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环境音乐又称“背景音乐”,是一种为办公室、休息室、超级市场、咖啡厅、饭店、酒店甚至家庭生活等不同环境而使用的为改善心理生理环境或者增加工作效率创造某种收益性效果的辅助性音乐。以下是今天读文网小编为大家精心准备的:论噪音与环境音乐之间的对立关系相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
自然界客观存在的一切物体都会发出声响,这种声响产生声波必然会波及到人们所处的生活环境,即声响潜移默化地存在于人们的现实生活中,也是构成大千世界不可缺少的重要内容。声响犹如空气一样弥漫在人们生活的周围,每时每刻都在影响着人们的生产与生活。所以,协调周围的声响环境,竭尽所能地减少噪音对人们的危害性始终是当下学界探求的重要课题。
随着科学技术的发展,城市化进程的急剧加速,尽管人们在生活、生存条件等方面都有了较大改观,但对声音环境的要求,噪音的改善目前还并没有引起人们足够的重视。我们日常生活中所面临的工业生产、城市交通、建筑施工等所带来的噪音,仅是偶尔使人无意间察觉从心理上产生莫名的紧张与压力,天长日久导致对生活乏味,甚至影响人的性情或造成人体机能的伤害以及随之而来的某些疾病。
人类想要控制周围的环境声响有一定困难,它涉及到声音的物理能量与声音在空间的传导性问题。现今采取对付噪音的主要对策,最根本的办法除在城市规划的工厂企业布局隔离噪音的防护外,还应从声源上给予相应的治理。即将发声体改造成不发声体,或者可以用声学处理办法减弱噪音,遮掩噪音源,使用具有吸音、隔音效果的建筑材料及性能优越的电器、设备等办法。
研究者尝试运用音乐这种使人愉悦的声响去改变人们的心理环境,这种环境便是音乐功能的应用领域。音乐具有刺激情感,保持愉快心态作用,也能渲染各种氛围,丰富人们的精神世界以及日常生活。音乐亦作为抒发情感的媒介,在人们的生活环境中,起到调剂性的作用。特别是进入“信息时代”的当今社会,人们与音乐的接触是极为普遍的,已不再是单纯为艺术而欣赏音乐,而是作为一种娱乐的介质,甚至把音乐作为一种调剂日常生活的听觉“物品”。特别是在各种媒体泛滥,噪音困扰人类的今天,利用音乐的传播功效,完全可以达到净化人类生存、生活的声音环境。音乐作为一种改造环境的无形的“物品”,也正为人们不断克服与环境的这种对抗而做出贡献。
噪音专家提醒我们:“现代社会的人们生活在充满噪音的各种环境中;虽然所付出的体力劳动比以往任何时代都少得多,但却无法逃避各种令人心烦的噪音。”而这些不被人们所重视的噪音通常成为日常生活中的隐形杀手。
据有关资料介绍,美国人口中有84%受到噪音的干扰;在德国的神经病患者中有三分之一是因噪音引起的;法国巴黎和日本东京的自杀事件中,有35%也与噪音脱离不开干系。而我国有关调查表明,地区的噪音每上升一个分贝,该地区高血压发病率就会增加3%。这些数据,充分显示了噪音与人类的健康密切关联,其危害性是极大的。
(一)噪音的概念
噪音是环境声响的重要组成部分,那什么是噪音呢?
从物理学角度讲,噪音是指发声体做无规则振动时发出的声音。广义来讲,凡是阻碍人们思想交流,妨碍人们正常休息、学习和工作的各种声音,以及对人们听觉起干扰作用的声音,导致听力下降,给人心理带来不良影响的环境刺激这类声音都属于噪音。噪音的来源是非常广泛的,来自日常生活环境中的各个层面。通常受到强度为60分贝噪音刺激就能使70%睡着的人惊醒;60分贝的噪音就能使心血管和大脑产生轻度损害;受80分贝以上强烈噪音刺激,可使大脑皮层抑制失调,影响大脑中枢神经活动。
医学研究表明,噪音不仅伤害人们的听力,还会影响视力,以及会造成肌肉紧张,心跳加速血管收缩和消化系统不适。人们如果长期处于噪声之中,会导致血压,胆固醇水平和免疫功能的不良变化。主要是由于肾上腺素和甲肾腺素的分泌持续增多,从而增加心血管病增多。
(二)环境音乐
音乐也是环境声响的组成部分。人们根据声响产生的物体特点,根据声响长短、高低等不同性质剔出那些刺耳的噪音,提炼那些顺耳的和谐音表达自己美感情绪,也就是所谓的有规则振动的声音,称其为音乐。音乐能培养人们的生活情趣,提高劳动效率,增强劳动欲望,具有积极意义。研究表明,人在一种声波较低的优美柔和的音乐环境下,会感到轻松、愉快,不易疲劳。对于病人而言可减轻或消除他们的不良情绪,使大脑及整个神经系统功能得到改善。
环境音乐,人们常称为“环境音乐”,亦称为“功能音乐”。它的基本特征,正如它的名字一样,一直追求环境音乐的机能。现代社会环境音乐作为应用音乐的一个领域,被应用普及于多种层面。噪音环境下播放音乐,可以缓和噪音刺激,调和周围环境。专家指出,对于冲击性很强的突发性噪音,音乐也能起到阻止作用。对于持续不断的噪音,音乐也可通过优美的旋律,产生积极的作用。听觉上的“掩蔽现象”,本来是指一种对象音由于其他音的存在而被隐藏,达到难以辨别状态。音乐的抑制噪音作用,可以说是对环境刺激接受方式上的一种心理变化。
音乐在特定的环境之中往往是人际之间的调节剂。人的情绪及其性情,直接会受到音乐节奏和旋律的影响。环境音乐正是在这方面对患者起到一定安抚、慰勉的作用,同时环境音乐还有利于营造出良好、温馨的就诊环境。
在医院的各种部门,像手术室、处置室、候诊室及其它公共服务部门,以及病房、药房等生活部门等,都可以普遍应用环境音乐。据资料显示,不管是国外还是国内环境音乐利用率最高的地方是候诊室、急诊室,它对门诊患者起到抚慰心境的作用。据调查,有90%的患者和95%的医务人员对环境音乐持肯定态度。体会到环境音乐在医疗单位能发挥很好作用。
(一)公共场所
医院有许多像候诊室、走廊等 公共场所,还有急诊病区。在综合医院门诊,全年每天24小时对外开放,有各种疾病的患者前来就诊,既有少数危重病人,但更多的还是一般的急诊病人,有时也有不少非急诊病人来就诊购药或换药。很多病人或陪同人员在排队挂号,排队交钱,排队取药,难免交谈,喧闹,吵杂;一种令人不爽的喧闹声让病人和家属难以接受。
经调查,在候诊室听过环境音乐的门诊患者,他们的反映都给予充分的肯定,对播放音乐大多表示赞同,因为患者的病情,多有紧张、焦虑、惊恐、不安、痛苦等情感体验。患者家属对亲人的急性伤病多没有思想准备,也同样有焦急不安、紧张等情绪。适当的环境音乐缓和了患者及家属的不安与紧张气氛,消除了待诊时的无所事事感,抑制了周围的环境噪音。
适合公共场所播放的音乐,当选舒缓、柔和、优美的轻音乐为佳,但为了防止患者的心情陷入忧郁、沉静的气氛之中,一定要注意音乐作品的明朗性,一般大调式较好。
(二)手术室
麻醉研究人员就硬膜外麻醉时使用的麻醉药对以下三种条件下使用量的变化进行了比较。其一,是自律训练法的催眠条件;其二,是听环境音乐;其三,将这两种条件与不用任何方法的对象进行比较。最后的结果,听音乐条件下麻醉药的用量要比其它方法少,同时患者对在音乐环境下进行手术表示赞同。因为躺在手术车上被送进手术室进行手术的患者,恐惧感十分强烈,这时若播放一首优美柔和、平缓婉转的环境音乐,通常会转移患者的注意力,消除其紧张不安情绪,以便产生一定的生理效应,起到镇痛作用。手术后难以容忍的疼痛感是令每位患者生畏的。若播放一些轻松愉快的乐曲,往往会转移患者的注意力,可以减轻患者的疼痛感。
在手术室内患者听到医生之间的谈话,会使患者产生不舒服的感觉。因此,在这种情况下有必要做心理的保护,而这种保护环境,音乐是最佳的选择。欣赏音乐的方式,我认为应在麻醉之前整个手术室都应播放,而当确认无痛后可以使用耳机让患者单独听。音乐的内容以木管乐为主体的短小乐曲为好,这一点与患者都能在良好的心境下完成手术。
(三)牙科治疗室
环境音乐也是牙科治疗室所常用的相应措施。在国内国外都得到广泛应用,如瑞典的医院在牙科手术治疗中,病人选择自己喜欢的音乐作为拔牙麻醉占80%,英国剑桥大学口腔治疗中也采用音乐的方式来转移患者的注意力。
多数人都体验过治牙时的痛感,拔牙时更加痛苦,在机械钻磨时除了部位神经刺激导致的直接痛感外,由于骨传导产生的振动感觉和机械噪音更增加了恐惧与不安。研究表明,音乐对这种场合是有一定效用的。因为它对改善由疼痛反应和不安状态引起的不配合治疗有积极的帮助。
综上所述,环境音乐与噪音是两个对立的声音产物。噪音的危害在当今的社会生活中比比皆是。渗透在我们生活的各个角落,而优美的环境音乐恰恰却能减轻其必然的危害性。即使在医院这样的环境中,人们也开始尝试性地将柔和优美的音乐灵活运用,发挥其独特的社会效用。进而,也有力地证明了噪音与环境音乐二者间对立的关系。
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对于一个秘书人员,处理好与领导之间的关系是摆在自己面前的一个无法回避且十分重要的问题。与领导关系的好坏,小而言之关系秘书人员自身的事业成败和前途优劣,大而言之会影响到整个社会组织的目标实现的好坏程度。所以每一个秘书人员对此不能掉以轻心。以下是读文网小编为大家精心准备的:浅谈如何处理秘书与领导之间的关系相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
摘要:文章讨论了秘书工作的核心问题以及秘书与领导之间的关系,并就如何处理两者之间的关系提出了建议。
关键词:秘书;领导;关系处理。
秘书人员在办公室里起到一种枢纽桥梁的作用,主要负责上下级间的沟通、内外部门的沟通,是领导者工作上的参谋和助手,同领导者朝夕相处并与领导的工作同步运转。所以,秘书必须很好地处理与领导之间的关系,才能更好地履行其工作职责。
现代社会中秘书与领导的关系是一种新型的关系,这种关系是建立在共同的理想、共同的信念、共同的任务基础之上的。在当今社会中,秘书与领导都是人民的公仆,都是为人民服务的,只是他们的职位不同,分工不同,而在人格上是平等的,无贵贱之分。处理好秘书与领导的关系,最根本的是要处理好工作关系,在职能上看,秘书要为领导人服务,在组织上看,秘书是上传下达的桥梁,而在生活上看,秘书与领导之间是友爱关系。因此,秘书与领导的关系定位显得尤为重要,如果关系定位得好,秘书将成为领导者的得力助手,反之,则成为领导者工作上的阻碍。
秘书的职能无非是两大项:一是办事,二是当参谋。秘书只要合理的清除这两项职能中存在的障碍,便能使其与领导之间的关系更加融洽,工作效率更高。每个秘书及秘书部门都有特定的职能环境关系。它是客观存在的,也是动态变化的。所以,秘书只有通过努力去改变和优化其职能环境,才能更好的清除职能中所产生的障碍,这样才能使其与领导的关系更加和谐,同时提高办事效率。
3.1权利因素的干扰
秘书作为领导者身边的参谋助手是在主辅配合中的近身辅助,而秘书的工作必须是与领导的公务服务相适应的。因为领导者在工作中要处理决策、指挥、协调、控制等,秘书在领导身边便能发挥其作用,比如在领导做出决策时及时的提供辅助和参谋,帮助领导更好的作出决策,从而分担领导的工作压力,强化、拓展、延伸领导的影响力。
3.2性别因素的干扰
在当今不断发展的社会中,从事秘书工作的女性越来越多。由于社会上对秘书工作的偏见和不当风气的影响,使秘书与异性领导的关系出现了一些微妙敏感的问题。因此,作为秘书必须正确对待与异性领导之间的关系,维护自己平等的人格尊严,自觉保持与领导在工作目标上的一致性。不能克意的取悦领导以换取职位的晋升、获取特殊照顾或某种私利,这是秘书的职业道德所不容许的。在生活中,秘书对异性领导的关心和照顾要立足于公务,不能介入领导的私生活。所以,秘书要注意处理好这些思想上的误区,才能在工作上处理好与领导之间的关系。
3.3能力因素的作用
由于不同的领导者具有不同的个性,秘书处理好与领导关系的时候可以控制为经验,从总体观察也可以找一些普遍性、规律性的东西以指导我们的工作。
①才干素养。秘书工作的内容丰富多彩,这就需要秘书人员具有一定的才干,包括办事能力、较强的文字表达能力以及某些特殊技能。办事能力是体现秘书能否完成工作和灵机处事的本领,这就要求秘书有一定的专业能力从而更熟悉秘书的工作,掌握工作规律、工作方法。秘书还应有理解和领会的能力、条理和驾驭的能力、口头表达能力、文字表达能力、交际能力等。其中交际能力尤为重要,如果一个秘书很善于交际,亲和力强,便容易接近,被人信赖,将有利于事务的开展,效率的提高。
②智能素养。由于才干的高低,天下论文网是由智能素养决定,所以要增强秘书人员的才干素养首先就要加强其智能训练。应从知识积累、思维训练、灵机智力训练、记忆训练和反思(自省)能力这几个方面入手加强训练。对于秘书来说,知识的积累是非常重要的,要求秘书有较广的知识面,对涉及专业的知识则要懂得更多、更深,这样在写作的时候才有理可依,有据可查。秘书还应该具有一定的反思(自省)能力,孔家贤人曾子说过:“吾日三省吾身。”曹操也曾说:“伏自三省。”他们都有一个共同点———“自省”,只有常常自省的人,才容易开发智能和增长才干。
③心理素养。秘书要拥有一个好的心理素养,这对于做好一件工作很有必要。秘书在领导身边工作,事务繁重,精神紧张。如果心理素养不好,不但会影响自身的工作效率,同时也会影响到领导的工作效率。所以,要求秘书要具备乐观幽默的心态。身为一名秘书人员拥有乐观幽默的特质将为其处理与领导之间的关系提供更大的帮助。
④职业道德。所有的职业都有个共同点,那就是遵守职业道德,秘书行业当然也不例外。秘书工作是为领导者服务,机密性强,有许多工作只能埋头做,而所得的劳动成果却只有通过领导的工作实绩才能体现出来。这就要求秘书要自觉的遵守纪律,遵守其职业的道德准则。
3.4品质因素的作用
3.4.1诚实而不作假弄权
秘书最基本的要求就是踏踏实实尽心尽责地工作。邓颖超同志曾说:“秘书的高尚可贵之处,恰恰在他的献身精神、埋头苦干精神、热爱事业的精神、不计较报酬待遇的精神。”这说明秘书必须一心一意的对待工作,因为秘书是领导决策的坚定执行者和维护者,秘书必须坚定不移地贯彻领导的决策、执行领导的决定。
3.4.2顾全大局而不介入矛盾
当几位领导者在某件事件上产生了不同的意见分歧、有了个人矛盾时,作为一名秘书应该怎么办?有两种方法,一种是当“和事佬”,另一种则不必讳言。在领导者之间,特别是在中下级领导者之间,有时是会有分歧、有矛盾的。而在中、下级部门,常常是一个秘书同时为几位领导者服务,这时就容易出现这种情况。所谓“神仙打仗,凡人发慌”,秘书夹在中间很为难。此时秘书可以遵循这样的原则:秘书不能也不允许介入领导者私人之间或工作中的分歧和矛盾中。
总之,秘书要搞好本职工作,首先,必须处理好与领导的关系,对自身角色进行准确定位,清除职能环境带来的障碍,并不断提高自身的综合素养,只有这样,秘书的工作才会有坚强的后盾,才能得到理解和支持。
[1]方国雄,方晓蓉。秘书学[M].北京:高等教育出版社,2003.
[2]邓乃行,曾昭乐。秘书与写作[M].广州:暨南大学出版社,2001
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按照公共财政理论,公共产品根据受益范围的不同可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。受益范围遍及全国的是全国性公共产品;受益范围仅限于特定地域空间消费者的是地方性公共产品。今天读文网小编要与大家分享:发行地方公债的理论依据及现实意义相关论文。具体内容如下,欢迎阅读!
发行地方公债的理论依据及现实意义
公债有国债和地方公债之分,前者由中央政府发行及支配使用,后者由地方发行和支配使用。地方公债在西方发达国家是一种成熟的融资工具,也称市政债券,已有一百多年的发展历史。作为政府缓解地方财政困难、完善财政分税分级体制、加强国有资本运营的重要手段,地方公债也正被越来越多的发展中国家所关注。
由政府来组织管理社会再生产、调节控制国民经济运行,自觉依据基本经济规律和市场经济客观规律,主动引导制约经济发展,弥补市场在资源配置方面的缺陷,是市场经济条件下政府履行经济职能的主要特点。市场经济条件下,政府具有四种身份,一是社会成员共同政治利益的代表(凭借行政管理权力),二是社会管理者(凭借社会管理权力),以国家主权所拥有的土地所有权为物质实体,履行政治和社会的职能;三是国有资本所有者(生产数据所有者),凭借国有资本所有权(生产数据所有权),以政府投资所形成的生产数据或国有资产为物质实体,通过国有资本运营活动,履行组织领导经济建设的职能;四是宏观经济管理者,凭借宏观经济管理权,以全部自然资源和国有资产为物质实体,履行总体经济调控的职能。
市场经济条件下,组织领导经济建设的职能和调节控制市场经济运行的职能是政府职能的必要组成部分。例如,通过组织水利、交通、电力、通讯等基础设施建设,为经济发展提供物质条件,通过国有资本的运营来控制国民经济命脉,实施各种经济政策直接或间接地调节控制经济运行。
地方政府是国家政权体系的必要组成部分,在地方政府管辖范围内,地方政府同样要履行经济建设职能和地区经济宏观调控职能。例如,调整本地区经济结构,促进地方经济发展。我国1994年实行的分税制着重强调了增强中央政府的宏观调控能力,而对地方政府的职能并没有清楚界定,特别是没有明确地方政府是否具有地方经济建设职能和地方经济宏观调控职能。因而,并没有完全对应地划分地方政府的财权。随着市场经济的发展,地方政府调节控制地方经济运行的责任越来越大,调整地方经济结构,发展地方主导产业,提高地方就业率已成为地方政府行政的主要内容。地方经济建设职能和宏观经济调控职能已经成为地方政府的必要职能。因此,地方政府有必要通过发行地方公债筹集地方政府资本金,通过地方政府国有资本的运营来调节控制经济运行,以满足地方政府履行经济建设职能的需要。中央政府和地方政府职能的进一步划分,为建立地方公债制度提供了理论依据。
按照公共财政理论,公共产品根据受益范围的不同可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。受益范围遍及全国的是全国性公共产品;受益范围仅限于特定地域空间消费者的是地方性公共产品。地方性公共产品在其受益范围内,无法排除他人从消费中受益,一旦超出这个范围,就具有排他性。虽然部分地方公共产品具有外部性,其受益范围不仅局限于本地,但地方公共产品的成本和收益基本上在一个区域之内,其供给着眼于满足本地居民的需求,成本也应由本地居民负担。地方公共产品也有纯公共产品和准公共产品之分。纯公共产品包括用来满足地方社会公共需要的、为地方公众生产和生活服务的环境治理、教育、公安和公共卫生保健等公共设施;准公共产品包括公共工程和公共服务,如公路、铁路、机场、港口、大坝、给排水工程、电力、电信、环境卫生设施。此外,一些外部性较大、社会效益明显的基础性、主导性产业也具有准公共产品的特征。对于地方纯公共产品应当以税收等公共收入供应资金,而对于地方准公共产品则应当以地方公债、地方政府国有资本投入供应资金。
公共产品理论、特别是划分全国性公共产品和地方性公共产品的理论,为进一步界定市场经济条件下中央政府和地方政府提供公共产品的范围提供了依据,同时也为地方政府运用经济属性分配手段之一的发行地方公债筹集资金,履行地方政府经济建设职能,提供地方准公共产品提供了理论依据。允许地方政府举债可以为地方政府提供准公共产品开辟稳定的资本金供应渠道。
按照财政分权理论,政府的职责包括资源配置、经济稳定、收入分配三个方面。政府履行职责的方式是提供纯公共产品和准公共产品。但是在多级政府体系中,纯公共产品和准公共产品受益范围的地域空间差异性往往会导致各级政府特别是中央和地方政府之间在责权方面的矛盾。为了协调,中央政府常常在财政体制上实行分权,扩大地方政府的经济决策权和财权,调动地方政府的积极性。中央政府着重提供那些直接关系国计民生、关系国民经济发展全局的全国性纯公共产品和准公共产品,主要承担经济稳定和收入分配职能;地方政府在管理和调节地方事务的基础上,通过提供地方纯公共产品和准公共产品来提高本地区的资源配置效率,满足本地区居民的多样化需求。中央和地方各级财政之间相对独立,各级政府财政都有相对独立的收入作为行使事权的保证。
财政分权理论强调了地方政府在资源配置方面弥补市场缺陷、提高本地区的资源配置效率,满足本地区居民对准公共产品多样化需求的作用,要求健全地方政府职能。而地方政府通过举债筹资将有助于提高地方准公共产品的提供水平,更好地发挥地方政府的职能作用。我国地方政府履行职能总体上说是不够全面的,主要是由于财权划分与事权划分不对应,导致地方政府有事权需要,而无财权保证,许多地方政府只能维持基本的经费开支——“吃饭财政”,受财力制约难以发挥提高地方准公共产品的供给水平、弥补市场缺陷的调节控制作用。为健全地方政府职能,需要给予地方政府与事权相对应的财权。在目前分税制体制基本稳定、转移支付制度调节余地有限的情况下,赋予地方政府举债权无疑是可行的政策选择。可见,财政分权理论也为地方政府发行地方公债提供了理论依据。
按照规定,我国财政弥补赤字的工具只能是发行国债。1998年-2002年,我国累计发行国债27500亿元(其中增发基础设施建设国债6600亿元);2003年发行1400亿元人民币建设国债,其中1150亿元纳入中央预算,250亿元代地方政府发行,国债发行规模达到6280.1亿元。2004年国债发行总规模进一步增至7022亿元,虽然长期国债比2003年减少300亿元,财政赤字也没有变化,但总国债发行规模仍比上年多出700多亿元。2001年我国财政债务依存度为26.5%,中央财政的债务依存度为42.5%.2002年,我国财政债务依存度为25.79%,中央财政的债务依存度为40.23%.这表明我国年度债务发行规模较大,尤其是中央财政作为直接债务主体负债过高。
同时,在我国财政收入总量形势大好的情况下,地方政府财政困难的局面仍然没有得到根本的解决,地方政府财政收入不足的结构性矛盾反而日益凸现。这说明我国财政方面的问题不是总量问题,而是结构问题。赋予地方政府自主举债的权利,显然是解决问题的方案之一。通过逐步建立地方公债制度,允许地方财政根据需要发行公债筹集资金,既可以有效解决地方公用事业建设的资金来源,增强地方政府组织经济建设的责任,让地方财政“把该管的事管起来”,又可以缓解中央财政债务负担压力,真正实现地方政府“自己的事自己做”。
城市资产(包括有形资产和无形资产)是国有资产的重要组成部分。地方政府是经营城市的主体,市政基础设施一般被认为是准公共产品,因此,建设市政基础设施是地方政府义不容辞的责任。随着城市化战略的实施,中国正处于新一轮城市大开发的起点。城市化进程意味着对市政基础设施、公用事业的巨大需求,地方政府如何解决资金短缺问题就显得十分急迫。
完全由政府包揽基础设施投资几乎无法实行。目前,我国城市基础设施建设资金主要来自于中央和地方财政、商业银行和政策性银行以及资本市场。而眼下无论是中央财政还是地方财政,商业银行,政策性银行的资金来源都很有限;资本市场应是市政建设筹资的重要渠道,并且我国已经开始利用国际资本市场为基础设施建设筹措资金,但国内资本市场还远未有效地利用起来。
因此,改变我国基础设施落后、投入不足的现状,必须设计高效、灵活、多层次的融资体制,吸引民间资本参与其中。而通过发行地方政府公债筹集城市基础设施建设资金,无疑是一个必然的选择。
举债权是规范化的分税制体制下各级政府应有的财权,这是所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。在划分政府间事权的基础上,赋予地方政府包括举债权在内的应有财权,是进一步深化财政体制改革的重要步骤。
分税制下,各级政府间有明确的事权范围,政府事权是与政府财权相对应,地方财政要相对独立于中央财政,在既定的收支划分基础上自我承担收支平衡的责任。
一般而言,与市场经济相适应的地方政府的收入来源主要包括几个部分:一是地税收入,由中央政府授权归地方政府拥有的与其事权相适应的税收收入;
二是非税收入,主要是各种规费收入;
三是地方政府从共享税中分享的收入以及中央政府财政转移支付的收入;
四是地方政府资产收入和基金收入;
五是地方政府公债收入。允许地方政府发行债券,是当今世界实行分税分级财政体制国家的通例。无论是财政集权程度较高的单一制国家,如法国、英国、日本等,还是实行财政分权的联邦制国家,如美国、德国等,地方公债均在其财政收入和公债体系中占居重要地位。
各国实践证明,地方公债已成为保证地方财政独立性的重要条件。没有地方公债制度,适合市场经济要求的分税分级财政体制就难以真正确立和实施。
我国于1994年实行了分税制改革,在中央与地方之间事权与财权的界定方面前进了一大步,但分税制在制度规则的配套方面还不十分完善。其中,地方政府公债制度的缺位,使得地方财政收入与财政支出之间互相匹配的关系存在极大的制度隐患。一方面,分税制促进了中央财政收入占总财政收入比重的提高,明显地强化和改善了中央宏观调控能力。另一方面,地方政府的资金缺口在拉大,地方财政赤字扩大的趋势进一步加剧。在财政转移支付力度不够及体制不完善的情况下,我国地方政府财政赤字越来越庞大(由于我国省以下各级政府实行的是平衡预算,财政赤字通常以隐性赤字的形式表现)。如果没有相应正规性的收入弥补,地方政府要么不得不减少本应由其提供的地区公共产品,导致该区域内居民总体福利的降低;要么不得不通过制度外的非正规渠道获取收入以弥补赤字。这将导致对一系列业已确定的制度安排的破坏。
缓解我国地方政府财政资金困境的突破点,无疑将是更多地着眼于地方政府债券市场的开放和发展。允许地方政府拥有通过灵活的信用融资方式自我调剂的权力,有利于在地方税收入不足或不均衡及中央转移支付资金不足或暂不到位的情况下,扩大地方财政履行自身责权和收支平衡的回旋余地,保证地方政府职能的顺利履行。
在地方政府存在合理融资需求的前提下,尽管中央政府禁止地方政府发行地方债,但是客观上已经形成了地方政府融资体系,并且产生了变相的甚至是隐蔽的地方政府债务融资行为。地方政府为了筹集基础设施、公用事业建设资金,普遍采取“多元化融资、多头借款”的政策。缺乏规范管理,地方政府借债随意性大,形成了无序、失控的局面。
相当一部分地方政府自觉不自觉地采取了变相发债形式,我们可称为准地方债券。
第一种形式是中央财政发行国债再转贷给地方,用于地方项目建设。
第二种方式是根据国家统一安排,由地方政府举借的大量外债,包括直接承借和担保的债务。这种方式下地方政府面临着较大的汇率风险。第三种方式是通过开发银行贷款的方式形成变相的债券。地方政府以财政收入等为还款来源,把所建的项目进行打包,由地方政府的代理人——城市建设投资公司(通常是国有独资公司)作为借款人统一向开发银行借款。
第四种方式是信托方式,通过规范后的信托投资公司的介入,地方政府变相发行债券。比较典型的有上海外环隧道资金信托项目,自项目开始建设起,上海市政府将按照总投资额的9.8%对投资商进行补贴,补贴年限是25年,之后项目将移交给政府市政工程信托计划。第五种方式是以企业债的形式发行地方债。以企业债的形式发行地方债目前最为常见。为绕开有关限制,一些与地方政府有密切联系或本身即政府下属部门的机构,往往是当地的城市开发公司和专业投资公司,发行名义上的企业债券为市政建设筹资。
以上各种形式基本上是在国家政策许可的范围以内采取的变通方法。此外,还有地方的非法集资、摊派等等。大部分融资方式脱离了财政体系的监督,实际发生时却不得不从财政中列支。虽解决了现实问题,但由于缺乏明确的法律依据,管理分散,不利于建立有效的偿还机制和决策责任机制,不利于强化地方政府的债务约束,容易酿成债务风险。同时,这种低水平的融资方式限制了金融市场的发展,也使中央部门和地方人大无法对这种债券发行实施有效的监管和制约。
建立地方公债制度,用地方政府的规范融资替代传统的向银行借款等间接筹资渠道,整个投融资过程受市场机制的约束,可以保证资金筹措和使用的效率,构建与市场体制相适应的地方政府财政收支体制。使得地方政府的一切活动都在法律的规定范围以内,极大程度地减少地方政府行为的随意性,从而为微观市场主体在更大范围内发挥作用创造条件。
随着我国“分级代表,分层管理”国有资产管理体制的建立,地方政府公债的运营管理已成为各级地方政府国有资本运营主体的重要工作内容。政府投资企业通过公债资金的筹集、投资、耗资、收入与分配活动,实现保值与增值,通过公债资金收益的上交维护政府出资人的合法权益。地方政府公债的运营要求打破地域概念、行业概念、产品概念,有助于得到政府公债资金投入的企业面对整个国内市场和世界市场,自主经营,壮大国有经济实力。
地方政府公债资金的运营要求投入资金必须保全与完整,同时也要求取得收益。以地方政府公债收益分配为前提,才能实现生产经营规模的扩大,提高资源配置的效益。地方政府公债资金的运营要求最大限度地支配和使用资本,以较少的国有资本调动支配更多的社会资本,从而实现对地区国民经济运行的调节和控制。地方政府公债资金的运营主体不仅关注地方政府公债资金的投入方向和优化配置,而且还要考虑作为宏观调控手段对总需求的扩张性作用。
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摘 要:本文解读了视觉文化语境下的电影与文学的关系,强调了视觉文化的冲击对电影和文学关系的影响,希望对于相关领域的研究能提供一些借鉴,起到抛砖引玉之作用。
关键词:文学 电影 关系解读
在视觉文化冲击的今天,电影代替了文学的主导地位。但文学对电影的影响一如既往:如文学创作的经验;文学的诗意、文法;等等。电影对文学的影响的突出表现就是将读者渐渐变为了观众,并且这一过程是借助文学来实现的。这也是为什么人们总是将文学与电影联系在一起的深刻原因。
人们把电影和其它艺术进行类比的过程中,挖掘出了其它艺术的特性在电影中的具体体现。如欧洲先锋电影运动的代表人物阿倍尔•甘斯曾说,电影“应当是音乐,由许多互相冲击、彼此寻求着心灵的结晶体以及由视觉上的和谐、静默本身的特质所形成的音乐;它在构图上应当是绘画和雕塑;它在结构上和剪裁上应当是建筑;它应当是诗,由扑向人和物体的灵魂的梦幻的旋风构成的诗,它应当是舞蹈,由那种与心灵交流的、使你的心灵出来和画中的演员融为一体的内在节奏所形成的舞蹈。”通过这段话我们可以得出,电影成为了诸多艺术的混合体。文学作为电影存在的前提,以至于有人称文学是电影的母体。电影回归自身的过程本身同时也是电影与文学的融合、交流过程。在电子媒介一统天下的今天,电影与文学的融合代替了疏离,或者从文学的角度说,它走进了电影。可见,二者的交流也必然会促进其共同发展。
作为与电影相抗衡的一方被抬出来的文学与电影相比,电影以其强烈的视觉表达效果,取得了较于文学的真实感。文学的短处可能就是文学之所以是文学理由所在,即在于文学的媒介——文字。由文字组成的句子具备了电影所不具备的逻辑秩序;而且其时态指明了其与表述对象的距离所在,文学这种表达形式是电影所不具备的,电影则是用其逼真的形象来表达生活的。就文字来说,它处于人们的日常生活之中,作为一种形式而存在并得到长足的发展。社会生活催生了文学形式的出现与形成,在这一点上它保证了文学内容的独立。人们通过对文学形式的关注更加深刻地认识到文学是区别于现实的,是现实的反映,融合而又独立与现实,是一种矛盾的综合体。即使是推崇所谓的客观再现的现实主义文学,也无法诠释这一疏离。现实主义以其独特的文学修辞手法论证了文学不可能是,也永远成不了一台摄像机的事实。
美国社会学家戴维•里斯曼在20世纪50年代所写的《孤独的人群》中,提出了体现社会权威的三种引导形式。即传统引导、内在引导和他人引导三种形式,这三种方式分别对应一种社会形态。今天我们生活在“他人引导”的社会,这与“内在引导”有着本质的不同。内在引导的人的人群有其不同于其他引导方式的做人原则和人格标准,但是他们又是痛苦的,因为其处于一种不知对错,或者不知对何为其对的境界之中,他们是孤独的,感觉到了其所处的人生的不快,时常感觉到莫名的孤独感。将里斯曼的“引导”与电影和文学对接受者造成的不同效果联系起来看,电影则会偏于“他人引导”, 如上所述,可见“他人引导”是不利于个人发展和社会进步的。文学作为一种体现“内在引导”的书写,其功能就是促进社会缔结,形成和谐的局面,这也是那些捍卫文学主导地位人们的初衷所在。
距离在文学中就是指欣赏者与其对象之间的感觉距离,并且这种存在之美是永恒的,或者说永恒之美就在于距离。什克洛夫斯基的“陌生化”就是强调距离对于文学永恒的重要性,距离是美之所在,在距离之外,或许一切都是飘渺的。“艺术旨在使人感觉到事物,而非仅仅知道事物。艺术的技巧乃是使对象陌生化,使形式变得难于把握,增加感觉的难度和时间长度,因为感觉过程本身既是审美的目的,必须设法延长。”电影以其逼真形象来表达生活,而文学之美,则美在含蓄,它以一种只可意会而不可言传的意境去诠释生活,借助文字、千变万化的修辞方式,将确定的对象又不确定的摆放在人们的面前,而这种意境与存在,需要读者的探索、感知,由于每个读者的认知能力是有限的,因此出现在每个人面前的将是形色各异的同一形象。正是这种适宜的不确定性将催生出读者探索式的审美快感。可以得出,超越生活现实批判沉淀之下的存在,就是距离产生之美。虽然电影自身就是一种客观存在的形式,但是其声色之美,形象之真都决定了它不可能具有文学的含蓄之韵。在视觉文化的冲击之下,文学安身立命的生存之道或许有所动摇,而它不可能也永远不会对文学的想象和真实的互动取而代之,这也是文学生命力之所在,同时这也正是文学在视觉文化的影响之下固保其真质的关节所在。
电影与文学关系的变化不仅表现在其传导方式的改变,也表现在文学的生存之根基受到了以电影为主导的视觉文化的冲击。二者的关系也在融合交流中相互促进发展,纵观视觉文化的发展历史,不难预见,在融合共生的主流背景之下,文学在电影的刺激之下,其生存发展的空间无疑将更为广阔,电影则在自身完善的基础之上也必然会获得长足的进步。
[1]胡经之.文艺美学.北京:北京大学出版社.2004年版.
[2]周安华.现代影视批评艺术.北京:中国广播电视出版社.1999年版.
[3]金惠敏.趋零距离与文学当前的危机.文学评论.2004(2).
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由于府际关关注管理的收益、权力及幅度。所以,府际关系实质上是政府间利益分配和权力配置的关系。涉及到利益分配的府际关系有自身问题存在。
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在高等教育中,高等职业教育是重要的组成部分,能够为地方经济发展提供大量的服务、管理、建设以及生产等所需的技术应用型高素质人才。特别是随着小康社会建设的推进,地方经济发展更加需要大量的人才支撑,这就需要地方发展与高等职业教育能够有机的结合起来,这样能够形成双向共赢的局面。
随着社会的发展,以及经济结构的优化调整,对于劳动者的素质也提出了更高要求。现阶段,产业结构和产业布局不断地调整,需要能够高度匹配产业结构,以及大量高素质职业人才。特别是随着科学技术的进步,社会发展中的各个领域,都广泛应用科学技术,这更加需要高技术人才的参与。高等职业教育能够为社会发展培养出大量的职业技术人才,这迎合了社会发展的真正需要。地方大力发展高等职业教育,能够满足地方经济发展需求,保证人才的数量和质量,从而推动经济发展。
随着城市化进程的不断加快,社会亟需大量的技术人才参与到社会生产的各个领域。统筹城乡发展,改变城乡分割的局面,加快城镇化进程,保证城市与农村、工业和农业的良性互动,可以推动社会健康的发展。城市化不断发展,农村人口大量涌入城市,这些人缺乏专业技术,受教育水平有限,因此需要接受高等职业教育,提高自身的技术能力。
近些年来,科学技术得到了快速的发展,各种高新技术日新月异,层出不穷。现代管理制度以及新型工业的发展,提高了劳动生产效率,传统工业技术也在不断地改造发展中,这就使得现有的企业员工需要进行再教育,从而提高自身的技术能力和工作水平。高等职业教育的发展,为其接受再教育提供了场所和机会,从而提高人员的综合素质与能力,进而提高社会的整体生产力水平,推动地方的经济发展。
高等职业教育的发展离不开地方政府的财政支撑,教育设施,教学设备以及师资力量的壮大,教学环境的改善,都需要大量的资金投入。如果单纯依靠学校自身的投入,投入资金有限,难以真正的改善办学环境,甚至容易造成负债现象的发生,不利于学校发展。地方经济的发展,能够提高当地的经济发展水平,改善经济条件,这样能够为高等职业教育的发展提供足够的资金支撑,使得高等职业教育能够改善办学条件,建设高素质的师资队伍,提高办学能力,加快高等职业教育发展。
高等职业教育发展,离不开良好的外部环境。地方经济发展,能够为高等职业教育提供良好的发展空间,地方政府可以出台相关的政策,促进高等职业教育的快速发展。不同的高等职业学校之间,既存在着合作,也存在着竞争。如果没有政策的有效引导,将造成恶劣的竞争影响,不利于教育发展。因此,地方经济发展,能够引导高等职业教育学校之间进行有效地合作和竞争,形成良性循环。
教育的发展,是为了满足社会发展的需求,为社会培养出所需的人才。高等职业教育能够为地方经济发展培养出所需的各种类型职业技术人才,这不仅是地方经济发展得需求,也是教育发展的方向。因此,地方经济发展能够为高等职业教育提供一个正确的发展方向。例如,随着科学技术的进步,出现了一系列的新兴产业,这就为高等职业教育发展指明了方向,其必须转变教育观念和教学方式,培养出新型的高素质复合型人才。必须坚持以社会发展为导向,培养出大量的掌握了高新技术知识,具备良好实用能力的新型人才。
一方面,高等职业教育能够为地方的经济发展提供所需人才,从而满足经济发展的需要,提供大量的人才支撑,提高地方的生产力水平,促进经济发展。另一方面,地方经济发展,能够为高等职业教育建设提供足够的资金支持,营造出良好的外部发展环境,促进良性竞争,为其提供正确的发展方向。二者是相辅相成,相互促进,各个地方对高等职业教育发展都是大力支持的,这不仅与地方的实际情况相符合,也符合社会发展的新趋势。能够推动和谐社会的构建,加快小康社会的深入发展。
综上所述,高等职业教育与地方经济发展是密切相连的,一方面,高等职业教育能够为地方经济发展提供大量高素质创新性的职业技术人才,促进地方经济结构调整,推动其健康发展。另一方面,地方经济发展能够为高等职业教育提供足够的财政支持,改善其外部发展环境。二者是相辅相成相互促进的,做好二者的有机结合,能够推动社会的健康发展。
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摘要:当前学术界寄希望于机构投资者在公司治理中起到监督与约束作用,但是真正要发挥出他们的作用还有一段路要走。而这一段路中比较关键的环节就是要铺设机构与企业之间的关系渠道,这需要双方都要进行关系投资。而这种投资是高度专用性的,只有这样才能形成双方之间长期的互利互惠关系。
关键词:专用性资产;公司治理;内部资本市场
公司治理的关键取决于实现管理者与股东关系的协调与沟通,尤其是与机构投资者之间的协调与沟通尤其重要,怎样才能做到这一点是本文致力于探讨的问题。
一、传统公司治理研究的弊端
传统公司治理研究以股东利益为出发点,因此它至少会产生以下几个问题:
(一)决策短视
以美国为代表的崇尚最大化股东价值的治理机制,公司目标集中于获取高额财务回报,组织这一种体制的目的是为了激励管理人员努力实现这一目标,而激励与控制是相辅相成的,所以公司董事会对管理人员的控制考评主要建立在增强企业财务的透明度以及将决策和投资分配主要建立在财务指标的基础上。而一些重要的投资,例如研究开发、制度建设、员工培训等很难通过财务数据显示其价值,因此这些投资根本不被当作投资而被搁置一边,从而降低了公司未来的竞争力。
(二)道德风险
在股东与经理之间的委托代理关系中,股东是委托人,经理是代理人。股东处于信息劣势,而经理拥有信息优势,经理人可以通过控制信息来谋取个人私利。
(三)大股东治理
相对集中的控制权使得大股东有能力对公司决策行为施加影响。但是大股东可能凭借其对公司的控制权利用公司资源牟取私利,尤其是在大股东一股独大的环境背景下,这一问题更为严重。
这就需要在信息和知识能力上具有一定优势,又有足够的动机对管理层进行监督、与大股东进行抗衡的力量出现,而现在理论界都把眼光投向了机构投资者。虽然机构投资者在目前来看是比较理想的监督与抗衡力量,然而真正要发挥出他们的作用还有一段路要走。而这一段路中比较关键的环节就是要铺设机构与企业之间的关系渠道,使他们之间的沟通协调机制成为一种常态,而不是心血来潮的短期行为。
二、关系专用性资产
资产专用性是指在不牺牲生产价值的条件下,资产可用于不同用途和由不同使用者利用的程度。资产的专用性程度越高,其被重新配置于其他替代用途或是被替代使用者重新调配使用时,他的价值损失越大,当在投资退出的情况下,就会发生沉没成本。
如前所述,要实现机构与被投资企业之间的精诚合作,首先必须过信任关。而最容易实现信任的方式就是双方的关系专用性资产投入。这相当于相互之间的资产抵押,因为这种投入一旦投入就很难在短时期内无代价地收回,只有长时期的合作才能使双方得利。
对于机构投资者来说,其对关系专用性资产的投资表现为减少投资组合的数量,增加对某些特定企业的投资,当然这是一个复杂的挑选过程。由于投资组合范围的缩小,增加了机构的投资风险,由于对特定企业的股份持有数量较大,使机构很难在股价不下降的情况下将其全部卖出,这样一来,机构降低自身风险的办法只有积极参与公司治理,利用自己专业上的优势,帮助提升企业价值,实现获利。
对于企业来说,由于机构的高度专业化,使其无论是在公司治理还是在战略制定上都能得到机构的帮助,更为重要的是,某些大机构在证券市场上拥有定价权,所以保持与机构投资者之间良好的关系对企业来说是很重要的,问题是,怎样建立或者说怎样投资于这种关系。
三、公司治理中的关系专用性资产投资
关系投资,重点在于取得信任。因此企业进行与机构之间的关系专用性资产投资应主要从以下几方面着手:
(一)要成为机构投资者青睐的对象,企业首先要有良好的信誉,并在此基础上产生双方之间的信任。
(二)对企业主要管理层进行股权激励。这是一个很简单的逻辑,就是要使管理层的利益与投资者的利益兼容,使管理层与投资者成为进一步的利益共同体。正如前文所述,引入机构投资者的目的主要有三个:以股东的身份监督管理层;与大股东进行制衡以及对企业提供一些专业性的帮助。作为机构投资者由于资金雄厚,经验丰富,对企业的持股能够达到一定比例,所以有足够的动力和能力对企业管理层和控股股东进行监督与制衡,不同于中小股东由于股份较少而产生集体行动困境。但是作为机构投资者只能作为董事参与公司治理,而无法全方位参与企业管理,所以在企业的控制能力上仍然处于劣势。要弥补机构投资者在这方面的不足,最好的办法就是对企业管理层进行股权激励。这样一来,管理层的报酬与公司股票市价紧密联系,而公司股票市价一方面取决于公司业绩,另一方面取决于机构的态度。如前文所述,机构对公司股票的买卖经常是股价涨落的风向标。其结果就是机构把资金投向某公司的股票,其收益取决于管理层的用心经营;而管理层的报酬又在一定程度上取决于机构的评价,这是一个颇为理想的相互抵押。
(三)把与机构投资者之间的沟通协调机制制度化、常规化。由于机构投资者并不直接参与企业管理,所以难以对公司的商业战略、市场定位和金融前景有明晰的了解,因此,公司必须清楚地传递信息,对投资者的误解进行纠正并充分重视投资者的意见。所以企业必须进行制度创新,把与机构的沟通协调机制纳入制度体系,并保持其长久性。
关系投资是一种增强双方相互理解、彼此沟通而节约交易成本的过程。由于信息不对称,投资方和被投资方在很多方面存在分歧,难以达成共识。因此要创造一种机制,在这种机制下,双方达成信任、彼此合作,共同提升企业价值并实现自身利益。
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很多学者对新兴产业与经济增长的关系进行了研究,认为新兴产业发展对于优化我国经济结构、促进经济又好又快发展具有重要作用。新兴产业由于其有较强的创新性,且处于生命周期的成长期,容易产生比较旺盛的产品需求,对经济增长有不竭的推动力。因此对扩大就业、经济发展的质量和数量提高都有重要的促进作用,切合我国现阶段发展实际,是加快转变经济发展方式,长久促进经济增长的重要动力在全球新一轮的经济发展大潮中,战略性新兴产业有其自身的重要使命,在我国现阶段发展中,战略性新兴产业的重要作用不仅体现在其对核心技术的掌握与前沿科技的运用上,更重要的是它要运用产业自身的优势发挥其辐射带动作用,推动相关产业发展,积极扩大内需,为经济发展注入活力。
为了转变经济发展方式,促进产业转型和升级,2009年 12月,江西省率先在全国发布了第一个省级战略性新兴产业规划—《江西省十大战略性新兴产业发展规划》。十大战略性新兴产业的提出,对江西省发展具有重要的意义。经过三年多的时间,江西省战略性新兴产业平稳高位运行呈现出强劲的发展势头。虽然取得了一定的成就但也存着不少问题。具体而言,主要有以下几个方面:
作为江西省未来发展的支柱产业和新的经济增长点,战略性新兴产业发展势头较好,对江西省经济增长的贡献不断增加。2012 年江西省全年实现地区产值 11583.8亿元,战略性新兴产业所占比重仅为 13.54%,还不到 15%。在《江西省十大战略性新兴产业发展规划》中,2015 年战略性新兴产业的主营业务收入要力争达到 1.5 万亿元,经济总量占江西省的比重要提高到 60%。而要实现这一目标,就需要大力发展江西省战略性新兴产业,不断扩大产业发展规模。
江西省战略性新兴产业蓬勃发展,生产能力迅速扩张。2012 年战略性新兴产业工业增加值从 1 月到 12 月,累计同比增长幅度在 21.6%到 23.4%之间稳定波动,其中有五个战略性新兴产业的增加值增速高于江西省平均水平,这五个产业分别是:新能源汽车及动力电池,航空制造,光伏,文化及创意,绿色食品。2012 年实现利润增长的产业是:风能核能,非金属新材料,新能源汽车及动力电池,半导体照明,绿色食品制造,生物及新医药,金属新材料产业。利润出现下降的产业是:光伏产业、航空制造产业和文化及创意制造产业。金属新材料产业的利润是 163.99 亿元,比上年增长了28.4%。虽然十大战略性新兴产业蓬勃发展,但产业之间发展不平衡,应采取措施防止产业之间的差距继续拉大。
江西省注重发挥资源优势,夯实产业基础,引导企业集聚,不断完善战略性新兴产业的产业布局,产业集聚格局初步形成。金属新材料产业大力打造“世界铜都”-鹰潭,加快建设南昌铜精品产业,同时把上饶、抚州、赣州发展为铜加工聚集区。新能源汽车及动力电池产业围绕南昌、景德镇、上饶、宜春、赣州来重点布局。半导体照明产2012年战略性新兴产业的区域收入鹰潭、新余、南昌的主营业务收入分别为:1774.08亿元、1385.04 亿元、1232.25 亿元,合计为 4391.37 亿元,占全部主营业务收入的 51.43%;而其它地区的战略性新兴产业主营业务收入合计为:4146.83 亿元,占全部主营业务收入的 48.57%。鹰潭、新余、南昌三地从战略性新兴产业发展中收益较多,而其它地区从中收益相对少,战略性新兴产业区域发展不平衡。
(一)合理引导规划,发展本地区特色的战略性新兴产业。在省内现有与战略性新兴产业相关的高新技术产业中选拔具有较强优势的产业进行优先布局,从全省的高度对这些具有重要影响力的产业进行总体规划,制定长期有效的发展规划,为属于同一类的战略性新兴产业创造横向的竞争与合作平台,发挥产业内部互促力量,为实现并加强全省范围内的产业综合实力奠定基础。建立全省重点战略性新兴产业大力发展、各市区初具规模战略性新兴产业联动发展,形成以大带小,大型产业重拳出击、深入拓展自身优势,小型产业稳步前进、逐步占领市场的省内战略发展格局。
(二)拓宽融资渠道,实现投资主体多元化。战略性新兴产业对国家和地区的发展具有很强的战略与指导意义,但是由于其带有新兴产业的色彩,并且大多数依靠先进科技作为企业发展的支撑,从某种程度上决定了其具有投资额大,实现经济效益回报时间长的特点。又由于战略性新兴产业的技术发展还不成熟,因此对该类产业的投资存在着一定的风险性,但是风险与机遇并存,要想实现产业的发展、经济的跨越,人力、物力、财力的投入是必要的,大量资金支持是产生重大科技成果的必要条件。
(三)完善创新体制机制建设,加大科技研发力度。战略性新兴产业既具有高新技术产业所要求的科技含量,又包含新兴产业所代表的前沿性,因此科技成为战略性新兴产业发展中最重视的因素江西省依据本省具体情况,对本省未来的技术发展战略准确定位,充分发挥自身优势。在此基础上,完善创新体制机制,从财政、金融、法律等方面对积极创新的企业给予优惠,对先进技术成果给予产权保护,充分调动省内各方积极性,同时为省内各种知识、技术交流创造机会,多管齐下,齐抓共管,大力推进江西省技术创新、技术研发不断向前推进。
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对地方政府间关系含义的界定,首先要明确,本文所指政府为狭义的政府,即行政机关。对于联邦制国家而言,“地方政府”就是指州以下的各级政府;对于单一制国家而言,“地方政府”是指中央政府以下的各级政府。今天读文网小编要与大家分享的是司法制度论文:简论地方政府间关系的法律重构。具体内容如下,欢迎参考阅读:
论文摘要:地方政府间关系包括基于上下级关系的纵向地方政府间关系以及各地方政府间横向关系的横纵交叉的关系网络。改革开放后,我国地方政府间关系在竞争与合作中出现了一些问题,例如,地方保护主义和跨区域公共事务治理失灵。对地方政府间关系进行法律重构的路径有修改我国宪法、地方组织法,对地方政府间关系作出规定;制定《地方政府关系法》,调整地方政府间关系;制定地方性法规和地方政府规章,对地方政府间关系作详细规定。
论文关键词:地方政府间关系法律重构地方保护主义
1937年,美国学者克莱德·F·斯奈德在《1935-1936年的乡村和城镇政府》一文中最早提出了“政府间关系”(IntergovernmentalRelations)这个名词。1953年,美国国会成立了“政府间关系”临时委员会。但是,直到20世纪60年代,美国行政学界才对“政府间关系”的含义进行了界定。1960年美国学者安德森立足于美国联邦制,指出政府间关系是“各类的和各级政府机构的一系列重要活动,以及它们之间的相互作用。”
我国台湾学者陈德禹将府际关系中的互动关系分为静态和动态两个层面,静态层面中包含中央与地方政府之间的权限划分和法规制度的问题、部门与部门之间的组织结构关系,和人事行政中所讨论的公务员彼此的职位等级关系等等。动态层面则包含了各级政府所共同扩张性功能的连接性行为以及政府追求目标与执行政策时,代表各政府部门的官员行为。
对地方政府间关系含义的界定,首先要明确,本文所指政府为狭义的政府,即行政机关。对于联邦制国家而言,“地方政府”就是指州以下的各级政府;对于单一制国家而言,“地方政府”是指中央政府以下的各级政府。
我国学者林尚立认为地方政府关系是包括基于上下级关系的纵向地方政府间关系以及各地方政府间的横向关系的横纵交叉的关系网络。其中横向关系包括平行的同级地方政府关系和交叉的不同级地方政府关系。地方政府间的纵向关系作为中央地方政府间关系的延伸,更具有政治意义,相比之下,地方政府间的横向关系在竞争与合作过程中显示出了经济意义。
综上,本文认为地方政府间关系是指中央政府以下的各级地方政府间利益博弈与权利互动的一种关系。本文研究的地方政府关系包括横向关系和纵向关系,如前述林尚立的观点。本文所研究之地方政府间关系是一种纵横交错的关系网络,是指各不同级或同级的地方政府间的沟通交流和往来联系。
由于府际关关注管理的收益、权力及幅度。所以,府际关系实质上是政府间利益分配和权力配置的关系。涉及到利益分配的府际关系有自身问题存在。
(一)我国地方政府间合作涉及主要问题
为了区域经济一体化发展,形成一个统一区域经济组织,为有效治理区域性公共事务,解除行政区的经济发展迷局,有效地配置资源和发展经济,地方政府间的合作是必要的,但是在合作中也有很多问题。
第一,地方保护主义。
中国地方政府间的府际关系,是中央政府和地方政府间的府际关系的延伸,改革开放后,一方面,省级政府向下级政府分权,向知识密集地区、沿海地区、交通便利地区分权,以带动全省、全市、全自治区的发展。因此下级政府获得了一定的自主权,促进了经济社会的发展,但同时也产生了地方保护主义和地区之间发展的不平衡,地区之间的矛盾和冲突有所增加。29由于短视效应,地方政府在经济利益驱动下追求该地方的短期经济利益,放弃对于整个经济区域的长期规划,不合作成为博弈之后的理性选择。
第二,地方政府间合作缺乏统一规划。
地方政府间的合作战略缺乏统一性。例如珠三角地区,仍能发现在自身发展内在逻辑的驱动下,进行着相似度高的产业建设。各地竞相出台优惠政策,存在重复建设、规模不经济和浪费现象。产业结构趋同、无序竞争导致经济效益的损失。要共享区域合作利益,促进资源的优化配置就要积极进行统一规划、发挥各自优势,调整产业结构,避免重复建设。
第三,地方政府间合作制度化程度低。
目前的地方政府间合作基本靠地方领导人带动,缺乏制度化的组织机构、议事、决策及协调机制。地方领导人的变动会影响到制度化程度低的地方政府间合作,原有的合作机制很有可能被架空。加之现有地方政府间合作基本停留在初级的会议磋商上,缺少可长期进行的成熟的合作机制,使得合作难以有更高的效率、产生更大的经济效益。
第四,中央政府角色缺位。
现在论及的虽为地方政府间的合作,但是,单一制国家的背景下,中央政府应该在地方政府间合作中担当协调者和政策供给者的角色,但是现有情况是在地方政府自主权增大的同时,中央政府角色缺位,在缺乏宏观制度供给的环境下,地方政府间关系难以长期有序进行。
第五,缺乏相应的法律与制度保障。
我国《宪法》第89条规定:“中央政府(国务院)统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”;第108条规定“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当决定。”我国宪法规定了各级政府的管理事务范围,但是没有规定地方政府间合作的组织机构、议事、决策及协调机制、权责划分、上级政府在地方政府间合作的角色等问题。
(二)我国地方政府间竞争涉及主要问题
第一,重复建设问题。
由于缺乏长期计划和区域规划,地方政府间进行着盲目的竞争。在本地经济利益的驱动下,地方政府从个体理性出发,盲目上项目,出现了羊毛大战、生猪大战等100多种地区大战。如重庆和成都之间进行的产业竞争就出现区域内的重复建设问题。两地竞相出台优惠政策,争夺投资者。虽然重复建设并不必然有损于市场竞争,但是一定要把握在一定度上,否则就会出现产业结构趋同的后果。造成经济效率的低下。
第二,贸易争端问题。
地方政府有时存在经济事务上的角色错位问题,常常直接干预到经济领域。在上述重复建设产生过剩的生产能力的情况下,有些地方政府为了缓解压力,干预销售市场领域,针对外地商品设定歧视性价格、设定重复性检验、重复认证及设定特定行政许可等方式来限制地方之间产品的自由流通,来解决本地区的生产能力过剩问题。这必然引发地方之间的贸易争端。
第三,跨区域公共事务治理失灵问题。
在自身理性的驱动下,一些地方政府追求自身利益最大化的行为也导致跨区域公共事务治理的失灵。例如,河流上游政府积极采取措施限制本地企业向河流排放污染物,投入大量的成本维护河流清洁。于此同时,下游地区就享受着上游地方政府治理河流带来的正外部效应,却不用花成本。这样长久以往,理性的上游地方政府也会针对河流治理采取不合作的态度,上下游地方政府对于河流的共同治理就会失灵。
第四,地方政府过度竞争问题。
地方政府为了自身发展,经常出台一些招商引资政策,在土地审批和税收上进行优惠。为了在竞争上获得更大优势,土地的出让价格往往低于其成本价、税收也会低于相应国家政策招商引资的底线。出现了以“门槛一降再降,成本一减再减,空间一让再让”为内容的“让利竞赛”。这种不惜成本的让利竞赛在吸引大量资金注入的同时,却没有考虑到地区间的整体福利问题。发展、竞争本无可厚非,但是发展和竞争的原初目的却被忽略,为了竞争而竞争,为了竞争而不惜代价,这无疑是本末倒置的。
对地方政府间关系进行法律调整是一个复杂的系统工程,但又为公共管理所必须。地方政府间关系的非规范化非理性化运作,不仅不能推动经济和社会的发展,而且会阻碍社会的进步。协调我国地方政府间关系,抑制地方政府间的恶性竞争,需要发挥法律的作用,实现地方政府间关系的法律化、制度化、科学化。地方府际关系涉及国家横向及纵向权力架构,用法律手段调整府际关系,最重要的是遵循法的基本精神,尤其是公法精神。如民主精神,公正精神,理性精神,效率精神。民主,为人的主体性所要求。公正是法的灵魂。理性是法律之光。通过法律手段规范地方府际关系,涉及到对宪法和行政组织法相关条款的修改,当然也需创设新的法律。
(一)修改我国宪法、地方组织法
修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下称地方组织法),在现有地方组织法基础上加设专章规定地方政府间的关系,规定地方政府间的合作与竞争中应遵循的原则、进行协调合作的组织机构、议事与决策机制和具体操作办法、纠纷解决机制等。必要时提高立法层次,进行宪法修改,将地方政府间关系纳入其中,提供地方政府间关系的宪法依据。
(二)制定《地方政府关系法》
《地方政府关系法》应当包含以下内容,地方政府间竞争与合作的基本原则,合作形式、合作组织架构、各方的权利义务等。合作各方的权利义务要在《地方政府关系法》上有明确的规定,以真正实现合作的自愿、平等和互惠。该法还要规定解决地方政府间纠纷的具体程序问题,在保证程序合法的基础上进行平等的谈判及协商,保证解决问题的效率。要将中央政府的引导、监督、裁决的职责规定进去。该法重在将地方政府间竞争与合作的权责分配进行规定,为其分工合作提供法律保障。
(三)制定地方性法规和地方政府规章
各地有权制定地方性法规的权力机关为了执行法律、行政法规的规定,可以在不违背上位法规定的基础上根据本地方的实际情况制定地方性法规,来对地方政府间关系中竞争与合作关系进行具体细化。有权制定地方政府规章的地方政府可以为执行法律、行政法规、地方性法规的规定在地方政府规章中对规范地方政府间关系做具体安排。
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中等职业学校与学生之间的法律关系是一个比较复杂的问题,在现阶段,审视并努力构建中职学校与学生间和谐的法律关系,有助于更好地保护各方权益,解决两者间纠纷,实现依法治校,促进教与学的良性互动,进而推动我国职业教育事业的科学、健康发展。 以下是读文网小编为大家精心准备的:关于中职学校与学生之间法律关系辨析相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
【论文摘要】中职学校与学生之间的法律关系是妥善处理校园伤害事故、确定学校承担法律责任的基础。目前.我国学界对此关系的认识主要有四种观.量。中职学校与在校学生之间应当是教育、管理、保护关系,学校对学生承担的是教育、管理、保护的责任,而不是监护责任。
【论文关键词】法律关系;校园伤害事故;法律责任
在我国,随着学校办学形式多样化和公民权利意识增强,校园伤害事故及其所引发的学校法律纠纷也越来越多,受害人主张的赔偿金额日渐攀升,校园伤害事故逐渐成为影响学校工作和困拢学校发展的重要问题之一。
在现实生活中,校园伤害事故发生后,侵权学生家长或受害学生家长往往不问任何理由均把矛头指向了学校。由于校园伤害事故发生的原因多种多样,学校已经难以完全杜绝此类事故的发生。有些学校为了规避和减少校园伤害事故的发生,竟然采取了限制甚至取消自认为容易引发伤害事故的、教学计划规定学生必修的实验、实践课或体育活动课,这与开展素质教育和促进学生全面发展的目标是显然相悖的。
为解决这一问题,教育部以及一些地方人大先后制订了一系列行政规章和地方性法规,如教育部2002年制定的《学生伤害事故处理办法》(以下简称《办法》)、上海市人大2001年审议通过的《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》、江苏省人大2006年审议通过的《江苏省中小学人身伤害事故预防与处理条例》等。但是,校园伤害事故的处理,涉及对自然人人格权的保护,根据《中华人民共和国立法法》第8条规定,对民事基本制度的规定只能制订法律。因此。这些规范显然难以对法院的审理具有拘束力。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》适应社会的需要,依据《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)以及相关教育立法的规定和精神,对在教育机构中就读的未成年人的人身损害赔偿问题进行了规定,意义重大。
中职学校学生大多数是未成年人。在校园伤害事故中,学校是否一定要承担赔偿责任,关键是学校与学生之间属于什么性质的法律关系。因此,学校与学生之间的法律关系是妥善处理校园伤害事故、确定学校承担法律责任的法律基础。本文拟结合我国现有的法律法规,就学校与未成年学生之间的法律关系问题进行深入探讨。
在法律上,对于中职学校和学生之间的法律关系一直没有明确。目前,我国学界对此关系主要有以下四种观点:
该论认为家长把孩子送到学校学习,由学校负责管理学生在学校期间的学习和生活,学校就在一定时间或范围内代替家长成为未成年学生的监护人,未成年学生的监护权就自然转移给学校。因此,学校和学生之间的关系是监护与被监护的关系,只要被监护人遭受或致人损害的事实发生.无论监护人有无过错,学校都应当承担民事责任。其主要理由是:
监护是监护人对未成年人和精神病人的人身、财产和其他合法权益依法实行的监督和保护。“监护制度的重要作用,是在自然人具有权利能力而无行为能力的情况下.帮助这种自然人的权利能力得到实现,从而使他们得到生存和发展,使家庭成员与社会成员之间的互助义务得到法律的强制性的保障。”“因而监护人将被监护人送人学校求学,送人医院就医,不仅是履行其监护职责,也是履行‘公法’上的法律义务。”,“学校是未成年学生在校时的当然监护人。
该论主张学校虽然不是学生的监护人,但是可以成为按受监护人委托履行一定监护职责的被委托人,监护人与被委托人既可以由书面形式确定相互关系,也可以是一般口头约定而成立。学校一旦正式接受未成年学生入学,未成年学生实际上已处于学校的管理控制之下,学校已经接受了未成年学生监护人的委托,因此.学校和家长之间实际上已经存在委托关系。学校和家长之间的关系就是监护人与被委托人的关系,学校对学生应当负有监护职责。其理由是:
从现代学校的功能来看,学校对未成年学生负有特殊的保护职责。这种保护的重要性仅次于家庭,学生白天的大部分时间在学校度过,学校的工作对象是未成年学生,这就是学校这种教育机构与非教育机构工作职责的本质区别,学校必须对未成年学生进行长时间的保护。面对容易受外力伤害,身心发展水平较低,需要特殊保护的未成年学生,教师对他们应该有类似的家长般的责任,这种特殊保护可以理解为部分监护。
3准行政关系论
该论的直接理论依据是l9世纪德国的特别权力关系说。该说的主要内容是国家与公共团体是行政主体.基于特别的法律原因.在一定的范围内,相对人享有概括的命令强制权力,而另一方负有绝对服从的义务。这一理论为学校获得对学生概括的支配权提供了依据,即学校是负有教育目的的,提供专门服务的行政机构,只要校方认为自己对学生的管理行为符合教育目的,就能任意地对学生课以各种义务而不必承担任何责任,不必受行政一般原则的约束,与之相应的,学生必须承担由此带来的各种义务,而无法获得司法救助。这表明“高校作为一种具有特定目的的行政组织,又行使一定的行政权力,它与学生之间部分是行政法律关系。”因此,中小学校与学生之间的法律关系的基本性质,属于准教育行政关系,既区别于纯粹的教育行政关系,也区别于民事法律关系。
4教育、管理、保护关系论
根据《教育法》第5条之规定,“教育必须为社会主义现代化建设服务,必须与生产劳动相结合,培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”;第9条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。”:第49条规定:“未成年人的父母或者其他监护人应当为其未成年子女或者其他被监护人受教育提供必要条件。未成年人的父母或者其他监护人应当配合学校及其他教育机构.对其未成年子女或者其他被监护人进行教育”。从以上条款可以看出,学校履行教育职能是国家法律所明确规定的,学校对学生有教育的权力.同时对学生有保护的义务:学生有接受教育接受管理的义务,享有受到保护的权利。因此根据《教育法》、《未成年人保护法》等有关法律规定,学校与学生之间是教育、管理、保护关系。其理由是学校与学生之间既不是特别权力关系,也不是平等的合同关系。
综合评议以上四种观点,较少有人赞同准行政关系论与监护关系论这两种观点;相反,对委托监护论与教育、管理和保护关系论,赞同者较多,但争议较大。
结合我国现行法律的有关规定.笔者认为,中等职业学校与在校学生之间是教育、管理、保护关系,学校对学生承担的是教育、管理、保护的责任,而不是监护责任。理由如下:
5.1学校的职责与监护的职责在性质上有明显的差别。
我国《教育法》与《未成年人保护法》规定,学校是有计划、有组织地进行系统教育的机构.学校除了对学生进行教育外,还应当负有保护、照顾和管理学生的职责。学校对学生负有三项职能:一是教育职能,二是管理职能,三是保护职能。在这三项职能中,教育是学校的主要职能;管理服务于教育职能,是学校为达到教育目的而采取的方式和手段:保护则是学校行使教育和管理职能的前提条件。学校这种基于教育机构的设置而产生的管理和保护的职责,与基于亲权而产生的法律意义上的监护职责具有本质上的差别。监护是指对无行为能力或限制行为能力人设置专人保护其利益.监护其行为,并且管理其财产的法律制度。没立监护制度的主要目的是弥补未成年人民事行为能力的缺陷,着眼于保护未成年人的人身、财产和其他合法权益,同时管理、教育未成年人的生活。“与教育教学活动有关的管理和保护”是区分学校职能部门与法律意义上监护职责的关键。当然,学校对学生的管理和保护有其特定的范围,而不是任何场所、任何时间都要将学生的一切活动纳入自己的管理之下,使学校这种为教育教学目的而实施的辅助管理、保护无限放大到监护人的监护职责范围。
5.2学校不具备监护人的法定资格。
最高人民法院《关于贯彻执行(民法通则)若干问题的意见(修改稿)》第10条规定,监护人的监护职责包括保护被监护人的身体健康、照顾被监护人的生活、管理和保护被监护人的财产,代理被监护人进行民事活动,对被监护人进行管理和教育,在被监护人合法权益受到侵害或者与人发生争议时,代理其进行诉讼,为了被监护人的利益,有权处理其财产等。而学校则不具备对未成年学生行使只有其监护人才有权行使上述行为的资格。
监护又是权利与义务的统一.事实上,家长将未成年人交给学校时,并没有将监护职责中的权力部分转移给学校,如对未成年人财产的监管与处分等,只是把监护的义务推给学校,一旦发生事故强求学校对在校学生承担监护责任,这明显违反法律“公平”的原则。即使是家长将监护职责的全部权利与义务转移给学校,对学校也是不公平的。
5.3学校承担监护职责没有法律依据。
我国《民事诉讼法》第7条规定:人们法院审理民事案件,必须以事实为根据,以法律为准绳。这就是说,无论是学生家长还是人民法院判决学校承担监护责任都必须有法律依据。在我国目前的法律体系中,《教育法》第39条、《教师法》第8条、《未成年人保护法》第15条、第16条以及《意见》第160条等法律规定是学校承担法律责任的主要依据。但是我们稍加分析就可以发现,上述法律规范只规定了学校的教育、管理、保护责任,并没有规定学校的监护责任。依照上述规定让学校承担监护责任只能说是对法律的曲解。
也有学者试图根据《意见》第22条的规定,“监护人可以将监护职责部分或全部委托给他人”,认为家长与学校之间形成了委托监护关系。这也是毫无道理的。我们知道,“监护责任的转移是一项非常重要的事项,对学校而言要承担巨大的责任,对监护人而言是责任的减轻,学校与监护人都应该慎重考虑。”然而,委托合同的成立必须以当事人双方意思表示一致为前提。但是一般情况下,学校是根本不可能、也不愿意与家长达成这种意思表示一致的。
法定的监护关系是以亲权为基础,以血缘关系为纽带建立起来的法律关系。《民法通则》规定的法定监护人(主要有四个序列:父母;祖父母、外祖父母;兄、姐;关系密切的其他亲属等)是按血缘关系亲疏的顺序来排列的,这种血缘关系是客观存在的。列入法定监护人范围的未成年人的亲属,只要具备监护能力,必须按法律规定履行监护义务,如不履行,则应依法承担相应责任。
监护与被监护是《民法通则》133条设定的法律关系,我国著名法学家杨立新教授在对本条款进行解释的时候提道:“之所以否定监护义务的存在是因为.认定学校与学生之间的法律关系适用监护法律关系进行调整,没有确切的法律依据。其一,认定学校在未成年学生人校以后产生监护权,没有任何法律对此作出规定,没有足够的法律根据这样认定。其二,监护权的成立,要么是法定,要么是指定,除此之外没有监护权产生的根据。其三.监护权转移,需要有转移的手续,即在当事人之间订立监护权转移的合同,该合同根本不存在”。《学生伤害事故处理办法》第7条第2款规定:“学校对未成年学生不承担监护职责.但法律有规定的或者学校依法接受委托承担监护职责的情形除外。”本条款是依据《民法通则》的基本原则,也明确了学校与学生之间不存在监护关系。
5-4学校不具备担任未成年学生监护人的能力。
家庭履行监护是1:1或N:1的形式,祖父母、外祖父母、兄姐都可能在一定程度上帮助或在一定情形下替代未成年人父母对该未成年人履行监护职责;而学校对学生的保护是1:N的形式,学校每位教师一般要负责教育管理十几名甚至几十名学生.他们不可能时时处处像家长照顾自己的孩子一样去照顾每一位活泼好动的未成年学生,保证他们不发生任何伤害事故。因此,要求学校为数甚少的教师对为数甚多的学生承担监护责任难免不合情理.事实上也难以做到。
5.5学校不具有充当未成年学生监护人的经济条件。
从法社会学和法经济学的角度讲.让学校成为学生的监护人,需要昂贵的成本.是不可行的。因为,要履行监护责任,学校必须投入大量的人力、物力和财力,聘任足够数量的专兼职教育和照管学生的教职工,全面改善学校的校舍、场地、其他教育教学设施和生活设施。在目前和未来相当长时期教育经费短缺的情况下,这一系列条件是难以实现的。
综上所述。学校与学生的关系是基于教育法律的规定而产生的权利义务关系,教育、管理和保护构成这一法律关系的基本内容,即法律的调整内容.中职学校学校与学生之间的法律关系应当是教育、管理、保护关系法律关系。
笔者认为,在处理校园伤害事故中,应当根据我国现有的法律法规确定学校的法律责任、责任范围和赔偿额度,切实维护学校、教师和学生的合法权益,保证学校能够按照教育本身的规律做好教育工作,履行教育管理保护职责,保障学生在优美、健康、文明、安全、和谐的校园里愉快地学习和生活。
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在视觉文化冲击的今天,电影代替了文学的主导地位。但文学对电影的影响一如既往:如文学创作的经验;文学的诗意、文法;等等。电影对文学的影响的突出表现就是将读者渐渐变为了观众,并且这一过程是借助文学来实现的。这也是为什么人们总是将文学与电影联系在一起的深刻原因。
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我国1994年实行的分税制财政体制改革,虽然在各级政府之间事权的划分等诸多方面还存在许多亟待解决的问题,但是,分级财政体制的初步建立,已使地方政府拥有了相对明确的事权和财权,这就意味着地方政府可以作为发行公债的经济主体,地方政府举债的体制基础已经确立。今天读文网小编要与大家分享:关于中国发行地方公债的探索相关论文。具体内容如下,欢迎阅读!
关于中国发行地方公债的探索
1、当前我国地方政府的隐性或有债务数额庞大,引起了社会和中央的高度关注。可见,是否允许地方政府发行公债已成为目前无法回避的问题。
(1)地方政府债券的发行和偿还风险。在当前不少地方存在财政困难的背景下发行地方债券,可能无人购买。而且,即使有人购买,地方政府也面临着还本付息的风险。人们对20世纪90年代以来中国金融部门出现的一系列金融风险至今还记忆犹新,中农信的关闭,广国投的破产,海南发展银行的关闭,北海市等12家城市信用社的整顿,农村合作基金会的清理等,都给地方财政增加不少压力。如果发行地方债,地方政府将会同公司发行债券一样,因无力偿还而破产。
(2)中央承担最后偿债责任。一旦放开口子让地方举债,各地会一哄而上,竞相举债,结果导致地方债务危机。由于道德风险存在,中央政府又不得不最后兜底。在中央财政债务依存度很高并且其他支出压力较大的情况下,中央政府只有进一步增发国债或通过货币发行来融资,这将会威胁社会、经济的稳定。
(3)宏观调控风险。地方政府举债意味着财政分权以及投资权的下放。这对于在相当程度上还依赖行政手段的政府调控来说,无疑是一种挑战。
2 担心由此可能会引发地方政府债务过度膨胀的观点。
因为在目前中央政府尚不允许地方政府发行公债的情况下,地方政府就已经在凭借各种名义举借和承担了大量债务,一旦确立了地方公债的合法地位,地方政府是否会借此进一步大量举债,以至于造成地方公债发行的失控,进而导致整个国家的债务失控?②
(1)我国已基本具备发行地方债券良好的资本市场基础。目前我国发行的债券品种有中央政府债券、金融债券和企业债券。2002年我国发行国债总额5934.3亿元,余额为19336.1亿元,无论在债券种类还是发行机构上,基本框架已形成。
(2)居民和金融机构有充足的应债能力。到2004年4月,我国居民储蓄存款已达到11.9万亿元,并还在以百分之十几的速度递增,巨额的储蓄存款说明居民的应债能力是充足的、有保证的。金融机构由于找不到足够的优质贷款项目,使得存贷差不断增长,现已超过5万亿元。地方债券为金融机构的沉淀资金创造很好的出路,因此它的发行有充裕的资金支撑。
(3)我国中央财政已有多年发行国债、管理债务的经验。特别是亚洲金融危机爆发以来,我国政府进一步加强了国家债务管理,强化了财政部门统一管理国债的职能,为地方政府发行和管理地方公债打下了基础。证监会、银监会为我国的金融监管、监督积累了丰富经验,我们同样可以设立专门的地方债券监督委员会,监管地方债券的发行、资金运用和债务偿还,从而避免地方债券偿付危机。
(4)发行地方政府债券可以活跃资本市场。目前我国资本市场不够活跃,融资途径单一,资本市场交易品种太少是一个重要原因。信誉度很高的地方政府债券的发行,无疑可以为资本市场提供数额巨大的新交易品种,为金融机构间资金和证券的流动提供新的途径,对活跃资本市场起到巨大推动作用。④
这两个关键因素一是社会公众具备充分的应债能力;二是地方政府具备足够的偿债能力,有能力避免由此导致的财政风险。总体看来,这两个条件目前在我国基本都已具备。
(1)从我国整个金融市场的状况来看,社会对地方公债的认购能力非常充分。截至2004年底,我国城乡居民储蓄余额已达近12万亿元的规模,其中定期存款7.8万多亿元,约占全部存款的65%.这表明比较接近于定期存款的城市公债具备足够的市场潜力。一旦地方公债开始发行,它自身的一些独特优势足可以将足量的储蓄存款(包括定期存款和活期存款)吸引到债券市场中来。城市公债具有明显的竞争优势:①在股票市场屡屡受挫的投资者大有人在,尽管它有可能带来较高的收益率,但风险太大,从我国的实际情况来看,风险爱好者毕竟只是少数,可以说大部分投资者还是风险规避者。②选择银行储蓄的投资者看好的是这种投资的收益稳定性,而不是因为其收益率,而城市公债一般都会高于银行储蓄率。③近几年,众多投资者都选择了国债市场,但国债是我国实行积极财政政策的一种宏观调控工具,其发行规模完全依赖于我国宏观调控的方向和力度。更为重要的是,我国的国债不是每年都大规模发行的,一旦我国不实行积极的财政政策,国债规模就会相应缩小,这部分投资于国债的资金就只能另择它途。相对而言,有“银边债券”之称的地方公债具备了上述金融产品的优点,而规避了它们的缺点。
(2)地方公债只要使用得当,调控有力,其效用是能够得到充分发挥的,也就是说,其偿还能力是很有保障的:①我国地方公债的发行应在中央政府的宏观调控下进行,这包括发债时间、发债规模、债券利率、偿还期限等众多要素都不能由地方政府自主确定。②地方公债的发行使得地方政府的显性债务显着增加,且地方公债资金的使用会受到债券认购者的种种监督,再加上待地方公债发行时的相关监管制度的确立和完善等,这些对保证债券资金的使用效率会起到很大的促进作用。③我国已实行多年的国债转贷政策,使地方政府在债券资金的使用上具有一定的经验,这也很有利于提高地方公债资金的使用效率。
(1)发行地方公债的体制基础在我国已经存在。我国1994年实行的分税制财政体制改革,虽然在各级政府之间事权的划分等诸多方面还存在许多亟待解决的问题,但是,分级财政体制的初步建立,已使地方政府拥有了相对明确的事权和财权,这就意味着地方政府可以作为发行公债的经济主体,地方政府举债的体制基础已经确立。
(2)地方政府存在对地方公债资金的需求。据建设部预测,“十五”时期我国仅是城市建设固定资产投资就需要至少1万亿元。由此可见,为了保证基础设施与经济增长的协调发展,我国仍需大量的资本性公共产品的投入,依然面临着巨大的资金缺口。而这一资金缺口的弥补,既不可能完全依赖于中央和地方政府的预算资金,特别是在目前许多地方政府极为困难的情况下,也不可能把希望继续寄托在中央公债上,因为目前中央政府因国债发行而带来的财政风险正在逐步加大,而完全依赖于私人投资也是不现实的,因为大多数基础设施毕竟不属于高利润率的产业。而地方公债的发行,无疑是弥补当前地方财政资金不足,减轻中央政府的债务压力,改善地方资本性公共产品供应状况的有效措施之一。
(3)社会资金中存在对地方公债的应债能力。随着改革开放以来我国经济的持续、高速增长,社会闲散资金和居民所得都有很大提高。2002年城镇居民人均可支配收入为7500元,虽然几次降低银行储蓄存款利息,但居民储蓄存款有增无减,2002年城乡居民储蓄存款余额已达到8 .7万亿元。但这些资金除了继续存款和购买国债以外,投资渠道十分有限。
(4)我国部分地方政府已具有一定的承债能力。地方政府发行公债的条件之一是地方政府要取得社会居民的高度信任,意即地方政府应具备一定的承债能力或偿债能力。目前各级政府的可支配财力差别较大,但是,对于省级政府来说,其承债能力相对较高,特别是对于一些经济发展较快的城市或地区而言,其承债能力更是毋庸置疑。
(一)目前制约我国地方债券发行的体制因素。
1 现行投融资体制中对政府作为投资主体的监督和约束机制不健全。
在我国投融资体制改革中,对作为投资主体之一的政府缺乏必要的监督和约束机制是制约我国地方债券发行的体制原因之一。当前,政府投融资体制改革面临的突出问题是,政府投资存在着投资效益差、重复建设严重、投资质量不高等问题。很明显,如果深层次的体制矛盾不解决,发行地方债券将会使投融资体制中的政府投资的弊端和问题更加突出。
2 中央和地方投资责权划分不尽合理。地方与中央的事权、财权不对等,地方没有正常的融资渠道。
相关资料显示,1994年分税制改革以后,中央财权大幅度提高,地方财权大幅度下降,但中央与地方的事权划分变化幅度较小:1994~2002年期间,中央财权平均为52%,地方财权平均为48%;中央事权平均为30%,地方事权平均为70%.中央和地方财权不对等的重要表现之一,就是没有建立起中央政府与地方政府对等的正规融资体系,这是作为地方政府财权重要表现这一发债权长期得不到落实和解决的主要原因。
3 地方政府长期累积的隐性债务和显性债务面临着巨大的压力。
地方债务压力首先源于日益固化的财政缺口。20世纪80年代以来,各级地方政府一直承担着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴全国亏损的责任,再加上庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出,导致地方财政支出负担沉重。在财政增收相对滞后的条件下,地方财政收支缺口自然较大。
同时,为了加速经济结构调整和产业的升级换代,推进经济发展,各级地方政府直接或间接地借入内外债务,积累了相当规模的债务责任和还本付息压力,地方财政压力凸显。另外,地方金融风险的财政化转移模式也加剧了地方政府的债务压力。如果在已有的隐性债务无法显性化和无法消除地方政府用经常性债务挤占建设性债务的情况下,发行地方债券必然会使地方政府债务总规模失去控制,从而加剧地方债务风险。
4 政治体制改革滞后。
目前我国各级政府官员对投资项目的决策机制仍然不科学,决策过程不透明,决策程序也有待改进。政府作为国有资本所有者的职能和社会经济管理职能没有完全分离,政府作为公共服务提供者的角度也还没有真正建立起来。在政府职能没有完全转变的情况下,允许地方政府发债,可能会为地方政府提供滥用
1 财政体制欠公开透明,财政监督缺位。我国地方政府债务形成的过程中,地方政府财政收支失范是重要原因之一。
由于财政制度供给失衡,地方政府具有恶意透支的倾向。我国地方政府财政预算审计欠透明,地方财政厅编制财政预算项目上并不详尽。我国预算草案科目分为“类、款、项、目”四级,多数地方政府的预算科目至多到“款”,没有具体的“项”和“目”,形成一笔看不清的账。我国的《预算法》规定地方政府不能发行地方债券,实际中许多地方政府变相操作,如成立投资公司进行融资,最后破产而形成地方债务。地方财政预算审计不到位,造成地方政府可以随意增加财政支出。我国并没有地方政府破产的相关法律条文,所有的地方政府债务最终由中央政府承担,地方政府更是肆意欠债。
2 中央政府与地方政府财政分配制度欠规范。分税制设置中的中央政府倾斜色彩浓,地方政府财政收入空间不断被打压。1994年实施分税制的主要目的在于改善中央政府的财政支配能力,地方政府的财政支配能力迅速下降。我国地方政府没有主体税,因此财政收入来源中中央的转移支付显得相当重要。中央政府对地方政府的财政转移支付,在财政转移规模较小的基础上,出于政治考虑和地区要价能力的差异,地方政府获得的财政转移差距较大,不足以缓解省际间的不平衡。出现了落后地区地方政府负债严重,财政赤字缺口不断扩大,客观上形成了地方政府债务的恶性循环。
3 地方政府对预算外资金的依赖一定程度上导致财政失控。预算外收入1953年从前苏联引进,由于预算外收入无须和中央分成,地方政府有扩大预算外收入甚至将预算内收入转移到预算外的动机。分税制实施后,由于无法通过中央财政转移获得足够的财政支持,地方政府开始大规模使用预算外资金。2002年地方政府预算外收入达到4039亿元,占全国90.25%;地方预算外支出3572亿元,占全国比重93.2%.这主要是地方政府通过各种收费收入获取了新的预算外资金来源。可以说,预算外资金制度为地方政府或有负债的形成创造了条件。
4 政府人员编制随意性形成地方债务压力。地方政府人员编制经费受到严格控制,但相应的政府职能改革不到位,地方政府承担的事权与可支配的财权不对称,为维持地方政府正常运行,越是基层地方政府,编外人员比重越大。这些人员的费用开支无法通过上级财政拨款获取,地方政府
(一)发行地方公债应建立的机制。
1 严格遵循发债原则。地方政府发行债券必须遵循发债原则,使债券的发行、偿还真正得到保障。不能滥发、偷发地方债券,以免造成偿付危机,影响政府的债信,更应杜绝隐性负债和公募债券并存的情况发生。地方政府在获得发行债券的权利之前,必须清理所有的隐性债务,并不再增加新的隐性负债,从而理顺地方政府负债形式和总量。
2 建立约束监控机制。要建立群众、地方人大、财政部地方公债司三级监督机制。特别要加强地方人大的审查、监督作用。地方人民代表大会应对地方公债的发行规模、使用方向、还本付息等享有审查权和监督权。这是控制地方政府短期行为和滥发公债的重要保证。
3 建立可靠的偿债机制。地方财政必须建立专门的偿债基金,除地方政府发债所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金外,每年年初预算时必须按一定比例安排地方公债的还本付息支出,而且新发债务收入不能用于偿还旧债。财政部地方公债司可对各地财政偿债基金的安排和使用进行监督检查,并将检查结果作为评价各地债券信誉的重要条件。
(二)地方政府发行市政债券的政策选择。
1 通过立法赋予地方政府发行市政债券的权利。
(1)提请人大会申请修改我国《预算法》,赋予地方政府发行债券的权限。
(2)制定《地方政府债券发行管理法规》,对地方政府发行债券的主体资格、资金用途、发行规模、债券期限、发行利率、发行方式、发行对象等作出详细的法律规定,使地方政府债券在发行、流通上有法可依。
(3)对地方政府市政债券的发行采取审核制,地方政府必须符合有关条件,如财政收支状况是否平衡、资金投向是否符合产业政策、还贷是否有保证等,才考虑是否准予发行;尤其是在发行初期,应着重对地方发行市政债券的数量和规模加以必要的控制。
2 市政债券制度的构想。
(1)市政债券发行的主体资格,即对申请发债的地方政府实行严格的审查制度。在实际操作过程中,可对发行主体资格年限作出一定限制,通过对市政债券的综合信用评级来确定发行主体的发行资格。
(2)市政债券发行的期限。依据城市基础设施建设主要是投向一些基础设施项目,工程期较长,其效益的产生也是一个长期的过程等特点,市政债券发行期限的设定上应尽可能地安排为中长期。
(3)市政债券的发行方式和发行对象。在市政债券发行初期,发行对象应主要以发行地区当地居民和金融机构为主。当市政债券进入稳定阶段后再考虑向社会公开募集的方式发行。
(4)市政债券的发行利率。市政债券的风险低于一般企业债券,略高于国债,因此,市政债券的发行利率一般来说要低于企业债券利率,高于国债利率。
(5)市政债券的可流通性。市政债券原则上不实现上市流通,但需要积极发展其场外交易市场,以满足投资者的流通性需求;等条件成熟以后再逐步考虑实现部分资信较高的市政债券在证券交易所上市。
(6)市政债券发行形式应以收入债券为主。以项目的收益作为偿还基础的收入债券明显优于以政府的税收收入为基础的一般责任债券。因此,在市政债券发展初期,以收入债券的发行作为切入点符合我国经济发展现状。
(7)建立与国际标准接轨的商业资信评级制度。目前,我国大部分评级机构是以银行为主体,或以银行为依托建立起来的,这种格局容易造成资信评级的信息扭曲,也将削弱债券市场的有效性;影响投资者与交易者的决策行为,造成债券市场价值与真实价值的偏离。因此,要建立与国际标准接轨的商业资信评级制度。
(8)建立完善的市政债券信用监控体系和监管制度。建议在现有证券监管的主体。市政债券专项监管机构应具体负责建立监管体系,指定监管方案,颁布监管法规,加强信息披露管理等多方面的监管工作。
(三)为了适应地方政府从生产建设和行政管制型政府向公共服务型政府转型,允许地方政府发债进行公共设施项目的建设。
1 规定地方政府财政不得有赤字,其大的建设项目,可以发行地方债进行,在预算中列入项目建设举债的还本付息科目。但是,每年借债的规模,不得超过年度本级财政收入的1/5,地方财政债务余额不得超过年度本级财政总收入(不含债务);并且要测算未来财政增长的来源和还款可能,编制详细的还本付息的计划,每年的还本付息额纳入当年预算。考虑到将地方发债进行项目建设的方式固定化,地方财政支出项目中应当有一定比例的还本付息支出被固定化,并逐步增长,不得挪为他用,使发债的还本付息有一个稳定的资金来源。
2 任何重大建设项目若由主要领导决定,应当视为违法;任何建设项目,其项目建设与否,经费预算多少,都要经过人大批准。规定项目建设和预算的立法程序,要编制建设项目预算,形成政府的项目建设议案,报同级人大财政预算委员会详细审查,由人民代表大会讨论通过,并由人大监督工程款项的支付和工程项目进度;人大财政预算委员会没有通过的建设项目建议,必须修改再提议,或者予以否决。
3 地方重大的地方建设项目建议,对其建设的必要性、可行性、预算等,由同级人大组织进行听证,参加人员为工程建设专家、经济学家、预算专家、会计师、普通公民、人大代表、政府官员、建筑商、审计师、工程师,等等。
4 地方发债,应当由中立的政府信用评级机构对其发债信用进行评级,公布拟发债政府的信用等级;信用等级决定债券的价格,并由债券投资者根据其信用等级决定其是否购买、购买多少、以什么价格购买,等等。因而,政府的财政收支状况要公开透明,研究机构要预测政府未来的收益趋势,投资者在综合信息的基础上,进行地方政府债券的投资,而债券能不能发出去,能发出多少,其发行价格是多少,完全由市场机制来决定。
5 对各级地方政府的债务进行清理,不允许地方政府变相借债,一切借债行为都公开和规范化。
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传统的计划经济体制下,我国的“国家财政”指的就是全国统一的财政,地方财政只是中央财政的附属物,在中央编制的全国统一的国家预算下,整个财政联成了一个整体,地方政府没有单独的举债权力。此时公债的发行,是由中央政府统一安排和部署,并由各级政府共同努力来完成的。这就无所谓“国债”和“地方债”的区分,或者说是只有国债而无地方债。在西方,“公债”概念与“国债”概念是既一致又区分的,国债只是中央政府或联邦政府的债务,因为只有这些债务才是“国家”的债务。而公债则是“公共”债务,因而除了国债之外,还包括地方政府的债务和政府所属公共机构的债务。所以,在当时计划经济体制的背景下,公债也就是国债,或者反过来国债也就是公债。两者是二而一、一而二的事,就没有什么奇怪了。
这种先是将整个国家的所有债务都集中到中央,然后干脆取消公债的状况,是与当时计划经济体制必须高度集中统一的财权财力这一根本要求相适应的。这是因为,如果当时没有将所有的债务发行权都集中到中央手中,则地方政府独立自主的发行债券活动,其直接后果就是这部分资金运动处于统一计划之外,这立即就会形成对国民经济计划和综合平衡的冲击与破坏。当时我国将“既无内债又无外债”视为是社会主义的优越性,就是经济体制对公债这一本质要求的直接反映。
从公债的作用来看,正是计划经济体制,决定了我国公债是国家筹集建设资金的一种手段。而在市场经济体制下,公债主要的作用和任务主要是弥补财政赤字和间接调控宏观经济。现在我国正处于由计划经济向市场经济的转型时期,正在努力建立和完善社会主义分税制体制,在一定程度上已经具备了发行地方公债的理论基础。我国地方公债的发行,其目的主要是为了减轻以至熨平经济周期的波动程度。当着经济不景气时,政府可以增大赤字以刺激经济回升,作为弥补财政赤字手段的公债就要增大年发行数额。相反,当着经济状况良好以至出现过热状态时,政府就要减少财政赤字以至安排财政盈余,此时公债年发行量就要相应减少,甚至可以运用财政盈余实现公债的净偿还。这样才能顺应赤字波动较大的特点,弥补着赤字而服务和配合着财政政策的运作,实现财政的间接宏观调控目的。
(1)地方政府也需要提供公共产品地方政府拥有相对独立的行政权,与此相对应,地方政府也应提供地方性的公共产品。同中央政府相比,地方政府提供的公共产品具有地方性的特点,即为特定区域消费者共同消费,如地方交通、地方城市基础设施建设、地方行政事务管理等。地方政府提供地方公共产品需要资金,这当中纯公共产品(如行政支出等)的提供主要依靠税收来筹集资金,而准公共产品(如收费公路等)的提供一般来说主要依靠税收、准公共产品的规费收入。若这些奖金不能满足需要,则必须通过其他渠道筹集,举债筹资即是其中一种。与此同时,在经济不断发展的现阶段,地方政府在基础设施供应方面承担了起来起大的责任,但其自有资金远不足以满足资金需要,这就产生了地方政府的借款需求。
从消费者受益群体的角度讲,地方公共产品的消费具有区域性的特征。从资金支出来看,地方政府支出也是全国财政支出的一部分,同样具有财政乘数效应,对社会经济的宏观调控作用同中央政府是一致的。因此,具有一定条件的地方政府发行一定数额的地方债券用于扩大地方财政支出(主要是建设性支出),一方面可以拉动地方经济的加速发展,减少制约地方经济发展的不利因素;另一方面地方财政支出的扩大也可以通过财政乘数效应使得国民总产出成倍增长,这一点在一国经济处于相对通货紧缩时期则显得尤为重要。在通货紧缩的情况下,一般来说,私人投资的积极性较低,整个社会消费也处于相对较低的水平。若政府能在此时扩大公共支出,不但不会产生挤出效应,反而由于政府支出的增加弥补了私人消费的不足,通过乘数效应会对整个经济的发展起到积极的推动作用。
(3)我国财税管理体制以及经济发展的客观形式,也要求地方政府开拓新的筹资渠道。众所周知,我国现行的分税制,其税种按照一定的标准划分为中央税、地方税、中央和地方共享税三大块,中央税种和地方税种的税收收入分别划归中央政府和地方政府,而中央和地方享税收入则按一定的比例在中央政府和地方政府分成。地方财政收不抵支的,中央政府给予一定的补助,地方政府没有独立的地方税立法权。在这种情况下,地方政府由于缺乏其他融资渠道,地方建设性支出受到极大的限制。由于资金不足,地方政府无法进行一些对地方经济发展能产生重大推动作用的项目投资,对地方经济的发展产生了一定的制约作用。由此可以看出,地方政府存在着一定的资金需求。另外,改革开放以来,在我国经济建设取得重大成就的同时,居民的收入水平也有了相当大的提高,尤其是东南沿海一带,地方经济发展迅速,不少地方达到了小康水平,巨额的居民储蓄存款使得发行地方公债具有足够的承债能力。 2、地方赤字的资本项目部分在理论上和管理上都没有理由不让地方政府通过贷款来解决。资本项目不同于经常性项目,前者的受益期不仅限于当期,而且可以递延到今后许多年。根据受益者分担成本的基本原则,作为公共服务中的资本,应该分摊到各期受益的人们身上,这就客观上要求一种能将负担向后递延的公共融资形式,地方政府借款正好满足这一要求。借款机制通过资本项目利益与成本的内部位置提高了地方政府活效率,并符合广为认同的受益公平原则。
如果发行地方公债,地方政府将会拥有一笔数额巨大的建设资金,如上所述,发行地方公债的目的主要是为了满足资本建设项目上的资金的不足,弥补财政赤字。而这笔不菲的资金必然会带动我国经济的全面发展,促使就业率的不断上升。此类地方公债以中长期公债为主,这样可以在推动经济发生乘数效应的同时能有效的抑制需求膨胀,而由国家统一发行公债,可能会对各地实际情况的了解上有所偏差,地方政府也不能按照自己的意愿取得资金,所以不能有效的带动地方经济特别是经济发达地区的经济快速发展,总之,各地根据本地的具体情况积极采取不同的措施,全方位地启动国内需求,则大有所为,而且中国是一个大国,立足于国内需求拉动经济增长,应是长远的方针。
西方的市场经济决定了,其财政体制采用的是分税制分级财政体制模式,此时的地方财政是独立的一级财政,独立地拥有一定的发行债券的权限,就是这种独立性的具体内容之一。同时地方财政的独立性也决定了,地方债与国家债是不能等同的。此外,市场经济也决定了,各级政府所属机构和单位也应有一定的相对独立性。它们拥有一定的发行债务权限,是不奇怪的。西方债券市场的存在,使得巨额的债券发行与购买活动,是西方整个社会资本流向的一个重要方面。西方国家不存在直接安排整个国民经济活动的计划,私人资本通过债券市场运动,也不存在冲击国家计划的问题。债券市场的运转,为西方资本的流动和运用提供了重要的渠道和手段,不仅有着增强资本盈利能力的作用,而且有利于增大社会需求总量,在主要苦于有效资本不足的西方,各种公债的发行动员了闲置资本而增大了社会需求,反而是有利于社会总供需均衡的。这些,都决定了西方市场式公债与我国计划式公债的不同形式和特点。 如今,西方国家特别是工业化国家,地方政府的借款占全部地方政府收入来源大多在10%以上,这些借款被广泛地用于城市公共服务的筹资手段,主要原因是大多数城市设施的资本具有密集型特征,政府的经常性财政收入难以满足这种巨额支出,只有采用发行地方公债的方式来弥补赤字。
厉以宁教授曾经说过,只有民间资本的充分加入才能更好的带动经济。现在居民储蓄存款已经超过了6 万亿,手头现金 1 万亿,加起来就是 7 万亿,假如有 1 / 7 进来,将使当前经济大大改观。 7 万亿民间资金通过产业投资基金、风险投资基金、证券投资基金等各种投资基金参与进来,经济就活了,如果把这些民间资本有效的利用起来,通过发行地方公债的方式,用到政府的关键项目上,则会事半功倍。民间有能力,也是有足够的兴趣参加到地方乃至国家的建设中来。
在我国,虽然《预算法》严格限制地方政府发行债券,但各级地方政府以信用方式借款的现象还是普遍存在的,其中有向金融机构、企业、和其他政府单位的直接借款,也有拖欠公职人员工资和办公经费以及政府机构收购农产品时打“白条”形式的间接借款。间接借款在观念上不易被当作地方借款,但实际上它同地方政府的直接借款没有什么本质上的不同,因为地方政府同样必须承担偿付责任。1995年的地方财政决算资料显示,全国2490个县级单位中,有当年赤字的县达1211个,占全部县级单位的48.6%;有历年赤字的县达1081个,占全部县级单位的43.4%。如果欠拔经费以及要求地方企业资助地方政府的某些地方公共服务供应的情况考虑在内,地方财政赤字还要大的多。 地方借款的盛行反映了地方财政实践中的一些重大问题。随着经济发展和社会进步,地方政府在经济事务中、特别是在地方公共服务供应中扮演了一个日益重要的角色。 (3)地方政府有偿还一定限额借款的能力。
在实行分税制的财政体制下,地方政府拥有属于自己的税种及相应的税收来源,其财源的宽窄也就决定其税收收入的多寡,地方经济的发展速度也决定了今后地方财力的增长能力。这在经济发达地区更是可见一斑,只要给这些地区更多的资金满足它们的种种经济制肘,必然会带来经济的飞速发展,税收收入的不断增加。此外,政府把这些公债收入投资于资本性项目,这是以效益为原则的,会产生一定的经济收益,只要经过科学的管理,使债券向中长期靠拢,便可足以还本付息。再次,地方政府举债筹资的数量必须与其今后的偿债能力相一致。虽然我国经济面貌发生了巨大的变化,综合国力显著增强,经济建设取得了举世瞩目的成就。但我国毕竟是一个发展中国家,政府需要做的事情很多,而且我国经济发展不平衡的现象十分突出,中西部地区发展任务也相当艰巨。因此,各地的偿债能力有所区别,我们就不妨根据各地不同的经济条件来限制其发行数量。
就一国而言,中央政府的信用等级是最高的,因而其发行的债券一般认为是一种零风险债券,在一国拥有足够承债能力的情况下,中央政府发行的债券总会是市场投资者乐于投资的重要金融商品。
中央政府代理地方政府发行债券筹集建设资金,是一种代理行为,不承担这些债务到期的还本付息责任。中央政府代理地方政府发行债券后,所筹集的资金交由地方政府用于地方经济建设,其产生的收益为地方所有,所以地方政府必须承担这些债券的还本付息责任。同时,从另一个角度看,地方利用国债资金发展地方经济,对整个国民经济的发展也有相当的促进作用,地方投资的项目有些还具有共享性。因此,在坚持地方还本付息的基本原则下,由中央政府对地方财政进行适度贴息,减轻地方政府的还款压力,贴息的多少可视项目共享的情况以及中央财力而定。这样做,最大的好处是,可以使某些地方经济发展速度加快。有些地方特别是中西部地区,由于地方财力增长有限,限制了其利用国债资金项目的申报,若中央政府给予部分贴息,使得项目能付诸实施。通过促进地方经济的发展,带动地方财力的增加。
地方政府自行发行公债,需要该政府有很高的信用度和发达的资本市场,这样居民才能安心的把这笔资金投资于政府。所以,这对政府的经济发展程度有一定的要求,但无论是中央政府代理地方政府发债筹资还是由地方政府自行发债筹资都必须遵循以下两点原则:
地方政府举债筹资必须要有一定的限额,这与其经济发展水平是相联系的,地方政府发行债券后,地方政府便取得了这笔资金的使用权,同时也就承担了到期还本付息的义务。这就要求地方政府在申报举债时必须结合自身的收入状况、还债能力等慎重权衡,而不能盲目争指标、争项目、争资源、若到期无法归还本息,将会给中央财政的正常运行带来不利影响,甚至影响中央财政今后自身的举债。
地方财政在运用资金时必须考虑到资金的使用效率,确保资金投入所产生的效益能够按期还本付息。我国目前实行的是复式预算,财政支出分为经常性支出和建设性支出两部分。举债所筹集的资金一般只能用于建设性项目支出,而不能用于平衡经常性支出的赤字。这里所说的收益包括直接收益和间接收益,直接收益是指该项目自身能产生的经济收益。间接收益是指该项目本身经济效益不明显,但通过其他方面可以表现出来。地方政府确保将这些资金投资于能产生效益的项目,否则会对今后年度地方政府的财政收支产生极为不利的影响。
(2)中央可以对地方公债的发行进行限制和管理,从而防范债务危机。 以上分析表明,禁止或过于严厉限制地方政府借款是不必要的,但对地方政府借款实施适当的限制也是必不可少的,地方政府发行公债是一个全面而系统的工程,中央有必要对地方政府的公债发行机制有所限制,对其债务规模、发行期限、利率、投资方向、偿债方式等都要有明确的规定。
A、对地方公债发行的规模和用途以法律形式进行规定和确认。全面禁止地方赤字可能会影响未来效益的开发。因此,预算法应该允许地方各级政府借支,但借支必须在上一级政府所能提供的资源或在中央政府批准的文件范围之内。各种形式的借支都必须向上报告,每年总借支的限量必须由中央政府同有关地方政府协商以后明确规定,以利于中央控制借贷总量。此外,地方借款必须用于资本性项目资金的不足,用于弥补地方财政赤字,不能用作其他用途。
B、为了允许地方公债的同时保证宏观经济稳定,可以设计一系列有效的管理方法,核心是中央政府通过行政控制和市场调节的有效结合来管理地方公债。具体措施包括:①保证一些基本的控制手段,尤其是保证实施借款时符合法律规定,如借款必须与资本支出相联系,偿债比率、绝对债务水平必须符合法定要求,不能直接对外借款,等等;②将借款总额控制在与宏观经济需要相一致的最高范围内;③及时收集和公布各级政府借债资料,以利于市场对其资信作出正确的反映;④禁止一切内部资金市场,以防止地方通过低于合理的资金成本从内部市场融资。
C、地方利用国债资金的收支应列入地方预算。其申报的借款额度作为预算收入,偿还的资金列为预算支出。有些利用国债资金项目的收益就建立专项偿债基金,由省级财政部门管理。地方政府预算经过地方人民代表大会通过后就具备了法律效力,它对地方政府如何运用财力起到了有效的制约作用。通过财政预算进行约束,可以保证举债本息的按期偿还。设立偿债基金就是由政府出资建立基金,由特定的机构管理,从而杜绝基金的任意挪用,确保所举债务本息的按期偿还。 综上所述,必要性和可行性并存,使得地方公债发行有了其现实基础。我国正处于一个经济发展的高峰期,在这个时期,我们缺乏的是资金和技术,如果把民间巨大的投资潜力挖掘出来,则会给中国经济带来翻天覆地的变化。我们不难相信,在不远的将来,地方公债的发行将会被提到议事日程上来。
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