的直接审批下级预算改为行使审议权。不过,虽然一字之差避免了原先预算重复审批的矛盾和尴尬,但是审议下级预算仍然与旧的“统一领导、分级管理”的财政思路存在着千丝万缕的联系。
所谓下级地方总预算,是指本级政府以下各级地方政府预算的汇编。《预算法》之所以保留地方各级总预算的编制,并赋予各级人大对下级地方总预算以审议权,可能出于两方面的考虑:一是保证各级权力机关对本辖区范围内预算收支事项的知情权,保障人大代表的参政议政权,二是保障各级政府对本辖区范围内预算的统一执行权。而在我们看来,这些理由都十分牵强,难以令人信服。虽然人大是权力机关,有权按照《宪法》的规定决定本辖区内的重大事情,当然也包括审查和批准预算,但是,如果我们认可《预算法》对《宪法》第62条的修改合理,认为其更符合分税制财政分权法的需要,那么,取消各极人大对下级财政总预算的审批权之后就完全没有必要仍然保留审议权。至于上级人大的知情权和人大代表的参政议政权,事实上,通过保留对下级地方总预算的审议权是不可能实现的。因为全国人大开会在前,地方人大开会在后;上级地方人大开会在前,下级地方人大开会在后,因此,上级人大审议的所谓下级地方总预算实际上只是一个未经本级人大审批通过、甚至可能就是上级政府代编的草案。
当下级人大召开会议时,一般都会有所修改,所以,上级人大审议的下级地方总预算所包含的信息是不准确的,以此为基础行使知情权十分不现实。而人大代表的参政议政权更应该表现为一种投票决定权。如果仅仅是对并不准确的下级政府预算文件进行审议,却不发生任何法律效力,这不仅会导致资源的极大浪费,而且有损权力机关的威信和尊严,实际上不起任何作用。至于保障各级政府对本辖区范围内预算的统一执行权,虽然与法律所赋予国务院和各级地方政府的职权相一致,[8]但这种规定与分税制所要求的一级政府一级预算的原理明显背离。预算审批通过后,无论是预算收入还是预算支出,都是由本级政府组织执行。
既然在科学的分税制体系下中央政府与地方政府、上下级地方政府之间的财政收支范围都已经做出明晰的划分,上级政府组织执行下级政府的预算就只能是师出无名的越俎代庖,严格来说,是一种侵犯下级政府财政权的行为。更何况,即使在过渡时期必须维持预算执行的统一协调性,也不一定非要编制和审议各级地方总预算不可。因为具有执行力的预算只能是经过本级人大审批通过的预算,而各级地方总预算中所包括的下级总预算却只是经过了其上级人大的审议,并不产生法律效力。所以,各级政府对辖区范围内预算的统一执行权并不能通过编制地方总预算的形式达到目的。其实,依《预算法》第14条、第15条实行预算备案制度就足以完成这一任务。因此,各级政府编制本级预算并提请同级人大通过即可,另行汇总编制下级地方总预算实无必要。
在预算实践中预算编制部门除编制本级预算外还需汇总编制下级地方总预算的做法,以及预算审批部门除审批本级预算外还需审议汇总编制的下级地方总预算的做法将不可避免地带来两方面的实际危害:
一是浪费预算编制和审批部门尤其是编制部门的人力、物力和财力;
二是制约了下级预算编制部门和审批部门工作能动性的发挥。尽管各级人大审议的下级地方总预算在法律上不生效力,地方预算编制部门在报送同级人大审批之前仍然可以修改和完善,预算审批部门对某些收入和支出项目也可以否决,但在中国的特定政治背景下,上级机关的一言一行对下级机关都有很大的影响力。因此,面对已经上级权力机关审议通过的本级地方总预算,各级预算编制部门和审批部门可能很难再有所作为。所以,我们认为,应当彻底落实一级政府一级预算的原则,预算审批部门只审批本级政府预算,不审议下级地方总预算,预算编制部门也只需编制本级政府预算即可,不必汇总编制本级总预算。
预算的审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。根据宪法和人大组织法的规定,各级人大在繁忙而短暂的会期中既要进行政治和经济决策,又要从事各种立法,还要履行预算审批职责,在我国人大会议制度暂时无法改变的情况下,如果没有专门机构的辅助,人大的各项活动很可能陷入表面化。
在现实中,人大代表并没有充分的时间审查预算表。地方人代会的会期通常为4—5天,期间至少要审议6个报告,用于各项决议审查的时间就只剩有两天了。而审查的重点一般又放到了政府工作报告、计划报告和预算报告上,使得预算表的审查在会议日程中没有突出出来。[9]加之预算草案到临时大会举行时才印发给代表,且只有分类、款的数字,没有分项、分部门的数字,透明度很低,预算项目之间的关系、预算的内容结构并不清楚,权力机关对预算的审查难以起到实质性的作用。[10]
在我国人大代表的选举过程中,虽然名额分配充分考虑了职业、民族、文化程度、性别、宗教信仰、党派等因素,使其在政治上具有广泛的代表性,但是这只能说明人大足以胜任其作为一个政治机构的使命,至于作为立法机构和经济决策机构则需要高度的业务能力和相关的制度配套才能够正常运行,因为立法和经济决策不仅需要政治立场和觉悟,而且更需要精通相关的专业知识和程序方面的操作技巧。而就总体而言,我国人大代表在这些方面的业务素质是参差不齐的,目前大部分还停留在凭着对党和政府的信任而对任何立法案或提案直接举手通过的阶段,缺乏对相关问题的深入研究。因此,建立人大专门工作机构,辅助人大行使权力,不仅是制度方面的配套需要,更是弥补我国人大代表业务能力缺陷的现实需要。
中国《预算法》第37条规定,财政部应当在每年全国人代会举行的一个月前,将中央预算草案的主要内容提交全国人大财经委进行初步审查。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人代会举行一个月以前,将本级预算草案的主要内容提交本级人大有关的专门委员会或者根据本级人大会主任会议的决定提交本级人大会有关的工作委员会进行初步审查。县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人代会举行的一个月以前将本级预算草案的主要内容提交本级人大委员会进行初步审查。从以上规定可知,初步审查制度的建立也在尝试解决本文前述的两个问题,即减轻人大会议的工作压力和弥补人大代表的业务缺陷。但是仅就该规定而言,事实上很难达到目的。
第一,初步审查机构的法律地位不明确。虽然在全国人大的层次已经肯定该项权力由全国人大财经委员会行使,但在现阶段,财经委员会的主要职责在于财经方面的立法,对预算的审查并没有建立一整套运行机制。加之初步审查的期限非常短,财经委员会参与预算审查的程度也不可能深入。而在地方人大,初步审查制度连机构的确定都具有一定的随意性,要保证初步审查的效果其难度更大。
第二,初步审查的权力内容模糊不清。如,初步审查是否仅仅是一种书面审议,还是可以就预算项目进行调查,甚至举行听证?作为审查对象的所谓“本级预算草案的主要内容”包括那些方面?是否可以要求预算编制机构修改预算草案?
第三,初步审查的法律后果无从知晓,没有规定不同机构进行的初审效力有何不同,初审结果也没有确定的送达对象,更无法在人代会上使代表知悉。如果初步审查是预算审批过程中一个非常重要的程序,那么,起码应该对其法律后果做出明确规定。究竟是规定未通过预算初步审查就不能提交预算审批机关审批,还是规定在这种情况下,初步审查机构只能将自己的意见报送预算审批机关,供其决策时参考,这是值得我国预算法认真对待的问题。
第四,初步审查缺乏社会专业人士的参与,对其是否可以吸收社会力量参与初审,是否可以委托或责成审计部门进行预算草案审计没有答案。
第五,初步审查参与预算审批的时间太晚,法定初审时间得不到保证。提交初审的草案通常应由行政领导办公会、党委会批准,初审时不便再提意见,即使提出意见,也很难被采纳,等等。这些问题在立法中都欠缺明确规定,因此,预算的初步审查可能仅仅停留在交换意见的阶段,很难深入进行。
很多法治发达的国家都赋予预算审批非常重要的地位,英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程,通过的预算即成为法案,与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。而无论是在实行一院制议会国家,还是实行两院制议会的国家,预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行,最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局,参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助,预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外,参、众两院的拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。
英国下议院的财政委员会、拨款委员会,日本参、众两院的预算委员会都属于同样类型。中国对预算审批虽然不实行立法程序,但在预算审批机构中设立预算专门工作机构,并明确其权责和工作程序的做法仍然是值得我们借鉴的。我们建议,在县级以上人民代表大会中设立预算委员会,辅助各级人大行使预算审批权,辅助各级人大会行使预算调整审批权和决算审批权。[11]预算委员会的职责是,充分利用预算信息管理系统,审查各预算部门收入支出的合法性、科学性、合理性。
预算委员会可以建立专门小组,与预算支出的各个部门相对应,负责对该部门收支预算的专门审查。当然,预算委员会并不拥有只有权力机关才拥有的审批权力,它只拥有建议权。这种建议权分两个向度,一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改,另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。如果不存在上述问题,预算委员会也应该出具详细的审查报告建议预算审批机关予以通过。按照这种制度设计,人大代表在行使预算审批投票权的时候,既可以听取政府关于提请审批预算草案的报告,也能够听取预算委员会关于预算草案审查的报告,即使业务知识有所欠缺,起码也能做到兼听则明,不为某一种观点所左右。
预算审批程序是保障和规范预算审批机关依法行使权力的重要依据。在民主和法治的国度里,无论是立法、司法或是行政,程序都对其具有极为独特的意义和作用。[12]预算审批虽然不是直接的立法,但由于预算的内容关系到国家下一财政年度的活动范围和方向,在一国的政治经济生活中具有举足轻重的影响,因此,预算审批程序就应当成为预算法治建设应予关注的重要一环。
在我国,预算法对预算审查除了规定极为简单的初步审查之外,只规定了各级人大对同级政府所作的预算报告有审查批准权,至于预算审查权行使的程序则仍付阙如。我们认为,中国不仅要学习他国建立预算专门机构,协助权力机关行使预算审批权的经验,而且还应该在预算法中明确规定预算审批的程序。
在《立法法》颁行前,立法程序的简陋和缺失一直是法学界批评的对象,认为这种现象不利于树立法律的权威,提高立法的质量,不利于保障立法部门依法行使立法权,也不利于防范其滥用手中的权力,为某些部门或个人谋取私利。[13]《立法法》的制定实施为中国立法程序的完善奠定了基础和框架。尽管中国预算审批并不适用立法程序,《立法法》并不能解决预算审批程序的完善问题,但是立法的程序对预算审批程序具有非常重要的借鉴作用。美国、英国、中国香港等是采用立法程序审批预算的典型,德国也是如此。
在原联邦德国,联邦预算的审批权在联邦议院,其程序是,议会对预算草案表决前,要由联邦议院的预算委员会进行讨论、审查,然后由联邦议院“三读”审议预算草案。“一读”时,财政部长要对政府编制预算时的各种考虑作概括性说明,议员们对草案发表他们各自的看法;“二读”时,预算委员会将审查的结果向全体会议报告,然后开始讨论各部预算,并做出修订预算法案的决定;“三读”时,议院就整个预算再次进行辩论,并进行表决。联邦议院批准预算法案后,将法案送交联邦参议院表决。待两院全部批准后,预算法案经财政部长和会签,再送总统签字,便成为正式法律。预算法案要在《联邦法律公报》上颁布。
结合中国《立法法》关于立法程序的规定以及他国预算审批的经验,我们提出以下完善预算审批程序的设想:
(1)预算审批的时间应当保证在6个月左右。鉴于我国人大的会期制度在短期内无法改变的事实,应当加强预算委员会作为专门工作机构的职能,为预算的细化以及合理性、科学性进行事先审查和把关。这是一段预算编制部门和预算审批部门互动的过程,人大会和预算工作机构在审查过程中发现的问题,允许预算编制机构修改预算草案,因此相应地即延长了预算编制时间。
(2)预算草案在表决之前,既要听取预算编制部门关于预算编制情况的报告,又要听取预算专门工作机构关于预算审议的报告。
(3)预算编制部门将预算草案提交审议时,必须附有收入支出明细表、上年度决算汇总明细表,以及审批机关所要求的有关近两年财政状况的书面资料。
(4)预算委员会审议预算时实行“三读”制度。“一读”时,由财政机关代表政府就预算草案做出说明,预算委员会委员提出审查意见;“二读”时,预算委员会开始审查部门预算,就各部门收支科目的合理性进行讨论;“三读”时,就政府整体预算草案形成预算委员会的初步审查决议。
(5)预算委员会审查部门预算时,可以采取座谈会、征求意见会等形式,听取公众和有关专业人士的意见。同时,也有权举行听证会,要求各部门就有关收支项目的合理性、合法性进行口头答辩。
(6)预算委员会形成的初步审查决议应当连同预算编制部门最后形成的预算草案在人大全体会议一个月前发给代表。
(7)当人代会各代表团审议预算草案时,应当允许预算编制部门和预算委员会派人听取意见。
(8)预算编制部门在人大会正式投票表决前可以根据本部门的决定、预算委员会的提议、人大代表的意见对预算草案进行修改。预算委员会在听取人大代表的审查意见后,在人代会正式投票表决前向人代会提交关于预算草案的正式审议报告。
(9)预算草案应由各级人大在会议期间由主席团提请大会全体会议表决,由全体代表的过半数通过。
(10)全国人大通过的预算应经国家主席签署主席令予以公布方为有效,地方人大通过的预算应经地方政府行政首长签署命令予以公布方为有效。
在当前预算编制过于粗放的情况下,预算的审批只可能停留在面上而无法深入。一旦预算编制制度的改革得以完成,我们建议,预算审批由现在的综合审批方式改为分项审批。
所谓综合审批,是指所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。这种做法当然简化了预算审批程序,但是也会带来预算草案局部的不合理影响整体的效果。如果这种不合理的局部内容得以通过,自然会损害下一年度的预算执行效果;倘若整个预算草案都遭到否决,同样也会影响下一年度的预算执行。加之预算草案一旦细化到部门和项目,其内容之繁杂远非今日可比,其地位的重要性也会大大提高,如果要求就所有的方案要么全部赞成,要么全部反对,对人大代表而言,确实难以取舍;对整个社会而言,也承受着过大的不必要的风险,因此一般不为预算法制发达的国家所用。所谓分项审批,是指预算审批时,根据开支的部门和性质将全部预算草案分解为若干个预算审批议案。
预算编制部门分别就各个议案做出说明,预算委员会也需分别就各个议案提交初步审议报告和正式审议报告,人大代表当然也必须对各个议案分别投票表决。这种审批方式虽然程序繁琐一些,但相比综合审批方式却具有无可比拟的优势。在综合审批方式下,一旦预算草案被否决,即会对国民经济的方方面面产生严重影响。即使是预算方案十分合理的部门和项目,其来年的预算经费也会搁浅。因此人大代表一般不敢行使预算否决权。如果实行分项审批,则可以减轻人大代表关于预算草案遭到否决的严重后果的担心和顾虑,他们可以只对明显不合理的预算议案投反对票,而其余的议案则能顺利通过审批。
同时,分项预算的否决不仅影响来年的预算执行,而且必然招致法律对相关机构和人员的责罚。因此这种方式必然增加预算编制部门的工作压力,督促其尽量优化预算草案,科学合理地编制预算。如美国国会完成第一次预算决议的审议时,即将预算支出决议分成若干部分,由拨款委员会的13个小组委员会(按政府职能设立)分别进行审议,并应按照众议院拨款小组委员会、拨款委员会及该院全体会议,参议院拨款小组委员会、拨款委员会及该院全体会议的程序进行审议。
伴随着中国预算编制制度的改革,复式预算的形式必将更加丰富,预算覆盖的范围越来越全面,同时,部门预算也会越来越精细。在这种形势下,实行预算分项审批水到渠成,不会有很大的工作难度。并且,预算审批制度的改革,实行分项审批更有利于推进预算编制的改革。
中国《预算法》既未规定预算审批通过的标准,也未考虑预算被否决的法律后果,自然就不可能顾及预算未予通过的法律责任了。我们认为,这是导致预算编制部门草率从事、敷衍应付的制度性动因。
中国向来强调人大和政府的议行合一,强调中国共产党的统一领导,再加上人大代表参政议政的独立性和主动性都不是很高,因此《预算法》起草和审议的过程中没有考虑预算可能被否决,也是情理之中的事。随着全国民众民主和法治意识的提高,随着人大代表参政能力的增强,也随着由于预算编制的明细化而使预算的重要性越来越清楚地为人们所认识,预算草案遭到否决是完全可能发生的。何况,即使预算否决发生的几率非常之低,预算法也应当慎重考虑。因为法律本来就是对未来情势的一种预测和防范,万一将来中国真的出现预算被否决的情况,在目前的《预算法》框架下,无论是预算编制部门还是预算审批部门都会束手无策。而这是十分有害的。
我们认为,预算法应当规定预算未获通过的补救措施与法律责任,以应万一之需。如果预算被否决,可以考虑的补救措施有:
(1)预算年度开始之后,如果没有生效预算以供执行,则暂时按上一预算年度的标准执行。但上年度已经实施完毕的开支项目不再拨款。
(2)被否决的预算议案经预算编制部门修改后报人大会审批。
(3)预算委员会应当就预算议案未获通过的原因及预算修改的情况向人大会报告。
(4)预算修正案由人大会全体组成人员的三分之二以上表决通过。
(5)人大会通过的预算案从该预算年度的起始日开始生效。已经按照上年度预算标准拨款的部门和项目,其拨款额高于生效预算确定的标准的,在剩余期限内逐期核减该部门或项目拨款数额;其拨款额低于生效预算确定的标准的,在剩余期限内逐期核增该部门或项目拨款数额。
(6)追究有关当事人贻误公务的行政责任。
我国《预算法》认可的预算调整,是指经全国人大批准的中央预算和经地方人大批准的本级预算,在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入,使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入,或者是原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。[14]即只承认预算追加为预算调整,而追减预算、动用预备费、科目留用和预算划转等都不在其列。
预算收支内容的变动及项目的调整是否构成我国《预算法》上的预算调整,关键之处在于是否需要履行向权力机关的报送审批手续。各级政府对于必须进行的预算调整,应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人大会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人大会审查和批准。乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人大审查和批准。未经批准,不得调整预算。[15]而预算其他内容的变动,除追减预算未有法律规定外,都只需履行内部报批程序后由政府或相关主管部门自行决定,无需预算审批部门同意。[16]
无论是从理论还是从常识进行分析,都不难发现,预算的编制和审批建立在合理的假定和预期的基础上。在行政机关组织实施的过程中,如果经济形势发生了变化,致使预算制定的前提条件不复存在,就不可避免要对预算的内容作一定的调整,以保持预算在本财政年度的平衡。目前,世界各国对何种预算变动属于预算调整,以及预算调整的法定程序都因国体、政体的不同而各异。一般来说,追加预算是典型的需要经过预算审批部门审批的行为,而其余的变动则可以由政府自行决定。[17]
我们认为,为增强预算的法律效力,结合我国的具体情况,应当规范预算调整的实体标准和法定程序。具体来说,大致包括以下几个方面:
首先,明确预算调整在预算执行中的特殊性。预算调整绝不应该成为预算执行过程中的普遍现象。如果预算调整过于频繁,对预算及预算法的权威会构成很大的威胁。目前我国预算法对何谓允许预算调整的“特殊情况”未予明定,这给预算调整的申请和审批都增加了很大的不确定性,因此应当设定更加详尽的标准。预算法中应特别强调,预算审批通过以后,除非发生关系国民经济发展和国防安全的特别重要的事由,一般情况下不允许调整。由此,预算调整的理由分为两类,一类是特殊情况,如经济明显过热或衰退、国民经济重大比例关系不协调等;另一类是紧急情况,如爆发战争、内乱、重大自然灾害等,并根据两种不同情况设置不同的审批程序。
其次,严格预算调整的审批程序,预算调整方案应当在本级人大会全体会议一个月前提交预算委员会进行初步审查,形成初步审查决议。[18]人大会全体会议半个月前必须将预算调整方案及预算委员会的初步审查决议发给各位委员。人大会审批预算调整由全体委员的三分之二以上的多数投票通过。审批通过的预算调整方案还需由本级政府行政首长签署命令予以公布方为有效。如果国家发生紧急情况,人大会“两月一会”的制度的确无法适应需要。因此,应规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。如可由主任会议原则批准,下一次会按正常程序追认。[19]
再次,取消县级以下政府追加预算的权力。因为县乡两级政府级别较低,不需要应付国家宏观经济调控以及国防安全的特殊情况,如果发生重大自然灾害而无法通过本级预算自求平衡时,可以通过上级政府转移支付的途径加以解决。
[1]参见苏永钦:《走向宪政主义》,台湾联经出版事业公司1994年版,第258、259页。
[2]德国预算审批完全采用立法程序,预算案必须在联邦法律公报上公布方为有效,因此,从形式上看,预算却是法律。参见孙尚清、于中一等主编:《商务国际惯例总览(财政税收卷)》,中国发展出版社1994年6月第1版,第42页。
[3]以上内容参见黄锦堂:《论立法院之预算审议权》,载《台大法学论丛》第27卷第3期,第14—27页。
[4]参见《预算法》第24条、第38条。
[5]所谓科目流用,在预算审批的环节是指,在不改变预算草案收支总额的前提下,预算科目相互之间的资金调用,也即改变预算资金的使用方向或项目。
[6]参见包丽萍等编著:《政府预算》,东北财经大学出版社2000年9月第2版,第29、39页。
[7]参见张守文:《“第一税案”与财税法之补缺》,载《法学研究》1999年第4期。关于财政联邦制的特征,参见孙开著:《政府间财政关系研究》,东北财经大学出版社1994年12月第1版,第125—133页。
[8]参见《宪法》第89条、《预算法》第14、15、16条。
[9]参见李诚、张永志:《人大预算监督的四类十八个问题研究提纲》,载《中国人大》1999年第1期,第22—25页。
[10]会议期间,预算案加密级,不能做到代表人手一份,且会后收回,也在很大程度上影响了预算审议的效果。
[11]在中国目前的财政体制下,乡镇一级作为独立的预算主体条件并不成熟。因此,我们不赞成实行一级政府一级预算,而主张五级政府四级预算。这样可以保证每一级预算主体真正独立行使职权。
[12]参见徐亚文:《正当法律程序简论》,载武汉大学法学院主办:《珞珈法学论坛》(第一卷),武汉大学出版社2000年10月第1版,第254页以下。
[13]参见陈世荣:《立法程序研究综述》,载李步云主编:《立法法研究》,湖南人民出版社1998年9月第1版,第338、376页。
[14]《预算法》第53条。
[15]参见《预算法》第54条。
[16]如《预算法》第51条规定:“各级政府预算预备费的动用方案,由本级政府财政部门审批,报本级政府决定。”第56条规定:“在预算执行中,因上级政府返还或者给与补助而引起的预算收支变化,不属于预算调整。”第57条规定:“各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目之间的预算资金需要调剂使用的,必须按照国务院财政部门的规定报经审批。”
[17]相关内容,请参见孙尚清、于中一等主编:《国际商务惯例总览(财政税收卷)》,中国发展出版社1994年版,第84页。
[18]作者认为,人大应当建立预算委员会,辅助其行使预算审批权,也包括对预算调整方案的初步审查权。关于此点,作者将另文论述。
[19]参见李诚、张永志:《人大预算监督的四类十八个问题研究提纲》,载《中国人大》1999年第1期,第22—25页。
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在1994年版的《预算法》中,全国人大的作用就是批准国务院做出的预算报告。其对预算审查的权力不能得到充分的表现。法律并没有说明如果全国人大否认了国务院的预算会有什么结果。在改革这个审查体制中,中国应该借鉴外国的某些成功的操作体制。以下是读文网小编为大家精心准备的:试论预算法制度的改革相关论文。内容仅供参考阅读!
试论预算法制度的改革全文如下:
【摘要】在1994年3月由人民代表大会八届二次会议通过了《预算法》。《预算法》的颁布与实施,结束了我国政府预算管理长期无“法”可依的局面,成为我国财政管理法治化进程中的重要里程碑。在《预算法》颁布后的十年中,中国的经济又有了突飞猛进的增长。现有的《预算法》已不能完全适应社会的变化,所以对它进行改革是不可避免的。
【关键词】预算 预算法 改革
【论文正文】
预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划,其收支活动反映了了政府活动的范围和方向,它在整个国家的政治经济活动中具有十分重要的地位和作用。[1] 这项制度起源于位于近代的欧洲,其适用方法是由议会对国家消费的预算批准来控制国家的开销,对国家征的税收给予合理的分配,目的是国家的税收不能被国家元首胡花浪费。
在中华人民共和国建立前夕的1949年9月,中国人民政治协商会议通过了《中华人民共和国共同纲领》规定:“建立预算制度,划分中央与地区的财政范围”。这项规定是建立中国预算制度的基础。1951年8月,中央人民政府政务院颁布了《预决算暂行条例》。在一开始,中国使用的是单式预算形式,其好处是所有项目都集中在一张表格上,对预算的统计、对比有着不可否认的优势。但随着国家税收、支出的复杂化,单式预算形式已经满足不了国家预算的需求。因此在1992年,中国开始使用复制预算形式。
该条例在其出台后的40年中没有受到较大的调整。但是由于基层部门的法制意识淡薄,没有很好的以该条例为原则来实施预算。为了解决这些实践问题,国务院在1991年颁布了《国家预算管理条例》,对规范和强化预算管理起到了积极的作用,同时也为《预算法》的出台奠定了基础。《国家预算管理条例》实施后,我国的政治经济形势有了新的发展变化。为了适应国家的逐步建立社会主义市场经济体制的改革目标,在1994年3月由人民代表大会八届二次会议通过了《预算法》。[2] 《预算法》的颁布与实施,结束了我国政府预算管理长期无“法”可依的局面,成为我国财政管理法治化进程中的重要里程碑。
在《预算法》颁布后的十年中,中国的经济又有了突飞猛进的增长。现有的《预算法》已不能完全适应社会的变化,所以对它进行改革是不可避免的。2004年人大预算工委作为《预算法》修订起草任务的组织单位,正式开展工作。《预算法》属于国家重要的经济法之一,只有全国人民代表大会才有权审议通过。按照全国人大五年立法规划,修订后的《预算法》草案将于2006年年底提交全国人大会讨论,并有望在2007年提请全国人民代表大会审议。因此,留给预算工委等有关部门修订的时间不过两年。
这次《预算法》修订将本着“不做大改”的基本原则,主要删改一些不适应完善市场经济体制的条款,增加与推进预算管理体制改革相关的条款。人大预算工委主任刘积斌明确表示:“部门预算、零基预算和综合预算等内容,在修改后的《预算法》中将有所体现。”[3] 中国对于预算法制度的改革虽然不是要全面的进行修动,但是涉及的方面也是很多的,笔者就这里列举其中的一些。
笔者认为在这次改革中,首要任务是把《预算法》实施十年来各级政府根据预算管理和财税改革的实际需要,制定的一系列与《预算法》相配套的行政法规、规章和规范性文件加以总和。这些文件中除国务院制发《预算法实施条例》外,财政部发布实施预算管理方面的规章和其他规范性文件共达300余件。这些文件是各级政府和各有关部门依照《预算法》的总体精神,紧密结合实际,大胆进行制度创新,出台了许多有关部门预算、政府采购、国库集中收付和“收支两条线”等财政管理改革的政策文件。这些法规制度对《预算法》起到了极为重要的丰富和补充作用。[4]
其次要把全国人大在预算制度之中的作用进一步的提高。在1994年版的《预算法》中,全国人大的作用就是批准国务院做出的预算报告。其对预算审查的权力不能得到充分的表现。法律并没有说明如果全国人大否认了国务院的预算会有什么结果。在改革这个审查体制中,中国应该借鉴外国的某些成功的操作体制。英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程,通过的预算即成为法案,与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。而无论是在实行一院制议会国家,还是实行两院制议会的国家,预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行,最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局,参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助,预算委员会则具体组织对预算草案的审核。[5]
然后就是调整预算年度起讫时间,以消除预算效力真空的问题。根据《预算法》第10条的规定,中国预算年度实行历年制,即从公历1月1日起至12月31日止。这种规定虽然与国民的日常思维习惯和行为定势保持一致,与工农业生产的季节性也能大体吻合,但是它与中国权力机关审批预算的时间无法衔接。[6] 中国全国人大全体会议是在每年的3月份召开,地方人大全体会议一般在开完全国人大会后的四、五月份才召开。这于预算的通过和实施相差超过4到5个月。这几个月里就造成预算效力的断档和真空。因此中国在改革预算法制度时这也是一个必须改变的体制。我们可以借鉴以英国、日本、印度为代表的从4月1日起至次年3月31日的跨年制预算年度,这样的话就和中国人大全体会议同时开始,就会消除预算效力的断档和真空。
中国预算法的改革还涉及到了很多其他的内容。这些内容牵扯到的问题如果得到了较好的改善,中国的预算制度肯定能够跟上时代的改变,更好的服务于国家和社会。
1.刘仲藜等主编:《中国财税改革与发展》,中国财政经济出版社,1998年版。
2.刘剑文主编:《财税法学》,高等教育出版社,2004年版。
3.王长勇:《地方发债权仍存争议 修订预算法留有空间》
4.“依法理财与时俱进———纪念《预算法》颁布十周年”
5.刘剑文、熊伟《预算审批制度改革与中国预算法的完善》
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国有算转管制理企手业段如,达何到通企过业短增期减债,从而确保国有企业转制目标的实现,是当今建立现代企业制度遇到的新课题,本文从几个方面作了积极的探讨,以求得共识。
现代企业制度下建立预算体系的必要性
(一)建立现代企业制度是市场经济的必然要求。
所谓企业预算,许多人认为是计划经济时代的产物,不适应市场经济下企业发展的需要。其实恰恰相反,科学的预算管理是现代企业出奇制胜的法宝,西方许多优秀企业的成功经验已证明了这一点。
我国的企业改革大致经历了扩大企业自主权、上交利润包干、利改税和承包制等四个阶段。这些改革曾一度给企业带来一定活力,调动了承包经营者和职工的积极性。但是,十多年的改革仍然是在旧体制框架内进行,未能改变传统的产权模式,没有取得预期效果。
党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要建立产权明晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度。现代企业制度理论的提出,指明了国有企业改革的方向,为企业改革思路的战略性转变提供了思想理论基础,也是转变国有企业改革思路的必然选择。
现代企业制度的核心特征在于企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产:即各类财产一经投入企业,便与所有者相分离,形成企业全部占有的法人财产企业一旦拥有法人财产权,便成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体,具有完整的经营自主权,是得到法律确立的法人权利和责任任何政府主管部门不得侵犯。由于法人产权和权利责任的制约,使政府与企业的关系转变为企业自主经营,政府依法管理政府的职能一是服务,二是监督。即政府通过搞好基础设施建设,培育市场体系,建立社会保障制度,为企业创造良好的发展环境;政府通过制定和执行宏观调控政策,调整和优化产业结构,使社会资源得以有效配置;通过健全法制,监督市场运行,维护平等竞争。
由此可见,建立现代企业制度是建立社会主义市场经济体制的必然要求。管理科学是企业集团建立现代企业制度的重要备件。现代企业制度是按照社会化大生产和社会主义市场经济的要求遵循出资者的所有权,企业的法人财的原则,而建立起来的一整套的企业产权制度、责任制度、监督制度和内部经营管理制度。它是一种企业体制模式,是一种微观的经济体制。
科学管理是建立现代企业的重要条件。笔者认为,随着社会主义市场经济的确立,国家宏观调控体系的形成,国家通过计划直接管理的职能将逐步消失。然而,宏观经济中减少计划的功能并不意味着企业内部管理可以无序化、无计划。恰恰相反,已有的中外现代企业制度经验表明,面对无情的市场,企业内部管理科学化是建立在一种有序的、计划性更强的运作控制机制上的,其中包括一个有效的预算体系。
(三)企业集团管理科学化的有效方法就是建立预算体系
现代企业集团规模的迅速扩大,一方面有效地提高了企业的竞争能力,但另一方面也使企业内部的经营管理日趋复杂。传统的集中管理模式由于其决策集中,应变能力差而无法满足迅速变化的市场需求,这就需要建立一种预算体系与责任控制相结合的责任预算体系因为企业集团要适应国际经济的迅速发展和商业竞争的日趋激烈,就必须有长期战略目标和短期经营目标,并要用货币的计量形式将决策目标所涉及的经济资源的配置,以计划的形式具体地、系统地反映出来即编制预算,以保证决策所确定的最优方案在实际工作中得到贯彻、执行。预算是决策的具体化。企业集团编制的全面预算要以明确的经营目标为前提,采取分权管理和控股管理的模式将决策权进行划分,并通过适当的授权,要求不同的受托经营的管理人员或经理编制的预算全面完整,并具有现实可行性通过预算来体现母子公司之间的集权分权,子公司的预算经公司集团董事会批准下达后,经营者在批准预算的范围内可以充分行使经营自主权,避免一放就乱,一抓就死的矛盾。通过全面预算还可以将资产运行质量的监控由事后考核转为事前控制,以达到对子公司、参股公司、分公司的各项经济活动进行动态管理,最终实现资本的保值增值
企业集团建立预算体系的方法
预算按其适用时间的长短分为长期预算和短期预算。长期预算是一种规划性质的预算。短期预算就是全面预算又称总预算,是关于企业在一定时期内(一般不超过一年或一个经营周期)经营财务等方面的总体预算。
建立预算体系应遵循的原则。目标一致性原则:编制预算是以明确的经营目标为前提,故预算体系中的各种预算也应紧紧围绕这目标来确定
激励原则:编制预算应积极可靠,留有余地。不要把预算指标定得过低或过高,要能有效地调动全体员工的积极性。
可控性原则:在预算执行过程中,把实际与预算加以比较,揭示出来的差异,可以考核相关责任部门或有关人员的工作成绩,这就必须以可控性为原则。重要性原则:在业务预算中涉及到的内容很多,对于与集团经营目标影响不大的预算应予以简化。预算管理组织和权限。
企业集团内部设立预算委员会,预算委员会下设预算工作组。预算委员会由董事长任主席,总经理任秘书长,总会计师、财务部、综合管理部、规划发展部相关人员和二至三名高级经济师或会计师任成员。
预算工作组设在财务部,是预算委员会的日常办事机构,其主要职责为:(1)对预算委员会负责并受预算委员会领导;(2)处理预算的编制、修改、报批、下达等日常事务(3)定期向有关部门通报预算执行情况;(4)定期向预算委员会提供预算执行情况和分析报告。企业编制的预算主要为经营预算、投资预算、资产存量调整预算科技新产品开发投资预算、利润预算、现金流量预算等。
1、经营预算。经营预算是其他预算的出发点和编制依据,它反映了公司集团生产经营规模、市场占有情况和经营状况。
经营预算内容很多。如销售预算、生产成本预算等等。生产成本预算是按应发生的业务量进行编制的。但在实际经营过程中,企业的业务量不是一成不变的。这就需要运用弹性预算编制方法。
弹性预算的编制首先要选择和确定各种经营活动的计量位,如产量、直接人工小时、机器工时等;然后预测确定所能达到的各种经营话动业务量;再按成本性态和业务量之间的依存关系,将所有的生产成本划分为变动成本和固定成本,变动成本按单位成本预算和控制,固定成本按总额预算和控制。预算总额根据成本性态和业务量计算确定,相应的现金流量也依此推定。其基本预算模式列示如下:
销售收入预算一销售量×预计单位售价成本预算=固定成本预算+销售量x单位变动成本预算利润预算=销售量×预计单位售价一(固定成本一销售量×单位变动成本)对半变动成本,在进行成本换算时有两种处理方法,一种是按一定的方法,通常有工程法、会计法、高低点法、散布图法和回归直线法等将半变动成本分为变动和固定成本两部分,然后再根据成本特性编制弹性预算,另一种方法就是直接根据半变动成本与业务量的关系,分别确定每一个业务量水平上应该发生的半变动成本数额。
2、投资预算。投资预算是与经营预算直接相关的预算。因为有投入才会有产出,如:公司集团96规划销售收人要实现10亿元,这不是通过自然增长所能实现的一定要自大的投人。按有戈资料统计建筑行业拓展房产业务,目前比较好的投人产出比是1:5,则至少要投人1.5亿。
投资预算是公司集团长期投资规划的具体化。从经营角度看,投资可分为战术性和战略性投资两种前者是指旨在改变企业经营现状或短期获利水平而不涉及企业前途命运的投资项目,如为降低产品成本,提高产品质量的投资都属于战术性投资,这种投资一般涉及金额小、且其不确定因素少而使其面临的风险也小。后者是指将影响企业未米发展规模和生产能力的投资.蛔开办联营企业,大量购进企业股票等。这种投资金额大、风险也犬,如自夺慎则可能引起企业的财务难。所以对战略性投资要特别慎重,也是企业投资预算的重点。
3、资产存量调整预算。资产存量调整预算是与投资预算直接相荧的预算因为投资涉及的资金额巨大.会与集团或企业的正常经营所需资金产生矛盾。但要大幅度地发展又必须要有相应的投人,在近期银根紧、资金市场平均利率较高时对转制后的企业集团来说不论是实物投入还是货币投入,其中很大的喑分资金来源是存量调整。通过各种有彤、无形资产的盘活、变现来实现资源优化配置,获得更大的投资效益
4、科研、技术、新产品开发投资预算。科研、技术、新产品开发投资『贞算是作为投资预算的补充。这主要是从企业集团发展后劲来考虑的。由于一科学不断进步,商品市场的竞争日趋激烈,产品的生命周期越来越短。企业集团的发展光有硬件·2"/·上海商业(资,)投入是不行的,还需要有软件(科研、技术、新产品开发)的配套。只有不断地推出附加值高的高新技术产品,才能使集团发挥规模经营的优势,在市场竞争中立于不败之地。预算内容包括资金来源,先期投人,预计投资总额及预期收益等。
5、利润预算。利润预算就是经济效益的预算。利润预算是在上述诸业务预算的基础上编制的。离开了这些业务预算,利润预算就成为无本之木,无源之水,失去了赖以编制的依据。利润是集团追求的最根本的目标,也是集团在取得一定经济效益后进行自我积累用于再投资的来源。
在利润预算编制时涉及到销售费用预算和财务费用、管理费用预算。销售费用预算可在分析上年度销售费用发生额的基础上根据本年度销售对象、销售地点、销售额度以及销售机构规模,按照预算项目采用弹性预算模式按一定销售量编制。财务费用预算可按现金流量的缺口,需筹资的总额和筹资的成本来编制预算。
6、现金流量预算。现金流量预算是集团财务预算体系中的中心预算。现金流量平衡是所有业务预算的关键。没有资金作保证,一切预算都是空的。
现金流量预算是所有业务预算中现金收支量的总括,它综合反映了企业预算期内现金流转的预计情况,它不仅决定了企业所需资金的总额,也决定了企业一定时期的筹资额和筹资时日。
编制现金流量预算的方法主要有3种:
现金收支法。也称现金预算的“直接编制法”,它是指以预算期内各项经济业务所实际发生的现金收付为依据来编制现金预算的方法。
净损益调整法。也称为现金预算的“问接编制法。它是以预算损益表中按权责发生制原则编制而确定的税后利润为现金预算编制的出发点,通过莲笔调整处理各项影响损益和现金余额的会计事项,把本期的净收益数调整为本期的现金净收入的方法。
估计资产负债表法。此法是运用资产负债表基本会计方程式(资产=负债一所有者权益)推算出企业一定时期现金余额的方法。
企业集团预算的执行和控制
各责任单位编制预算和预算委员会审核预算,董事会审批预算的过程就是对各责任部门的经济活动进行事先审核、检查和监督,以保证各责任单位能够完成各自目标的过程。预算经集团董事会正式批准下达后,各责任单位就应严格按预算执行,并作为集团控制整个经营活动的依据。
财务部门应对预算完成情况进行核算。核算的方法可以设置帐册进行日常登记,月底汇总计算指标完成情况;也可只在月底直接根据原始资料汇总计算指标完成情况。各责任部门在执行预算的过程中应根据财务部门提供的信息数据对各自的经营活动和偏离预算的差异及其原因进行日常的揭示,并采取措施加以改进,保证预算目标的实现。
在预算执行过程中,因特殊情况需要变更预算项目或目标金额的,由预算编制部门根据特殊情况编制调整方案,提交预算办公室核实,再由办公室上报预算委员会批准,重大预算变动必须写出详尽报告,报董事会批准。各责任部门无权擅自调整预算。预算调整可每年安排一次,一般定在七月份。
预算业绩的评价和考核
预算业绩评价的作用。
企业集团编制的预算不是传统上的控制支出的工具,而是使公司集团的资源获得最佳生产率和获利率的一种方法。通过编制预算列示的计划数与实际经营成果进行比较,揭示差异,用作考核评价集团所属各子公司、分公司及总公司职能部门的经营业绩,也能为今后更有效率地经营提供决策。
预算业绩评价考核指标的设置。
1、成本中心的评价考核指标可用预算成本差异额和预算成本差异率,计算公式如下:预算成本差异额一预算成本一实际成本预算成本差异率一预算成本差异额÷预算成本×1O0
2、利润中心的评价考核指标企业集团为确保集团总利润目标实现,可按总目标要求达到的平均资金利润率来衡量各责任单位目标利润制的合理性,计算公式:平均资金利润率一集团目标利润÷集团的资总额×100当利润目标确定并纳入利润预算后,就可按各利润中心实际实现的利润情况来考核其经营业绩。考核指标及其计算如下:预算利润完成百分比一实际实现的利润额÷预算利润额×100超额完成利润数一实际实现的利润数一预算利润
3、投资责任单位的平均考核指标
(1)投资效果评价指标适用于集团内各投资责任单位
A、对投资项目收益和成本的测算,决策人员应根据“成本一效益”原则对投资项目进行评估。
B、资本边际效率,所谓资本边际效率,是指那个能使投资预期收益现值恰好等于资本投资支出的贴现率。这就要求企业在进行投资规划时,其边际收入应等于边际成本
(2)经营业绩评价指标适用于子公司
A、投资报酬率是利用利润和投入资本的关系来衡量各责任单位在完成企业集团为使一定的投入资本获得最高限度利润的能力。能常计算公式有两种:资产总额报酬率=(净收益+利息费用)÷资产总额×100资本报酬率一净收益÷所有者权益×100。
B、剩余利润。由于投资环境较差或竞争较激烈,投资利润率可能较低的投资单位,可用另一指标“剩余利润”来考核,即只要投资单位所取得的净收益大于其资本成本或企业规定的最低投资报酬即可。
预算业绩评价考核的信息来源
(-)经济信息的记录和会计核算
1、建立和健全原始凭证,主要是设计原始记录的格式和内容,规定原始凭证的填制和传递等。原始凭证的登记和使用必须遵循下面几点基本要求:真实性;正确性;及时性。
2、会计核算是企业经济核算的主要方法,业绩考核评价的基础。它核算的主要内容如下:
(1)固定资产的核算。(2)材料的核算。(3)劳动与工资的核算。(4)生产耗费和产品成本的核算。(5)银行借款和结算款项的核算(6)产成品、销售和利润的核算。(7)编制各种财务会计报表
(二)会计报表和业绩报告
1、会计报表是业绩评价考核的主要信息来源
企业编送的对外会计报表,我国财政部有统一的规定。根据规定工业企业会计报表共设有三张主表和四张附表。
三张主表分别是:(1)资产负债表,(2)损益及利润分配表,(3)现金流量表。为了对业绩的评价提供更详细的分析资料,资产负债表和损益表都有附表。
四张附表分别为(1)应上交,应弥补款项表,(2)生产成本,费用及营业外收支表,(3)主营业务收支明细表,(4)主要指标表。
2、业绩报告
为了满足对企业集团内部的生产经营管理,加强业绩考桉,为未来生产经营作出正确的决策,就需要编制内部业绩报告。企业集团的内部业绩报告,可依据企业集团的内部管理制度和要求来编制。
业绩报告的组成内容必须报告其责任目标或预算及实际执行情况和产生的差异,便各责任中心进行自我控制,及上层责任单位对下属责任单位予控制除此之外应根据重要性原则对重大差异作进一步的定量分析和定性分析。定量分析主要确定差异的发生程度,定性分析主要是分析其产生的原固确定其正常与否,并确定责任,评价其工作业绩。
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摘要:我国经过不断探索在财政体制改革过程中最终选定了公共财政模式,公共财政的建立以政府预算为依托,政府预算所配置的公共资源又是政府会计的主要核算对象。上述三者虽然都有各自不同的目标,但它们又是紧密联系的,本文最终以共同的公共受托责任为基础进一步明晰了三者之间的关系,以真正实现公共财政的目标。
关键词:公共财政;政府预算;政府会计;受托责任
20世纪90年代以来,我国不断进行财政体制改革的探索,结合我国实际并吸取国外的成功经验我国财政体制由“大财政”模式转向了公共财政模式。在西方财政体制的建立完善过程中,以政府预算制度为支撑,逐步建立起了公共财政模式,我国公共财政体制的构建同样也要以完善的政府预算制度为依托,但是要建立完善的公共财政体系并实现其目标,仅仅建立完备的政府预算制度是不够的,因为公共财政并不是孤立存在的。
作为公共财政支撑的政府预算,它编制的合理性、科学性以及公开性都影响着公共财政目标的实现。如果将政府看作一个会计主体那么政府会计的核算对象就是政府预算所配置和规划的公共资源。但是目前公共财政、政府预算及政府会计又都处在不同的发展阶段,对于政府预算现在要求其公开、透明的呼声越来越高而且其编制的科学性也有待提高,而对于政府会计目前也并没有明确和完备的政府会计体系,为此我们很有必要将上述三者基于共同的基础进行有机的统一、协调和融合,以真正实现公共财政的目标。
一、理论综述
(一)公共财政有关理论
公共财政是指为满足社会公共需要而进行的政府财政收支活动模式,在本质上,它是以国家为主体的“取之于民,用之于民”的分配关系。公共财政主要投资于公共产品领域,以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围,并以此构建政府的财政收支体系。
(二)政府预算与政府会计有关理论
政府预算是政府为了有效实施公共管理、增进公共利益,按照特定程序对未来一定时期内(通常为一个财政年度)所需资源和可用资源所做出的经权力机关审批的具有法律效力的财政计划。政府预算不单纯是政府的年度财政收支计划,同时也是公共资金接受各方监督的有效途径。
(三)公共受托责任有关理论
受托责任广泛存在于社会经济生活之中,公共受托责任是受托责任在公共部门中的一种具体表现形态,是政府等有关公共部门尽责行为的先决条件。与企业的受托责任相比公共部门的受托责任相对来说更为复杂,再加之公共部门所经营资产的特性,因此在公共治理中强调公共受托责任是提高公共治理水平的前提。
二、政府预算及其公开对于公共财政的作用
(一)政府预算本身对于公共财政的作用
不论在我国还是在西方国家,政府预算都是公共财政的重要依托,预算的重要性还在于它是对国民收入再分配和资源规划,它的分配去向及分配原则直接关系着各部门及公民的利益。
公共财政着眼于解决公共问题并具有资源配置的职能,通过一系列的财政支出分配活动,由政府提供公共物品或服务,合理引导社会资金的流向,从而弥补市场的缺陷。那么在公共财政框架下的政府预算就必定要担负着合理确定各项公共投入的规模及去向的职能。政府预算所配置的资源是否投向了最急需的公共领域及分配的是否合理,都直接影响着公共财政的效率及效果。因此在公共财政框架下的政府预算它的编制原则必定是首先要强调资源配置的公共性和合理性,政府预算的编制应以有助于公共财政目标的实现为原则,并同时强调公共资金使用的经济性、效率性及效果性的有机统一。
(二)政府预算公开对于公共财政的作用
随着公共财政体制的不断完善,民主政治的推进以及政府预算在公共资金分配方面的重要作用,目前政府预算比以往任何时候都受到各个方面的关注,近年来对于政府预算公开的呼声日益高涨。2008年5月1日,《政府信息公开条例》正式实施,这是政府预算公开的法律依据,但是对于政府预算的公开的意义其实并不仅仅局限于公民的知情权,其另外的重要意义在于使公共资金的使用具有了更高的透明度和公开性,同时让社会有关部门及个人对政府行为的监督途径更加通畅。
目前中央有关部委公开了其部门预算,这是预算公开的一大进步,但是我们也应当看到目前的公开还只是低层次的只是结果的公开。在香港和西方国家对预算不仅是结果的公开,更重要的是其产生过程的透明,而且为预算的产生设置了相当长的沟通期。因此我们所期待和追求的预算公开应是从制定过程到结果的公开,只有清楚的了解预算的产生过程才能真正实现更高层次的监督,这一方面会使得各项政府收支处于政府预算的监督之下,同时也会更大程度上实现预算编制及执行的科学性和合理性并增加政府公共服务的透明度和责任意识,从而在此基础上公共财政所追求的目标才能真正得以实现。
三、政府会计作用的有效发挥对于公共财政的作用
政府会计核算对象是政府预算所配置的公共资源,既然公共财政框架下的政府预算在具体投向及规模上规范了公共资金,那么政府会计必定是以政府预算为依据在具体使用流程中对公共资金的全方面核算和管理。
会计作为一种资源分配的重要技术标准或规范并不是一个单纯的计量问题,它必定要与国家的财政政策、经济走势以及社会价值取向及其发展方向相联系。因此在公共财政框架下的政府会计它的职能的发挥必定要紧密联系公共财政目标,同时在政府会计目标的制定上也应当要与公共财政目标保持很强的相关性。
依据政府会计体系的有关最新研究成果,将政府会计目标界定为实现政府履行职责的高经济透明度(《政府绩效评价与政府会计》财政部会计准则委员会)。这一目标的界定与公共财政及政府预算所应有的公开性目标是一致的。
四、在公共财框架下的政府预算与政府会计的统一与融合
政府会计的兴起,主要源于民主制度和市场经济对受托责任的巨大需求(陈立齐、李建发,2003),因为会计信息能够被用来考核受托责任的履行情况。政府预算是对政府收支的分配和规划,它的分配原则及去向与社会各部门及公民利益直接相关,政府预算不仅仅是政府的年度财政收支计划,同时也是财政收支活动接受立法机关和社会成员监督的重要途径。政府会计的核算对象是政府预算所配置的公共资源,同时政府预算又是公共财政的重要依托和支撑。公共财政的职能本质上是政府要承担的公共责任,而政府会计信息又是对公共财政所担负公共受托责任履行情况的考核和监督。因此公共财政、政府预算及政府会计他们共同的基础就是所担负的公共受托责任。
从我国公共财政、政府预算及政府会计的健立及完善来看无不体现着公共受托责任的原则及要求,事实上上述三者的指向对象均是公共资源,而公共资源的真正所有者是人民,因此政府受托管理及配置这些资源,人民就有权要求对托付给他们的资源负责并解释。
政府会计的对象是经政府预算配置下的属于公共财政框架内的公共资源。因此在共同的公共受托责任的背景之下,政府预算的公开就是必然的,而公共财政所分配的公共资源的公共属性,必然也要求公开、明晰的报告受托责任的履行情况。因此上述三者在共同的受托责任之下,在公开、透明的基础之上追求公共资源使用的经济性、效率性和效果性的统一,由此公共财政、政府预算及政府会计各自的目标才能得以实现。
五、结语
在西方公共治理,公共管(下转105页)
(上接107页)理与政府会计理论和实务中,受托责任历来被奉为一项经典性的原则。我国的公共财政、政府预算以及政府会计基于这一经典原则的基础之上的相互联系、相互促进,一方面会促进公共财政目标的实现,同时也会进一步提高我国的公共管理水平,促进公共治理结构的优化。
参考文献
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7、公共财政机制与政府预算约束
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摘要:绩效预算是市场经济条件下预算改革的方向,推行绩效预算在我国正处于理论准备和调研可行性阶段。正确理解绩效预算的含义才能在绩效预算改革中少走弯路。本报告根据绩效预算的起因以及西方国家对绩效预算所作的相关定义,对绩效预算的确切含义做了探讨,并着重分析了政府绩效评价体系与绩效预算的关系。本报告根据科学发展观和执政为民的执政观对政府绩效作出了解释,并认为政府绩效评价体系作为绩效预算的基础部分,其基本要点包括确定政府目标、评价标准和评价指标。本报告认为,地方政府政绩考核作为政府绩效评价体系的雏型,其内容的设计及其合理化对推行绩效预算具有奠基作用。
关键词:绩效 预算 制度 改革
绩效预算自二十世纪四十年代提出以来,目前已经有50多个国家不同程度地实施了绩效预算。从国际经验角度看,绩效预算的产生有特定背景条件,伴随着绩效预算的完善过程中,这种预算模式也形成了稳定的基本内容。
一、如何理解绩效预算的确切含义
对绩效预算确切含义的理解直接决定着如何编制绩效预算、如何认识推行绩效预算的可行性、如何分阶段完善绩效预算与行政管理体制运行之间的关系。
西方国家虽然推行绩效预算已有较长时间,但对究竟什么是绩效预算仍然争论不休。人们普遍认可的是绩效预算是一种结果导向的预算,争议的焦点在于如何给出一个完整的定义。
世界银行专家沙利文认为:绩效预算是一种以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制,具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。瑞典的决策部门认为:绩效管理并不是单纯的一些措施或方法,而是一个非常广义的概念。绩效管理的目的就是要实现成效和效率,成效是指应该做的事,效率是指要合理、高效地做事。澳大利亚把绩效预算分成五个部分:一是政府要办的事;二是配置预算资源;三是以结果为中心制定绩效目标;四是评价目标实现状况的标准;五是评价绩效的指标体系。由此可看出澳大利亚是把绩效预算归结为政府行政活动的资金支持体系的评价模式。
推行绩效预算在我国还处于理论准备和调研可行性阶段。此间,人们首先想到的就是搞清楚什么叫绩效预算。一些人认为可直接引用西方国家的定义,一些人则认为应该从我国的实际情况出发给出适合改革方向要求的定义。现在突出的问题就是作为绩效预算发源地的西方国家也没有在绩效预算定义上达成共识,做为仍处于构建适应公共财政要求的预算体制的中国当然更是在定义上争议不休。但有必要指出:中国在讨论什么是绩效预算概念时,似乎没有区别开一些基本概念之间的差别,进一步说就是有时把绩效预算、支出评价、预算绩效三个概念混为一谈。必须看到,这三个概念是完全不同的,具体而言,绩效预算是一个大系统,支出评价和预算绩效是这个大系统中的子系统。如果把三者混为一谈,无疑就是扭曲了绩效预算的本质特征。
应该承认,把握绩效预算的确切含义确非易事。从已有的国内外争论来看,人们认识上的不统一,原因之一在于对绩效预算的理解角度的差别。当人们从预算编制方法角度去给绩效预算下定义时,似乎非常难以说清绩效预算与基数法和零基法之间的确切差别,因而提不出令人信服的定义;而当人们从预算执行结果角度去定义绩效预算时,又往往难以搞清楚投入与产出之间的联系。
那么,究竟什么是绩效预算?怎样定义才相对合理呢?我们认为:解决这个问题必须把握好定义的角度。确定角度,应从理想模式与可能模式之间的关系去进行。进一步说,我们在给绩效预算下定义时,既要从预期目标出发,又要充分考虑已有的实践给予人们的启示,既要把握公共财政条件下预算制度的基本特征,又要认清绩效预算的特殊要求。由此,可以说,绩效预算首先是一种新式预算理念,它要求人们在编制预算时要以机构绩效为依据,进一步说,就是要把拨款和要做的事的结果联系起来。应该承认,这种理念并没有量的显示,就如同说“爱有多深”无法用数字表示一样,然而必须看到,这种理念相对于以往单纯分配资金的预算确实是一种突破,本质上是把行政目标与预算资源配置勾通起来了。其次,可以说,绩效预算又是绩效的核算,进一步说,就是从资金使用的角度去分别规划政府各个机构在单一预算年度内可能取得的绩效。再其次,绩效预算是一种示意图,它体现的是以民为本的执政观念,进一步说,就是预算资源的使用必须产生某种社会效益,而这种效益应是社会公众所需要的,并非简单地由政府认为应该取得的效益。概言之:绩效预算是一种预算模式,容含着预算理念和预算过程的重要变化,而预算编制方法的变化只是绩效预算实现方式所采用的手段。
二、如何构建政府绩效评价体系
政府绩效本质上是政府的发展观和政绩观的具体表现。在一个国家或地区内,发展观、政绩观、理财观三者之间有着内在因果关系,其中发展观是基础,当政府选择了发展模式之后,遵从这一模式的要求推进既定的发展战略也就成为政绩的具体表现,政府的财政必须服务于发展观和政绩观落实的需要,理财观自然要依发展模式的特征而相机决定。因此,政府绩效的评价标准和指标体系就是发展观与政绩观的量化表现,财政收支结构则是这种量化表现的政府资金使用体现。
构建政府绩效评价体系首先必须对政府绩效做出合理的解释。这是一个涉及到政府绩效评价标准和确立评价指标的价值判断问题。要做出合理的解释,就必须有合理的前提条件选择。从理论上看,确定合理的前提条件要从发展观和执政观两个角度进行。因为:发展观是政府提倡什么的理念、执政观是政府怎样促进社会发展的理念。
根据科学发展观和执政为民的执政观,政府绩效应该更多的讲求的是政府行政结果的社会效益,其经济效益是依从于社会效益的扩展。因此,政府绩效应是政府各部门在依法执政、民主执政、科学执政的前提下从全社会利益扩展出发为人民办事的效率和结果。具体而言,政府绩效又可划分为三大类:一是行政行为的合规性。这是指政府行为是否遵循了既定的法律、法规、行政规定和组织原则。之所以把合规性列为政府绩效的一类,主要原因在于按照已有的制度安排来行政是为公众提供符合一定质量要求的公共产品的必要条件,我国公共管理中出现的很多问题,公众对政府的很多意见,本身不是在于公共产品供给数量和供给质量与公共产品需求之间的矛盾,而恰恰是在各级政府部门内大量存在的不按现行制度安排办事而引发的诸多矛盾。显然,照章办事就是成绩,就是通过维护法治规范促进广大人民的根本利益。二是公共产品供给数量。公共产品分为有外在物质表现形式和无外在物质表现形式两类,前者如道路,后者如治安。这两类公共产品都可以量化表现。公共产品供给数量体现的是政府部门的工作量和努力程度,因而可说是政府绩效的突出表现。三是公共产品供给的外部正效应。每一种公共产品都有其特定的外部正效应。这种外部正效应是指公共产品自身带来的社会效益。社会治安为公众提供了安全的生活环境、社会救助促进了社会稳定、环境保护保护了人们的身体健康,等等。有必要指出:这种外部正效应的评估是一大难点。因为究竟哪些后果与公共产品供给有着直接的数量关系目前尚无很好的方法来测定。
决定政府绩效评价体系构建的基本因素主要有三方面:一是政府目标。政府目标给出的是政府总体工作方向和部门工作方向。政府目标是政府社会经济发展战略和年度发展计划中的重要内容。政府目标决定着政府要提供哪些方面的公共产品,这是政府绩效评价的基本依据。二是政府工作任务。工作任务是政府目标的具体化,说明的是政府要提供多少公共产品、多长时间完成。工作任务一般表现为政务事项结构。三是政府部门职能分工。界限清晰的政府部门职能分工是政府绩效评价体系的基本决定因素。因为:只有部门责权分明,才能知道哪些事情该谁办,才能知道评价范围,才能知道评价的切入点。
构建政府绩效评价体系首先必须确定合理的评价标准。政府绩效评价体系的核心功能是评价政府绩效好坏程度,因此,评价标准选择自然成为评价起点。选择评价标准应遵循可测度和可操作两项原则。由于政府绩效分为若干类,有必要分类确定政府绩效评价标准。对提供公共服务的一般性政务活动绩效的评价,应以是否照章及时、准确办事为标准,比如对民政部门的低保补助工作的评价就是以能否及时、足额、按标准发放为标准来评价。对行政活动结果与工作人员努力程度密切相关的政务活动的评价应以有弹性的量值为标准来进行。比如公安部门的破案率,年破案率有高有低,其高度可反映公安队伍的工作努力程度和水平高低。对综合社会效益较强的政务活动的评价应以预期效果和实际效果的对比为标准。比如对公共项目的评价就可以项目完成后效果与定项预期效果进行对比来衡量项目绩效。
构建政府绩效评价体系涉及到的核心技术问题是政府绩效评价指标。政府绩效评价指标可分为合规性和效益性两个层次。之所以把合规性放在第一个层次,原因是政府行为的合规是法治社会中取得效益的前提条件。
合规性评价层次上的指标可分为三类:一是合法性指标;二是合乎工作流程类指标;三是合乎政策类指标。
效益性评价层次上的指标可分为三类:一是合乎政府目标的指标,包括总体目标和部门目标;二是综合社会效益类指标;三是工作绩效类指标。
从上述方法论出发,对政府各部门绩效进行评价时,又可把政府部门分为三大类进行:一是综合部门,比如国家发展改革委、外交部、财政部、人民银行总行等;二是社会单项事务管理部门,比如民政部、劳动和社会保障部、公安部、教育部、计生委等;三是经济管理部门,比如铁道部、国家质检总局、国家税务局、国土资源部、水利部、农业部等,针对这三大类政府部门分类制定绩效评价指标体系时要结合各部门职能拆分政府目标指标,也就是要确定反映政府目标的具体指标,这是首先必须解决好的一个难点问题。
确定反映政府绩效的综合社会效益指标应主要考虑三方面因素:一是政府活动的阶段性社会矛盾调解功效;二是政府活动的长远效应;三是政府部门行政活动的互补性效应。比如对政府教育部门的绩效评价,确定综合社会效益指标体系时,就要通过设置一些指标,来反映政府教育方面的行政行为对富人和穷人子弟公共产品享用上的平等程度和所带来的即期不同收入阶层之间矛盾的调解作用。
确定工作绩效类指标时应主要考虑四类因素:一是部门职能特征;二是部门职能范围;三是部门一般行政活动和所实施项目的技术决定因素;四是部门工作流程的设定。
三、绩效预算对政府预算制度改革中的启示
就现实国情而言,由于我们目前没有做到把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理的范围,也缺乏准确地把握完成绩效目标需耗费的成本的完备的预算信息和预算分析能力,财经纪律弱化仍然没有从根本上得到遏制,并且实行新绩效预算需要一个支持和强调预算的公共责任与追求结果绩效的氛围与机制,需要发展出一套成熟而且运行成本比较低、达成一致的绩效测量体系。因此简单和盲目移植西方国家预算管理经验,难免出现"淮橘成枳"的结果。当前应在部门预算改革、国库集中收付、政府采购的支出管理改革的基础上,为实施成功的绩效预算积极创造条件
(一)加快构建完整统一的公共预算体系。中国公共财政框架的构建,无疑需要建立在全部政府收支纳入预算的基础之上。只有全部政府收支纳入预算,在建立完整统一的公共预算体系的前提下,人民代表大会以及广大人民群众才能谈得上真正监督政府支出的绩效提升。因此,应当以建立完整统一的公共预算作为一项重要的改革议程。以着眼于规范政府运行机制的“费改税”为契机,逐步将预算外收支纳入预算管理。在此基础上,形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的公共预算体系。
(二)以法律规范推进绩效管理改革,逐步提升预算管理的透明度。绩效管理涉及职责与权能的重新分配,利益结构也会重新整合,在使一些部门受益的同时,也会影响另一些部门的既得利益。由于法律所具有的相对稳定性和权威性,为了降低改革的阻力,顺利推进绩效预算改革,市场经济国家通常借助于立法手段,以法律的形式将各方的权利和义务固定下来。就公共预算管理的立法修订与完善而言,需要在各方面的支持配合下,立足于我国基本国情和市场经济的客观需要,吸取国际上的成功经验,深入开展调查研究,广泛听取各方面意见,在公共预算绩效评价与绩效管理、财政支出透明度方面,进一步完善相关的立法规范。
(三)推进权责发生制政府会计与预算改革,真实、完整、全面地反映政府绩效。权责发生制的政府会计制度,能够比较全面、准确地反映一些长期项目和或有债务的信息,有助于增加预算信息的完整性、可信度和透明度,加强预算成本计量与政府业绩考核。目前,澳大利亚、新西兰及英国、瑞典、美国等国家已经在政府预算会计中使用权责发生制,或部分采用权责发生制。为了真实、完整地反映政府活动的成本和绩效,应在政府会计及预算中引进权责发生制,更为准确、全面地反映政府部门的真实绩效。
(四)创新预算编制方法与编制过程,逐步引入绩效评价内容,建立起绩效评价结果与预算编制紧密结合的预算约束机制。建立这种新的预算分配和考评机制,首先,要建立起体现部门战略规划的滚动预算制度,增强预算的前瞻性和连续性,为编制部门年度预算和实施绩效考评创造条件。其次,建立体现部门年度绩效计划的部门年度预算制度,提出明确的绩效目标,并将年度预算置于滚动预算的约束之下,真正形成滚动预算计划的分年度实施预算。最后,运用绩效指标对年度预算进行绩效评价,并根据考评结果,安排、调整下一年度预算,强化绩效评价结果对预算的约束。(姚丽媛)
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绩效预算自二十世纪四十年代提出以来,目前已经有50多个国家不同程度地实施了绩效预算。从国际经验角度看,绩效预算的产生有特定背景条件,伴随着绩效预算的完善过程中,这种预算模式也形成了稳定的基本内容。
就现实国情而言,由于我们目前没有做到把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理的范围,也缺乏准确地把握完成绩效目标需耗费的成本的完备的预算信息和预算分析能力,财经纪律弱化仍然没有从根本上得到遏制,并且实行新绩效预算需要一个支持和强调预算的公共责任与追求结果绩效的氛围与机制,需要发展出一套成熟而且运行成本比较低、达成一致的绩效测量体系。因此简单和盲目移植西方国家预算管理经验,难免出现"淮橘成枳"的结果。当前应在部门预算改革、国库集中收付、政府采购的支出管理改革的基础上,为实施成功的绩效预算积极创造条件
(一)加快构建完整统一的公共预算体系。中国公共财政框架的构建,无疑需要建立在全部政府收支纳入预算的基础之上。只有全部政府收支纳入预算,在建立完整统一的公共预算体系的前提下,人民代表大会以及广大人民群众才能谈得上真正监督政府支出的绩效提升。因此,应当以建立完整统一的公共预算作为一项重要的改革议程。以着眼于规范政府运行机制的“费改税”为契机,逐步将预算外收支纳入预算管理。在此基础上,形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的公共预算体系。
(二)推进权责发生制政府会计与预算改革,真实、完整、全面地反映政府绩效。权责发生制的政府会计制度,能够比较全面、准确地反映一些长期项目和或有债务的信息,有助于增加预算信息的完整性、可信度和透明度,加强预算成本计量与政府业绩考核。目前,澳大利亚、新西兰及英国、瑞典、美国等国家已经在政府预算会计中使用权责发生制,或部分采用权责发生制。为了真实、完整地反映政府活动的成本和绩效,应在政府会计及预算中引进权责发生制,更为准确、全面地反映政府部门的真实绩效。
(三)创新预算编制方法与编制过程,逐步引入绩效评价内容,建立起绩效评价结果与预算编制紧密结合的预算约束机制。建立这种新的预算分配和考评机制,首先,要建立起体现部门战略规划的滚动预算制度,增强预算的前瞻性和连续性,为编制部门年度预算和实施绩效考评创造条件。其次,建立体现部门年度绩效计划的部门年度预算制度,提出明确的绩效目标,并将年度预算置于滚动预算的约束之下,真正形成滚动预算计划的分年度实施预算。最后,运用绩效指标对年度预算进行绩效评价,并根据考评结果,安排、调整下一年度预算,强化绩效评价结果对预算的约束。
(四)以法律规范推进绩效管理改革,逐步提升预算管理的透明度。绩效管理涉及职责与权能的重新分配,利益结构也会重新整合,在使一些部门受益的同时,也会影响另一些部门的既得利益。由于法律所具有的相对稳定性和权威性,为了降低改革的阻力,顺利推进绩效预算改革,市场经济国家通常借助于立法手段,以法律的形式将各方的权利和义务固定下来。就公共预算管理的立法修订与完善而言,需要在各方面的支持配合下,立足于我国基本国情和市场经济的客观需要,吸取国际上的成功经验,深入开展调查研究,广泛听取各方面意见,在公共预算绩效评价与绩效管理、财政支出透明度方面,进一步完善相关的立法规范。
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近年来,随着我国社会的不断发展,我国工程项目的预算管理方式也发生了很大的变化。预算管理是工程项目施工单位内部管理的重要组成部分。下面是读文网小编为大家整理的项目预算管理论文,供大家参考。
一、预算管理内容及其必要性
任何企业从事生产活动其最终目的是为了获得收益。施工企业在项目施工过程中,以预算管理为基准,遵循“以收定支”的原则,对施工项目全过程进行预算,便于加强项目各个环节的控制和监督,节省不必要的成本,通过对各个环节的管理可以从细节上减少开支,同时在施工项目质量上也做好监督工作,使施工项目各个指标符合要求,严把项目质量关,从而在保质完成项目时节省了大量的成本,增加了施工企业收益,提供了利润。
二、公路施工项目预算管理中存在的问题
目前公路施工企业虽已开展施工项目预算管理工作,但工作成效甚微,不能满足公路施工企业预算管理的需要,在预算管理中问题较多,如下就施工企业项目预算管理中普遍存在的一些问题进行分析。
1、公路项目预算意识不强
预算意识不强主要分为两个方面:一是领导的重视度不够,二是员工意识不强。预算管理的目的是为了对企业收入与成本进行控制,提供企业管理水平。但现实中公路施工企业对预算管理认识不够,尤其是资金预算管理,公司虽有编制资金预算管理的想法,但公司领导迟迟没有公司制度上的约束机制,预算管理形同虚设,预算编制人员预算积极性不高,填制预算信息时具有很大的随意性,责任心不强,不能如实反映企业资金收入和使用情况,单纯为了编预算,没有把预算与企业现状有效地结合在一起以发挥预算的真正作用。
2、项目预算参与度不高
部门间脱节公路施工企业多数员工认为预算管理是企业财务部门的职责,与所处的业务部门没有关联,导致编制项目预算只是财务部门进行编制,而其它资金收支业务部门并不参与。财务部门在编制资金预算时单纯依据公司每月的财务报表数据进行填写,并不考虑企业应付账款、到期承兑等资金支出和应收账款回收等资金收入等,财务部门与业务部门的脱节和预算编制的孤立性,必然会导致预算的不真实。
3、预算编制与公路实际情况不符,缺乏实用性
部分公路施工企业预算编制人员往往为了应付领导安排的预算编制任务,在预算编制上并未认真考虑企业有关指标情况,并未与企业经济发展战略目标相结合,只关注企业短期目标,没有从长远角度考虑如何为企业战略目标服务,也没有考虑企业在不同环境下进行项目施工资金收支的变动,没有实地进行考察,只是借鉴企业上月和上年度资金使用情况或直接套用其它企业预算管理思路,这种预算必然与企业实际项目施工情况脱节,缺乏客观性和可用性,其预算结果必然不能为企业预算管理提供帮助。
4、预算监督和奖罚力度不够
预算如何监督和处罚,大多数公路施工企业并未做出具体规定,即使做出规定也不符合企业实际情况。预算监督是对公路企业在项目施工过程中具体执行情况进行考核,并纠正其违规行为。但公路施工企业在项目预算管理中,监督不力是普遍存在的问题,具体表现在没有详细的监督手段,监督手段的缺乏必然会使公路施工企业在项目预算管理中奖罚没有依据,考核随意性大,考核主观性强,通过考核不能真正保障项目预算管理的实施。加上预算管理并未落实相关人员的责任,必然会使项目预算管理监督乏力、奖惩不公问题时有发生。
三、加强公路施工项目预算管理的建议
针对上述公路企业在项目施工预算管理过程中存在的问题,提出如下建议。
1、财务部门做好预算编制工作
公路企业财务部门应根据企业项目特点,结合现金流量表,在预算编制上应该从投资活动、筹资活动和经营活动三个方面进行编制,并在各类活动中进一步细化,如在经营活动中,要列出营业收入、营业支出、营业外收入、营业外支出及其它活动收入和支出;同时通过细化不仅可以使各业务部门根据本部门资金使用和收入情况进行汇报,而且可以有针对性地对预算与实际差异较大的明细账进行关注,列出差异原因并提出解决方案,便于更全面地掌握企业项目资金使用情况。此外,预算编制应遵循收支平衡的原则,在编制过程中应以项目款回收、项目成本及产生的费用作为重点。
2、提高对公路项目预算管理的认识
要强化公路施工企业对预算管理的认识,首先应让领导意识到预算管理的重要性,财务部门应及早进行预算编制,并结合成功与失败案例对单位领导灌输预算管理的重要性。单位领导要有责任意识,主动了解关于预算管理相关知识,积极向预算管理较为成功的企业学习预算管理经验。此外,作为员工应对企业负责,要提高对预算管理的重视程度,兢兢业业地做好领导安排的预算管理工作。
3、全员参与预算管理
要做到全员参与预算管理,一方面需要财务部门制定切实可行的预算管理办法,将各业务部门职责以制度的形式确定下来,要落实到每个人,在具体执行方案应遵循就简原则,便于各业务部门开展预算工作;另一方面单位领导应该积极支持预算管理工作,发挥带头作用;各业务部门应严格按照预算管理要求进行操作。为了调动各业务部门参与预算管理的主动性,各业务部门应针对本部门资金收支情况由具体业务人员向本部门领导汇报下月资金收支情况,由部门领导审阅后上报给预算编制人员,财务部门每月应定期召开预算例会,由企业领导主持,根据各业务部门上报资金收支情况,最终决定各业务部门资金使用计划,并签字确认。之后预算编制人员根据例会内容列出各业务部门资金使用计划,并报企业领导审阅同意后下分到各业务部门,从而真正达到全员参与的目的。
4、完善公路施工项目预算考核和奖罚机制
考核应与各业务部门预算与实际差异情况来决定,在考核操作上可以实行百分制,当业务部门超过规定的差异比时,每多一个百分点可以扣减一分,不按规定执行扣减三分,年底进行综合考核,考核可以取月均值,当低于一定幅度时对各业务部门进行奖金的抵扣,最终责任人奖金处罚由各部门领导自行决定,不仅操作上更加灵活,而且赋予了各业务部门自主权,便于考核工作和奖罚机制的实施。
5、提高项目预算的实用性
公路施工企业进行项目预算管理要有实用性,必须考虑企业的实际情况。企业应认真分析本企业所面临客观环境的变化,确定可测算的预算指标。同时要对项目施工的场地进行考查,了解当地材料、设备价格和人工成本,建立突发预算外支出处理机制;同时在借鉴其它企业成功预算管理经验基础上,要进行吸收、消化,有创新地融入到本企业预算管理活动中,与本企业实际情况结合,从而真正达到为企业项目顺利完工提供保障的目的。
四、结语
公路施工企业要在激烈的市场环境中求得生存,就应该对实施的项目进行预算管理,针对项目预算管理中的问题不断完善预算管理,企业领导要提高预算认识,动员全员参与,落实责任,做好考核和奖罚工作,才能真正发挥项目预算管理的应有的作用。
一、基建工程项目预算管理的应用
1.1基建项目预算管理的编制
预算目标是预算编制的依据,预算目标是通过预算编制实现的。项目预算目标要结合其所处的内部环境与外部环境的具体情况来确定,所以企业预算目标是随着企业的发展变化而不断变化的,不同发展阶段有着不同的目标。在实施预算管理时,首先要确定预算目标,才能在预算编制过程中起到指导和约束作用。作为一个企业,它的战略发展目标是在预算目标的成本预算中来得以体现的。在预算过程中,要把企业的发展战略目标作为目标方向,对年度目标做出确定。预算的编制范围主要包括:利润、收入、项目执行成本、执行期间费用的预算,经营活动现金流量、投资活动现金流量及筹资活动现金流量等现金流量的预算。人工费用、机械费用和损耗、耗材等是工程成本预算的主要内容。
1.2基建项目预算工作的执行
预算目标的实现与否是由预算执行情况来确定的。在预算管理过程中,大多数人会把预算管理当作是预算的执行,这样的误认虽然把预算执行的主体思想给体现出来,但对预算执行以外的环节却忽视了。当市场价格波动或外界条件发生变化时,预算的编制、执行、控制、考核也会随之发生变化,因为它是一个循环往复的动态管理过程,因此,要对预算执行做出相关调整,以便达到预算执行的真正含义。具体调整措施如下:
1.2.1建立预算执行责任制度。严格贯彻执行项目管理小组制定的相关预算制度,在工作中,对于各部门的职能与职责要有明确的规定,并制定出严格的考核奖惩制度。另外,还需加强对月度编制的管控,以保证年度预算指标的全面完成。
1.2.2建立检查和审计制度。项目部对预算执行情况要制定监督制度和反馈制度,以便保证预算执行的落实。在检查过程中如果发现预算执行有问题,要及时通过书面形式将问题反馈给有关部门,如财务部、经营部、采购部等,同时,其他相关部门要协同财务部做好预算执行情况检查工作,如果检查出预算执行情况有不足之处,要及时指出并给予纠正。
1.2.3建立预算调整制度。预算是公司在一年之初做出的全面经营活动的一种策划和安排,随着经营活动的不断发展变化,预算在执行过程中会因企业内部的一些微调而发生变化。因此,为了保证预算执行在企业中的有效性,公司必须要对预算工作制定出一套动态的管理办法,即在预算的执行中,对于预算执行结果与预算目标不符的情况,通过分析研究,找出二者不符的原因,并及时地向财务部汇报,经财务部审批后,才能对预算做出调整,同时,对于项目部而言,他们才能够尽早地采取措施,避免预算执行结果与预算不符现象的发生,使全年预算总体目标的实现得到保障。
1.2.4建立预算控制的反馈制度。为了使预算得到有效的控制,需要在预算执行过程中建立反馈制度。依照财务月度核算的惯例,定期把书面反馈收集起来,其周期是一个月,即每月底通过一份书面反馈报告的形式,由项目部递呈给财务部,同时对下月的预算工作做出准备,即预算工作中出现问题的应对措施等。
1.3基建项目预算管理执行结果的考评
对预算执行效果进行考察和奖惩是做好预算工作的关键,对预算结果没有考察,就不能很好地开展预算工作,对预算的管理就更无从谈起。考评中要把预算开展效果和工作人员的经济效益联系在一起,对他们进行严格的奖惩,这样才能从根本上把员工的利益和企业的利益联系在一起,最大程度激发工作人员的主动性和创造性。
1.3.1动态考案和综合考案向结合。动态考察是对工程的构建过程展开的考察,是对预算在施工过程中开展的效果和预算具体情况之间差别进行的比较和整理。对这些差别进行比较得越早,对预算开展情况所做的调整就越有效,也就越能确保预算目的的完成。动态考察侧重的是问题反应的及时,处理的完善,和施工过程同步进行;综合考察则是在一个施工周期结束之后,对整个工程做出评价,其主要内容是企业内部不同部门的任务完成情况;其主要考察指标是各部门投入的成本、收回的收益和获得的利润等内容,这是工程完工后进行的不同步考察。动态考察是对施工过程进行调整的主要方式,和完工后的综合考察是互相促进的。它们一起对体系调整施加自己的影响。
1.3.2管理考察和绩效考察相结合。管理考察是根据管理标准做出的对比,对项目部下属的各部门展开考察,这个方面的考察主观性较大,所以有很大的弹性空间;绩效考察是对绩效标准的考察,对项目部施工效果展开考察,这些效果都是数量化的,任何一个方面的考察都会对照一定的分数,比较客观。所以,在对项目展开考察的时候,管理和绩效两个方面的考察比例是不一样的,通常情况下,管理会占据五分之一的比例,而绩效会占据五分之四。这样的考察就会同时照顾管理和绩效两个方面的效果,让考察更加公正科学。
二、结语
总体来说,XX基建公司根据公司的发展情况和长期积累的管理经验制定的工程项目预算管理的评定和考评制定,对于全面提高项目质量和防止出现亏损、工程事故、工程延期等方法起到了非常明显的作用。但是在实际操作中仍然存在对基建工程预算管理认识不到位、被传统的管理模式锁干扰、预算的调整不够灵活、考评执行力差等实际问题,这需要从思想上和制度不去断进行创新,才能把基建工程项目预算管理的作用发挥到极限。
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预算作为一种数量化的管理控制手段,其从产生、发展到现在,始终是一个开放的理论体系,不断吸收先进的管理思想和方法为其所用,在企业管理实践中取得了良好的效果。下面是读文网小编为大家整理的有关财务预算论文,供大家参考。
医院财务预算对医院的发展与各项工作的运行起着至关重要的作用,医院财务预算的原则是以收定支、收支平衡、略有节余。通常情况下,医院的财务预算被划分为两个部分,即财务收入预算、财务支出预算。财务收入预算所包括的内容为药品、医疗收入、财政补助以及其他收入等等;财务支出预算所包括的内容中,除了工资、补助之外,还包括绩效、职工福利、公务支出、药品和卫生材料费用等等,还有临时雇佣人员的工资费用。对于医院收入、支出的财务预算需要按照预算编制原则进行,在该原则的基础上落实财务预算活动,要求医院的一切收支必须要纳入到医院财务预算管理当中,并且要统筹兼顾,合理安排资金,确保能够有效的提升医院的经济效益以及社会效益等。实践表明,在现代市场经济条件之下,医院财务预算管理方面还存在着很多问题,这些问题给医院的发展设置了一定的障碍,因此,找出有效的策略解决这些问题已经成为了现代医院发展中的重要任务,值得医院领导及财务人员思考。
一、市场经济条件下医院财务预算管理中的问题所在
实践表明,在市场经济条件之下,医院财务预算管理中还有一定的问题存在,这些问题主要表现在以下几个方面,即:
(一)财务预算内容不够完善
当前,一些医院在开展财务预算的期间,其预算形式一般较为单一,其所包括的预算项目为医院在医疗、药品和日常支出方面的预算,在预算的内容中,没有将现金流量以及资本性支出涵盖在内。除此之外,一些医院对于财务预算没有严格按照有关部门的规定编制,甚至存在着没有经过卫生行政主管部门审核批准的现象,使得部分医院在财务预算执行的过程中存在着盲目性和随意性。对于部分医院而言,开展财务预算主要是为了敷衍上级部门,最终使得医院财务预算无法将其作用真正的发挥出来,无法促进医院各项工作健康有序的发展。管理流于形式,缺失了足够重视。在整体视角上还没有能够去谋篇布局。当前一些医院的预算管理还没被提升至医院宏观的视角和医院重要的议事日程上来,只是把它单纯作为了财务部门单一的日常工作。财务预算管理制度很难切实健全,甚至将会形同虚设。很多医院缺乏必要的竞争认识,,预算管理并不能够真正被落实,显示出随意和主观的性质。缺乏了资金调配的效率,使医院内在的资源得不到合理的调配。
(二)财务预算体系不健全,管理制度不足
一些医院在财务预算上存在问题,主要在于没有对财务预算实施体系化管理,在没有健全的财务预算管理组织的基础上运行财务预算,就会导致各项相关业务难以衔接。医院的财务预算管理工作中,经财务部门汇总,然后上报给医院领导审核,之后具体实施。但是,医院的预算工作要全面展开,就需要财务部门根据医院管理实际,争取医院领导的支持、医院行政后勤职能科室以及全院临床医技科室等部门共同合作。为此,如果医院要更好的发展,建立健全完善的财务预算体系和管理制度是非常必要的,这也是保证医院各项工作能够健康发展的重要依据。财务预算被设定了很大的局限,并不能发挥出自身的实效。有些医院设定了很窄的财务范围,仅仅局限在平常的预算支出,忽略了认真去监管医院中的现金流。编制预算表格也偏重考虑怎么去交差,没有全面统筹来考虑。有些区域医院仍沿用着习惯性的基数法去测算,或者变动增减量来预算。落后且单一的步骤并不能适应眼前不断进步的预算形势。只有参照了现有的真实情况来编排更灵活的预算,善于去采纳滚动性的或者富于弹性的预算,才会提高实效。
(三)预算编制方式欠缺科学性
实践表明,部分医院财务预算编制方法欠缺科学性,在编制过程中,所采用预算模式是以上年的完成数为基数,加上增长率。运用这种编制方式的缺点在于,由于存在弹性不足的问题,而无法通过绩效预算或者滚动预算等进行预算编制工作。尽管部分医院采用了较为科学的编制方法,但是在具体操作中体现为执行力不足,编制工作的作用无法真正的发挥出来。
二、市场经济下的医院财务预算的管理策略
(一)将医院全面财务预算管理观念树立起来
医院可以定期地开展培训,全体员工都接受培训,让全体员工树立一切从节约出发的思想,并且还需要树立起参与市场竞争的意识,从而全面开展预算管理工作。医院要开展全面预算工作,需要将医院的各种资源都充分地利用起来,对于有限的资源以优化配置,以实现医院的各项发展目标,使得医院的核心竞争力有所提升。在此基础上,还要从医院的运行实际出发,将财务预算编制制度建立起来,实现医院财务预算的科学化全面管理,以提升医院各项资源的有效利用率,从而推动医院财务预算朝着科学化的方向发展,为人民群众提供更为优质、高效的服务,从而解决广大人民群众看病难的需求。
(二)建立健全预算管理体系
要确保医院的财务预算工作能够更加有效的实施,建立预算管理委员会展开全面的预算管理工作是必不可少的。在这一过程中,需要设立相应的财务预算管理部门以及审计人员参与,使全院各部门相互配合、相互合作来完成医院财务预算编制工作。此外,还要改变财务预算的传统编制方式,根据医院财务管理的实际运行状况积极地探索新的预算编制方式。比如,医院采用零基预算方式,以零作为预算基础对财务预算进行编制,其中不包括会计运行期间所存在的各项收支指标,将所有预算从零出发,从而将医院的各项预算指标确定下来,最终有效的完成医院的收入与支出预算工作,并且将预算编制工作的作用完全的发挥出来,从而不断的促进医院经济的发展,提升其经济收益。
(三)完善医院财务预算编制、审批以及考核制度
医院在财务预算编制方面,需要确保财务预算编制符合医院的整体发展要求,并且能够有效的优化整合资源,确保医院财务预算有效的实施,并且能够确保医院占据着良好的竞争优势,保证医院能够可持续性的发展;同时,还需要估计医院各个科室与员工的实际工作水平与工作能力,对于各项收支指标的确定需要在分析计算后确定下来,并且在预算的过程中,还需要结合滚动预算的方式制定年度计划,确保在全面协调、以收定支以及统筹兼顾的原则基础之上,有效的编制医院财务预算报告。另外,医院预算管理委员会还需要将医院财务制度要求作为重要的依据,对财务预算的各贰反对票进行严格审核,将财务预算工作有效的纳入到医院业绩考核体系当中,同时财务部门应加强和医院各部门之间的联系,明确医院内部的各个部门经济支出和收入指标,从而为医院财务预算编制与审批、考评制度的完善创建良好的环境。
三、结束语
本文从两个大的方面着手,一方面市场经济条件下医院财务管理中问题所在,另一方面市场经济下的医院财务预算的管理策略分析。从分析中明确了市场经济条件下,医院财务管理中存在着财务预算内容不够完善以及财务预算体系不健全,管理制度不足等方面的问题,这些问题的存在,严重的影响医院的运行。众所周知,对于任何企业而言,资金预算都是不可缺少的一部分,如果预算编制工作不够合理,那么必将给该企业的发展带来消极的影响,医院的发展也不例外。一旦医院内财务经济预算编制工作不到位,并且欠缺合理性,那么将导致医院内部的编制工作无法有效的完成,影响医院内部经济收入,阻碍医院的有效发展。因此,找出有效的管理策略管理医院的财务预算工作是非常必要的。
一、企业管理机制下财务预算管理创新的必要性
(一)有助于企业财务管理战略的实施
实行企业长期战略发展,需要编制有计划、有步骤的全面预算规划,创新管理思想,全面进行企业财务预算管理,将企业的长期战略规划和短期经营进行有机结合,并予以具体化,发挥预算管理的实际作用。企业战略管理的实施,有助于帮助各部门明确自己的职责,激励职工的积极性,实现共同奋斗,为促进企业发展的最终目标而努力。
(二)有助于企业财务管理制度的建立
建立一套严格而规范的预算管理制度,就要将企业的各个项目进行有机统一的结合,而不仅仅是单纯往来账项数量的简单罗列,这就要求企业建立健全的财务管理制度。财务部门对于有关企业财务、业务、市场等方面信息进行收集整理,利用科学的分析方法对于不同情况下财务预算项目和实际资料进行对照、清点,从而实现预算偏差的确定,并分析差异原因。如果差异原因显示是企业外部原因,就要对外部业务往来的监管落实力度;如果是企业内部因素造成则需要讨论是否是由于企业财务管理制度的不完善或者是企业内部控制制度的执行力不够,只有将造成偏差的相关信息进行责任反馈,才能及时的发现问题、解决问题。只有及时进行修订和完善企业内控制度,才能消除财务管理中存在的瑕疵,将企业预算偏差降到最低,保证企业经济活动符合各方面要求。预算制度的建立是公司进行决策、执行和分离权进行适度分离的重要体现,对于管理企业预算、审计、监事方面的工作都有好的监督。
(三)有助于企业运营机制的合理平衡
财务管理的制度建立,可以有效协调企业财务部门的工作内容和责任,将权责进行划分,可以提高企业财务管理的工作效率,将工作流程进行合理化。预算管理的创新可以保证企业进行计划预算时,合理进行资源综合配置,实现企业战略化目标,将企业资源进行最优利用。
(四)有助于企业现代化管理的风险防范
财务预算要考虑的不仅仅是利润,还要重视现金的流通,即往来账项,企业业务的流通中,往来账项的确定性与到期债务之间的关系要进行预算,通过对往来账项进行风险评估,避免企业财务风险的增加,从而有效保证企业正常的经济运营。
(五)有助于企业绩效考核和评判的落实
考核企业单位部门的预算指标完成状态,可以将实际和预算进行对比,通过对比实际与预算的偏差,找出产生这种偏差的原因,并将责任划分到个人,根据制定的经济责任制,评价职工在预算期的工作业绩或经营业绩,将奖惩分明的政策贯彻落实。
二、企业管理机制下财务预算管理创新的策略
为了创新财务预算管理,促进企业平衡长期的发展,还是要从根本上进行完善,充分发挥企业管理机制中的全面性,就要从实践中获取灵感,总结经验进行完善管理。首先,以企业战略为导向,加强企业财务预算管理意识。企业财务预算管理不仅是一项管理制度,更是一个企业运营的战略举措。这一战略意识的重视首先需要企业领导人亲自掌控,再配合企业各级职员的重视和参与,积极参与团体企业财务预算管理培训,多办一些交流会进行活动,为落实企业财务预算管理更多地收集资料、信息。通过了解市场动态,行业前景以及各种资本市场等先进管理理念,摆脱传统思维定式,对财务预算管理进行优化创新。只有全面提升对企业财务预算的管理意识,才能更好地实现企业财务预算管理。其次,以内部控制为主体,建立企业财务预算的管理制度。高效的预算管理是实现经营过程实时控制的必要手段,是通过建立企业决策层、企业管理控制层以及核算操作层来执行透明化的管理和动态监控,不断促进企业在控制力和决策力的稳步提升。企业财务预算内容不仅包括最符合需求的利润预算,还包括现金收支预算、资本收支预算、负载预算等,因此,在各大财务预算项的管理中,内部控制机制的建立是相当必要的。最后,以企业利益为前提,培养预算管理储备人才。企业的管理少不了人才的利用,而企业财务预算管理更不能少了预算管理型技术人才。实际工作中,企业内部员工中由于“关系户”的存在,很多岗位职员都不一定具备相应的岗位职能,或者说没有能完全胜任某项岗位的专业技能,这无疑给企业运营造成一定的影响。因此,企业首先要敢于打破这种人员招募形式,更加公平公正的进行专业人才的招募,及时引进高素质的财务管理人才,保证招募到的人才是适应企业岗位需求的专业技术人才;其次,要加强企业内部财务管理职员的专业技能和专业素养;最后,要加强企业人才的管理工作,人才的内部培养为企业财务预算管理做好的人才的储备,就要通过明确合理的考核指标、奖惩制度来规范管理人才,实现人才的监督管理。
三、结束语
随着市场经济的发展,企业市场竞争在逐渐加剧,企业对资金和成本的管理越来越重视,企业对财务管理的加强,是提升企业整体实力的重要手段。总的来说,要对企业财务预算管理进行创新,首先需要提升企业全体职工对于加强企业财务预算管理的管理意识,并完善企业财务管理机制的建立,通过制定相关管理制度,对财务管理人员提出职责要求并要求落实,保证企业财务预算的全面、有效性。
财务预算论文范文相关
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目前,我国的许多企业非常重视应用内部控制来加强内部管理。下面是读文网小编为大家整理的企业内部控制毕业论文,供大家参考。
摘要:随着网络的发展与计算机的普及,企业已广泛应用会计电算化,使其内部控制也面临新的要求,建立健全与实际相符的内部控制显得迫在眉睫。所以企业应从企业基于会计电算化实施内部控制的原则出发,探究提出加强内部控制的策略,以促进企业有序发展。
关键词:企业;会计电算化;内部控制;策略
在实施会计电算化之后,企业的会计核算及管理环境发生巨大改变。而内部控制与企业财产物资的完整与安全息息相关,只有完善建立内部控制制度,才能保证企业健康、有序地发展下去。因此,基于会计电算化探究企业的内部控制是一项重要课题。
一、基于会计电算化实施内部控制的原则
在会计实务中应用以计算机为主的电子信息技术,这就是会计电算化,它是由计算机代替人工实现记账、算账、报账、查账以及统计、分析、判断会计数据信息以提供决策的过程。会计电算化具备存储容量大、运算速度快、检索查询快捷、数据高度共享、准确分析数据等特点,不仅能大量节约时间、人力、物力,还冲击着内部控制[1]。基于会计电算化的内部控制是预防、发现并纠正系统错误、故障、舞弊等的重要途径,企业在实施内部控制时务必要严格遵循几项原则:一是遵循分离不兼容权限的基本原则,严格控制电算化会计系统的权限,避免操作人员通过不法操作使企业遭遇损失;二是遵循相互制约的原则,严格控制监督系统操作人员及其输入、处理、输出数据等行为,同时明确企业每一名人员的义务、责任,充分发挥约束与监督作用;三是遵循安全保密的原则,因为企业的会计工作与财务安全联系密切,只有遵循安全保密原则,加强管理、控制软硬件,才能避免企业流失机密性的资料;四是遵循内部防范的原则,加强对电算化会计系统的监管、控制,避免出现个人垄断的现象。
二、企业基于会计电算化加强内部控制的策略
(一)分离会计职能与其他职能,保持部门的独立性
电算化会计信息系统承担的主要是交易记录职能,它应与企业使用信息、组织业务的部门保持相互的独立性,以便分离其职能。一是由企业的业务部门负责执行所有交易,信息系统、会计部门都不能干涉;二是由业务部门正式书面授权对新的业务应用软件进行开发,或改变企业既有的应用软件;三是指定业务部门行使资产的监管权,信息系统、会计部门只能拥有完成工作所需的资产,而由业务部门负责保存其他业务资产;四是在错误日志中如实记录交易数据中发生的错误,并及时将其反馈到业务部门进行纠正,信息系统、会计部门的人员不能擅自对错误的交易数据进行纠正。
(二)加强和完善程序操作控制,确保信息处理质量
企业应严格制定上机操作规程,对机房内的工作作出一般性规定,并对使用计算机处理业务的过程提出具体的程序操作要求。一是企业无关人员切忌随意出入计算机机房操作;二是录入电算化会计系统的各种数据都要经过严格的审批,且具备真实的、完整的原始凭证;三是录入数据的人员如果对数据产生疑问,需及时进行核对,切忌擅自修改;四是计算机机房工作人员切忌擅自将任何数据或资料提供给他人,不能随意将外来的软盘带入机房;五是一旦发现数据输入有误,应按照系统的提示进行纠正,包括编制补充登记、改正冲正负数的凭证等;六是操作人员在计算机开机之后不得随意离开工作现场,且每一周、每一月都要做好数据备份工作。当然,这一系列程序操作控制制度并非一成不变,要随着企业经营的改变而不断完善,只有通过详尽、完备的程序操作控制制度,才能从根源上保证信息的可靠性、真实性,确保信息处理质量。
(三)完善档案管理及控制制度,防范新的系统风险
对传统的手工操作来说,会计信息以账、证、表等形式存储在纸质上,由人工完成收集、处理会计数据的工作,并编制会计报表,查询会计资料也是以纸质档案为基础[2]。但在会计电算化条件下,一些记录大大减少,很多经济业务、会计凭证等都依赖计算机进行输入、查询或阅读,且信息源自数据、程序,存储在各种各样的磁性介质上,一些业务或信息处理职能依靠计算机进行阅读。此时如果缺乏有效的内部控制,极易出现不经批准就擅自更改数据的情况,且改动数据之后不会有任何痕迹留下,导致电算化会计系统面临新的问题及风险,务必要完善档案管理及内部控制制度。一是严格履行接触控制,只允许负责会计电算化工作的人员接触数据的存储介质,且安排专人保管档案资料,明确规定档案的归档与借阅制度;二是严格控制环境,落实防磁、防潮、防火、防尘等安全措施;三是加强后备控制,打造一支高素质企业财会科技队伍,为企业实施会计电算化提供支持。
(四)加强会计电算化内部审计,保证内部安全控制
一是建立健全企业内部审计制度。基于会计电算化的企业内部控制对信息提出更高的可靠性要求,需要企业严格复查各项经济业务,避免发生舞弊、错误等行为。一方面,审计人员要查实记录的内容及事实,另一方面,审计人员要查实记录的资料,一旦发现失误要及时纠正。通过两方面复核查实,企业管理信息的可靠性与准确性及记录的真实性等得到保障。同时,企业还应加大对审计人员的监督、评价,真正做到查漏补缺,不断提高企业财务管理质量与水平。二是加强落实内部审计工作。在会计电算化环境下,企业应单独设立内部审计部门,使其在高层决策机构或审计委员会的领导下严格开展内部审计工作,且内部审计人员应充分关注数据及其处理系统,将安全控制落到实处。具体而言,内部审计人员应明确企业是否制定了与计算机硬件、程序、数据文件及数据的传送等有关的安全规定,不仅要检查企业处理站的计算机设备,还要检查其他的计算机终端、外围设备等,严格检测软件、系统等的可靠性,以保证内部安全控制。
(五)进一步落实病毒防控工作,增强网络的安全性
在网络环境下的电算化会计系统运行与维护中,企业应高度重视采取有效的技术手段对计算机系统病毒进行防控,增强网络安全性[3]。一是尽量在不需要本地软硬盘的工作站中使用无盘工作站;二是应用计算机服务器网络杀毒软件对病毒进行实时监控与追踪;三是在网络服务中使用防病毒芯片等硬件来防治病毒;四是企业财务软件应捆绑或挂接第三方反病毒软件,提高软件的防病毒能力;五是针对外来传输的数据或软件实施病毒检查工作,严禁在业务系统中使用游戏软件;六是企业电算化会计系统的防病毒产品应及时升级。不管是一般环境还是网络环境,基于会计电算化的企业内部控制,都需采取上述措施落实病毒防控工作,并积极建立健全相关制度,坚持提高企业会计工作人员的专业素质水平,包括计算机知识培训、会计知识培训等,从而加强对会计电算化的研究及实施。特别是在对付网络环境下令人恐惧的黑客攻击时,不仅要采取有效的病毒防控措施,还要充分发挥出社会的力量,致力于从道德、法律及技术等方面加强防范,进一步完善与强化会计电算化下企业的内部控制工作。
三、结语
虽然基于会计电算化的企业内部控制出错率较低,但错误依旧会发生,需要企业不断完善和加强内部控制,使企业的经济管理水平得到进一步提升,从而在促进企业健康发展会计事业的基础上能够有序发展下去。
参考文献:
[1]赵霞.会计电算化环境下企业内部控制存在的问题研究[J].中国商贸,2014(29):62-63.
[2]刘秀洁,李敏,李倩.浅析会计电算化内部控制在企业中的实施[J].现代营销(学苑版),2013(02):76.
[3]陈绍宇.会计电算化环境下企业内部控制存在的风险与完善[J].长江大学学报(社会科学版),2012(10):65-67.
1我国当前企业内部控制体系结构
内部控制框架是企业实施内部控制的一个规范体系,它是企业达成目标的指导框架,该框架规范了内部控制的目标、概念以及实施程序等内容。我国内部控制的第一个行政条例就是在1997年5月颁布的《关于加强金融机构内部控制的指导原则》,在这之后,我国又于2000年7月颁布并实施了第一部要求内部控制的法律《会计法》,该法律体现了会计内部监督的理念,从2001年到2004年,我国财政部门相继颁布了10项内部会计控制规范,主要有《内部会计控制基本规范(试行)》以及《内部会计控制规范—资金(试行)》等,国有资产监督委员会在2006年的时候发布了《中央企业全民年风险管理指引》,该指引充分体现了风险管理的基本流程。我国的企业内部控制标准委员会(CICSC)于2006年7月正式确立,该委员会确立之后的第二年就发布了《企业内部控制规范—基本规范》,第一次提出了我国企业内部控制规范的整体框架。随后我国在2008年5月发布了《企业内部控制基本规范》,在2010年4月发布了《企业内部控制配套指引》这两大内部控制规范体系,就这样,我国企业内部控制体系结构就由此而生。它简要明了,结构合理、方法科学,正符合我国的企业内部控制标准委员会(CICSC)所倡导的基本规范体系。
2内部控制整体框架与企业风险管理整体框架
2.1内部控制整体框架
在1929年美国AAA(会计师协会)和FRB(联邦储备委员会)发布的《会计报表的验证》中,首次提到内部控制这一名词,1992年美国的COSO委员会提出的《内部控制—整体框架》中指出,内部控制是一个过程,一个由经理以上阶层和员工共同实施的过程,其主要的目的就是使企业达到运营效果,与此同时,要严格遵循相关的法律法规,并保证企业财务报告的可靠性。这就是COSO委员会认为的内部控制。在COSO委员会在1992年9月发布的《内部控制—整体框架》中,明确提出了支撑内部控制的框架五要素,分别是:控制环境、控制活动、信息与沟通、风险评估以及监督,这五元素共同构建了内部控制整体框架。各元素之间的关系是相互制约的。
2.2企业风险管理整体框架
企业风险管理是一个过程,它是渗透于企业各项活动中的行动,企业风险管理所涉及的人员是整个企业的员工,不分阶层,一个企业要想茁壮成长就必须要将风险管理过程应用在每个部门和每一位员工身上。企业风险管理既可以从企业的总体对其进行分析,也可以从单独的部门对企业有一定认识,企业风险管理框架的目标就是实现企业的目标。构成企业风险管理的八要素分别为:内部环境、目标制定、风险反应、风险评估、事项识别、信息和沟通、控制活动和监督。其中,需要注意的是风险反应,它主要分为四类:减少风险、共担风险、规避风险与接收风险四类,企业应对每一个重要的风险都要考虑相应的风险反应方案。
3从企业内部控制走向全面风险管理———3C全面风险管理框
在企业中实施企业全面风险管理是新时期下的环境所导致的,在我国企业的管理中,风险管理是一个相对薄弱的环节,近年来,由于我国企业的风险管理工作薄弱而引发的事件不再少数,所以,建立我国企业全面风险管理框架成为了我国企业发展的首要问题。我国在2004年由COSO委员会颁布了内部控制整体框架基础,这一框架的发布迎来了全面风险管理时代。2008年5月发布了《企业内部控制基本规范》,在这一规范中,能够明显看出,我国由原来的理论框架已经逐渐走向了风险管理,进一步完善了中国企业内部控制规范体系,在2010年4月,我国又相继发布了《企业内部控制配套指引》,并在2012年进一步完善了该条例,要求实行企业内部控制规范体系的企业,要对企业本身进行自我评估,并相应地作出自我评价报告,交由政府监管部门进行监督检查,这充分说明了我国企业正在从内部控制走向全面风险管理。我国企业要想提高市场竞争力,实现可持续发展,就要建立完善的企业内部控制体系,首先,管理者要树立风险管理理念,提高管理层的风险意识,对企业所涉及的风险要素进行分析,并制定相应的措施去应对,同时,还要加强道德与行为准则体系建设,适当地激励或是约束企业员工,建立一套具有操作性的行为规范和准则。除此之外,要明确企业的战略目标,需要注意的是,在设定战略目标的时候,要考虑企业自身能够承受的风险数量。在以上的基础上,借鉴国外企业风险管理的经验,将目标—风险—管理这三个体系结合在一起,构建3C全面风险管理框架。在3C全面风险管理框架下,具体要实现以下五个目标,分别是:保护企业不因灾害事件遭受损失;达到企业整体经营战略目标;保证信息沟通以及财务报告的可靠性;有效率的运营;遵守法律。3C全面风险管理初步分成三层,还可以根据企业的自身情况进行细分。
制定3C全面风险框架的目的就是将风险整合起来进行管理,有利于推动我国企业的进一步发展。以中国电信湖南公司为例,中国电信湖南公司构建全面风险管理,主要是为顺应国有资产出资人的要求和资本市场监管机构的要求,提出了企业全面风险管理的目标和要求,同时,也是为了促进企业内部经营管理的需要,随着中国电信这个大集团的不断发展,该公司面临的挑战越来越多,那么相对应的风险程度也就越来越高,所以,为了提高企业的经营管理效率,该公司决定实现全面风险管理。在整个管理的过程中,中国电信湖南公司完全按照国家的政策执行,并且不断进行体制机制的创新和改革,切实地推进五项集中管理,通过建立现代企业制度、实施主辅主附分离、建立集中统一的会计管理体系、加快推进战略转型和建立有效支撑公司战略的内部运营体系,加强内部控制,来满足了国有资本监督管理的要求。此外,中国电信湖南公司还要成立独立的风险管理部门,以此来确定整个企业的风险管理工作,同时,还成立了全面风险管理工作团队,将整体的风险管理策略传递到各个部门中并予以实施,总之,要将系统论的思想重新进行考量,并且切实地应用到电信企业全面风险管理中,以此提高公司的抗风险能力,保证公司全面风险管理水平能够上升,进一步促进了企业的可持续发展。全面风险管理是一个复杂的系统,从某种程度上说,企业风险管理包含了企业内部制度,同时,二者之间又形成了新的目标—战略目标,这是企业的最高目标。实际上,企业风险管理具有四个构成要素,分别是:目标设定、风险评估、风险应付和事项识别,它们成为了我国企业风险管理中最重要的组成部分。我国未来企业应该建立完善的内控制度,提高全面风险管理意识。企业为了适应当前千变万化的市场环境,应该将全面风险管理切实地应用到管理活动中,与此同时,企业要根据ISO发布的《风险管理原则与实施指南》加强风险管理,将风险管理带进新的发展阶段。
4结束语
总而言之,全面风险管理是内部控制发展的必然方向,构建3C全面风险管理框架是企业的必然选择,这样既能够对企业风险管理进行控制又能够建设内控制度,一定程度上减少了浪费和不必要的重复,促进了企业的发展。全面风险管理势必在不久的将来应用到各个企业的建设之中。
【摘 要】企业内部控制越来越受到世界各国及企业的重视,在我国,随着2010年财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布《企业内部控制配套指引》的成功施行,企业内部控制规范体系也在逐步完善。内控体系建设对上市公司完善治理结构、防范风险和提升公司价值具有重要意义,加强企业内部控制体系建设是全面提升上市公司和非上市大中型企业经营管理水平的重要举措,也是我国应对国际金融危机的重要制度安排。内控规范是个系统性工程,应提高对内控体系认识,扎实推进内控规范实施过程,建立健全内控责任机构,将内控规范要求与公司现行经营管理要求相结合,提升内控体系效率。
【关键词】企业;内部控制
一、关于内部控制
内部控制是单位为了保证实现经营管理目标,在分工负责的前提下,组织内部经营活动而建立的各职能部门之间对业务活动进行组织、制约、考核和调节的方法、程序和措施,用以明确单位内部各职能部门的职责和权限,形成一个完整、严密的相互联系、相互协调、相互制约的控制系统的总称。内部控制渗透于企业经营管理活动的各个方面,也可以说,企业只要存在经济活动和经营管理,就需要有相应的内部控制活动。此外,内部控制活动还出现在企业内的各个阶层与各种职能部门中,它不仅包括企业管理当局授权和指挥购货、销货、生产等经营活动的各种方式方法,也包括核算、审查、分析各种信息资料及报告的程序与步骤,还包括对企业经济活动进行综合计划、控制、评价而制定的各种规章制度等。企业作为现代社会中最主要的经济组织离不开内部控制,没有一个完善、科学的内控制度,其经济活动就不能取得预期效果。而且,近些年,随着经济全球化进程的加快,面对国内外经济环境变化和国内、国际市场的竞争,企业面临的各种风险不断扩大,企业越来越关注环境变化所带来的风险,加强内部控制与风险管理的要求越来越迫切。企业应从实际出发,加强内部监督和治理,建立对经营活动、管理活动监管和评价的有效机制,并形成一个健全完整、运行灵活的控制网络系统,以促进企业经营活动更好的进行。
二、加强企业内部控制的必要性
一个企业如果没有内部控制标准和相关的内部控制制度,所有的控制都存在于各个管理人员零星的自主活动中,无法依据系统化的内部控制标准进行内部管理。大量的实践证明:得控则强、失控则弱、无控则乱,因而内部控制成为衡量现代企业管理的重要标志,构建一个完整、科学的内部控制控制体系,既是企业组织管理的客观要求,也是企业生产经营顺利运行的根本保障以及成为市场竞争主体的重要保证。随着我国社会主义市场经济的不断发展和企业改革的不断深化,我国企业的市场竞争力变得越来越激烈,企业内部控制制度也不断产生新的变化,企业为了减少决策失误,提高自身市场竞争力,尽可能避免发展中遇到的问题,应加强企业内控管理。具体来说,加强企业内部控制的必要性体现在以下几方面:一是构建企业内部控制体系,可以促进企业经营决策的科学化、合理化,提高企业的经济效益,有利于明确各部门的工作目标,激发各部门职工的工作积极性,有利于使各部门的经济活动协调一致,使企业实现保值、增值。二是遏制腐败的需要,薄弱的内部控制是兹生企业领导人贪污腐败的一个重要因素,而目前已发现的贪污腐败事件也正证实了这一点。企业的权利过于集中,如果企业的内控不严,就会给贪污、挪用单位资产等非法行为提供机会,一些单位负责人为了经济利益授意、指使甚至强令其手下员工办理一些非法事项,从而损害单位利益。三是保证业务经营信息和财务会计资料的真实性和完整性,国有企业经营者对会计信息的关注主要基于其个人利益目标以及对其政绩、声誉的影响,如果企业内控不严,则企业经营者提供给企业所有者的会计信息就有可能被扭曲。同时,由于企业经营者与债权人的利益目标不一致,债权人所获取的会计信息也可能是虚假的。四是提高经济效益的需要,近几年来,通过改革、改组、兼并、资产重组和加强管理等,国有企业改革和脱困取得了明显成效。但是,这只是一个阶段性的成果,国有企业整体盈利能力仍然不强,多数中小型国有企业利润增加不明显,一些国有企业的领导仍然不注重加强企业内部控制,严重影响了企业经济效益的提高。
三、加强内部控制的几点做法
1.高度重视,有效推进内部规范工作的实施。
人作为企业的主体,也是企业各项政策的执行者,应该最先从根本上提高自身对内部控制的认识程度。只有企业各级人员认识上得到了提高,企业各个业务部门、人员才能真正贯彻企业的各项制也只有提高认识,才能增强自觉性,企业的内部控制制度才能真正落实到位。
2.建立健全企业内控制度。
对于很多民营中小型企业和内部人控制较严重的企业来说,它们或许根本没有内部控制制度,因为他们大多对会计不太熟悉和不太重视,他们更看重的是业务,会计的作用更是被老板所代替。有的企业存在内部控制,但内部控制制度不够全面,没有覆盖所有的部门和人员,也没有渗透到企业各个业务领域和各个操作环节。面对这些问题应从两方面着手,一是必须要建立内部控制制度,二是必须要健全内部控制制度,确保其得到全面实施。制度是确保流程控制法制化的关键,制度是企业内部的法律,只有建立有效的制度,明确控制流程各个环节的控制内容和关键点,才能把内控制度真正落实。构建严密的企业内部控制体系应包括三个相对独立的控制层次:首先是在企业一线供产销全过程中融入相互牵制、相互制约的制度,建立以“防”为主的监控防线;其次是设立事后监督,即在会计部门常规性会计核算的基础上,对其各个岗位、各项业务进行日常性和周期性的核查,建立以“堵”为主的监控防线;最后是一套相匹配的绩效考核体系,对每个岗位的职责进行明确。
3.优化内控环境。
有了领导的重视,有了健全的内部控制体系,还需要有内部控制的良好环境。一个企业的内部控制必然受到组织结构、职工胜任能力及忠诚度、分权与责任表达、预算与财务报告、组织牵制与制衡等多种因素的影响。控制环境是对控制程序和控制技术的选择及其有效性有着重要影响的各种因素的总和,包括外部环境和内部环境两大类,我们一般说的都是内部环境。要优化内部控制环境,可以从以下几方面着手:
①树立先进管理思想,企业管理层必须树立现代管理思想,自觉形成风险管理观念,并通过有效的信息传导机制确保企业全体员工都明确自己对内部控制的责任。
②要培育遵守制度的企业文化,现代社会是法治社会,现代企业也要成为法治企业,无论企业的董事长、总经理,还是最基层的企业员工,都应当对企业的规章制度严格遵守,以制度为标准检验经营管理的对错和效果,发挥其保护、监督、制衡的作用。
③优化组织结构,企业的组织结构在设计时,应对每一个部门的责任与利益明确规定,既要防止权力重叠也要避免出现权力真空,使每一项业务处理的各个环节都有相应的机构和具体人员负责。
④要在企业内部形成勤于学习、善于学习的氛围,努力建设学习型企业,抛弃个人经验主义的一些东西,以谦虚的态度,从先进同行那里学习管理中的好制度、好方法,还要善于从书本上学习现代企业管理的知识和方法,敏于观察、勤于思考,总结和制订适合自身管理和发展的内控制度。
4.强化内部审计的监督作用。
企业内部控制审计内容主要包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等五大要素。要对企业控制环境总体情况进行审查和评价,确保企业的资产、资金的合理配置;对企业风险管理机制及其运行情况进行审查和评价,保证企业有效地防范财务风险;对企业各生产经营业务实施控制活动情况进行审查和评价,确保企业的资金落实、到位;对企业建立信息系统、获取及传递信息等信息处理情况进行审查和评价;对企业内部监督主体状况、内部监督机制的设置情况、内部监督活动的实施情况等进行审查和评价,确保企业的财务控制落到实处。
5.充实内控人才储备,提高人员工作水平。
由于《企业内部控制基本规范》及其配套指引的发布,我国大多数的市企业都有加强内部控制的强烈需求,涉及的就业人数也大大增加,但是我国目前的内部控制专业人才储备却严重不足。企业管理要以人为本,人力资源管理是合理配置和开发企业的人力资源,以实现企业目标的管理活动,在信息化环境下,企业加强内部控制的一个重要方面就是加强对人力资源的管理。对于内部控制而言,人力资源管理的目标主要是保证和提高员工的素质和品行。信息化环境对员工的素质提出了更高的要求,员工不但要熟悉业务,还要掌握软件系统的操作。可以建立员工培训机制,企业应结合实际,建立切实可行的员工培训机制,通过培训使员工更具工作责任感,明确自己工作的重要性,养成良好的工作习惯,逐步提高自己的思想素质和业务素质。此外,企业还应该通过完善的内控制度来约束企业员工行为,建立良好的绩效评价、激励机制,防止掌握企业重要信息资源的人才流失以及相应的信息资源损失。
参考文献:
[1]孙娜.该如何理解内部控制[J].财会学习,2006年第9期.
[2]于海洁.如何加强企业内控管理[J].经营管理者,2011年第9期.
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我国中小企业在发展中,对内部控制的建设往往是无意识的或依据的是国外大公司的模式。因此构建和完善我国中小企业内部控制模式有利于企业提高绩效,为我国中小企业的发展提供借鉴。下面是读文网小编为大家整理的企业内部控制制度论文,供大家参考。
摘要:房地产企业发展成为我国支柱产业,政府对的调控政策不断出台。房地产企业资金紧张、存量房增加,经营、财务风险在不断增加。2016年5月1日起,营改增试点范围扩大,房地产行业正式进入了增值税时代。房地产行业将面对更为复杂的内部外部经营风险。本文从房地产企业内控制概述出发,结合增值税的特点,对内控制一些应对变化进行分析。
关键词:房地产;营改增;内部控制制度建设
一、房地产企业内控制度概述
内部控制是一系列具有控制职能的方法、措施、程序,是一个严密的、较为完整的控制体系。房地产企业内部控制度是以专业的管理制度为基础,以监管和防范风险为目标,通过全方位建立过程控制体系、描述关键控制点和以流程形式直观表达生产经营业务过程而形成的管理规范。
二、房地产企业内部控制制度的重要性
房地产企业数量多、资质低、竞争激烈。项目开发周期长、投资大,整个过程存在经营风险。营改增后不仅是税种上的变化,同时还对企业的经营管理提出了更高的要求。建立内部控制制度十分重要。第一,建立良好的内控制能对整个项目各阶段实施监督,能及时发现其中存在的问题;第二,内控制能够监督考核企业各部门的工作是否高效,能保障企业的经营效率,保障企业完成既定的经营目标。
三、房地产内部控制制度的现状
(一)企业对内部控制制度认识不足房地产企业在项目开发过程中,普遍存在只注重具体开发的工作,管理上缺乏战略意识、对中长期的发展没有规划。某些地产企业还停留在“抢地”就能赚钱,毫无经营风险意识。适合企业自身的、健全的内部控制制度,需要花费大量的人力、物力和时间,而且不会在短期就能产生经济效益。中小型房地产企业,如果缺乏长远眼光,不会重视这项工作,甚至它的的建立产生怀疑,不愿意进行内部控制制度的实施,或者只是让内部控制流于形式,降低了防范风险的能力与经营水平。
(二)缺乏风险意识,疏于企业的内部控制许多房地产企业是抢到地后,迅速开发建设和销售,对内部控制制度的建立很轻视。房地产企业往往只会重视外部因素,对于因为自身内部控制的缺乏而带来的风险因素考虑的很少。近些年在房地产企业只在盲目扩张,忽视了因缺乏内控制建设而带来的管理缺陷。
四、增值税后内控制建设的几点建议
营改增将地产企业带入增值税时代,这不仅是简单税种的变化,它要求企业对自身的经营流程重新进行设计,内部管理要由粗犷转向精细。企业管理层必须重视,共同谋划、积极应对,做好风险内控,项目流程的各环节,要求予以规范化。这能使企业平稳过渡达到最终降低税负、促进发展的目的。
(一)完善好内部环境治理结构中的董事会负责内部控制的建立健全和有效实施,必须有效发挥董事会的作用,履行相应的责任。营改增后具有一定规模的房地产企业可以在内部设内部审计部门,保证其工作的独立性是很必要的。房地产行业的人员流动性较大,要实行德才兼备、以德为先的人力资源政策。另外,还要加强自身的企业文化建设,应该培育积极向上的价值观和社会责任感,重点强化营改增后的内部风险意识。“人的价值高于物的价值,企业价值高于员工个人价值,社会价值高于企业价值”这是万达的核心价值观。
(二)加强工程及合同的控制建安成本是房地产开发项目总成本中所占比例最大(约占40%)、跨越时间最长、涉及单位最多的。营改增后房地产的税率为由5%上升至11%,能否取得抵扣的进项税发票成为降低税负关键。关键控制点:首先要在工程招标时,要求必须具备一般纳税人资质。其次,在签订各类工程合同时要增加相应发票条款。最后,营改增过渡阶段后的建筑合同成本是否上涨问题,建筑企业主要项目人工成本费用不能取得进项发票,势必导致成本增加。所以选择的建筑企业必须能对其建筑人工成本目标有效控制。
(三)加强资金营运的控制房地产企业资金营运内部控制的主要目标是:保证资金安全,保持各环节资金的周转和高效,保证资金的的供求达到动态平衡。由于营改增后税率的增加,房地产一般纳税人的销项税税率为11%比较营业税高98%。以成交价100万元的房屋为例,营改增前营业税为5万元,营改增后需缴纳销项税9.91万元,可见必须要取得相应的进项税抵扣才能达到企业资金的动态平衡。项目在房屋竣工决算后,进入销售为主的阶段,增值税大部分为销项税,而企业所得税、土增税继续在地方预交,所以后期对资金需求较大。企业要严格按照预算要求组织协调资金调度,定期对资金预算执行情况进行分析,如发现异常,及时采取措施妥善处理,既保证税款的交纳又要避免资金冗余。
(四)加强制衡与监督营改增的试点范围涉及到房地产相关诸多行业,能帮助企业达到一体化、多元化的战略目标。同时企业的经营管理会变得更复杂,将会遇到更多的问题。首先房地产企业要加强内部审计机构独立性。其次,部门不相容的岗位要分离,定期内审,对于业务岗位定期(集团内部)轮换。最后,拓宽监督举报渠道。
(五)加强对企业人员的培训营改增后对房地产企业员工要进行相关知识的培训,尤其是财务人员、审计人员提出了更高要求。比如专用发票的保管、不能抵扣销项税的费用、项目各阶段税收风险管控。
五、结束语
营改增是财税体制改革的重头戏、是供给侧改革的重要举措,它给房地产企业带来了新的发展契机。房地产企业要健全内部控制制度、加强企业文化建设,进一步提高自身的风险管理能力,为企业的可持续发展奠定基础。
参考文献:
[1]李燕.解析企业内部控制制度的执行[J].中国乡镇企业会计,2016(02).
[2]关于全面推开营业税改征增值税试点的通知财税〔2016〕36号.
一、企业内部控制的重要性
每一个企业的壮大和有序运营都需要各部门的全力配合,健全的管理制度和风险控制也是不可缺少的,作为企业管理中的内部控制工作也是十分重要的。它关系到了企业发展中每一个阶段决策的制定和实行,并且需要随着实际的发展情况进行调整,它不仅对企业的风险管理工作提供有效的数据分析,同时它也是实现企业内部的监管工作的重要方法和必然途径。但是,在目前的企业管理中,却没有充分的发挥出应有的作用,不仅仅是受内部控制体制的影响,同时也与企业中的员工有着重要的联系。因此,需要企业在日常的管理中需要不断地进行改进,以便于更好的发挥出内部控制应有的作用,不断地提高企业自身的各项能力,从而更好地在日益激烈的竞争中站稳脚跟。
二、企业内部控制风险管理中的不足之处
(一)公司的管理模式比较单一
在我国的企业管理中,企业的重大决策和人事变动都是由管理人员全力控制的,但是个人或者少数人看待问题的角度是有一定的局限性的。因此,这种模式要求管理人员必须具备较强的管理能力和公平公正的处事态度,即使部分公司采取设置董事会等类似的机构来实现公平决策,但是在实际的执行中仍然无法发挥出应有的作用,这在一定程度上制约了企业对于风险的判断能力和企业发展规划的全局性。
(二)经济风险管理制度不健全
现在的企业对于风险的管理的重视相较于往年来说有所提高,但是这种风险管理的制度却是不全面的,因而在市场经济的发展和变革中,加强企业的风险管理能力显得尤为重要。但是,很少有企业会单独的设置风险管理部门进行专业的风险预测和监管,从而大大降低了企业对于经济风险的抵抗和控制能力,无法实现企业的效益。
(三)监督管理有漏洞
在企业的日常管理中主要是通过明确的上下级的职责与权利为基础来进行的,并相应的承担了监督与管理的责任,同时相关的监管制度是不健全的,这种不健全不仅表现在执行的力度不彻底,同时还体现在没有将这种责任落实到具体的管理人员身上。因此,这种企业内部的责任监管工作的效率就停留在了表面上,这在一定程度上增加了企业自身的管理隐患。
(四)市场风险评估不全面
在信息化发展的影响下,电子商务等多种新兴的经济发展模式大大的改变了我国的经济发展结构,同时受经济全球化的影响,我国的企业需要面对的是世界各地区实体店或电子商务的竞争,这极大地加剧了企业的运营风险。虽然部分企业对于经济风险的管理意识有一些提高,但是大都局限于财务部门的管理和控制,但是应对外来的经济风险能力仍然有待提高。
三、构建经济风险管理的内部控制新机制的措施
(一)建立健全内部管理控制系统
建立企业内部控制体系应以内部环境为重要基础、以风险评估为重要环节、以控制活动为重要手段、以信息与沟通为重要条件、以内部监督为重要保证,构建成以内部管理为重点的内部控制体系。企业内部管理控制系统应由制度控制系统、预算控制系统、考评控制系统和激励控制系统组成。这种系统涉及到的内容和作用都是比较大的,不仅可以实现明确的职位分工的作用,也可以很好的进行员工对外经济活动的范围的界定,同时,还能通过公平的考核制度很好的为企业营造一个公平竞争的工作氛围,调动全体人员的工作积极性。
(二)建立企业风险管理体系
建立和健全企业的风险管理体系,是实现企业内部控制的重要因素之一。充分的发挥它的预见性,实现有目的的进行企业风险的预测。可以通过现阶段的企业各部门的数据汇总和市场的变化进行分析,从而帮助企业制定后续的发展路线,尽可能的降低企业的风险,这个过程必须长期的坚持下去,并适当的进行调整,这样才能很好的发挥出它的效果。企业的风险管理体系主要由风险管理机制、风险识别、风险评估和风险处理等内容构成。其中,企业的风险管理机制是企业进行风险管理的基础,良好的风险管理机制是企业风险管理能否有效的前提。企业风险管理机制通常包括风险管理组织机构和风险预警系统。因而,在实际的企业风险管理工作的开展中,必须要按照企业自身的发展情况来进行相关部门的设置,同时,配套的监督管理工作也要进行明确的分工,并慢慢的朝着专业化的方向发展。
(三)建立健全财务危机预警系统
企业应当建立重大风险预警机制和突发事件应急处理机制,明确风险预警标准,对可能发生的重大风险或突发事件,制定应急预案、明确责任人员、规范处置程序,确保突发事件得到及时妥善处理。通过研究可以发现影响企业风险的因素是比较多的,生产成本、销售成本、市场需求、管理水平、政策调整等都会有一定的影响,而且这种问题一旦出现就会表现得比较明显,因此,需要客观的进行该系统的建立。必须要本着真实、准确和全面的原则来进行风险预警指标的制定,同时也需要选出一些具有代表性的财务数据进行企业全方位的分析从而做出判断,为后期的发展提供一些参考性的意见。
(四)建立企业管理信息系统
企业应当运用信息技术加强内部控制,建立与经营管理相适应的的信息系统,促进内部控制流程与信息系统有机结合,实现对业务和事项的自动控制,减少或消除人为操作因素。信息化程度是反映企业管理水平高低,竞争能力强弱的重要标志。建立企业管理信息系统,能保证企业财务预警机制有效运作,通过管理信息系统提供及时完整的经营结果数据,企业管理当局可以依据这些数据,与预先设定的财务预警指标进行比较。当有超出或低于预警指标的情形发生时,就表明企业财务状况不良,企业管理当局应及早依据预警指标所代表的经营内涵作进一步的深入研究判断,以防止财务危机的继续恶化。组建管理信息系统,要重视需求分析。需求分析关系到企业的整体规划,因此,要充分动员企业各个职能部门、还可以聘请专业咨询公司。做好软件与企业实际情况的匹配。在基础工作方面,数据的处理也是非常重要的,它包括所有材料、物资、产品的数据编码,现实数据和历史数据的衔接以及数据信息规范化等工作。
(五)重视相关人员的选拔和培养
企业的财务部门是企业管理的核心,因此进行相关工作人员的选拔必须要非常谨慎。可以通过人力资源部门进行专业的人员招聘工作,重视相关的专业技能的考核和资质的审核,同时正确的价值观和较好的职业素养也是考核的重要内容。通过各种考核之后,需要在上岗之前进行系统性的培训和企业文化的灌输。设置公平的升迁考核制度,通过会计人员实际的工作表现和效率进行综合的评价,为员工之间的良性竞争提供有利的环境,以此来带动企业员工的工作热情和积极性。相关制度的制定和健全仅仅是为了约束和引导日常工作的有序进行,但是企业的管理水平的提升才是实现提高企业工作效率的重要途径。我们的管理人员需要重视和公平对待每一个员工,对待消极怠工和违规操作的行为必须予以严厉的处理,只有这样才能是实现一加一大于二的根本途径。
四、结语
通过对现阶段的企业内部控制中的经济风险管理的全面分析,可以发现和总结一些不足之处,并且可以有针对性的将这些弊端进行改进。不断的加强公司管理阶层对于经济风险的管理意识,同时也需要不断的进行企业文化的营造,增强员工的归属感和向心力,以便于更好的实现和提高企业的内部管理水平和效率。建立和健全相关的内部管理、风险管理的相关制度和措施,条件允许的话可以设置专门的风险评估部门,有理由相信通过做好上述的几点要求,可以在很大程度上提高企业的抗风险能力,并逐步完善内部控制的新机制的构建。
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