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中国近代法制转型从清末变法改制开始。清末效法大陆法系进行法律移植,形成了中国近代法律体系雏形。中华民国南京临时政府依据近代西方资产阶级法律创造了近代民主共和法律模式。以下是读文网小编为大家精心准备的:浅谈戊戌变法:中国近代政治制度变迁的开端相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
【摘要】:在历史制度主义研究视角中,制度替换往往发生于旧制度危机日益严重并将发生崩溃的"临界点"时期,决定政治走向的行动集团如果把握了行动的主导权,就可能在制度变迁中成功实现制度创新。1898年的戊戌变法试图通过自上而下的渐进式改革,来突破中国封建王朝路径依赖的惰性,把中国带入民主宪政的轨道。从新制度主义视角分析,以康有为为首的维新集团是晚清政治舞台上势力很弱的政治集团,其先天不足的因素包括组织涣散、意识形态凝聚力与整合力不足、改革所需的资源匮乏以及臣民文化对变法的阻滞等,这些都决定了戊戌变法不可能完成近代中国制度创新这一伟大历史使命。
【关键词】:戊戌变法 历史制度主义 制度变迁 制度创新
20世纪70年代以来,政治学研究领域引入了新制度主义,引起了处于政治学研究困境的学者们的极大关注,并成为政治学研究的“关键词”之一。新制度主义政治学三大流派之一的历史制度主义在继承传统制度对重大制度替代和宏大政治变革研究传统的基础上,将行为主义对行为主体在制度变迁和政治变革中的重要作用引入了研究视域,它将研究的核心放在了制度对于行为主体如何产生影响,以及由制度、行为和观念共同作用、相互影响于具体的历史境遇中塑造某种政治后果具有必然缘由。这一研究方法的优点是它避免了行为主义的太过微观琐碎以及对社会历史背景现存限制性条件的忽视,克服了传统制度分析模式的单一边界条件的缺点。历史制度主义制度变迁理论主要包括以下三点:
(一)制度变迁的路径依赖
强调社会因果关系中的“路径依赖”在社会制度变迁中的作用,“路径依赖”意味着系统具有自我强化或正反馈作用,认为行为者一旦步入某一路径,便会沿着此路径演进,系统对这种路径产生依赖,原本可能更加优化的政策也可能失去实现可能性或者改变这种路径而另辟途径将是难度很大的事情。经济学家诺斯从供给需求的角度指出,导致路径依赖的根源是交易市场发展的不充分和报酬的递增形成的交易费用的显著或高昂所决定的。诺斯认为:“制度高昂的初始建构成本、制度框架所提供的机会集合所产生的组织学习效应、制度的优势所产生的合作效应、制度的盛行所产生的适应性预期、被制度配套意识形态所影响的行动者的主观主义模型等,都是导致制度自我捍卫和路径依赖的原因。” [1]
对于经济制度上的路径依赖特征,诺斯认为同样可以用来分析政治制度的变迁,但与经济制度相比,政治制度有着自己特点,表现为“集体行动的核心地位强化了人们的适应性行为和对制度的维持强向、政治制度的高密度限制了制度创新的空间、政治权威和权力的不对称性便于支配方巩固自己的权力和既存制度、政治过程的复杂性和不透明性导致政治生活中缺乏明显的纠错机制、政治产品供给的非竞争性使得制度创新的动力不足等,这此特性都进一步强化了制度变迁的路径依赖”。[2]
(二)制度变迁的“临界点”或“关键节点”
制度变迁的动态过程中夹杂着制度变迁的“临界点”或“关键节点”。在新制度主义看来,所谓“临界点”是指历史发展过程中能够打破旧制度产生新制度的路径突破和路径替代时期;“关键节点”通常归结为重大的外部冲击,诸如战争、经济危机等打破原有政治制度,为制度变迁找到突破口和产生理由,这节点上的制度处于断裂状态,各方利益集团处于博弈争斗状态,新制度可能产生。
(三)制度变迁的利益博弈
历史制度主义认为,导致制度变迁的根本原因是剧烈的社会环境变化引发了不同社会集团巨大的利益冲突。旧的政治制度由于其先天的惰性使其不会随着环境的变化而主动改变,它会由于自身的惯性和长期以来形成的刚性而进入“路径循环”状态,这种封闭循环使得新旧制度难以实现有序对接,当旧制度难以容纳环境剧烈改变而带来的冲突时,往往会导致旧制度的崩溃,新制度的创立。制度创新的动力之源来自于行动者对于新制度能够带来比旧制度更多利益的期望以及旧制度所引发的政治博弈和人们对旧制度存在合法性的怀疑。在旧制度走向崩溃的“临界点”上,制度选择的走向存在多种可能性,各种政治力量围绕各自的利益诉求和政治理想进行激烈政治冲突和力量博弈,这种合力决定了政治制度的最终走向。
中国自秦始皇建立中央集权的封建帝国以后,两千多年的封建君主专制制度是以人治、集权、保守、宗法继承、抑商重农为特征,在服务于皇权统治的路径中运行着。伴随这种路径的是以儒家思想为内核的传统臣民文化这种非正式制度。封建帝国的运行由正式制度与非正式制度相互作用、相互强化,在君权轨道上难以脱离。这一切注定了因为缺乏政治创新而在东西文明激烈碰撞之际,中国必然失败的历史宿命。
鸦片战争的爆发把中国强行拖入到了世界资本主义的体系之中。变局促使封建知识分子中的一些开明分子开始寻求“应变”之道,在晚清政治中出现了一些人以明知不可为而为之的精神的政治新气象,尽管很多都是昙花一现。早期开明的士大夫们看到了西方技术层面的先进,以“师夷长技以制夷”为理念指导开展了轰轰烈烈的洋务运动,甲午海战的惨败促使人们进一步对中国封建政体的反思与醒觉。
甲午战后清王朝为了偿还赔款,向列强大举外债,以海关税收为担保,进而使得列强控制了中国的经济命脉,肆无忌惮的掀起了势力瓜分狂潮。中国处于瓜分豆剖的局面,财政亏空更使这台陈旧机器的运转雪上加霜,清政府只能“横征暴敛”,导致民变四起,正如康有为在《公车上书》中指出:“民日穷匮,乞丐遍地,群盗满山,即无外衅,精华已竭,将有他变。”“付莽遍于山泽,教民遍于腹下,各地会党,发作待时”[3],内忧外患的政治危局促使惊醒,在康有为的领导下和光绪皇帝的支持下,中国二千多年以来第一次试图打破传统政治制度的改革轰轰烈烈地开展起来。
1898年6月11日,光绪皇帝颁布了“明定国是”诏书,宣布开始变法,在以后的103天中他发布了一系列的推行新政的政令,史称“戊戌变法”,又叫“百日维新”。在政治上,措施主要是改革行政机构,裁撤闲散、重叠机构,裁汰冗员,澄清吏治,提倡廉政,提倡向皇帝上书言事,取消旗人享受国家供养的特权。但一些比较激进的具有资本主义内涵精神的措施却没有被采纳,如康有为在1898年6月对于新政的建议提出“拟定开制度局,立宪法,设议院,建设新京,议开懋勤殿以议制度” [4]。即便维新是以挽救危局为目的且措施多有折衷但变法在后党疯狂的镇压下崩溃瓦解只维持了103天,除了留下一个京师大学堂外,一切回复照旧。以康有为为首的改革派在改革中所设想的君主立宪还未成形就夭折了,一个没有结出果实的花朵随即凋谢。 戊戌变法是中国近代一次失败的制度替换运动,它没有打破中国几千年以来君主专制的路径依赖,没有成功地实现君主立宪体制的制度创新。从历史制度主义视角分析,戊戌变法仍有一定的制度创新意义,主要表现在两个方面:
(一)尝试打破传统的路径依赖,成为近代以来制度变革的先锋
制度变迁一般可以分为渐进型制度变迁和突变型制度变迁。渐进型的制度变迁是统治集团在在政治体制能够保持连续性和稳定性的基础上通过对局部不适合形势发展的政治体制进行必要的变革。突变型的制度变迁是指制度的更替通过剧烈的、暴力的和全局的方式实现。在以渐进式变迁为主的制度替换过程中,也存在突变型制度变迁,在政治活动中矛盾双方不能在现成的制度架构内协商成功达成妥协,在政治资源中占有优势的一方凭借掌控的话语权,利用暴力机器胁迫对方,以实现有利于自己的制度变迁。晚清政府在19世纪末期已经处于危机之中,只有突变型的制度变迁才能打破传统政治制度的“路径锁定”状态,实现制度创新。但发生于1898年的戊戌变法却是中国近代以来一场渐进型的制度变迁,康有为等人在光绪皇帝的支持下试图通过自上而下的改革,实现君主专制向君主立宪政体过渡。虽然这种渐进型的制度变迁最终命运是以失败告终,但它毕竟是中国近代以来第一次制度创新的尝试,解放了思想,为后来的辛亥革命提供了重要的借鉴作用。
(二)探索从君主专制转向君主立宪之路的路径替代模式
马克思主义认为人类社会是一个由低级到高级不断发展的过程,生产力和生产关系的矛盾、经济基础和上层建筑之间的矛盾是社会的基本动力。当生产关系不能适应生产力发展时,社会变革就会到来。清朝末期危机四伏,统治阶级内部旧制度的构建者在民族危机日益严重、阶级矛盾日益尖锐的情势下,一部分人开始认识到不变革将会亡国灭种,于是一场旨在挽救王朝的改革提上议事日程。然而,任何政治改革都会触动既得利益者敏感的神经,遭到他们激烈的反对。15世纪意大利政治学家马基雅维利说:“再没有什么比带头采取新的制度更困难的了,再没有什么事情比这件事的成败更不确定更没有把握了,再没有什么比这事施行起来更加危险的了。
因为新制度的倡导者使所有那些旧制度的既得利益者都变成了他的敌人,而所有那些可以从新制度得到好处的人们则只是他的三心二意的支持者。” [5]康有为等维新派人士希望通过模仿日本,在中国建立君主立宪政体来取代君主专制政体,以实现制度变迁的路径替代,然而,渐进式制度变迁已经无法突破在中国存在了几千年的王朝“路径锁定”状态。这样一群势单力薄又缺乏任何政治资质的改良派,依靠没有实权的皇帝来发号施令,试图达到救亡图存的目的,这注定了失败的结局。但戊戌变法是中国近代以来试图仿效西方进行资本主义改革的第一次尝试,是中国知识分子的第一次思想解放运动,虽然步子迈得不大,但毕竟已经迈出了第一步,这是“康梁”的一小步,却是中华民族探索新政治制度的一大步。
(一)利益集团的“搭便车”行为
戊戌变法的组织依托之一的强学会,其成员构成复杂,鱼龙混杂,有不少人加入强学会是带有功利性的,是为了捞取升官发财的资本,并不是真心支持变法,甚至有破坏分子混入其中。维新派人士为了壮大自己的声势,不加甄别地将一些封建官僚动员进入强学会,不仅使强学会的组成人员复杂而且矛盾也日益突出。
(二)行动资源不足制约着创新主体的行为
从历史上看,凡是在制度创新上取得成功的创新集团都具有强大的创新能力和丰富的创新资源。在具备较高创新能力的前提下却没有足够的创新资源,制度创新主体就很难突破现有的制度路径锁定状态,实现既定的制度替换的目标。制度创新资源主要有军事、经济、政治资质和组织等资源。
首先是军事资源严重不足。在变法之前,光绪皇帝也意识到军队的支持性作用,而自己却无军事调动权,他只有将全部希一望寄托于在天津小站练兵的袁世凯身上,通过职务提拔,希望他能支持变法,袁世凯效忠后党集团,在了解光绪皇帝的意图后立即向荣禄报告,于是政变爆发,手无寸铁的维新派只能任人宰割,在镇压维新派人士后,一切恢复原状,制度替代宣告破产。
其次是制度创新的经济资源缺乏。改革旧制,修铁路、奖励农耕、建立现代化的海军等都需要大量经费,而此时清政府的财政收入已经捉襟见肘,为了偿付甲午海战失败的赔款,只能大举外债。这些借款除了偿还对日赔款外,还用到政费、利息、军费、佣金、贪污和折扣等上面去了。列强通过对清政府借款把持了中国的海关税收。所以,戊戌变法过程中颁布的很多发展经济的措施因为无钱支持只能作罢。
再次是政治资质太浅。戊戌变法,其领导者康有为只是一个工部主事,并且维新集团中没有一个人有实际的政治经验,其所依靠的光绪皇帝也是毫无实权的“光杆司令”,要他领导负载如此沉重的政府,做出比王安石还要激烈十倍的变法,失败是可想而知的。
最后是组织不力。戊戌变法的政治组织强学会无法克服组织内部一些投机分子“搭便车”现象,不能形成一个纪律严明的组织和强有力的领导核心,进而在变法过程中不能形成上下合力协同效应。
(三)制度创新主体意识形态内聚力与整合力不足
政治集团的主流意识形态体现的是该集团主流的价值取向、利益诉求和政治主张,表现为道德、政治理想、宗教、哲学等形式。意识形态具有多方面的功能包括教化、批判、整合、导向和控制等功能,其中整合功能对于制度创新主体来说十分重要,对于解决制度创新过程中利益集团“搭便车”现象很有帮助。
维新集团因为没有搭建起一个合理、严谨、合乎逻辑的意识形态框架,没有形成共同的价值认知目标,更无维持集体行动的动力机制,是其失败的一个重要因素。同时,戊戌变法也缺乏深厚的思想基础,推动变法的动力不是源自维新集团成员对传统体制的深恶痛绝,而是来自外部,即列强对于国家领土的蚕食和瓜分的阴影。
(四)难以抵制臣民文化对于制度创新的阻滞
戊戌变法之所以失败,中国传统政治文化的惰性在中扮演了一个重要的角色。中国自秦始皇统一六国建立中央集权的封建帝国以后,皇帝就成为权力的代表,因此,他的权威神圣不可侵犯,于是君主世袭“君权独尊”成为“积习”。所以在改革前后提出“君民共主”,试图利用皇帝的权威来发号施令是很自然的。戊戌变法失败后,康有为发布“密诏”,实行“勤王”运动,可以看出臣民文化对其影响的深远。臣民文化不仅使现代公民文化在皇权崇拜、愚民的专制主义的土壤上难以自发成长并开花结果,也使得西方的先进文化难以为国民所接受。因此,若要在中国成功实现制度替代,就必须对中国的臣民文化进行彻底的清理和淘汰,培育适合现代民主宪政体制的公民文化。
中国作为后发型国家在制度发展历程中若能模仿先发型现代化国家走上制度创新之路是最好不过了,但在模仿过程中必须处理好传统与创新的关系,改革者应该立足中国的国情,结合传统文化中的合理成分,嵌入到世界政治发展的潮流之中。作为制度创新的主体必须本着与时俱进的精神,以先进理论和科学的意识形态作为指导建立具有强大内聚力与整合力的创新团队来完成制度创新的路径替代,这是一项伟大的历史使命,只有具备求实、创新、坚定精神的人才能担此任。面对社会混乱、主权失落、领土残缺的局面“康梁”举起了制度创新的大旗,然而其组织松散,意识形态混乱,创新资源缺乏等,注定了在这个积淀厚重的专制主义沉渣的国家构建民主宪政政体失败的命运。但戊戌变法作为开启了中国近代制度变革先声的资产阶级改良运动,给我们留下了许多重要的启示,至今为后学者探索不尽。
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2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议对《中华人民共和国土地管理法》进行了第三次修正,规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。以下是读文网小编为大家精心准备的:农村土地管理制度的改革思路相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
农村土地管理制度的改革思路全文如下:
1.1农村土地资源与城市化建设之间存在矛盾
在我国的城市化进程不断加快的背景下,大量的农村人口涌入城市,城市建设用地的需求量呈现爆发式的增长,据统计,随着我国城镇化率提高百分之一,农村的耕地将减少675万亩,甚至在建设过程中一部分基本农田被占用,国家提出的耕地红线受到严峻的挑战,我国土地的供需矛盾日益尖锐,当前可用于建设的农村用地已经十分有限,如何解决城市化发展与农村土地资源之间的矛盾,优化配置农村土地资源,成为国家和地方政府需要重点考虑的问题。
1.2农村土地经营模式落后
我国实行的家庭联产承包责任制在很大程度上促进了我国农业的发展,然而这种分散经营的模式导致土地利用效率极为低下,远不能满足我国建设农业现代化的需求,导致此种情况的原因有以下几个方面:
第一,我国的农村耕地分配过程中,未达到公平公正的要求,是按照人口、土地的肥沃程度以及距离远近等因素进行搭配分配的,因此同一个家庭的不同地块之间距离较大,较为分散,现代化的农业机械和设施很难得到大规模的推广和应用,因此无法满足现代农业规模生产、集约经营的要求;
第二,当前农村土地分散经营的方式很难与市场形成良好的对接,由于过分追求产量也忽视了产品的质量,大量农药和化肥的施用导致对大面积土地形成面源污染,使我国农村土地质量不断退化。
2.1不断健全农村土地产权责任体系
在现行的农村土地管理体系中,由于农村土地产权不够清晰导致地方政府、企业等钻空子侵占土地的现象比比皆是,要想解决这样的现实困境,就必须采取有效的措施,对农村土地资源进行保护。实际工作中,要不断健全农村土地产权责任体系,包括以下几点:
第一,明确农村土地集体所有权,由村内所有农户建立农户集体组织,农村土地的变更等情况必须经由农户集体组织商议通过后实施,这样就可有效避免由地方政府或村委会对土地的擅自处置,有利于肃清农村土地管理的“灰色地带”。
第二,对土地的收益分配方面要做到透明化,包括程序、过程、方案的透明化,农民享有土地收益过程的知情权。
第三,国家应当通过立法来约束地方政府在农村的征地行为,改变由于政府垄断土地市场造成的土地收入不平等的局面,允许不同所有制的土地进入到土地市场,在法律的框架内减少审批环节,明确农民对土地产品的权利,通过多主体的土地供应来逐步消除城市和农村在土地收益分配方面的差距。
2.2农村土地所有权和使用权的改革
在我国,出于国家性质和国情方面的考虑,仿照国外将农村土地彻底私有化的做法并不具有可行性和可操作性,因此,为了提高农村土地利用效率、提高农户生产投入的积极性,并使农村土地市场更有活力,可从土地所有权和使用权方面尝试改革。具体来说,要延长农民对土地的使用权年限,除了国家在特殊情况下对公共用地的征用外,农民承包的耕地和农村宅基地的使用权可永久归农户所有,允许农村用地的使用权进行交易、出租、入股、抵押和出售等,不仅能够形成农户在农业生产中的长期行为,而且还可充分利用市场机制来促进农业生产产生规模效应,从而提高我国农村土地利用效率,为实现农业现代化奠定基础。
2.3合理征收土地使用税和房地产交易税
在明确农村土地产权责任和延长土地使用权限后,地方政府的财政收入势必受到影响,为稳定地方政府的收入来源,可通过征收土地使用税和房地产交易税的方式来代替从前土地出让金等各种收费。在土地使用税和房地产交易税征收过程中,地方政府应当科学统筹,秉着公平、公正、保护弱势群体的原则,采用高收入者多征,占地过多、房产面积过大者多征,低收入者少征的方式,既稳定了地方政府的财政收入,又有助于对农村土地资源的合理分配。
2.4实行城乡一体化的土地管理制度
要消除城市土地和农村土地的收益差距,并协调好城市用地和农村用地之间的关系,就要在制度的层面逐步实行城乡一体化的土地管理机制,充分发挥政府对土地资源的宏观调控作用,将城市建设用地、农村建设用地、基本农田、工矿用地都纳入到城乡建设用地的统筹范围之内,对用地规模实行总量控制和增量控制。具体来说,首先,要合理制定土地利用规划,重大决策的实施必须经过法定程序,接受社会的监督;其次,明确不同区域土地的用途,建立城乡一体的土地产权登记制度,设定红线,未经批准不得随意改变土地用途,对违法行为要加大处罚力度,确保基本农田等关乎国家粮食安全的用地。
综上所述,我国当前的农村土地管理制度不合理之处很多,农村土地管理制度的改革已经迫在眉睫,随着社会的发展和法律体系的不断健全,相信我国农村土地管理制度一定会走出具有我国特色的新路。
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《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过。并于1995年1月1日起施行。此后,历经四次审议,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议在2014年8月31日表决通过了《全国人大会关于修改〈预算法〉的决定》,并决议于2015年1月1日起施行。至此,预算法在出台20年后,终于完成了首次修改。以下是读文网小编为大家精心准备的:预算审批制度改革与中国预算法的完善相关论文。内容仅供参考阅读!
预算审批制度改革与中国预算法的完善全文如下:
虽然从理论上说,立法机关作为国家权力机关不仅拥有预算审批权,而且还应该拥有预算提案权,但是由于预算本身的政策性和技术性,目前不同政体之间的国家在预算提案权的归属上基本上不存在分歧,即都由行政部门行使。如在英国、法国等行政立法一体的内阁制国家预算向来由内阁提出;而在总统制的美国,原来是由国会自己提案,第一次世界大战后才深切体会集中编制总预算的必要,1921年国会主动让出了预算提案权,自此一直由总统把持。[1]所以目前不同体制之间关于预算审批权的分野,主要体现在预算审批部门对行政部门所提预算案的修正权的有无、大小及行使方式。
依美国1921年通过的《预算及会计法》,美国总统有准备及提送年度财政概算于议会的义务,但其并没有拘束立法部门之效力,议会拥有完全自由的预算修正权。而就国会审议通过的预算,总统也拥有否决权,这时参、众两院均必须以三分之二的优势多数决才能反否决。美国建国之初,制宪先贤们对英国内阁制行政、立法在实质上混合为一而有集权化的危险深感不安,于是设计将国家权力分散于不同机关,使之相互对抗、制衡、妥协,从而保障人民的权利。上述预算法的规定与此如出一辙。联邦德国在“二战”后采行内阁制。国会虽然分为参、众两院,但只有联邦众议院享有广泛单一国会国家的国会权限。
《联邦德国基本法》第113条规定,联邦议会若经由法律提高政府预算案中的支出或未来将带来新的支出,则需得到联邦政府的同意。凡是带有削减财政收入的法律或未来将带来财政收入削减者,也需得到联邦政府的同意。联邦政府有权要求联邦众议院暂时中止此类法律之决议。若联邦众议院已经通过法律,则联邦政府可以在四周内要求联邦众议院重新进行决议。[2]该条文的目的在于防范立法者单方透过法律提高支出,促使立法、行政部门进行角力、协商。法国实行弱势国会体制,总统是全国的权力中心。依其宪法第40条规定,国会议员不得提出减少公共部门收入或提高支出的法律案或法律修正案,因此国会不享有预算的修正权。[3]
中国预算法只规定了预算草案由行政部门编制,由人大审批,但对人大是否享有预算草案的修正权,以及政府是否享有对预算审批的制衡权则语焉不详。[4]从预算管理的实践来看,人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权,不能对预算草案实行科目流用。[5]政府对人大审批通过的预算也必须执行,即使预算被否决或久拖不决也缺乏相应的制衡机制。然而,毕竟这是关系到中国预算法制完善和发展的重要环节,因此应当在立法中予以明确回答。
我们认为,预算审批机关应该享有预算草案调整权。如果按西方的政治体制进行归类,中国“议行合一”的人大、政府体制可以定位为内阁制,政府拥有相当大的职权,甚至在很大程度上超越了人大的监督和制约。就预算审批而言,由于预算草案编制的粗糙,以及人大会期制度本身方面的原因,人大事实上很难判断预算支出的合理与否,预算的审批监督更是流于形式。随着部门预算制度的推行,预算的编制将越来越规范和细化,人大的预算审批也应该发挥越来越重要的作用。未来人大预算审批权的走向,应在于扩大权限以制衡行政部门。如果能够赋予人大预算草案的调整修正权,一方面可以加大权力机关的预算职责,另一方面对不合理的预算开支也多了一条制约途径。因为即使是如本文后部所主张的预算分享审批,也不可能细致到每一个具体的项目,因此人大的预算修正权对协调人大和政府之间的关系仍然是有必要的。
不过,考虑到预算编制、审批和执行之间的平衡,特别是考虑到人大目前在预算信息方面的欠缺,以及政府缺乏相应的预算制衡权,为防止预算审批机关滥用权力,我们主张将人大的预算草案修正权限制在科目流用权的范围内,即不能突破预算草案原有的收支平衡。这样做是为了尊重政府在预算方面的信息优势和预算编制、执行的经验,避免预算草案的内容起伏太大,增加预算协调的难度。
目前,中国的预算收入按照其内在性质和相互联系设有“类”、“款”、“项”、“目”四个层次的科目,预算支出科目则分为“类”、“款”、“项”、“目”、“节”五级,“类”是最高级别的预算科目。[6]不难得知,审批机关的预算草案科目流用权越靠近“类”,则对预算草案的调整幅度越大。鉴于人大系统对于预算缺乏专业审查,相关人员配备和程序建设还十分滞后,再加之政府长期以来把持预算修改权形成的惯性,我们认为还应该对人大的预算科目流用权加以限制。如最初从“目”、“节”科目开始,待条件成熟时再逐步扩展,但最高不宜超出“项”级科目。
根据我国《宪法》第62条和第99条的规定,国家预算和中央预算由财政部编制,经国务院审核批准后,报全国人大审查批准,地方预算由各级财经部门编制,经本级人民政府审核批准后,报同级人大审查批准。由于国家预算包括中央预算和地方预算,当全国人大开会审批国家预算时,地方人大都还未开会,为了保证人大的会期,财政部只能代替地方编制预算,与中央预算合并编制国家预算报全国人大审批。而财政部代编的地方预算与地方人大通过的预算会有一定的差距,这给预算编制、执行带来困难,而且损害了预算的权威。1994年《预算法》生效实施后,上述问题已得到部分解决。
根据该法第12条、第13条的规定,虽然全国人大仍然要审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告,县级以上地方各级人大仍然要审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告,但是全国人大只批准中央预算和中央预算执行情况的报告,县级以上各级地方人大只审查本级预算和本级预算执行情况的报告,这样就避免了上级人大审批下级预算,上级人大审批通过的预算下级人大再次审批的不正常现象,保证了预算法内部逻辑的严密和效力的统一。美中不足的是,《预算法》的规定明显违反了《宪法》,这在任何一个讲求法治的国家都是难以接受的。因此,上述问题的圆满解决仍然有待于修改《宪法》相关条文。
此外,《预算法》的上述规定还存在一个有待解决的问题,即县级以上各级人大除了审批本级预算外,还有权审议下级地方总预算。尽管审议不同于审批,从法律上看,经过审议的地方总预算并不对下级预算审批和执行机关产生约束力,但是既然存在这个程序,下级预算编制机关就不得不向上级报送预算草案。我们认为,这道程序只会导致极大的制度性资源浪费,很难产生实质的积极效果,因而应予废止。
根据财政分权的原理,中央和地方政府有着各自不同的职能,因此其财政收支范围也各不相同。一级政府一级预算是财政联邦制国家的通例。中央和地方的预算审批权和预算执行权界限分明,只是由于中央拥有相对丰裕的财力,并且需执行地区财政均衡和国家宏观经济调控职能,因此才通过转移支付制度在中央和地方之间发生财政资金联系。
中国虽然没有明确肯定实行财政联邦制,但是自从1994年推行分税制财政管理体制以来,已经向财政联邦制迈出了很大的一步。[7]如《预算法》第2条规定,国家实行一级政府一级预算;第12条和第13条规定,各级人大只审批本级政府预算。这些都是与财政分权的理念相吻合的。正是因为《预算法》认识到干涉下级政府预算的消极影响,才将原《预算管理条例》所规定的直接审批下级预算改为行使审议权。不过,虽然一字之差避免了原先预算重复审批的矛盾和尴尬,但是审议下级预算仍然与旧的“统一领导、分级管理”的财政思路存在着千丝万缕的联系。
所谓下级地方总预算,是指本级政府以下各级地方政府预算的汇编。《预算法》之所以保留地方各级总预算的编制,并赋予各级人大对下级地方总预算以审议权,可能出于两方面的考虑:一是保证各级权力机关对本辖区范围内预算收支事项的知情权,保障人大代表的参政议政权,二是保障各级政府对本辖区范围内预算的统一执行权。而在我们看来,这些理由都十分牵强,难以令人信服。虽然人大是权力机关,有权按照《宪法》的规定决定本辖区内的重大事情,当然也包括审查和批准预算,但是,如果我们认可《预算法》对《宪法》第62条的修改合理,认为其更符合分税制财政分权法的需要,那么,取消各极人大对下级财政总预算的审批权之后就完全没有必要仍然保留审议权。至于上级人大的知情权和人大代表的参政议政权,事实上,通过保留对下级地方总预算的审议权是不可能实现的。因为全国人大开会在前,地方人大开会在后;上级地方人大开会在前,下级地方人大开会在后,因此,上级人大审议的所谓下级地方总预算实际上只是一个未经本级人大审批通过、甚至可能就是上级政府代编的草案。
当下级人大召开会议时,一般都会有所修改,所以,上级人大审议的下级地方总预算所包含的信息是不准确的,以此为基础行使知情权十分不现实。而人大代表的参政议政权更应该表现为一种投票决定权。如果仅仅是对并不准确的下级政府预算文件进行审议,却不发生任何法律效力,这不仅会导致资源的极大浪费,而且有损权力机关的威信和尊严,实际上不起任何作用。至于保障各级政府对本辖区范围内预算的统一执行权,虽然与法律所赋予国务院和各级地方政府的职权相一致,[8]但这种规定与分税制所要求的一级政府一级预算的原理明显背离。预算审批通过后,无论是预算收入还是预算支出,都是由本级政府组织执行。
既然在科学的分税制体系下中央政府与地方政府、上下级地方政府之间的财政收支范围都已经做出明晰的划分,上级政府组织执行下级政府的预算就只能是师出无名的越俎代庖,严格来说,是一种侵犯下级政府财政权的行为。更何况,即使在过渡时期必须维持预算执行的统一协调性,也不一定非要编制和审议各级地方总预算不可。因为具有执行力的预算只能是经过本级人大审批通过的预算,而各级地方总预算中所包括的下级总预算却只是经过了其上级人大的审议,并不产生法律效力。所以,各级政府对辖区范围内预算的统一执行权并不能通过编制地方总预算的形式达到目的。其实,依《预算法》第14条、第15条实行预算备案制度就足以完成这一任务。因此,各级政府编制本级预算并提请同级人大通过即可,另行汇总编制下级地方总预算实无必要。
在预算实践中预算编制部门除编制本级预算外还需汇总编制下级地方总预算的做法,以及预算审批部门除审批本级预算外还需审议汇总编制的下级地方总预算的做法将不可避免地带来两方面的实际危害:
一是浪费预算编制和审批部门尤其是编制部门的人力、物力和财力;
二是制约了下级预算编制部门和审批部门工作能动性的发挥。尽管各级人大审议的下级地方总预算在法律上不生效力,地方预算编制部门在报送同级人大审批之前仍然可以修改和完善,预算审批部门对某些收入和支出项目也可以否决,但在中国的特定政治背景下,上级机关的一言一行对下级机关都有很大的影响力。因此,面对已经上级权力机关审议通过的本级地方总预算,各级预算编制部门和审批部门可能很难再有所作为。所以,我们认为,应当彻底落实一级政府一级预算的原则,预算审批部门只审批本级政府预算,不审议下级地方总预算,预算编制部门也只需编制本级政府预算即可,不必汇总编制本级总预算。
预算的审批是一项政策性、法律性、技术性都非常强的工作。根据宪法和人大组织法的规定,各级人大在繁忙而短暂的会期中既要进行政治和经济决策,又要从事各种立法,还要履行预算审批职责,在我国人大会议制度暂时无法改变的情况下,如果没有专门机构的辅助,人大的各项活动很可能陷入表面化。
在现实中,人大代表并没有充分的时间审查预算表。地方人代会的会期通常为4—5天,期间至少要审议6个报告,用于各项决议审查的时间就只剩有两天了。而审查的重点一般又放到了政府工作报告、计划报告和预算报告上,使得预算表的审查在会议日程中没有突出出来。[9]加之预算草案到临时大会举行时才印发给代表,且只有分类、款的数字,没有分项、分部门的数字,透明度很低,预算项目之间的关系、预算的内容结构并不清楚,权力机关对预算的审查难以起到实质性的作用。[10]
在我国人大代表的选举过程中,虽然名额分配充分考虑了职业、民族、文化程度、性别、宗教信仰、党派等因素,使其在政治上具有广泛的代表性,但是这只能说明人大足以胜任其作为一个政治机构的使命,至于作为立法机构和经济决策机构则需要高度的业务能力和相关的制度配套才能够正常运行,因为立法和经济决策不仅需要政治立场和觉悟,而且更需要精通相关的专业知识和程序方面的操作技巧。而就总体而言,我国人大代表在这些方面的业务素质是参差不齐的,目前大部分还停留在凭着对党和政府的信任而对任何立法案或提案直接举手通过的阶段,缺乏对相关问题的深入研究。因此,建立人大专门工作机构,辅助人大行使权力,不仅是制度方面的配套需要,更是弥补我国人大代表业务能力缺陷的现实需要。
中国《预算法》第37条规定,财政部应当在每年全国人代会举行的一个月前,将中央预算草案的主要内容提交全国人大财经委进行初步审查。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人代会举行一个月以前,将本级预算草案的主要内容提交本级人大有关的专门委员会或者根据本级人大会主任会议的决定提交本级人大会有关的工作委员会进行初步审查。县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人代会举行的一个月以前将本级预算草案的主要内容提交本级人大委员会进行初步审查。从以上规定可知,初步审查制度的建立也在尝试解决本文前述的两个问题,即减轻人大会议的工作压力和弥补人大代表的业务缺陷。但是仅就该规定而言,事实上很难达到目的。
第一,初步审查机构的法律地位不明确。虽然在全国人大的层次已经肯定该项权力由全国人大财经委员会行使,但在现阶段,财经委员会的主要职责在于财经方面的立法,对预算的审查并没有建立一整套运行机制。加之初步审查的期限非常短,财经委员会参与预算审查的程度也不可能深入。而在地方人大,初步审查制度连机构的确定都具有一定的随意性,要保证初步审查的效果其难度更大。
第二,初步审查的权力内容模糊不清。如,初步审查是否仅仅是一种书面审议,还是可以就预算项目进行调查,甚至举行听证?作为审查对象的所谓“本级预算草案的主要内容”包括那些方面?是否可以要求预算编制机构修改预算草案?
第三,初步审查的法律后果无从知晓,没有规定不同机构进行的初审效力有何不同,初审结果也没有确定的送达对象,更无法在人代会上使代表知悉。如果初步审查是预算审批过程中一个非常重要的程序,那么,起码应该对其法律后果做出明确规定。究竟是规定未通过预算初步审查就不能提交预算审批机关审批,还是规定在这种情况下,初步审查机构只能将自己的意见报送预算审批机关,供其决策时参考,这是值得我国预算法认真对待的问题。
第四,初步审查缺乏社会专业人士的参与,对其是否可以吸收社会力量参与初审,是否可以委托或责成审计部门进行预算草案审计没有答案。
第五,初步审查参与预算审批的时间太晚,法定初审时间得不到保证。提交初审的草案通常应由行政领导办公会、党委会批准,初审时不便再提意见,即使提出意见,也很难被采纳,等等。这些问题在立法中都欠缺明确规定,因此,预算的初步审查可能仅仅停留在交换意见的阶段,很难深入进行。
很多法治发达的国家都赋予预算审批非常重要的地位,英美等不少国家甚至直接将立法程序适用于预算审批的过程,通过的预算即成为法案,与议会通过的其他法律具有同等的法律效力。而无论是在实行一院制议会国家,还是实行两院制议会的国家,预算的具体审核都是由议院的各种常设委员会与其属下的各种小组委员会负责进行,最后才由议会大会审议表决。如美国国会设有预算局,参、众两院都设有预算委员会。国会预算局负责在经济形势预测和财政收入估计方面给两院的预算委员会提供技术上的帮助,预算委员会则具体组织对预算草案的审核。除此之外,参、众两院的拨款委员会及其小组委员会实际上也在很大程度上行使着预算审核权。
英国下议院的财政委员会、拨款委员会,日本参、众两院的预算委员会都属于同样类型。中国对预算审批虽然不实行立法程序,但在预算审批机构中设立预算专门工作机构,并明确其权责和工作程序的做法仍然是值得我们借鉴的。我们建议,在县级以上人民代表大会中设立预算委员会,辅助各级人大行使预算审批权,辅助各级人大会行使预算调整审批权和决算审批权。[11]预算委员会的职责是,充分利用预算信息管理系统,审查各预算部门收入支出的合法性、科学性、合理性。
预算委员会可以建立专门小组,与预算支出的各个部门相对应,负责对该部门收支预算的专门审查。当然,预算委员会并不拥有只有权力机关才拥有的审批权力,它只拥有建议权。这种建议权分两个向度,一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改,另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。如果不存在上述问题,预算委员会也应该出具详细的审查报告建议预算审批机关予以通过。按照这种制度设计,人大代表在行使预算审批投票权的时候,既可以听取政府关于提请审批预算草案的报告,也能够听取预算委员会关于预算草案审查的报告,即使业务知识有所欠缺,起码也能做到兼听则明,不为某一种观点所左右。
预算审批程序是保障和规范预算审批机关依法行使权力的重要依据。在民主和法治的国度里,无论是立法、司法或是行政,程序都对其具有极为独特的意义和作用。[12]预算审批虽然不是直接的立法,但由于预算的内容关系到国家下一财政年度的活动范围和方向,在一国的政治经济生活中具有举足轻重的影响,因此,预算审批程序就应当成为预算法治建设应予关注的重要一环。
在我国,预算法对预算审查除了规定极为简单的初步审查之外,只规定了各级人大对同级政府所作的预算报告有审查批准权,至于预算审查权行使的程序则仍付阙如。我们认为,中国不仅要学习他国建立预算专门机构,协助权力机关行使预算审批权的经验,而且还应该在预算法中明确规定预算审批的程序。
在《立法法》颁行前,立法程序的简陋和缺失一直是法学界批评的对象,认为这种现象不利于树立法律的权威,提高立法的质量,不利于保障立法部门依法行使立法权,也不利于防范其滥用手中的权力,为某些部门或个人谋取私利。[13]《立法法》的制定实施为中国立法程序的完善奠定了基础和框架。尽管中国预算审批并不适用立法程序,《立法法》并不能解决预算审批程序的完善问题,但是立法的程序对预算审批程序具有非常重要的借鉴作用。美国、英国、中国香港等是采用立法程序审批预算的典型,德国也是如此。
在原联邦德国,联邦预算的审批权在联邦议院,其程序是,议会对预算草案表决前,要由联邦议院的预算委员会进行讨论、审查,然后由联邦议院“三读”审议预算草案。“一读”时,财政部长要对政府编制预算时的各种考虑作概括性说明,议员们对草案发表他们各自的看法;“二读”时,预算委员会将审查的结果向全体会议报告,然后开始讨论各部预算,并做出修订预算法案的决定;“三读”时,议院就整个预算再次进行辩论,并进行表决。联邦议院批准预算法案后,将法案送交联邦参议院表决。待两院全部批准后,预算法案经财政部长和会签,再送总统签字,便成为正式法律。预算法案要在《联邦法律公报》上颁布。
结合中国《立法法》关于立法程序的规定以及他国预算审批的经验,我们提出以下完善预算审批程序的设想:
(1)预算审批的时间应当保证在6个月左右。鉴于我国人大的会期制度在短期内无法改变的事实,应当加强预算委员会作为专门工作机构的职能,为预算的细化以及合理性、科学性进行事先审查和把关。这是一段预算编制部门和预算审批部门互动的过程,人大会和预算工作机构在审查过程中发现的问题,允许预算编制机构修改预算草案,因此相应地即延长了预算编制时间。
(2)预算草案在表决之前,既要听取预算编制部门关于预算编制情况的报告,又要听取预算专门工作机构关于预算审议的报告。
(3)预算编制部门将预算草案提交审议时,必须附有收入支出明细表、上年度决算汇总明细表,以及审批机关所要求的有关近两年财政状况的书面资料。
(4)预算委员会审议预算时实行“三读”制度。“一读”时,由财政机关代表政府就预算草案做出说明,预算委员会委员提出审查意见;“二读”时,预算委员会开始审查部门预算,就各部门收支科目的合理性进行讨论;“三读”时,就政府整体预算草案形成预算委员会的初步审查决议。
(5)预算委员会审查部门预算时,可以采取座谈会、征求意见会等形式,听取公众和有关专业人士的意见。同时,也有权举行听证会,要求各部门就有关收支项目的合理性、合法性进行口头答辩。
(6)预算委员会形成的初步审查决议应当连同预算编制部门最后形成的预算草案在人大全体会议一个月前发给代表。
(7)当人代会各代表团审议预算草案时,应当允许预算编制部门和预算委员会派人听取意见。
(8)预算编制部门在人大会正式投票表决前可以根据本部门的决定、预算委员会的提议、人大代表的意见对预算草案进行修改。预算委员会在听取人大代表的审查意见后,在人代会正式投票表决前向人代会提交关于预算草案的正式审议报告。
(9)预算草案应由各级人大在会议期间由主席团提请大会全体会议表决,由全体代表的过半数通过。
(10)全国人大通过的预算应经国家主席签署主席令予以公布方为有效,地方人大通过的预算应经地方政府行政首长签署命令予以公布方为有效。
在当前预算编制过于粗放的情况下,预算的审批只可能停留在面上而无法深入。一旦预算编制制度的改革得以完成,我们建议,预算审批由现在的综合审批方式改为分项审批。
所谓综合审批,是指所有的预算收支全部集中在一件预算审批提案中由人大代表投票通过。这种做法当然简化了预算审批程序,但是也会带来预算草案局部的不合理影响整体的效果。如果这种不合理的局部内容得以通过,自然会损害下一年度的预算执行效果;倘若整个预算草案都遭到否决,同样也会影响下一年度的预算执行。加之预算草案一旦细化到部门和项目,其内容之繁杂远非今日可比,其地位的重要性也会大大提高,如果要求就所有的方案要么全部赞成,要么全部反对,对人大代表而言,确实难以取舍;对整个社会而言,也承受着过大的不必要的风险,因此一般不为预算法制发达的国家所用。所谓分项审批,是指预算审批时,根据开支的部门和性质将全部预算草案分解为若干个预算审批议案。
预算编制部门分别就各个议案做出说明,预算委员会也需分别就各个议案提交初步审议报告和正式审议报告,人大代表当然也必须对各个议案分别投票表决。这种审批方式虽然程序繁琐一些,但相比综合审批方式却具有无可比拟的优势。在综合审批方式下,一旦预算草案被否决,即会对国民经济的方方面面产生严重影响。即使是预算方案十分合理的部门和项目,其来年的预算经费也会搁浅。因此人大代表一般不敢行使预算否决权。如果实行分项审批,则可以减轻人大代表关于预算草案遭到否决的严重后果的担心和顾虑,他们可以只对明显不合理的预算议案投反对票,而其余的议案则能顺利通过审批。
同时,分项预算的否决不仅影响来年的预算执行,而且必然招致法律对相关机构和人员的责罚。因此这种方式必然增加预算编制部门的工作压力,督促其尽量优化预算草案,科学合理地编制预算。如美国国会完成第一次预算决议的审议时,即将预算支出决议分成若干部分,由拨款委员会的13个小组委员会(按政府职能设立)分别进行审议,并应按照众议院拨款小组委员会、拨款委员会及该院全体会议,参议院拨款小组委员会、拨款委员会及该院全体会议的程序进行审议。
伴随着中国预算编制制度的改革,复式预算的形式必将更加丰富,预算覆盖的范围越来越全面,同时,部门预算也会越来越精细。在这种形势下,实行预算分项审批水到渠成,不会有很大的工作难度。并且,预算审批制度的改革,实行分项审批更有利于推进预算编制的改革。
中国《预算法》既未规定预算审批通过的标准,也未考虑预算被否决的法律后果,自然就不可能顾及预算未予通过的法律责任了。我们认为,这是导致预算编制部门草率从事、敷衍应付的制度性动因。
中国向来强调人大和政府的议行合一,强调中国共产党的统一领导,再加上人大代表参政议政的独立性和主动性都不是很高,因此《预算法》起草和审议的过程中没有考虑预算可能被否决,也是情理之中的事。随着全国民众民主和法治意识的提高,随着人大代表参政能力的增强,也随着由于预算编制的明细化而使预算的重要性越来越清楚地为人们所认识,预算草案遭到否决是完全可能发生的。何况,即使预算否决发生的几率非常之低,预算法也应当慎重考虑。因为法律本来就是对未来情势的一种预测和防范,万一将来中国真的出现预算被否决的情况,在目前的《预算法》框架下,无论是预算编制部门还是预算审批部门都会束手无策。而这是十分有害的。
我们认为,预算法应当规定预算未获通过的补救措施与法律责任,以应万一之需。如果预算被否决,可以考虑的补救措施有:
(1)预算年度开始之后,如果没有生效预算以供执行,则暂时按上一预算年度的标准执行。但上年度已经实施完毕的开支项目不再拨款。
(2)被否决的预算议案经预算编制部门修改后报人大会审批。
(3)预算委员会应当就预算议案未获通过的原因及预算修改的情况向人大会报告。
(4)预算修正案由人大会全体组成人员的三分之二以上表决通过。
(5)人大会通过的预算案从该预算年度的起始日开始生效。已经按照上年度预算标准拨款的部门和项目,其拨款额高于生效预算确定的标准的,在剩余期限内逐期核减该部门或项目拨款数额;其拨款额低于生效预算确定的标准的,在剩余期限内逐期核增该部门或项目拨款数额。
(6)追究有关当事人贻误公务的行政责任。
我国《预算法》认可的预算调整,是指经全国人大批准的中央预算和经地方人大批准的本级预算,在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入,使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入,或者是原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。[14]即只承认预算追加为预算调整,而追减预算、动用预备费、科目留用和预算划转等都不在其列。
预算收支内容的变动及项目的调整是否构成我国《预算法》上的预算调整,关键之处在于是否需要履行向权力机关的报送审批手续。各级政府对于必须进行的预算调整,应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人大会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人大会审查和批准。乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人大审查和批准。未经批准,不得调整预算。[15]而预算其他内容的变动,除追减预算未有法律规定外,都只需履行内部报批程序后由政府或相关主管部门自行决定,无需预算审批部门同意。[16]
无论是从理论还是从常识进行分析,都不难发现,预算的编制和审批建立在合理的假定和预期的基础上。在行政机关组织实施的过程中,如果经济形势发生了变化,致使预算制定的前提条件不复存在,就不可避免要对预算的内容作一定的调整,以保持预算在本财政年度的平衡。目前,世界各国对何种预算变动属于预算调整,以及预算调整的法定程序都因国体、政体的不同而各异。一般来说,追加预算是典型的需要经过预算审批部门审批的行为,而其余的变动则可以由政府自行决定。[17]
我们认为,为增强预算的法律效力,结合我国的具体情况,应当规范预算调整的实体标准和法定程序。具体来说,大致包括以下几个方面:
首先,明确预算调整在预算执行中的特殊性。预算调整绝不应该成为预算执行过程中的普遍现象。如果预算调整过于频繁,对预算及预算法的权威会构成很大的威胁。目前我国预算法对何谓允许预算调整的“特殊情况”未予明定,这给预算调整的申请和审批都增加了很大的不确定性,因此应当设定更加详尽的标准。预算法中应特别强调,预算审批通过以后,除非发生关系国民经济发展和国防安全的特别重要的事由,一般情况下不允许调整。由此,预算调整的理由分为两类,一类是特殊情况,如经济明显过热或衰退、国民经济重大比例关系不协调等;另一类是紧急情况,如爆发战争、内乱、重大自然灾害等,并根据两种不同情况设置不同的审批程序。
其次,严格预算调整的审批程序,预算调整方案应当在本级人大会全体会议一个月前提交预算委员会进行初步审查,形成初步审查决议。[18]人大会全体会议半个月前必须将预算调整方案及预算委员会的初步审查决议发给各位委员。人大会审批预算调整由全体委员的三分之二以上的多数投票通过。审批通过的预算调整方案还需由本级政府行政首长签署命令予以公布方为有效。如果国家发生紧急情况,人大会“两月一会”的制度的确无法适应需要。因此,应规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。如可由主任会议原则批准,下一次会按正常程序追认。[19]
再次,取消县级以下政府追加预算的权力。因为县乡两级政府级别较低,不需要应付国家宏观经济调控以及国防安全的特殊情况,如果发生重大自然灾害而无法通过本级预算自求平衡时,可以通过上级政府转移支付的途径加以解决。
[1]参见苏永钦:《走向宪政主义》,台湾联经出版事业公司1994年版,第258、259页。
[2]德国预算审批完全采用立法程序,预算案必须在联邦法律公报上公布方为有效,因此,从形式上看,预算却是法律。参见孙尚清、于中一等主编:《商务国际惯例总览(财政税收卷)》,中国发展出版社1994年6月第1版,第42页。
[3]以上内容参见黄锦堂:《论立法院之预算审议权》,载《台大法学论丛》第27卷第3期,第14—27页。
[4]参见《预算法》第24条、第38条。
[5]所谓科目流用,在预算审批的环节是指,在不改变预算草案收支总额的前提下,预算科目相互之间的资金调用,也即改变预算资金的使用方向或项目。
[6]参见包丽萍等编著:《政府预算》,东北财经大学出版社2000年9月第2版,第29、39页。
[7]参见张守文:《“第一税案”与财税法之补缺》,载《法学研究》1999年第4期。关于财政联邦制的特征,参见孙开著:《政府间财政关系研究》,东北财经大学出版社1994年12月第1版,第125—133页。
[8]参见《宪法》第89条、《预算法》第14、15、16条。
[9]参见李诚、张永志:《人大预算监督的四类十八个问题研究提纲》,载《中国人大》1999年第1期,第22—25页。
[10]会议期间,预算案加密级,不能做到代表人手一份,且会后收回,也在很大程度上影响了预算审议的效果。
[11]在中国目前的财政体制下,乡镇一级作为独立的预算主体条件并不成熟。因此,我们不赞成实行一级政府一级预算,而主张五级政府四级预算。这样可以保证每一级预算主体真正独立行使职权。
[12]参见徐亚文:《正当法律程序简论》,载武汉大学法学院主办:《珞珈法学论坛》(第一卷),武汉大学出版社2000年10月第1版,第254页以下。
[13]参见陈世荣:《立法程序研究综述》,载李步云主编:《立法法研究》,湖南人民出版社1998年9月第1版,第338、376页。
[14]《预算法》第53条。
[15]参见《预算法》第54条。
[16]如《预算法》第51条规定:“各级政府预算预备费的动用方案,由本级政府财政部门审批,报本级政府决定。”第56条规定:“在预算执行中,因上级政府返还或者给与补助而引起的预算收支变化,不属于预算调整。”第57条规定:“各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目之间的预算资金需要调剂使用的,必须按照国务院财政部门的规定报经审批。”
[17]相关内容,请参见孙尚清、于中一等主编:《国际商务惯例总览(财政税收卷)》,中国发展出版社1994年版,第84页。
[18]作者认为,人大应当建立预算委员会,辅助其行使预算审批权,也包括对预算调整方案的初步审查权。关于此点,作者将另文论述。
[19]参见李诚、张永志:《人大预算监督的四类十八个问题研究提纲》,载《中国人大》1999年第1期,第22—25页。
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作为牵一发动全身的重大改革,中国土地管理制度改革将坚持保障经济社会发展、保护耕地资源、保障土地权益“叁保”原则,促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展。以下是今天读文网小编为大家精心准备的:加快土地制度改革,推进我国农业现代化相关论文。内容仅供参考阅读!
加快土地制度改革,推进我国农业现代化全文如下:
农业现代化是指现代化的科学技术和现代化的工业为农业提供技术手段和物质手段,现代化的经营管理为农业提供先进的管理手段,用现代农业方式(规模化、专业化生产方式)逐步改变和替代传统的农业生产方式和经营管理模式。而当前我国土地的分散经营,一方面难以形成规模化生产;另一方面,现行土地制度造成农民经营土地行为的短期化,难以产生农民学习掌握农业新技术、新管理方法的内在动力。
进入二十一世纪,家庭联产承包责任制已经强烈显示出其本身的缺陷和不足,它不但没有彻底改变我国农业落后的基本状况,甚至造成农业发展的后劲明显不足,严重影响我国农业的持续发展和农业现代化进程。
(一)现行土地制度不利于提高农业生产水平。
当前我国农业从本质上来说仍然是小农经济,面对市场,农民作为生产者、农户作为市场经济中的组成部分,生产和销售都是一家一户,是市场链条上最弱的环节。虽然国家在保护农民利益方面着力不少,但在市场经济条件下,发挥的作用并不明显。中间商的盘剥和市场信息瞬息万变带来的风险,不仅使农产品价格的杠杆作用扭曲和失效,也使作为小生产者的农民利益遭受损害,农民的生产积极性受到严重挫伤。同时,承包制容易造成农民经营土地行为的短期性,甚至采用掠夺性经营方式,导致土地贫瘠化,不利于农业生产的持续、稳定发展,提高农业生产水平也就无从谈起。
(二)现行土地制度制约了我国农业竞争力的提升。
制约我国农业国际竞争力提升的因素有很多,既有产业内部直接和间接因素,也有产业外部的商业环境因素,但从根本上说,诸多因素均受制于现行农业土地制度的弊端。从产业内部来说,一家一户超小规模的土地经营方式,直接影响到农业新科技、新品种的推广和大型机械化耕作技术的应用;土地超小规模经营,导致绝对的规模不经济,造成农业生产成本居高不下,农业生产率低;从外部商业环境来说,以人力要素为主的一家一户分散生产方式,在市场信息的收集与反馈、新技术的学习培训与推广、生产标准化管理、质量的监控等方面,难以形成内在机制和动力,进而造成农产品品种的更新换代和产品质量标准难以保证,这势必无法与发达国家农业的大规模集约化生产经营相竞争。农业生产规模小、劳动力素质不高、生产要素不能合理流动、生产效率低等问题正严重制约着我国农业竞争力的提升。
(三)现行土地制度不能支撑城镇化发展并严重影响工业生产水平。
我国城镇化和工业化的快速推进是历史的必然,但从目前看,由于土地制度的制约,农村城镇化加快发展的基础还不牢固。现有的土地制度下,农民难以完全脱离土地成为城里人;尽管大多数农民特别是新生代农民,虽然向往城市,却没有对如何留在城市拿出长远规划,“候鸟”心理使其在多个企业与行业间不断转移,难以学到一技之长,因而也很难成为真正的产业工人。所以一面是用工荒,一面是就业难,其根源就在于新农民工虽梦想在城市,但又感觉自己的根在农村,毕竟那儿还有一亩三分地,对向产业工人过渡缺乏自主意识,缺乏长远规划。
所以,改革农业土地制度,让一部分有条件的农民离开土地,提高进城农民工的专业分工技能和素质,才能加快推动城镇化,也才能真正提高工业生产水平。而城镇化的推进为农业现代化提供了服务支撑,工业生产水平的提高为农业现代化提供了物质基础和技术基础。因而,如果没有城镇化的推进和工业生产水平的提高与进步,农业的现代化也就失去了物质、技术基础和服务支撑。
(四)现行土地制度正逐渐使中国农业沦为西方发达国家
的附庸。当前西方发达国家有相当一部分农业生产跨国企业,以农业生产为依托,进入农业研发领域,抢占市场。我国涉农企业完全无法与这些跨国大公司竞争,因为我国涉农企业既在规模、效益、技术上无法与之抗衡,又没有土地依托。国家相关科研机构找不到上规模的土地经营企业合作,靠政府配合又无法应对市场条件下的竞争;涉农企业本身因为规模小数量少,对农业研发既没有基础,更没有动力,只能被别人牵着走。不改变这种现状,就只能任由我国农业一步步沦为西方发达国家的附庸,我国农业的现代化也就无从谈起。
小农经济形态已经不适应我国经济社会的发展,不适应农业现代化的进程,改革土地制度势在必行。现在各地出现了很多土地转包向种粮大户集中、通过自发整合向合作社集中的现象,都是农民适应新形势的自发创造。党和国家已敏锐的注意到了这个问题,《农村土地承包法》和《物权法》的颁布,为土地改革提供了法律保障 ,农村社会保障体系的逐步建立,为农业土地制度改革提供了良好的基础;国(境)外成功的土地管理经验为我们提供了很好的经验。所以改革的积极推进与改革的审慎并不矛盾,土地制度改革的关键是要明确政策导向和制度设计。
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 》指出,“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”[1] 现在进行土地经营模式改革的主客观条件均已具备,改革时机已经成熟,关键是要顺势而为,不失时机稳健推进土地制度改革。
在土地公有制、土地承包经营权由家庭分散拥有的前提下,通过承包经营权流转来实现土地集约化规模化经营,土地流转和规模扩大后的专业农户(家庭农场)经营、合作经营、公司经营模式下,家家包地的同时不再户户种田,这才是一种新的中国农业的经营模式;只有在这样的经营模式基础上才能建设中国现代农业。
(一)因地制宜,走土地集约化之路。
进行土地集中经营有以下三种形式:
第一种方式是以农户参股的方式进行土地集中。由有能力的种粮大户或几户联合,实行集约化耕种,农民以土地参股,按一定的比例分红,让不种地农民安心地离开土地外出务工。这种方式的优点:一是整合后的土地经营者,可以发挥其资金、技术、设备等优势,提高生产效率,增加粮食产量;二是劳动力转移效果显著;三是这种方式适合以自然村为单位,引入市场竞争机制,市场化运作,农民自由出让土地,通过合同的形式确定收益,操作比较容易。
第二种方式是以村社合作的方式进行土地集中。参照以前农业合作社形式,以村为单位把土地集中起来,农户入社,不但能够集中土地,还能够集中资金、生产资料,按地亩、投资、劳动力投入做利润分成。
这种方式的优点:
一是农户自愿加入合作社,自愿出资,可以由小到大、由低到高地推进合作社的规模和运作水平;
二是劳动力转移效果也比较显著;
三是利于引进先进技术,从种到收,从良种的选择、土地的改良、农用机械的使用、病虫害及自然灾害的防治到农产品进入市场,都由合作社统一组织,在专业人员的指导下进行科学的规划;
四是这种方式在全国有很多成功的例子,效果明显,土地投入减少、产出增加,基础设施的投入也有保障,农业抵抗自然灾害的能力增加。
第三种方式是引入社会资本进行土地集中。将社会资本引入农业生产领域,对土地进行工业化经营,是提高农业生产水平最有效的办法。社会资本进入农业后,农民会向两个方向转移,一是为农业企业服务,在家门口成为农业产业工人;二是向工业转移,逐步成为工业产业工人。但是不管农民向哪个方面转移,即土地承包关系变更前,其每年都得到一份来自其土地承包出让的固定收入。
当农业发展到较高水平后,社会资本的进入是大势所趋。社会资本进入农业领域后,随着市场竞争加剧和市场监管加强,资本的特性将显著表现在农产品品牌竞争、农业技术创新以及农业企业管理创新等方面,进而带动农业和农村的发展。我们可以预计,社会资本的进入将会使我国农业发展出现新的转机。届时,社会资本以集中起来的土地生产为依托,吸纳农业人才,或与大学等研究机构合作,设立农业技术研究机构,不但能推进其企业自身的农业生产水平,加快农业现代化进程,还可立足中国地域特点,在种子、农药等各种农业技术上取得突破,打破西方发达国家对中国农业的知识产权控制,提高中国农业安全水平。
以上三种土地集中的方式,可以说是土地集中经营的三个阶段,是三个由易到难、由低到高的阶段,也是中国农业改革必经的三个阶段。但不是说非得按部就班的三步走,应根据各地实际情况,因地制宜采取适合的集中方式。在进行土地集中的同时,再辅以国家的惠农政策和严格的土地监管,农业的生产效率将得到本质性的改变,取得飞跃式的发展。
(二)完善相关法律,推动土地集中经营。
从国外经验看,单纯的自发式农地流转不太可能将农地集中起来,但若以政府强制性行政措施推进农地集中流转,又往往违背农户自由意愿,损害其权益。因此,法、德、日等国都采用政策和法规来引导农户自愿流转农地。如日本于1970年大幅修改《农地法》,该法为促进农地规模经营,专门设立由国家、地方政府和农业协同组合共同组成的不以盈利为目的的农地管理公司,协助农业生产单位从农户那里流转农地,政府对农业生产单位和农户双方均提供优惠补助。
1980年日本颁布《农地利用增进法》,积极推行农地委托经营,在农业协同组合的协调下,农业生产单位接受农户的委托,扩大农地经营规模。 进入本世纪以后,台湾当局推行了所谓第三阶段的土地改革,主要内容是建立老农退休机制,推动“小地主大佃农”计划,并规划农地分级分区管理和变更机制,在土地银行和农会等中介机构的协助下,促进农业经营向企业化目标迈进。
始于1993年的越南农村土地制度革新推动了越南农业的快速发展,其中最显著的成效是粮食从短缺变为有余,现已成为仅次于泰国的世界第二大稻米出口国。越南几经补充完善的《土地法》明确规定土地的所有权为国家所有,赋予农民长期稳定的土地使用权,目前已完成了农户土地使用权证的发放,为农民土地权利提供法律支持和保障。同时,增加了农户土地作为投资的合资资本权利。2001年的《土地法》,赋予了农民农地赠予权,还规定了土地发生变更的情形及变更登记程序。新修订的《土地法》中,土地首次被官方认定为一种“特殊商品”,具有价值,因而可以交易,允许农民和经济组织参与土地的市场交易。
我国可借鉴这些国家和地区农地规模经营的经验和做法,用政策法规正确引导农户自愿流转农地。
(三)进一步明确农地产权,建立完善的农民退出机制。农地产权价值化,有利于完善农民的“退出”机制。
第一,要改变当前农民土地产权只能“用”,不能“带走”,也不能“兑现”的状况,让农民从土地产权的转让和流转中获益。农民可以通过对土地的耕种和劳作获取利益,也可通过多种形式,如再承包、入股、转让等,从土地产权的价值化流转上实现最大化的利益,这种作法为希望从事非农产业的农民提供了退出机制。
第二,要逐步将农村的社会保障由依靠承包的土地转变为依靠社会保障制度。国家应该有步骤、有重点地将在城市己经实行的社会保障制度推广到农村。先通过建立”承包地+个人账户”的双重社会保障制度,积累社会保障基金,在积累一定的资金后,承包地的保障功能逐步退出,即将“承包地十个人账户”的双重保障体制向单纯的“个人账户”式的社会保障制度转化。承包地的社会保障功能的退出,可以还土地以正常的生产要素性质,尽可能地发挥土地的经济功能,使土地的流转依靠市场的力量,而不是行政的手段。这样有利于促进土地流转,从而为农民提供较为完善的退出机制。也为提高农业生产效率、促进农业现代化提供土地要素的保证。
(四)发展引领有效、支撑得力、网络发展的农业生产性服务业与农业社会化服务。加快完善农村信息综合服务体系,形成网络发展的农业服务供给格局和农业服务能力格局,促进农业与服务业融合发展,培育城乡要素平等交换机制和城乡一体化发展的体制机制,探索农村土地、房产等资产要素市场化交易机制,切实提高农民利益保障;完善土地租赁、转让、抵押二级市场,积极推进农村产权制度改革。
一是必须坚持土地公有。我国实行的是社会主义土地公有制,因此农村土地的所有权属于国家和集体,这是不能改变的,毫无疑问,改革的是使用权制度和经营管理权制度,土地公有是必须坚持的原则。
二是必须保护耕地。2008年10月,,党的十七届三中全会明确提出:“坚持最严格的耕地保护制度,层层落实责任,坚决守住18亿母耕地红线。划定永久基本农田,建立保护补偿机制,确保基本农田总量不少、用途不变、质量有提高。”[2]可见中央力保耕地安全、力保粮食安全的决心十分明确。如果将土地改革称之为一场革命的话,那么这必须是一场“红线内的革命”。因此,土地集中经营,无论是什么方式,都必须确保“农地农有、农地农用”这个基本前提。
三是必须保障农民利益。农村土地既是农民的生产资料,当前还兼具社会保障功能。在土地流转过程中,既要健全和完善农村社会保障体系,减弱土地的社会保障功能,使失地农民“农转非”后顺利的从过去农民的生活方式、生产方式和行为转化为市民的生活方式、生产方式和行为;又要改变过去一次性货币补偿和安置为主的做法,建立合理的土地增值收益机制,确保农民利益
农业现代化是我国农业发展的必由之路,从根本上解决中国农业二元化结构在于加快我国农业现代化的进程。目前我国农业改革还不足以彻底改变农业落后的基本状况。只有进一步深化农业改革,消除现行土地制度的弊端,实行合理和适宜的土地制度,才能持续快速发展中国农业,推进中国农业现代化的进程。
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《中华人民共和国土地管理法》于1986年6月25日经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过,1987年1月1日实施。此后,该法又经过了三次修改。从法律制度的源头上,完善征收与补偿机制,改革土地利益分配制度并将改革成果归由人民共享,实现城乡一体化过程中公共利益与个人利益之间一种理性的平衡,无疑是减少征收中矛盾冲突,促进社会和谐稳定、继续高速发展的必要之策。以下是读文网小编为大家精心准备的:我国土地管理制度的改革与发展相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
我国土地管理制度的改革与发展全文如下:
在1982年,的国务院机构改革中,第一次对我国的土地管理制度作出调整,有关部门介入对土地进行有效管理,改变了以前土地无人管的状态。1986年国务院成立超脱部门的国家土地管理局,改变以前部门共管的情况,成立相关部门,对全国的土地进行统一管理,这比较上一次的改革来说,确实是一个很大的进步。从1997年起,党中央、国务院采用更加严格的措施来对土地地形管理与保护,并且增设土地资源部,对土地,矿场和海洋等资源进行合理规划、管理和保护。
从这三次改革中可以看出来,我国具有中国特色的社会主义土地管理制度从改革中诞生,同时也是在改革中变得更加完善。不仅促进了社会的发展和经济的进步,而且,有效的管理了土地资源,为更好的利用土地做出了巨大的贡献。经济体制的改革和政治体制的改革,也是土地管理制度进行改革的原因,随着改革的深化,土地管理的职能就越是完善,政府在依法行政中,土地管理职能是不可缺少的重要职能。保护耕地是土地管理最重要的任务,党中央、国务院几次进行土地管理制度的改革,都把保护耕地放在重要战略目标,足以显示出国家对耕地的保护决心。土地管理制度的完善的同时,相关的土地立法也在完善,真正贯彻了有法可依的治国方略。
2.1我国土地管理制度目前已经形成三维统一的体系
目前,我国已经基本上形成了一个三维统一的土地管理制度。所谓的三维统一就是指覆盖面广、保护力度强、政府和基层协调统一。我国的土地管理制度对土地进行统一管理。全国土地和行政辖区全部土地统一管理,包括地政土地和城乡土地的统一管理。另外在土地调查、评价等基础业务上,不管是地权的管理、土地的征用还是土地供给等业务,全部由政府管理部门进行统一管理。除此之外,在垂直方向上,各级政府下面都设有专门的土地管理部门,现在又对土地、矿产、海洋等国土资源进行统一管理,就进一步深化了土地管理制度。
2.2我国当前土地管理制度仍存在一些问题
虽然我国的土地管理制度经过三次改革,已经形成完整的体系,但目前我国土地管理制度的建设中仍存在很多的问题。
(1)法制观念淡薄,执法不严。现在是法治社会,虽然在土地管理中很重视立法,大众的但是法制观念还是很淡薄,知法犯法的情况时有发生,而且执法力度明显不够。
(2)土地管理是行政职能,但是有许多技术业务只有通过中介部门才能完成,由此政事企业职能关系不够清晰等问题就不可避免的出现。
(3)土地管理的各项业务,在经济发展的同时,也已经全面展开,但是,目前为止,土地管理还没有形成高效运转的管理模式。
我国土地管理制度的最基本的任务就是我国的土地管理制度最基本的任务就是维护土地公有制,调整土地纠纷,今后土地管理制度的发展的要以维护社会主义土地公有制为原则,坚持我国基本国情,坚持社会主义制度。
(1)以保护耕地为重点。农业是我国国民经济的基础,有数据表明,我国人民生活需要的食物,其中有83%以上是来自自耕地的生产,我国以工业大国自居,但是归根到底农业是工业发展的基础,因此要加强对耕地的保护。保护耕地有利于经济的发展,同时对提高人民生活水平有着重要的意义。所以保护耕地要放在重要战略部位,并踏实落到实处。
(2)完善地权管理体系。加强地权管理是加强土地管理的关键,因为土地管理最重要的就是要加强对地权的管理。也只有加强对地权的管理,政府才能够顺利地进行税收工作。同样,也只有加强对地权的管理才能够更好的对土地加以利用。因为在土地利用过程中,不管是土地利用总体规划还是用途管理,都需要地权管理来保证实施。只有管理好地权,就能管理好土地利用的其他工作。从这个意义上讲,对于地权的管理是土地管理的核心。
(3)建立不动产统一管理体系。这里所得说的不动产指的是土地及土地定着物,包括土地上的房屋建筑、桥梁铁路等等,要加强对这些不动产的管理。为了更好的加强对不动产的管理,最重要的是要解决房地统一管理问题,政府及相关部门要制定相关规范,做出硬性规定,使统一问题可以真正解决。
随着社会的发展,我国的土地管理制度日益完善。我国的土地管理制度最基本的任务就是维护土地公有制,调整土地纠纷,并且在此基础上,根据国民经济部门综合发展的现状,合理的对土地进行规划,完善土地的生态环境,并且提高土地利用率。让有限的土地资源发挥出最大的效用。
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农业合作经济组织是市场商品经济发展的产物,这种合作经济的思想最初来自于西欧。19世纪中叶,随着资本主义的发展,产生的生产过剩危机,整个西欧都处于改革的十字路口,于是各种互助合作组织就出现了。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:中国农业合作制度变迁的格局和方向相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
摘要:作者以中国农业合作制度及其变迁作为完整个案,从制度结构、变迁过程等方面,证实这是一场诱致性制度变迁和强制性制度变过反复交替.并渐臻二者协调配套之佳境的过程;并验证了作者提出的理论假设:只有强制性变迁与诱致性变迁协调配套实施,才能化解强制性变过带来的产权低效和“制度失败”,以及诱致性变迁难免存在的“搭便车”等问题.才能渐次形成制度变迁的最佳格局;因此,未来的农业合作制度变迁无疑应沿着这一理性路径迈进。
关键词:农业合作 诱致性变迁 强制性变迁
寻找最佳的制度结构和接近最佳制度结构的途径.一直是经济学者关注和研究的问题。对于中国农业合作制度的变迁,不少学者从新制度经济学的一些基本理论如交易费用、产权、国家、效率等出发,集中探讨了中国农业合作中的某些重要问题,并由此对新制度经济学的理论进行了重大的创新(林毅夫.1990;周其仁,1994;郭剑波.1994;伍山林,1996)。这些学者们都自觉不自觉的借用了D·C·诺斯和林毅夫对制度变迁类型的划分,诺斯认为制度变迁是一个追求潜在利润的渐进的制度交替过程(D.C.North,1990),而林毅夫则认为制度变迁是人们在制度不均衡时追求潜在获利机会的自发变迁(诱致性变迁)与国家在追求租金最大化和产出最大化目标下,通过政策法令实施的强制性变迁(林毅夫,1989),但这并不意味着探寻最佳的制度结构只能从二者中选择其一。
新制度经济学在交易费用不为零和存在制度且制度(包括产权)并不总是有效等假定下,研究国家、制度以及制度变迁。新制度经济学认为,制度变迁究竟按哪一种方式演进,不但取决于意识形态、以及传统、习惯等非正式制度安排;还取决于以往的制度变迁路径的影响即以往制度变迁的方式、数量、种类以及原因等;还取决于各行为主体的表现,比如其个性与理性程度等;还取决于外部性的大小、潜在利润的多少等等。在一场强制性制度变迁中,国家以及国家信奉的主流意识形态,即在一个社会里占主导地位的意识形态,举足轻重。
但问题是,诱致性变迁难免外部性和“搭便车”等问题出现,可以化解外部性的国家也总在边际收益一边际成本的前提下实施制度创新,加上对严出最大化和租金最人化目标的追求,国 家导致的政策失败(制度失败)和产权的无效率是一种常见的现象(林毅夫,1989)。
因此,我们假定,在正交易费用和制度安排并不总是有效的条件下,要接近或形成最佳的制度结构,就须:
(1)应使诱致性变迁与强制性变迁配套协调实施,以收取长短之效;受这一基本假定的制约,还应:
(2)使国家尽可能的保持理性,并使国家理性、群体理性符合个人理性而 不是相反;
(3)使意识形态等非正式安排与正式安排及正式安排的变迁协调而不是相反;
(4)使制度变迁既依赖既往的制度变迁路径,又要大胆创新;
(5)产权形式要趋向多样化。
我们将选择中国农业合作制度及其变迁,来检验上述假定。
(一)建国前的农业合作制度变迁
建国前的农业合作制度变迁,在根据地以外的地区,缘于国家追求增加财政收入、银行振兴等潜在收益.以华洋义赈会倡行合作救灾为开端,以1928年国民党政府合作事业指导委员会的设立和 1934年《合作社法》的出台为标志.迈上了国家单方面实施、推动制度变迁的途经。由于资金来源和规模受到较大限制、也不能有效减少农民加入的交易成本,这场强制性制度变迁致使一方面信用合作大发展,一方面高利贷盛行乡间;虽然合作社在保甲制下普及到保,而农业生产却日趋凋敝。
根据地的农业合作,主要体现诱致性待证。采取了农民自愿的方式,“民办公助”是政府行为的主凋。才溪乡的耕田队和耿长锁的合作社等都采取了灵活的资源配置形式和收人分配方案,努力寻找按劳分配和按股分红的适当比例。但是,由于规模的扩大受入社农民退出权的限制和交易成本的制约,寻找合理的分配方案交易成本就很高.不合理的分配又加大了入社农民的退出行为,从而增加了组织成本,合作社的经济绩效并不理想,只能实现较小的规模经济。
可见.强制性变迁和诱致性变迁都会面临交易成本与规模扩大的矛盾,由于交易成本的存在.规模扩大并不等于经济绩效提高。根据地以限制合作社的规模来减少交易费用,即在生产水平低的情况下.以追求较小的规模经济为目标的做法,是历史已经验证了的理性选择。但后来的变迁恰恰忽视了这条成功的经验。
(二)告别私有产权并极力追求“公平’(1949~1978年)
关干农业合作的重大决策形成于1953年以前。决策依据是对当时出现的两极分化、中农化、富农经济等现象的综合分析,对旧中国农村贫困状况的估计和原因探讨。以及政府强烈的想把中国引向富强的使命感;也体现对意识形态绩效的追求,对不公平增长方式的舍弃和对公平增长方式的偏好——这表现为对收入分配差别的刻意缩小和以产权的不断公有比为缩小分配差别的手段。而库兹涅茨的研究表明,“收入分配不平等的长期趋势可以假设为:在前工业文明向工业文明过渡的经济增长早期阶段迅速扩大,而后是短暂的稳定,然后在增长的后期阶段逐渐缩小。”约翰逊也说,“‘经济平等的成本对任何希望增长的处于发展中的经济社会来说.可能都是巨大的;待别明显的是,从历史上看经济增长的极大突发,一直是同极大的意外收益的前景和结果相联系的,所以.一个热望取得迅速增长的国家过于强烈的坚持旨在保证经济平等和公平收入分配的政策,似乎是不明智的。”因为这将限制对资本的积累和投入,而大多数情况下,经济增长必须以收入差别为前提。因此,政府当时对公平增长方式的选择,成了社会稳定的前提.但也由此丧失了不少的经济增长机会,制度创新的绩效也大受削减。这可以从合作社的产权制度变迁中看出。互助组为初级社取代,是因为其规模效益有限,更因为它依然是较完整的私有产权。当时条件下最有效的产权形式——初级社的效率尚未发挥出来就为高级社所代替,原因之一就是高级社是较完整的公有产权。人民公社取代高级社,则说明国家除了要用产权的公有化实现对社会经济资源的控制外,还要通过建立全新的、完备的社区治理机构来控制农民甚至农民的思想。
初级社既成功地分割了私有产权,又通过给予农民较完整的退出权以形成社内农民的自我实施机制,有效地化解了合作社解散的风险。初级社以使农民获得较互助组更大的剩余享益权作为交换条件.从农民完整的私有权中.分割出一部分归合作社控制的剩余控制权,以私有土地入股的形式构筑了合作社的共有产权结构;生产股份基金的交纳无疑又增加了合作社的产权权重。由于农民拥有较完整的退出权,而退出的自由度与合作社的经营风险成正相关,农民不仅可以实施对合作社的监督,使合作社的管理者努力改善合作社的经济绩效,还可以参与合作社的分配等重大制度决策。对于社员来说,拥有较完整的退出权意味着拥有较完整的剩余控制权和剩余索取权;这使他们可以较自由地退出.也使他们倾向于维持合作社的
稳定运转,从而自觉形成一神防范大多数社员退出以至合作社解散这一风险的自我实施机制(林毅夫,1990)。
较完整的退出权是初级社制度的关键。但形成初级社自我实施机制的还有意识形态的作用。国家借自身暴力潜能的比较优势.特别是在生产公共物品方面的规模经济优势.在农业合作之初实施了大规模的意识形态灌注.这使全新的主流意识形成了一种重要的行为规范。其内在现定之一就是支持合作社,要求农民加入合作社。这就使单个衣民退社的风险和不确定性成培加大。
另一原因是合作社增加了对生产监督管理者的激励,给他们以较多的剩余权,如地位的改变(从地位低下的“泥腿子”到一方的领导)以及相应的收益(荣誉以及误工补贴)等(A.AAlchian、and H.Demsetz,1972)。
最重要的在于合作社是一种由私有、共有和公营组成的混合型产权结构。除了由公营带来和用于公营的公共积累产权归属不明外,每种产权都能获得其相应收益;而公共积累这时所占比例并不高,《农业生产合作社示范章程草案》中规定,初级社应留全年收入的5%~10%作为公积金,1%~2%最多3%作为公益金。产权不明晰带来的负面影响并不突出。
此外,初级社既继承了由私有观念形成的标准行为,又承继了相沿已久的农民间合作互助的传统,从而借传统的“行为标准化”功能减少了交易费用。
总体来看,初级社就是马克思所说的“重新建立”的“个人所有制”。马克思曾指出:“从资本主义生产方式产生的资本主义占有方式,从而资本主义私有制,是对个人的、以自己劳动为基础的私有制的第一次否定。但资本主义生产由原自然过程的必然性,造成了对自身的否定。这种否定不是重新建立私有制,而是在资本主义时代成就的基础上,也就是说,在协作和对土地及靠劳动力本身生产的生产资料共同占有的基础上,重新建立个人所有制”。初级社的产权明晰形成了对社员和合作社的双重激励,这也符合马克思合作思想的本意。但因为它与主流意识形态的规定、国家的工业化目标和控制农村社区目标,都存在明显的距离,所以较早地被高级社替代了。
高级社使集体公有产权成了唯一的产权类型,因此,农民的退出权大受限制。而生产责任制不能解决因产权不明晰而带来的分配不合理,和由此产生的激励严重不足的问题。加上农民的意识形态、传统、习惯并没有发生根本性的变化,公有产权的实际经济绩效并不理想。但是,国家及其代理人并没有去仔细研究产权结构及其实施机制,而是认为现有组织的规模不够大、产权公有程度不够高、国家没有控制农村社区,从而使高级社的缺陷在后起的人民公社中放大,高级社时开启的实施机制探索也受到更大程度的限制,意识形态日趋刚性,终致公社制度成为一种追逐理想的冲动,而被现实撞得粉碎。
(三) 1978年以来制度变迁的整体扫视
与改革开放前的强制性制度供给不同,1978年后的制度变迁是以初级行为主体。对潜在的获利机会的积极追求为主因的一场诱致性变迁。从大包干到乡镇企业的崛起,到股份合作制的实行,到农业产业化,制度变迁是一个不断认识获利机会、不断实现潜在收益的过程;制度变迁从发生到推广,总是一个不断“学习”——信息成本很低的借用和移植的过程;从收益分配的角度看.也是一个不断追求帕累托最优、不断接近帕累托最优的过程。
1978年以来制度变迁是一个对多种互补性制度不断选择的渐进变迁过程。各种制度间不但存在互补竞争关系,而且其间的替代也5主意寻找交易成本低的变迁路径.双轨制至今还是一种有效选择。在大包干依然发挥巨大作用的同时,产权形式和实施机制的创新日趋繁夏多样化,合作制度也成了大的制度分蘖母体。
1978年以来变迁还以初级行为主体日趋活跃、国家行为日趋冷静为表象,后者集中表现 为国家角色由市场上的运动员十裁判员员向裁判员的转换,以及主流意识形态由刚性(僵比不变)变为弹性(富有包容性和对现实的适应性)。
1978年以来的制度变迁.正因为有这些待点才会获得良好的经济绩效。但是,这场制度变迁却又明显表露出制度供给不足的弊端。在市场比进程中,土地使用权的流转迟缓,就是农村经济制度需求难以满足的原因之一,也是合作制度创新成效有限的原因所在。
中国农业合作的道路充满曲折艰难,要面对太多的困难和复杂的矛盾。
(一)公平与效率的两难选择
直到今天,人们还在争论:合作社究竟应该是什么?不同的回答是因为对公平与效率的不同取舍。穷人希望合作社充满公平色彩,但合作社又要在竞争中求生存。所以,合作社只能是劳动者在合乎国家法律及其他制度规定的前提下.遵循合作社原则实现劳动的联合和资本的联合,通过资本的集中运营和劳动的分工协作,采用按劳和按资相结合的分配制度.以改善劳动者经济状况的经济组织。
我们不认为合作社应仅有劳动的联合或以劳动的联合为主,相应合作社也不应仅仅采用按劳分配的制度。那样就会把合作社局限在劳动的联占中.把台作社的产权制度限制在公有的范围内。现实表明,没有资本的联合并以之为基础,任何社会生产将成为空中楼阁;历史也表明,把可以容纳多种产权形式的合作社局限于劳动的联合中,将合作社等同于社会大生产的一个车间,否认合作社中存在的各种经济利益和产权关系,明显是苏联模式的翻版,是对合作社内在含义的扭曲。
我们认为合作社要兼顾公平与效率。从合作社的发展史以及世界各国信奉的罗虚代尔原则中可以明显看出,合作社要发展壮大并同时对社员实行利润返还。就必须改善内部管理,完善各项制度,甚至要不断提高社员素质,充分实现效率;马克思恩格斯也讲过合作社要有自己的经济利益.要改善社员的生活,但 中国的合作社却长期奉行“无盈利主义”.致使今天人们还谈“合”色变.将合作等同于财产的归并。这就是过去将合作等同于“公平”——极度平均比的负面效果之一。可喜的是,改革开放以来,合作社已渐次恢复了其本来面目,并逐渐适应商品经济尤其是市场经济体制.日趋成为市场中追求利润最大化的、以合作原则组织起来的、生机勃勃的经济组织。合作社选择了公平与效率兼顾,就从公平与效率的两难选择中解脱出来了。
(二)意识形态流变造成的内在不协调
中国的合作思想和理论主要是一种舶来品。建国前的合作社主要依托西方的社会经济理论,建国后的合作社则访苏联模式。无疑,酉方的社会经济理论与中国农民的传统、习惯、观念之间,不仅存在距离,可能还有难以弥合的鸿沟。建国前华洋义赈会极力推行合作救灾成效甚微.原因就在于,受灾的农民并没有进行合作的理念。同样,马克思主义的合作理论要为农民所接受,也需要一个较长的过程。何况,我们接受并用作指导的合作理论偏离了马列主义合作理论的精神,因此加大了实施农业合作的难度,使我国的农业合作走了一段不应走的弯路。
马克思主义经典作家的合作理论是灵活的.他们认为无产阶级夺取政权后.合作经济可以在一段时期内与国有经济并存.合作社有其独立的经济利益;合作社内部可暂存雇佣关系,但要加以限制;对于既是劳动者又是私有者的小生产者,不能采用剥夺的方式,而要建立各种合作社使他们逐渐过渡到共产主义(社会主义)。合作社只是一个向社会主义过渡的“中间环节”并非社会主义或共产主义性质的因此,马克思恩格斯论述了多种合作社模式,如“合作工厂”、“合作贸易”、“合作生产”、丹麦社会主义者提出的“股份合作制”——将农民的“土地结合成一个大田庄,共同出力耕种,并按入股土地、预付资金和所出劳动力的比例分配收入”、法国巴黎公社将要建立的合作联盟、俄国农村公社中的“劳动组合关系”、当然还有马克思恩格斯伦述最多的集体所有制的合作社。可见,经典作家并没有给出组建合作社的固定模式。
斯大林则将合作社等同于集体所有制的经济组织,并坚决主张用这样的合作社去取代小农经济。斯大林简单的抛弃了布哈林先发展市场关系使农民摆脱贫困再组建多种形式的合作社、要用实际利益吸引农民等正确主张,把合作社的建立与建成社会主义、实施工业化战略“全盘集体化”“消灭富农”等同起来,使苏联斯大林时期的合作化、集体化实际上变成了建立社会主义制度安排的_运动。
由于苏联的集体化曾作为一种成功的经验广泛流传,由于中国的领导人,特别是毛泽东更多的吸收了斯大林而非马克思恩格斯的合作思想,斯大林的合作思想成了中国农业合作方面的主流意识形态.就使中国的农业合作制度的变迁不能不体现出较多的苏联模式的印痕。而中国传统的小农经济依然占主导地位,相沿千年的旧意识形态、习惯、传统都未发生太多改变,苏联模式一旦成为中国社会的主流意识形态,并将决定制度创新的规模和方向时,就会与农民——小生产者依然坚持的旧意识形态(根深蒂固的私有观念等)、传统(相沿已久的劳作生活格调)和习惯(散漫悠闲的个性)相矛盾,就需要他们形成一种新的标准行为以取代相沿已久的传统和习惯。仅此一点,农业合作制度的变迁就只能是一场高交易费用的强制性变迁。
(三)改造对象——个体小生产的高度稳定性
受上述意识形态规定的制约,当时的农业合作不仅要改变人们的旧传统、旧意识、旧习惯,还要同时改造小生产、取消小生产。改造小生产任务相当艰巨.因为,自近代以来小生产呈现出的分化趋势是:解体与稳定并存,而稳定是主调。解体是因为其小规模、低水平的待性.稳定则缘于其内在的产权制度。由于稳定的自给自足的经济制度(产权制度和分配制度合一)对国家和社区的冶理叽为来讲,是可大大节省交易成本的,它们都倾向于使其稳定延续。还由干资源禀赋的刚性制约.以及自身仅够自给的经济规模,农户便自觉的削减交易量,使初始产权的交易受到限制,由之衍生的剩余控制权和剩余享益权的交易成为常态。加上这种经济制度小而全,自身对外界环境有较强的抵抗能力;以及近代社会的变迁较少触及社区的治理机沟——制约小生产的政治制度.小生产的制度环境并没有发生根本性变化,小生产基本是稳定的。从这个意义上讲.改造个体小生产.就不能停留在规模扩大和产权的公有比程度上.还要以社区治理机构的改变作前提。因此,这场制度变迁是大规模、高难度的,加上要面对的是千万个与小生产、传统社区治理机构、旧习惯、旧意识形态、旧传统有千丝万楼联系的小农.制度变迁的交易成本很高,为此.要么是一边累积变迁所需的费用.一边渐进的变迁;要么就一气呵成,用提高速度来减少交易费用。但实践证明,后者容易煮夹生饭,还会使强制供给的制度安排陷于无效。
(四)规模与效率的矛盾困境
从建国前的农业合作中就可以看出规模与效率的明显矛盾。那时的矛盾表现为规模过小,难以形成规模经济.扩大规模又面临因农民退出带来的高交易费用。后来的规模过度扩大,如高级社和人民公社.又产生了较高的监督费用,导致合作组织的效率难以实现。加上分配制度极不合乎帕累托效率原则,追求不伤害任何人利益的平均化分配,却使大多数人的利益受到损害,以致组织中出现大量的机会主义、“搭便车”和偷懒行为,不断侵蚀组织的制度结构并最终使之陷干无效。
(五)产权兼容性与目标单一性的矛盾
在前面我们给出的定义中,合作社可以兼有劳动联合和资本联合、按劳分配和按资分配的功能,因此.合作社必然会兼容多种产权形式。因为分配制度是对剩余权的规定.不同的剩余权必须以不同的初始产权为前提。初级社制度中就存在私有、共有、公营多种产权形式。但受主流意识形态的规定,我们组建的合作社只是以改造私有权、向社会主义过渡为目标。由此又引出一系列难题:要改造小生产、改造传统的社区治理机构。改造农民的思想等等.最终陷入了无效率的困境。解决这类问题,就需要从使意识形态富有包容性入手,营造多种产权形式竞争改进的良性状态。这是改革开放后制度变迁呈现出的喜人特征。
此外,个体分散经营带来的高交易成本,农业比较利益低下与支援工业化的任务.解决民贫与国弱孰先孰后等等.都是农业合作面临的难题。
上述难题,归根结蒂是制度变迁方式选择的问题。要化解高交易费用,国家不惜改造传统的社区治理机构.强化意识形态贯输.追求对旧政治制度、旧产权制度、旧意识形态的迅速替代。由此带来的一厢情愿,却造成制度安排的无效率状态。但如果听任制 度安排自发的创新 ,在建国前不足最低规模经济的基础上,实现最低规模经济尚是一道难题,如何满足国家追求最大规模经济以实现产出和租金最大化的愿望呢?建国后特别是高级社后的农业合作制度变迁,因规模较大而产生过高的监督成本,同样陷于无效状态。这似乎已经说明,从诱致性变迁与强制性变迁二者中任选其一,都难免要陷入制度变迁方式选择上的困境。
透过1978年后以诱致性为主的制度变迁,我们看到:农业合作制度变迁中,诱致性变迁易导致供给不足、强制性变迁易忽视初级行为主体利益的难题,居然有了解除可能,这就是使初级行为主体具有活力.不断实施创新,国家理性地做最终决策。形成一个上上下下协调实施制度变迁、诱致性变迁与强制性变迁配套进行的良性状态;这就是卞流意识形态趋向弹性、包容并与其他的意识形态协调的和谐状态;这就是正式制度安排的变迁较多的照顾到初级行为主体的传统、观念、习惯的宽松状态;这就是制度变迁不抛弃过去的路径并在过去的路径上大胆的不断创新的理性状态……无疑,这一状态将不断接近制度变迁的最佳状态——制度安排协调配套实施从而使制度供给与制度需求渐近均衡的的状态。我认为,这是中国农村改革最大的贡献之一,也是1978年以来这一轮全局性改革最成功的经验之一。
综上所述,农业合作中面临的难题,可以归结为对诱致性变迁与强制性变迁的两难选择问题;‘因此,解除难题的手段就是努力使诱致性变迁(创新)与强制性变迁(创新)配套协调实施。农业合作的实践反复证明,只有这样才能接近甚至达到制度变迁最佳状态——制度供给与需求均衡的状态。
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自上个世纪至今,许多国家都对教育进行了改革。我国也不例外。下面是读文网小编为大家整理的关于教育改革的论文,供大家参考。
摘要:在当前的高等教育领域当中,广播电视大学是一个十分重要的组成部分。而在新时期广播电视大学的发展当中,计算机教育占据着越来越重要的位置,有着不可忽视的重要作用。在新时期的社会当中,对于社会需要的综合型人才来说,计算机能力是不可缺少的一项重要素质。因此,应当对新时期广播电视大学计算机教育进行有效的改革与优化,同时进行积极的探索与实践,使计算机教育能够发挥出更大的作用。
关键词:新时期;广播电视大学;计算机教育改革;探索与实践;
一、引言
在广播电视大学当中,计算机教育看似较为简单,然而在实际的教学当中,却往往难以取得理想的教学效果。在新时期广播电视大学的发展当中,对于计算机教育也进行了大量的研究和思考。针对当前广播电视大学计算机教育中存在的问题和缺陷,对于教学改革的研究和实践,应当对课程与课程体系自我完善的思维方式进行超越,协同研究和实践各个教学环节的改革,从而进一步完善和深化教学内容。因此,在新时期广播电视大学计算机教学的改革研究与实践过程中,应当从以下几个方面入手。
二、提高与完善教材体系的质量
在广播电视大学当中,计算机应用基础课程看似简单,但在实际教学活动当中所取得的效果却十分不理想,这其中存在着很多方面的影响因素。对于这一问题,教育领域的相关专家和人员组织了大量的经验交流会议,以期能够寻找到全新的思路和方式,从不同的角度入手,解决广播电视大学计算机教育中存在的问题。在新时期的发展中,广播电视大学的教学效果与社会的发展有着一定的联系,而社会发展对于广播电视大学教育也提出了一些基本的要求。对此,应当着眼于将传统的思维局限打破,站在高于课程体系自我完善的角度之上来看待和解决问题。这样,才能够进一步完善和优化广播电视大学计算机教育课程体系[1]。而要得到这一目的,就需要对计算机基础课程的教学进行全面、系统的分析和研究。在计算机教育改革的研究与实践当中,教材的改革是重要的部分之一。广播电视大学计算机专业在编写和选取教材的过程中,应当能够满足相关的要求,符合学校学生实际的学习特点和性格特征。由于计算机技术的发展十分迅速,因此计算机教学活动也应当努力跟上发展脚步,对于选用教材的内容也应符合时代发展的特点和要求。同时,还应当确保教材中拥有系统性、基础性的教学内容知识,重点强调计算机专业的技术、方法、概念等要素。在教学过程中,应当考虑到学生作为初学者的认知水平,兼顾到学生的学习接受能力。此外,还应当编写和选取适当的实验教材作为教学辅助,对学生进行良好的实践训练。
三、合理设置和更新教学模块和内容
在编制教学大纲的过程中,应当以当前计算机的实际发展水平为基础,结合社会对于计算机人才的实际需求来进行。在明确了以上的因素条件之后,就可有针对性的进行教学模块的设置和教学内容的更新。为了能够更加合理的进行教学模块的划分,不但要涉及到计算机软硬件、操作系统等方面的知识,同时也应当引入数据库、多媒体、网络等相关领域中的基础知识[2]。对于教学内容的设置和更新,应当突破传统计算机领域的局限,充分认识到新时期社会发展的实际需求,适当的多引入一些实践操作的内容,从而体现出计算机技术的实践应用特点。通过这种方式,能够以计算机的应用为主,充分融合的计算机理论知识和扎实的计算机技术基础,形成科学的计算机教学体系,从而为广播电视大学计算机教育提供更为良好的发展条件和发展空间。
四、提高教师队伍的综合素质建设
在教学活动中,教师是重要的主体,综合素质较高的教师,能够使教学效果得到一定的提升。针对新时期广播电视大学计算机教育的现状,学校应当培养和建立专业的计算机教师队伍,引入竞争机制,确保提高教师的业务素质和能力水平。聘请相关领域的专家或资深的教师从教学艺术、教学方法、教学技巧等方面来进行培训和指导。同时应鼓励教师不断进行研究创新,提高自身的综合能力与素质。
五、对教学方法进行优化与改进
在计算机教育当中,教学方法是一个十分重要的要素。科学、合理的教学方法,在实际教学中能够产生出事半功倍的良好的效果。在新时期广播电视大学计算机教育当中,应当对教学方法进行准确、恰当的选取和应用。针对学生不同的特点和需求,在课堂教学当中对学生进行高效的面授。通过教师的面授,能够让学生更好的吸收和接收相关的专业知识和技能,从而形成通俗化、大众化的独特教学风格[3]。在教学过程当中,教师应当对每一名学生都给予充分的重视,对于个别学习差的学生,应当主动关注其学习情况。同时,还应当注重组织教学内容,并通过合适的教学方法,对学生的学习兴趣和学习积极性加以调动,从而提高计算机教育的效率和效果。
六、结束语
在当前社会中,计算机已经成为人们工作、生活和学习当中必不可少的重要设备。对于综合型人才来说,计算机技术已经成为了一项不可缺少的素质与技能。在广播电视大学当中,计算机教育长期以来都难以取得良好的教学效果,对综合型人才的培养造成了不利的影响。对此,在新时期广播电视大学的发展中,应当积极的进行计算机教育改革的探索与实践,从而进一步提高计算机教育的水平。
参考文献:
[1]赵亚静.大数据和媒介融合环境下广播电视大学向开放大学战略转型研究[D].北京印刷学院,2015.
[2]刘莉.开放大学:战略转型与人才培养模式创新——“中国远程教育学术论坛”综述[J].中国远程教育,2012,06:5-20.
[3]陈江鸿,邱娟,汪维富,沈建华,钟志贤.开放大学的“学导结合”教学模式与实践探索[J].远程教育杂志,2012,06:58-64.
[4]訾新建.在开放中深化广播电视大学内涵建设[J].河南广播电视大学学报,2009,01:1-2.
摘 要: 我国的高职院校从上世纪八十年代以来很长一段时间以规模求发展,高职院校成了招生的主力军,不过,大批的高职院校毕业生却和社会需求存在较大的差距,高职院校教学中存在的一系列矛盾和问题不断凸显,因此必须进行教学管理改革,以确保高职院校人才培养目标的实现。
关键词: 高等职业教育 实践教学 理论教学 素质教育 创新精神
中国的高等职业教育是中国特色社会主义环境下的产物,它不同于西方把高中之后的教育统称为高职的概念,也不同于普通的高等教育。它以培养高等技术应用性专门人才为根本任务,以适应社会需要为目标,以培养技术应用能力为主线,以“应用”为主旨,注重实践教学,是职业技术教育的高等阶段。然而,无论是高等职业教育的教学工作者,抑或是人才需求单位,都不难发现高等职业教育培养目标和毕业生现实状态之间存在的巨大差距:毕业生素质普遍低于普通高等教育学生,他们缺乏系统的理论知识,实践动手能力也不能完全满足企业的需求,而且,他们习惯模仿和适应,没有自己独立成熟的想法创新……所以如何通过改革,培养高素质、职业性、专业性的人才,是高等职业院校一直以来都在思考而且迫在眉睫的问题。作为高等职业学校的一名教师,我谈几点想法。
一、提高高等职业教育地位,吸收高素质学生加入。
一直以来,我国高等职业院校的学生一般是达不到普通高校录取分数线的普通高中毕业生和中专、职高、技校的“对口生”,很多进入高职院校的学生高考成绩只有200多分,甚至专业成绩只有10几分,高职院校一定意义上成了“落后生”“差生”的聚集地。由于学习基础差,接受能力不高,很难取得较好的教学效果,很多人只是为了混文凭,所以教师很难做到高标准、高要求培养。大部分学生毕业后专业知识有限,技能不足,素质不高,很难成为社会需求的人才。所以想要提高高职教育水平,首先必须打破“工字不出头”的传统价值观,全力打造全新的职业技术教育,强化政府的主导地位,加强相关制度建设,一定程度向高等职业教育倾斜,鼓励能力强素质高的学生加入;同时为了加强学生学习积极性和主动性,高职院校应该积极搭建高职本科一站式培养链,多举措,多渠道培养,明确学生的学习方向,解决学生的后顾之忧。
二、适度加强理论教学。
高职教育是培养学生应用能力为主的教育,所以,无论是哪一个专业,在课程设置、教学安排上,基本上都采取了理论知识和实际应用5∶5或4∶6的比例。重视实践,固然可以提高学生的应用能力,但是过度强调实践的重要性,一定程度上会造成对理论知识不够重视。尤其是商务日语、应用韩语、旅游法语等专业,对于高职院校的学生来说,是一个完全陌生的零基础专业,而且,这些专业的任何课程和实践,都必须以学生从来没有接触过的这门小语种为依托展开。所以理论教学对于这些专业的学生来说尤为重要。如果过度强调实践,会导致理论层面、知识的系统性方面较差,他们在进入企业以后一般也不能适应企业需要。加强理论知识教学,才能更好地将理论和实践结合,让理论知识更好地指导实践,才能培养更职业更专业的技术人才。高职学生和高职院校想要有一个持续成长发展的空间,就必须在重视动手能力的同时提高知识的系统性和先进性,重视理论知识的补充和学习,只有这样,才能全面提升自己的综合素质,拥有强劲的竞争力。
三、加强素质教育,提高职业素养。
现代社会需要高素质的劳动者,不仅要懂技术,而且要有强烈的社会责任感,高尚的职业道德和乐观向上的心理素质。实施素质教育是时代的呼唤,是我国社会主义现代化建设的需要和迎接国际竞争的迫切需要。21世纪已经到来,我国的经济体制从计划经济体制转变为社会主义市场经济体制,经济增长方式从粗放型转变为集约型。我们正在实施“科教兴国”战略和“可持续发展”战略,我们要在21世纪激烈的国际竞争中处于战略主动地位,在很大程度上取决于我国国民素质的提高和人才资源的开发。国民素质的提高必须依靠教育。因此,只有优先发展教育,而且必须实施素质教育,才能实现发展教育的根本任务,提高民族素质。这也是把我国沉重的人口负担转化为人力资源优势,实现社会主义现代化的一条必由之路。大部分学生进入高职学习之前没有良好的学习习惯,平时缺乏老师关注和同学尊重,导致自由散漫、不守纪律、自律意识差、缺乏责任感、心理素质不高,如何引导高职人才树立正确的世界观、人生观、价值观,形成良好的道德品质和职业素养,是学校要深入思考的新课题。
四、加强实践教学,培养应用能力人才。
2009年,全国政协委员、广州“地毯大王”李成日感叹:“月薪8000元也难求一名合适的技工!”当然,这不是李成日一个企业的感慨,很多企业,尤其是珠三角、长三角发达地区的企业都面临着严重的用工难问题。一方面是企业“用工荒”,而另一方面,高等职业学校技术人才就业难,很多学生一毕业就失业,就业的学生流动性大,造成人才流失。矛盾的根源在于高等职业教育人才实际操作运用能力和企业需求存在较大差距,无法对接。为了切实提高育人的针对性和实效性,提高技能型人才的培养质量,必须开拓多种途径加强学生实践能力。首先,学校应尽可能创立专业对口的校内校外实习实训基地,比如涉外经济类专业,需联合集装箱公司及海关设立实习基地;旅游类专业,需加强和旅行社合作,设立实习项目,同时校内可设立旅游相关的实训课程。其次,开拓校企联合办公,校企合作、校地合作、校产合作途径,通过订单培养、工学结合、产学结合,加强职业性的培养。此外,鼓励学生创业,适度发展创业基地。学校可以提供包括创业指导、资金落实、客户联络、社会沟通等比较规范、适用、系统的创业教育,建立有效的导向机制、激励机制和帮扶机制。通过创业有效实现课堂教学与社会实践的有机结合,提高学生的应用能力。
五、培养学生的创新精神。
高职教育是以适应市场需求为发展目标的教育,一定程度上过度强调市场的主要地位,将高职教育无形中置于被动追随者的角色,学生毕业之后,一味地适应社会的要求、企业的现状,缺乏创新精神和主动性,很难得到发展和提升。要想让学生具有市场竞争力,在企业中具备长久的生命力,必须加强创新能力的培养:包括技术的创新,企业管理的创新,思维的创新……同时,创新也可以为企业带来更大的活力和效益,实现互助双赢。
参考文献:
[1]李宗尧.迈向21世纪的中国高等职业教育[M].西安:西安电子科技大学出版社,1999:405.
[2]高彩霞.高职院校文化素质教育体系研究[M].中国环境科学出版社,2006-10-01.
[3]贺亮明.企业参与高职教育发展的有效机制研究[M].西南交通大学出版社,2011-02-01.
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摘要:从高职教育观念的转变是高职教育事业发展的先导,创新人才培养模式和培养创新型人才是高职教育改革的重点,重构课程体系和教学内容是改革的核心,高素质的师资队伍是保障,校企合作教育是高职教育改革发展的必由之路,现代大学制度是创新高职教育改革与发展的动力等方面阐述了对高职教育改革、建设与发展的深度思考。
关键词:高职教育;人才培养;校企合作;改革创新
目前,我国高等职业教育成为高等教育的重要组成部分,成为培养经济发展、产业结构调整、升级换代迫切需要的高素质技术应用型人才的主力军,成为高等教育发展不可替代的半壁江山,在高等教育和经济社会发展中扮演着越来越重要的角色,发挥着越来越重要的作用。我们有必要在总结经验的基础上,对高职教育事业的改革、建设与发展进行认真思考。
一、教育观念的转变是高职教育事业发展的先导
教育观念是存在于教育工作者和其他人头脑中的对教育及其如何实施的看法。人类社会自有教育活动开始,就有教育观念,而它的具体内涵随着社会的进步而不断更新和丰富,因而具有鲜明的时代性和社会性特征。在高职教育事业迅猛发展的今天,高职教育观念的内涵和外延也在与时俱进,不断更新和完善。对高职教育而言,我们应该特别强调教育的市场观念、平等观念、国际合作观念、依法办学的观念、人才观念、质量观念、教学观念。
1.关于教育市场的观念
高校转变教育观念的动因来自于受教育者的选择权,也就是市场竞争机制。存在选择,才会有竞争,高职院校才会有生存的压力和危机。近年来,我国高等职业教育事业不断发展,高职院校数量不断增加,适龄就学人数锐减,院校之间招生和就业的竞争形势也日趋激烈。因此,作为高校的决策者和广大教育工作者必须建立教育市场的观念,即为国民经济服务的观念。
2.关于教育平等的观念
教育平等不仅是指人人都有接受教育的权利和义务,而且也包括在教育活动中师生平等的观念。这一点,对于高职院校的管理工作者和广大教师尤为重要。我们要摒弃传统教育观念,在教育教学活动中树立一切为了学生的价值观、高度尊重学生的伦理观和全面依靠学生的行为观。
3.关于国际合作的观念
国际高职教育已经逐步成熟,我国高职院校应制定相应的对外交流与合作战略,探索国际化办学之路。教育部也提出,在未来十年形成一批具有国际水准、中国特色的高职院校,这就要求我们,加大国内外合作力度,特别要注重专业合Oct.20,No.5作、校际合作、校企合作,初步实现国际知名的目标。
4.关于依法办学的观念
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出:“要加快建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,构建政府、学校、社会之间的新型关系”。作为高职院校,要在高教法、职教法及有关法律法规允许的框架内,制定学校发展规划、发展策略和战略,开展教育教学活动,确保党的教育方针的贯彻落实。5.树立正确的知识、质量和教学观念
(1)21世纪新的知识观。首先,明确知识的分类。目前学术界公认的权威分类是经合组织关于知识的4W分类。1996年,经济合作与发展组织(OECD)在题为《以知识为基础的经济》(TheKnowledge-BasedEconomy)的报告中,将知识划分为四种类型:(1)知道是什么(Know-What)-关于事实的知识;(2)知道为什么(Know-Why)-关于自然原理和科学的知识;(3)知道怎么做(Know-How)-关于如何去做的知识;(4)知道谁有知识(Know-Who)-知道谁拥有自己所需要的知识。根据知识获取的方式,知识管理理论进一步将上述知识的分类分为两大类:显性知识(Explicitknowledge)和隐性知识(Tacitknowl⁃edge)。四种类型的知识中,前两类知识可以通过语言、书籍、文字、数据库等编码方式传播和学习,属于显性知识,人们可以通过口头传授、教科书、参考资料、期刊杂志、专利文献、视听媒体、软件和数据库等方式获取和学习。后两类知识通常是人们在长期的实践中积累获得的知识,与个体的体验和经验紧密相关,往往不易用语言表达,也不易通过语言和文字等传播方式来学习,属于隐性知识。隐性知识是“所知超过所言”、“只可意会,不可言传”,需要实践与体验才可获得,与人的社会活动、科学实践相关,存在于员工、师生、社会全体成员的头脑或组织的结构和文化中。其次,两类知识如何实现转移和迁移。途径一是要对传统的教学方式方法进行改革。途径二就是要走工学结合、校企合作教育之路。
(2)高职教育的质量观。所谓高职教育质量观,就是用什么标准来评价高职学生的培养质量和教育效果。高职教育根据自身的特点应从几个方面评价教育质量:一是高职教育专业设置与社会行业需要相适应的程度;二是高职专业人才培养目标定位与行业企业职业岗位群的针对性和适应性;三是高职教育毕业学生知识能力素质结构与专业培养目标要求的吻合程度相适应;四是高职院校办学的基本条件和教学组织管理的水平和效果相适应;五是社会行业企业参与专业人才培养的程度与实际效果相适应;六是高职毕业生的合格率、成材率、就业率、就业质量;七是用人单位对高职毕业生综合素质和能力的总体评价;八是毕业生对学校教育质量的评价。
(3)高职教育的教学观。高职教育教学观主要应体现出以下一些基本原则:一是体现出育人为本、德育为先,以提高学生的综合素质为基本出发点;二体现出“知能并重,手脑兼修”的教学原则,在教学过程中,正确分析和设计学生、知识、能力、素质结构,协调好知识教学和能力训练的关系;三是体现出“因材施教,个性发展”的原则,以学生为主体,教师为主导,根据个人特点、就业趋向和职业岗位标准设计具体的培养方案,鼓励学生扬长避短,成为某方面的技术应用性人才;四是体现出工学结合的原则,将行业和企业的新技术、新信息、新工艺、新标准和新的管理规范引入到教学中,及时调整和完善教学内容,以加强教学的针对性,增强学生对未来工作环境条件的适应性,使高职教育教学与行业企业技术进步相适应。
二、培养创新人才是高职教育改革的重点
高素质创新型人才是一种综合性人才,应该拥有良好的思想道德、科技智能、社科人文修养以及良好的身体素质等,而且更重要的是具有创新意识和创新能力、创新素质。培养创新人才是今后我们高职教育改革的重点。
1.要提高学生创新能力
一是要改革创新人才培养方案和教育模式、教学方式。按照基础知识牢固、强化专业、加强素质教育和创新能力培养的思路设计人才培养方案。要改变过去专业教学内容划分过细,各专业过分强调各自的系统性、完整性的状况,加强不同学科之间的交叉和融合。学生不但在选修课中有选择权,在核心课程和专业课中也应有选择权。他们可以在一定的学科范围内,选择自己需要的课程。二是在教学方法与教学手段改革方面,要注意从单一传授知识的教学型向关注创新的研究型教学转变,要将多元的教学模式结合教学内容灵活运用,如以问题为本位、任务驱动、案例教学、项目导向、工学交替、顶岗实习等多元教学模式,并普遍运用讨论式教学和启发式教学等教学方法,合理开发设计具有研究性的项目、任务和问题,布置具有研究性的项目、任务和问题,从而初步培养学生的研究能力,提高学生提出、分析和解决问题的能力,培养和增强学生的创新意识和创新能力,养成创新素质。三是要改革教师评价体系。构建创新型人才培养体系,首先必须建立一支具有创新精神与实践能力的教师队伍。应该建立相应的制度来鼓励教师积极投身于培养创新型人才的教学工作中。四是改革学生评价体系。建立有利于学生个性发展的综合素质测评体系,改变以考试成绩作为衡量教学成果的唯一标准。对学生的评优、选优活动,都要突出创新因素,要把勇于开拓创新和获得了较好的创新成果作为最重要的考核和评估标准。
2.塑造学生创新人格
从主观方面来说,要提高大学生的主体意识,这是培养与塑造大学生创新人格的前提;提高和丰富大学生的知识水平;培养大学生的批判和探索精神;培养大学生养成独立思考的习惯;增强激励大学生成就感的力度。从客观方面而言,要努力做到营造民主、自由和开放的氛围,使大学生的主体性和个体性得以充分发挥;营造支持创新的氛围,使大学生的创新思想和创新行为能够得到充分的理解和支持;营造激励创新的氛围,使大学生始终保持良好的创新态势。
三、高职教育的课程体系和教学内容改革是核心
1.树立基于学生行动为导向的教学指导思想
随着高职教育理念深入研究及高职教育实践不断总结,高职教育的新模式也不断涌现,现在各高职院校普遍认识到并能接受的模式就是“基于学生行动为导向”的教学组织模式。职业教育的教学过程应在着眼于“为了行动而学习和通过行动来学习”的“行动体系”中进行,并以此为基础构建“行动体系”的课程体系,这也是符合职业教育定位和特点的基本教学指导思想。基于学生行动为导向教学思想指导的教学改革涉及观念创新、教师素质、课程设计、教材开发、教学模式、教学方法和教学考核等方面,只有按其逻辑关系依次解决好这几个方面的问题,基于学生行动为导向的教学改革才能取得成功。
2.构建以工作过程为导向的课程开发体系
以工作过程为导向的职业教育理论是20世纪90年代针对传统职业教育与真实工作世界相脱离的弊端以及企业对生产一线技术应用型人才的需求提出的,并成为德国职业教育改革的理论指南。20世纪90年代后期开始在德国推行的“学习领域课程方案”就是该理论在实践中的应用。与以行动为导向的教学思想一脉相承,以工作过程为导向的职业教育思想,打破了传统的学科体系的职业教育模式,建构了理论与实践相结合的一体化的全新的职业教育模式,为深化我国职业教育的教学与课程改革提供了可资借鉴的理论指导。首先,基于工作过程的课程开发体系符合高职教育课程的基本特征。高职教育的培养定位要求高职教育的课程目标应该具有定向性,课程内容应该具有应用性以及课程实施与评价应该具有整体性,而传统的学科课程已达不到这样的要求,即使从单一学科课程整合后形成的综合课程,学科形式也依然存在。近年来,我国职业教育界探索、倡导的诸如模块课程、主题课程和项目课程等课程类型都是以工作过程为导向的课程,都在力求体现工作过程要素,努力反映高职教育课程的基本特征。其次,基于工作过程的课程开发体系源于职业工作过程又高于职业工作过程。基于工作过程的课程开发体系是从职业群中归纳整合出典型的职业工作过程,是对实际的工作任务进行分析、整合后,转换成学习性的工作任务,是设计工作过程系统化、组织工作过程系统化的课程资源建设。在课程开发中,充分关注了认知的心理顺序和态度因素。第三,基于工作过程的课程开发体系为高职教育的实施提供了科学模式。课程开发遵循“资讯、计划、决策、实施、检查、评估”的六步法,符合基于学生行动为导向的教学指导思想,可以确保课程开发和实施的正确性、完整性、有效性。教师按照六步法设计教学过程,学生通过六步法学习“专业知识,掌握职业技能,从而主动地、独立地获取经验并构建应用知识体系。
四、师资队伍建设是提高教育教学质量的重要保障
高职院校师资问题始终是关系到高职教育改革与发展的大问题。没有一支高素质的教师队伍,就不可能有高水平的职业教育。教师队伍是高职院校重要的教育资源,也是高职教育目标实现、教育教学改革顺利实施的重要保障。高等职业院校教师应具备五种能力。
1.教育教学理论研究能力要强化职教教育理论的学习,即学习与职业有关的基本的教育理论,通过职业教育学和职业教学论等相关理论的学习,促进教师教育理论水平的提高,强化对高等职业教育的特征和规律的认识,尤其是对高等职业教育的对象、专业、课程与教学过程的特征的认识,并掌握高等职业教育的专业教学法。
2.专业实践能力要具备行业领域的知识和方法,包括行业发展、职业标准与职业资格要求等;要强化企业职业实践的训练,即直接参加与职业有关的企业实际工作的训练,通过下厂实习、职业考察等多种方式,熟悉并掌握相关的典型的职业工作任务和职业工作过程的经验和知识。这种企业实践训练应贯穿于从职教教师入职初期的适应阶段到多方面积累教学经验的成长阶段,直至专业素养趋于稳定的成熟阶段的全过程并以此促进教师专业工作能力的增强。
3.教学实践能力在现代的教育理念、思想指导下,要参加与职业有关的教育过程的设计与实施,通过在具体的职业领域的教学活动中,在熟练掌握职业工作任务和职业工作过程实践的基础上,运用职业教育学和职业教学论的理论,开发职业教育课程,成为驾驭职业教育教学过程的能手,并能根据自己的教学实践开展教学研究,以促进职教教师教学行动能力的提高。
4.科研能力通过参加教学方面的教研和本专业领域的科研,提高自身的教学研究能力和本专业的业务能力,积极参加企业的技术攻关,为企业和社会服务。
5.提高学历层次能力要努力重构自身的知识结构,提高自身的业务水平,从更高的层面来看待问题,从而提高解决问题的能力。
五、校企合作教育与工学结合是高职教育发展的必由之路
在市场经济体制下,寻求学校与企业合作的健康机制,开辟校企合作教育的创新之路,也是实现隐性知识迁移的必由之路,更是关系到高职教育可持续发展的重大问题。
1.校企合作教育的产生背景从世界范围看,校企合作教育形式最早产生于19世纪末的德国。高等职业校企合作教育最早产生在美国。我国的高职教育起步较晚,从上世纪80年代起,我国开始引入德国的“双元制”教育制度,引发了职业教育的改革,然而由于缺乏相同的土壤,“双元制”在我国的实施效果并不理想。近年来,寻求适合我国国情的校企合作模式的问题日益突显,在国家宏观政策的引导下,各高职院校也在积极探索和实践校企合作教育的各类模式。
2.校企合作教育模式的比较分析
(1)高职教育校企合作的主要模式。按照十几年来在技术应用型人才培养方面进行的校企合作模式的归纳总结,有人把我国高职教育校企合作的主要模式概括为九种:“订单式”人才培养模式,“2+1”、“2.5+0.5”、“3.5+1+0.5”培养模式,“学工交替”模式,全方位合作教育模式,“实训——科研——就业”模式,双定生模式,工学结合、校企双向介入模式,结合地方经济全面合作模式和以企业为主的合作办学模式。这些合作模式成了全国高职院校人才培养模式改革创新的主流,也是高职教育改革发展的必由之路。校企合作教育,“2+1”、“2.5+0.5”、“3.5+1+0.5”特色人才培养模式,破解了学校关起门来办学、培养出的学生与市场脱节的难题,与企业零距离对接,实现“毕业即就业,就业即上岗,上岗即顶岗”的培养目标。但如何发挥学校、企业这两个办学主体的作用,特别是企业参与培养人才的积极性、主动性,真正把企业参与办学的积极性、主动性调动起来,实现校企全方位的、深层次的合作,达到校企双赢,仍是值得我们探讨的问题。
(2)高职教育校企合作的主要模式比较分析。目前高职教育校企合作模式,从参与主体来讲,大都还属于以学校为主的校企合作模式;从实现形式上讲,大多数院校还是处于浅层次合作阶段和中层次合作阶段,校企合作的深度和效果还远未达到预期的目标。虽然各高职院校已经建立了校企合作教育长效机制,也取得了一定成效,但还没有实现校企深层次的合作,也就是另一个办学主体——“企业”这个办学主体的积极性、主动性还没有调动起来,还往往是学校剃头挑子一头热,学校主动,企业被动,或者企业的积极性不高。究其原因,“2+1”的“1”,还做得不到位,企业认为学校派学生实习是给企业添麻烦,影响企业的生产,安全。大部分企业不愿意主动承担学生顶岗实习的任务;另外学校管理还不到位,有的时候是把学生放到企业,学校疏于管理,部分学生处于放羊状态。全方位的、深层次的校企合作教育是指校企之间在技术交流、教育教学、招生就业、企业人员培训、教师培训等方面的合作实现全面、深入、稳定的经济共同体,形成事实上的、紧密型的利益共同体,这样才是真正意义上的校企双赢。
(3)实现校企深度融合的有效途径。一是请进来,让企业全程参与学校办学的全过程,实现深层次的校企合作教育。二是充分发挥企业办学主体的作用,实现全方位的、深层次的、真正意义上的校企合作办学。一方面政府和职能部门应建立健全校企合作的政策和有关法律法规。另一方面消除企业的后顾之忧。校企合作必须建立在互惠互利互动的基础之上,既要通过特色吸引企业,通过利益驱动企业,更要采取行之有效的措施消除企业的后顾之忧。三是成立职教集团,打造理论实践一体化教学平台。为了培养学生动手能力,进一步提升人才培养质量和就业竞争力,高职院校应按照“真实性、生产性、示范性、开放性”及“教学、培训、鉴定、服务”功能四位一体的建设思路,为实现“校内基地生产化、校外基地教学化”的目标,与企业联合建立全过程、全实景、全方位的“校厂一体”的职教集团,引进、共享企业生产设备、技术人员、技术标准和管理规范,为学生提供全方位服务的实习实训基地,进一步实现校企深度融合和校企互利双赢、共同发展的目标。四是构筑校外校企合作基地,保证实习就业可持续健康发展。
六、现代大学制度创新是高职教育改革与发展的动力
大学作为一类社会组织,大学的理念和目标必须在一定的治理结构条件下才能真正实现。建立良好的大学治理结构有助于使大学内外部的各利益相关方在权利、责任和利益上相互制衡,实现大学内外部效率和公平的合理统一。我们需要探索大学的外部治理结构,包括政府与大学新型关系的建立;更新教育资源配置模式,拓宽教育资金来源渠道;引进利益相关者参与大学治理,提倡社会参与等。在内部治理上,大学治理应强调学术自由和教授治校;强调大学法人的办学自主权;应实行利益相关者共同治理;要重视形成有效的制衡机制;应当创设一种授权和参与的环境,最大限度地发挥大学管理者的潜能;应当明确和保护作为教育服务消费者的大学生的合法权益。大学治理结构的完善需要一个循序渐进的过程。
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以就业为导向一直以来就是技工院校教学的一个指导思想,面临新的变化、新的机遇以及新的挑战,为了培养社会需要的高级技工人才,当前教学改革中关于英语教学的改革不可忽视,必须给予高度重视。以下是读文网小编为大家精心准备的:我国高校教师职称制度改革探究相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
[摘要]高校职称评定制度既关系到教师的发展,也关系到对学校的发展产生影响。高校职称改革的重点是扩大高校在职称评审中的自主权;优化职称评审指标体系;建立科学、多样的人才评价体系;加大宣传教育,坚持平稳过渡的原则。
[关键词] 高校职称制度;职称评审体系;职务与职称
高校教师职称制度一直是高校人事管理人员及广大教师关注的热点和难点,它不仅关系到教师的切身利益,而且直接影响到教师工作的积极性和创造性。随着我国高等教育发展形势的变化和社会经济的发展,它的局限性和滞后性越来越明显,已经成为制约高校发展的一个“瓶颈”,到了非改不可的时候了。一些地方和高校已经相继出台了一些职称改革政策,取得了一定的成绩。但是,有的仅仅是对申报、推荐、评审的方式和形式进行技术性的改进和完善,并没有从实质内容上进行革新,无法从根本上消除职称终身制的弊端;有的虽然以“职务”取代“职称”,全面改变了现有的职称制度,有效地消除了职称终身制的弊端,在一定程度上激活了高校用人机制,但由于改革在一定程度上破坏了高校教师的稳定性,评聘的主体、方式、内容、标准等方面存有争议,也产生了一些消极影响。高校教师职称制度改革是高校人事制度改革的核心,而人事制度改革又是高校改革的基础,是高校引进人才、使用人才、留住人才的关键因素,从某种意义上说,关系到高校的前途命运。因此,教师职称制度改革对高校的建设与发展以及我国高等教育的发展影响深远,为社会各界所瞩目。
当前,我国深化职称改革就是要进一步建立以能力、业绩为导向的、科学的、社会化的人才评价机制。在这种情境下提出了评聘分开模式,即任职资格评审或考核不受岗位和职务限制,够条件者可自主申报评定专业技术资格。这种模式应该是充分发挥专业技术资格审定和职务聘任两个作用的最佳模式。但是由于在实践过程中并没有真正按照评聘分离模式来运行,因而也就并未达到评聘分离模式预期的效果。
随着职称改革工作的推进,各高校在职称改革方面都有不同程度的发展。但是,由于与高校职称改革相配套的政策不完善,改革受到不同程度的制约,高校职称改革工作仍面临很多亟待解决的问题。
2.1高校在职称评审中缺乏自主权
目前,我国高校教师职称有四个等级:初级、中级、副高级和正高级。在这四个等级的职称评审中,副高级和正高级职称的审批权归省级行政主管部门,高校只有推荐权而无审批权。尽管初级和中级职称的审批权下移到部分高校,但是高校在评审过程中也要受指标和岗位职数的限制,没有完全的自主权。
2.2职称与职务概念混淆
长期以来,围绕着“职务”与“职称”概念就曾引起过多次讨论,直到现在有些人对于二者的界定也不是很清楚,甚至有些管理者也认为职务和职称一样。这是因为我国教师的职称分为助教、讲师、副教授、教授四级,而表示教师的职位也被划分为四等,而且也被冠以助教、讲师、副教授、教授的称呼,这样容易给人造成一种错觉,认为职称与职务是一样的。从严格意义上来说职称属于人才评价范畴,职务属于人才使用范畴。职称是标志专业技术人员学术水平能力和工作成就的等级称号,是社会对其综合学术能力、学术成就和社会贡献大小的认可标志,是一种资格,不直接与工资待遇挂钩,一旦获得,终身享有,只能作为应聘职务的依据;而职务是同职权相联系的工作岗位,担任某一职务,必须具备一定的资格条件,行使一定的职权,担负一定的职责,获得相应的工资及福利待遇,即职务是责、权、利的统一。当前,教师只要获得职称,工资待遇及相应的福利就能得到提升及兑现,高校教师管理者力抓职称评审工作,而教师则以职称提升为己任,从而造成了上级教育主管部门、高校及广大高校教师都以职称评审为主,而聘任只不过是职称评上后理所当然的程序――流于形式,教师只要能够评上职称,就会被聘为相应的职务,这就形成了职称评审后聘任的虚化现象。从而导致教师“能上不能下”、“论资排辈”的现状。
2.3职称评聘制度不够灵活,人才的正常流动受到限制
对于想要引进的人才,由于各种限制引不进来;或者是能进不能出;或者是引进后配套政策跟不上,想留又留不住;同时对于聘用人才在项目合作、访问、进修等特别是参与国际交流与合作方面,存在政策上的不完善,致使人才的内部和外部流动受到限制,造成了高级职称人才状况的参差不齐。这必然影响到人才队伍整体素质的提高。
2.4评审工作的公正性受到质疑
在实际的职称评审过程中,申报者花费了很多的时间和精力去精心准备申报材料,但是学科评议组和职称评审委员会却只用了半天时间就将几十甚至一百多位申报者的材料评议完成,并作出评审决定。这种过于草率的评审方式给申报者“托人情找关系”以可乘之机。另外,职称评审委员会是由各单位选派人员组成的,各评委在投票时难免会对本单位的申报者网开一面,而对外单位的申报者则严格要求,这严重影响了职称评审工作的公正性。
2.5职称后续管理方面存在诸多薄弱环节
聘后管理仍停滞在收发考核表、掌握一些无关痛痒的信息等低端层面,而以能力业绩为基本评价要素,以激励人的文化管理为基本手段的现代评价体系和管理模式,最终流于形式。
种种弊端,使一些人的才干得不到施展,潜能得不到发挥,严重束缚了高校教师的专业发展,必然影响教学质量。因此,加强职称制度的进一步改革,对高校更好地适应我国经济社会的发展要求,有着特殊的意义。
古希腊哲学家亚里士多德曾说过:“提出问题等于解决了一半”。目前,我国深化职称改革的一个重点是,改进完善专业技术职务聘任制,打破专业技术职务终身制,落实用人单位自主权,真正做到职务能上能下、工资收入能高能低。笔者主要从以下几个方面提出对高校职称制度改革的思考。
3.1扩大高校职称评审的自主权
社会的发展和经济制度的变革要求政府与高校的关系是一种宏观指导的关系。具体到职称评审来说,就是高校先根据本校的规模、层次和发展方向确定所需设置的学科和专业,然后按照学科和专业的要求,科学、合理地配置专业技术人员职称等级,并自行评审。而政府的职责就是对高校的行为进行适度规范。这种由下至上的评审模式既可避免原有模式中评审指标不切实际的情况,又可增强高校的办学活力。
3.2优化职称评审指标体系
现行的职称评审制度多强调论文的数量、学历的高低和资历的长短,忽视了实践能力的考察。因此,改变现有的评审方式,确立科学、合理的评审指标体系势在必行。如,在教师系列职称评审中,可以借鉴国外大学的标准,分别从教学、科研和公共服务三个方面来进行考察。教学方面主要是考察教师的教学水平,可以通过两种途径来实现,学生对教师的评价和同行评价。科研方面主要是考察教师发展科学的能力,考察重点不仅要看发表了多少篇论文,撰写了多少部专著,更要看这些论文和专著的质量。在评价论文和专著的质量时,不能只看发表刊物的级别,还要由同行进行匿名评价。公共服务方面主要是考察教师服务社会的能力,具体包括参加全国性的学术会议、参与学术性组织的活动、社区活动、服务地方经济的横向课题等。
3.3建立科学、多样的人才评价体系
对于专业技术人员进行科学合理的评价是一个难题,而评价是高校职称评聘改革中一个必须认真面对的课题。职称评定实质上是对一个人学术水平的评定,它与教学水平、技术水平应该是并列的,本身与待遇没有关系,只有与岗位结合起来才有意义。为此,高校要切实加强对教师学术、技术评价的研究。按照不同的学校、不同专业教师以及同一专业教师在不同任期的学术工作重点,考虑建立多样化的评价标准。应充分考虑到学校之间、个体之间的差异,以人为本,使人才发挥应有的作用。对不同的情况要区别对待,如不同学科,学术研究具有各自的独特性,以同一种评价制度来统一评价不同学科的研究成果,难以实现评价的客观、公平和公正,对此应该实行分类评价。因此应该根据职业标准和岗位需要,不拘一格,制定灵活多样、科学合理的人才评价方式,对人才的品德、知识、能力、身心等有一个综合分析和科学认定,作为人才考核和使用的依据。
尤其是特殊人才、特长人才的发现和使用,使人才价值通过多种形式得到认可和使用。从整个社会的发展看,要建立以业绩为重点,由品德、知识、能力等要素构成的各类人才评价指标体系,建立健全科学的社会化的人才评价机制,成立专门的社会化评价机构来评价学术成果。要发展和规范人才评价中介组织,在政府宏观指导下,开展以岗位要求为基础、社会化的专业技术人才评价工作,消除以往评审办法中存在的利益、人情因素。而社会化评审职称的唯一标准是教师的学识、职业道德及业务水平的高低。
3.4加大宣传教育,坚持平稳过渡的原则
职称改革是一项难度大、涉及面广的重大改革,需要广大教职工的理解和支持。为此,应做好政策宣传和思想工作,帮助广大教职工在思想意识上实现从职务终身制向竞争上岗、优胜劣汰转变,为深化改革创造良好的社会氛围。要宣传国家深化职称改革的目标和发展趋势是要建立与社会主义市场经济体制相配套的专业技术职务聘任制度和专业技术人员执业资格制度。通过宣传教育,让教职工更好地理解职称制度改革的政策和措施,促进高校各项改革制度的落实。由于改革也涉及一定范围、一定层次教职工的利益调整,必须恰当处理改革的推进速度和教职工承受力的关系,把连续性和稳定性结合起来,在做好宣传教育的基础上,有阶段、有重点地循序渐进。
[1]冯金利.高校教师职称评审中存在的问题及对策[J].产业与科技论坛,2008(6).
[2]严春友.教师职称制度改革断想[N].中国教育报,2008-09-12(5).
[3]杨兴林.高等学校职称评审的科学化研究[J].黑龙江高教研究,2006(5).
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职称评审制度是对人力资源实施评价的主要手段,也是人才管理体系的重要内容,在人力资源开发以及人才选拔、培养、流动、使用等方面,都体现出重要的作用和影响。以下是读文网小编为大家精心准备的:我国现行职称评审制度的弊端及改革设想相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
职称评审制度,是一项政策性很强的制度,改革难度大,但必须进行改革。
实行了多年的我国现行职称评审制度,近年来显现的弊端越来越多。这些弊端的存在和长期得不到根除,已经造成了恶劣的负面影响。其主要表现如下:
1.陈旧过时的评审手段,变相鼓励造假。目前不少单位的职称评审领导小组,依然按照实行了多年的条条框框进行评审,要求参评者有论文、有著作。实际上,就是评审领导小组的成员,对于申请评定职称的人,他们应该是了解的,要考核他们的真实能力、水平,并不是很困难。可是,假论文拿来了,假著作拿来了,居然还都能派上用场。原本知道某些人不该评上中、高级职称,为什么不坚持评审原则呢?道理很简单,评职称和用人是两回事。你说张三的论文是花钱买的,不该评上副高职称,那张三就会举报李四的著作是假的,李四就该评上正高职称吗?这样一来,也许连评审委员会一帮人的“老底”也会被揭发出来,大家脸上都不好看。还是全都睁只眼闭只眼吧!于是,造假之风日盛。
2.职称变成了“待遇”,与使用人才严重脱钩。不少单位的职称评审,不是严格按照职称评审条件进行严格把关。他们屈从于“官本位”的高压,对于能够担任中层领导职务者,一般全可以享受副高职称。以此类推,高级行政领导,一律全享受高级职称。没当上官的工作人员,熬够了年头给个中级职称就算混得不错了。职称评审的领导者,既是裁判员又是运动员,要求他们公平公正,那是不可能的。道理很简单,他们占着高级职称本身,就是典型的不公正。职称一旦和职务紧紧挂钩,就失去了职称存在的意义。这样做,职称的贬值是不言而喻的。因为,即使是称职的领导,甚至各方面评价都不错的高级领导,绝对和获得高级职称是风马牛不相及的两回事。让行政领导头顶高级职称的“帽子”,是职称评审的悲剧。
3.职称的“近亲繁殖”让职称评审走进了死胡同,最终无路可走。绝大多数单位的职称评审,不是优中选优,更不是宁缺毋滥。他们居然怕浪费了“名额”,以“破格”的名义,降低职称评审标准,把根本不够标准的人,突击拉进中、高级职称队伍。趁此机会,一些评审“要员”大搞权钱、权色交易。不少庸人、弱智、低能者纷纷获得了中、高级职称。除了在同学聚会的饭桌上有了吹嘘自己的“资本”,社会上增加了许多遭人“白眼”的冒牌货色。职称几年评审一次,评上的人素质却越来越差,可就是这样,仍是照评不误,职称评审能不走下坡路么?
4.中高级职称沦为“低能者”的代名词,是这个时代的悲哀。谁也不否认,随着社会的进步,人才辈出应该是社会的正常现象。如果人们发现,那些有高级职称的人,全是一些“吃吗吗香,干啥啥不行”的主儿,而没有高级职称的人,既是实干家,又是饱学之士。那这样的职称评审结果,就不是很可笑的事情了,那将是极其可憎了。社会不公真的到了那样的程度,那将是危险的。
1.打破由本单位进行职称评审,再报上级单位批准的旧制度。将职称评审的权限移交给市、区的人才交流中心,由人才交流中心统筹进行评审、安排和管理。人才交流中心可以通过媒体,将职称名额向社会公布,评审面向社会的职称申请者,并让获得职称的人,很快获得能够发挥自己作用的岗位。
2.制定各类职称的严格评审标准,让评审条件与社会需求同步。取消明显可以造假、不容易识别其真伪的著作、论文等条件,更多地注重申请职称者近年取得的各项工作成果,包括发明、创造、专利,更应注重面对面的考核。新的职称评审,就是推动人才的进步,获得中高级职称的人,应该在各方面超过本行业同类职称中的佼佼者。评审的重点是把好关口,做到宁缺毋滥。
3.打破职称的终身制。时下的情况是,一朝获取职称,就会终身受益。啥事全都不会干,一算收入真不低。这显然是极不合理的。职称应该是在岗在职时的称谓,工程师、教授、主任医师等等,离开了工作岗位、调离了原来的岗位,或者在其岗位却没有发挥职称的作用的,应该限时免去原有的职称。尤其是高级职称,不在其位,就应立即废止,工资待遇,可享受向下浮动一个级别等次。只有极少数有过特殊重大贡献的专家、学者,经国家有关部门批准,才能终身享受高级职称待遇。
职称评审制度,是一项政策性很强的制度,改革难度大,但必须进行改革。其宗旨就是去伪存真、实事求是,要让职称升值很不容易,但职称真正获得了大众的尊重,乃民族之大幸也,离国家真正强大起来,也就不太遥远了。
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《毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论》课程作为思想政治理论课新方案的核心课程,中宣部、教育部非常重视实践教学环节。以下是读文网小编为大家精心准备的:《毛泽东思想与中国特色社会主义概论》课程改革探析相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
摘要: 在授课过程中,教师要引入国际、国内最新的事件作为支持理论的素材,以开放性的观点、国际化的视野,在此基础上,提高学生分析问题和解决问题的实际能力,逐步培养其辩证的思维模式和表达方式。
关键词: 价值观;互动式教学法;以人为本
1.1 课程性质本课程是教育部确定的高校必须开设的公共必修课。从课程内容、学时安排等多方面看,它是全国高校思想政治理论课新课程方案中的重要课程。该课程作为《思想道德修养与法律基础》课程的配套和深化课程,能够培养和提高学生的思想政治素质,使学生坚持正确的政治方向和人生方向。
1.2 课程目标
1.2.1 能力目标在授课过程中,教师要引入国际、国内最新的事件作为支持理论的素材,以开放性的观点,国际化的视野,引导学生以客观地认识中国的过去、现实和未来。引导学生把理论学习与对国内外重大现实问题、热点问题的分析研究结合起来。让学生感受到自己心跳的脉搏与整个社会发展的律动是一致的,“大学不应是象牙塔,大学应该是一个审视世界的窗口。”在此基础上,提高学生分析问题和解决问题的实际能力,逐步培养其辩证的思维模式和表达方式。
1.2.2 价值观(信仰)目标同其它几门思想政治理论课相比,本课程内容政治性、理论性和知识性较强,学生掌握基本的政治理论知识是非常必要的,但这不是最终目的。知识和能力都是为形成正确的人生观和价值观服务的,学生掌握思想政治理论知识最终要转化为一定的社会理想和社会信念。
通过知识能力的培养和价值观的浸润,我们要帮助学生构建起自身对社会主义核心价值观的理解和认同,帮助学生树立正确的世界观、人生观、价值观,确立马克思主义和中国特色社会主义信念,培养学生运用马克思主义的立场、观点和方法分析和解决实际问题的能力,这不能靠单一的政治说教,更是漫长的文化浸润的过程,要将社会主义核心价值理念“内化为学生的信仰,外化为学生的行为准则”。
本课程理论性和实践性较强,教学过程始终要坚持教师主导、学生主体教学原则,努力实现“教、学、做”一体化。在本课程的教学中,我们运用了多种教学方法与教学手段,主要有:
2.1 互动式教学法这是一种师生双边活动,目的是既体现了老师的主导作用,又体现学生的主体作用。教师引导学生多想、多问,充分发挥学生在教学中的积极性、主动性、创造性。教师要克服“满堂灌”的传统模式,留足学生思考问题的空间,学生就所思考的问题向老师提出来,师生互相答辩,把课堂变成论坛,促进学生的研究性学习。开展互动式教学,可以在课堂上通过专题辩论、课堂讨论等形式开展。在课堂教学中,要求教师注重体现思想理论教育课程特色和文科学生特点,采用从现实社会中学生关注的现象中提出问题、运用中国化马克思主义理论分析问题、相互讨论中明晰问题、在理论与实践的结合中解决问题的方式进行教学,调动学生自主学习的积极性,培养学生探究性、参与式学习的能力。
2.2 专题讲授法(即“精讲”法)本课程内容比较多,而学时有限,所以教师讲课切忌面面俱到,浅尝辙止。专题讲授既不脱离教材,但又不停留在教材上。专题讲授要求教师把各章节的重点和难点讲透,有理论深度,以理服人,但讲授理论要注意深入浅出,结合案例和实际增加讲课的趣味性,这样才适应高职学生的特点。同时,专题讲授有利于拓展讲课内容,使得本课程的内容丰富多彩,有新鲜感。
2.3 案例教学法典型的案例,是理论与实践最佳的契合点。案例导入的方法,不仅仅是案例教学,而是老师们在讲解新内容前,先采用典型的案例或典型的观点或典型的问题作为讲解新知识的切入点,通过对典型案例的分析和讲解,引出与本节课相关的知识点。选择的案例要精当,注重新颖性、典型性和真实性,这样才能使思想政治理论课贴近学生、贴近生活、贴近现实。这样的案例教学就使学生不仅仅是获得一些抽象的教条,而是获得思考的乐趣,也容易得到学生的认同。选择的案例要精当,注重新颖性、典型性和真实性,这样才能使思想政治理论课贴近学生、贴近生活、贴近现实。
2.4 人人参与的说新闻这也可以称为“时事杂谈、时事评述、新闻集锦、畅所欲言”等,发言的内容不局限与教材和本课程,可以涉及到国内国外,校内校外或身边发生的一系列社会事件和趣闻,可谓五花八门。学生的发言可能只停留在事件本身,不免有些肤浅,老师必须作一定的讲评、归纳和提升,不仅只看到问题并解决问题,一方面可以拓展学生的视野,改变其心智模式,培养和锻炼他们观察问题、分析问题、处理问题的能力和语言表达力,同时,为学生展示自我、锻炼自我搭建了一个舞台。另一方面,由于“时事新闻”设计的内容十分广泛,也就要求老师要有相应的应变能力、较强课堂控制能力以及广博的知识。
虽然“概论”课是一门比较重要的思想政治理论课,但上好“概论”课确实有一定难度。教学中存在的问题:有少数同学觉得本课程内容枯燥重复,不够吸引人等。我认为主要从以下几方面着手改革:
①及时更新教学内容。在每学期教学中,教师要紧跟形势发展,及时把党的新思想、新论断贯穿到教学内容中去。如要把“十二五”规划纲要的精神及时襂透到教学内容中去,把重大时事充实到相关章节的教学中去。②丰富实践教学环节。可以选择一个演讲主题组织学生进行演讲比赛,争取经费组织学生去实践基地参观考察,还可以利用寒暑假安排学生参加调查实践活动,撰写社会调查报告等。③充分开发网络资源。争取教案和课件等教学资料早日上网,开通网上互动平台,安排任课教师定时在网上答疑解惑。可以通过网络平台引入时事及社会案例,培养学生的时政掌握能力,培养其政治敏感度和解决实际问题的能力。④完善考核机制。如何考查学生对本门课程的知识掌握程度以及内化为自身素质情况,如何使任课教师全面、客观、公正地给学生打分,如何使学生对教师的授课评价及时反馈给教师,需要完善相应的考核机制。
[1]张耀灿等.现代思想政治教育学[M].人民出版社,2006.
[2]陈莉.大学生创新教育目标体系研究[J].教研,2010,(08).
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1986年以来在全国普通高校开展的以职务聘任制为中心的职称改革首次评聘工作,现已结束。由于职务评聘是根据工作任务设置职务岗位,有明确的岗位职责和职务限额,而且工资与职务挂钩只能在聘任期间享有。所以一经推行,全国高校便普遍发生了深刻的变化。以下是读文网小编为大家精心准备的:高校职称制度改革刍议相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
提要:职称制度是我国人事管理制度的重要组成部分,高校职称改革的重点是扩大高校在职称评审中的自主权;优化教师职称评审指标体系:增强职称评审的透明度;推行岗位聘任制,强化竞争上岗和契约管理;制定科学合理的考核办法。
关键词:高校;职称;评聘
职称制度是我国人事管理制度的重要组成部分,更是人才评价的重要手段。2010年人力资源和社会保障部将按照“调整功能定位、健全分类体系、完善评价机制、实现科学管理”的改革思路,构建以品德、能力和业绩为导向,社会和业内认可的专业技术人才评价机制,这就为更集中地、最大限度地利用职称手段开发人才资源提供了前提。高校的职称改革工作应服从于这一大局,进一步转变观念,研究具体的配套措施,制定科学的人才评价体系,从而促进学校的稳定协调发展。
职称,国际上通常的定义是;“区别专业技术或学术水平的等级称号”。所以,它是授予专业技术人员的“衔”或“称号”。但在我国,由于实践职称制度经历了一个漫长、复杂、曲折的过程,而且在相当长的时期内,缺乏切实可行的法规、条例,各行业、各专业之间缺乏统一标准,因而导致同在“职称”这一概念之下,先后实行过专业技术职务制和“学衔”、“称号”制,甚至在同一时期,有的专业实行职务制,有的专业实行“称号”制,这就使“职称”气这个概念的内涵十分广泛,包括了职务、职位、学衔、称号、资格等多种含义。直到1986年,我国统一实行了专业技术职务聘任制,不再实行“职称”制。但由于人们习惯“职称”这个词,“职称’,便沿袭了下来,但其实质意义已发生变化,现在所说的职称是指对各类专业技术人员的水平、能力与成就的评价以及各类专业技术职务的统称,包括专业技术职务任职资格、专业技术资格和执业资格。
我国的职称评审制度经历了以下几个阶段:第一阶段是自解放初期至20世纪五六十年代实行了专业技术职务任命制与职务等级工资制相结合的职称制度。对知识分子在旧中国获得的技术职务基本上予以承认,形成了一些学术、技术性较强的专业技术职称系列,技术职务与工资分配紧密挂钩,有严格的数量限制,并由人事部门考核、行政领导或党委任命。在六十年代初期,由于工资晋升基本上处于冻结状态,技术职务的提升就停顿了下来;第二阶段是1977~1983年的技术职称评定制度。作为落实知识分子政策的一部分,职称制度得以恢复和建立,开始了在全国范围内的“首次职称评定”。这个时期,职称作为一种学术、技术称号或业务名称,只是专业技术人员水平能力和工作成就的标志,既没有岗位要求和任期限制,也不与工资待遇挂钩,一次获得可终身享有:第三阶段是1986年开始实行的专业技术职务聘任制度。
党中央、国务院决定:在总结过去职称评定工作经验的基础上,改革职称评定,实行专业技术职务聘任制。1986~1988年开始了通常所说的“首次职称改革”工作,主要是推行专业技术职务聘任制,实行评审与聘任相结合、专业技术岗位职责和任期目标相结合,使专业技术职务任职资格与专业技术职务以及工资待遇等挂钩。但由于在工作过程中政策不够配套,部分单位各自为政,矛盾突出,遂于1989~1990年停止工作进行整顿:第四阶段始于1991年,作为人事工作的一部分,开始了一年一度职称评聘工作,职称工作进入到了“正常化阶段”。《中华人民共和国科学技术进步法》第四十一条规定:国家实行专业技术职称制度。科学技术工作者可以根据其学术水平、业务能力和工作实绩,取得相应的职称。至此,职称作为一种制度用法律形式规定下来;第五阶段是从1995年起,职称制度改革工作转入到探索实行职称系列分级分类管理、强化专业技术职务聘任和推行职业资格制度的过渡探索阶段。共有注册建筑师、注册资产评估师、房地产估价师、执业药师、注册会计师、执业医师、执业律师等24个专业岗位开展了专业技术人员职业资格制度的试行工作。
我国职称工作这几个阶段的发展,都与当时的社会环境、用人制度和经济发展水平密切相关,体现了经济建设和社会发展的要求。随着形势的发展,特别是用人和分配制度的改革,我国职称工作正由过去的以职务聘任为主的工作定位转向建立和发展科学的、多层次的、规范的资格评价和岗位聘任制度及体系的方向发展。
随着职称改革工作的推进,各高校在职称改革方面都有不同程度的发展。但是,由于与高校职称改革相配套的政策不完善,改革受到不同程度的制约,高校职称改革工作仍面临不少亟待解决的问题。
1、高校在职称评审中缺乏自主权,目前,我国高校教师职称有四个等级:初级、中级、副高级和正高级。在这四个等级的职称评审中,副高级和正高级职称的审批权归省级行政主管部门,高校只有推荐权而无审批权。尽管初级和中级职称的审批权下移到部分高校,但是高校在评审过程中也要受指标和岗位职数的限制,没有完全的自主权。
2、名额指标限制了优秀人才的发展。目前,河北高校的职称申报大都有名额限制,而各单位的教学规模、发展速度、人员状况等具体情况不是完全相同的,上级主管部门给下属单位下达的申报指标,缺乏一定的合理性和客观性,给职称申报具体工作带来一定程度的被动影响。有的单位因指标有限,一些真正具备任职条件且单位发展也需要的优秀专业技术人员被限制在外:有的单位有指标,却存在没有人申报的尴尬局面。以笔者所在学校为例,核准的正高级和副高级申报数额有限,实际上每年申报人员远远多出规定数额,尤其是正高级岗位没有空岗,一部分优秀人才得不到晋升,挫伤了积极性,同时也给人事部门造成很大压力。
3、职称评审条件简单划一,量化指标与实际岗位有一定差距。现行各系列职称的评定条件几乎都囊括学历、任职时间、职称外语考试、职称计算机考试、论文、科研奖励等项目,而针对具体专业、具体岗位至今还没有形成可执行的客观的考评标准。在这种考评制度的引导下,有些人员在任职期间为申报职称投机取巧,把主要精力放在论文书写上。甚至剽窃别人的成果。如,在教师系列职称申报考核过程中,对教学实践能力等没有客观的、直接的考核指标,致使教学实践能力较强而缺乏论文的教师不能申报。
4、评审工作的公正性受到质疑。在实际的职称评审过程中,申报者花费了很多的时间和精力去精心准备申报材料,但是学科评议组和职称评审委员会却只用了半天时间就将几十甚至一百多位申报者的材料评议完成,并作出评审决定。这种过于草率的评审方式给申报者“托人情找关系”以可乘之机。另外,职称评审委员会是由各单位选派人员组成的,备评委在投票时难免会对本单位的申报者网开一面,而
对外单位的申报者则严格要求,这严重影响了职称评审工作的公正性。
5、专业技术职称终身制,且与工资福利待遇紧密挂钩,现行的专业技术职称是标志专业技术人员学术水平能力和工作成就的等级称号,取得资格后一旦聘用,就终身享用,并且还可以晋升工资,兑现相应的福利待遇。过多的利益驱动,使晋升职称成为部分专业技术人员的唯一追求,提高自身工作能力及干好本职工作却放在了其次。
6、岗位设置缺乏科学性、合理性。现行的岗位设置方案普遍存在着因人设岗,职称与岗位不对应的现象,只讲提高待遇,缺乏岗位设置的科学管理意识,使得岗位的管理没有科学有效的依据。
7、考核制度不健全,缺乏实效性,对专业技术人员的考核在实际操作中流于形式,考核内容实效性差。每年按部就班填写各类考核表,由于没有标准,没有监督体系,对个人来说就没有任何约束力,对主管单位来说也没有实际的鉴定意义。使得被考核人滋生了“考核无用”的抵触情绪,逐渐失去了在竞争中考核,在考核中取胜的信心。
1、扩大高校职称评审的自主权。社会的发展和经济制度的变革要求政府与高校的关系是一种宏观指导的关系。具体到职称评审来说,就是高校先根据本校的规模、层次和发展方向确定所需设置的学科和专业,然后按照学科和专业的要求,科学、合理地配置专业技术人员职称等级,并自行评审。而政府的职责就是对高校的行为进行适度规范。这种由下至上的评审模式既可避免原有模式中评审指标不切实际的情况,又可增强高校的办学活力。
2、取消指标限制,消除论资排辈现象。职称评定是鼓励专业技术人员向上进取、使其各尽所能的手段,而不是困扰他们发展的束缚。所以,应取消职称评定的指标限制,根据国家职称评定的宏观政策,凡是符合条件的都应评定其相应的职称。这样,不仅可以消除论资排辈的不良现象,而且可以从根本上杜绝职称评定中的不正之风,并可以更好地发挥每名专业技术人员的工作积极性。
3、优化职称评审指标体系。现行的职称评审制度多强调论文的数量、学历的高低和资历的长短,忽视了实践能力的考察。因此,改变现有的评审方式,确立科学、合理的评审指标体系势在必行。如,在教师系列职称评审中,可以借鉴国外大学的标准,分别从教学、科研和公共服务三个方面来进行考察。教学方面主要是考察教师的教学水平,可以通过两种途径来实现,学生对教师的评价和同行评价。科研方面主要是考察教师发展科学的能力,考察重点不仅要看发表了多少篇论文,撰写了多少部专著,更要看这些论文和专著的质量。在评价论文和专著的质量时,不能只看发表刊物的级别,还要由同行进行匿名评价。公共服务方面主要是考察教师服务社会的能力,具体包括参加全国性的学术会议、参与学术性组织的活动、社区活动、服务地方经济的横向课题等。
4、加大公众监督力度,增强职称评审的透明度。职称评审工作的公正性不仅有赖于评委的公正无私,更有赖于评审过程的公众监督。加大评审过程的公众监督力度,主要是在健全公示制度和举报制度的基础上,实行记名投票制。当前的职称评审采用的是由评委无记名投票方式决定,再加上社会上各种不正之风的侵蚀,很容易导致不公正现象的发生。而记名投票制从一定程度上可以避免这种情况的发生,它可以让申报者及其竞争者知道哪些评委投反对票,投反对票的原因是什么。
5、推行岗位聘任制,强化竞争上岗和契约管理,实施的岗位聘任制应是高校与教职工在平等、自愿的基础上,通过公开的竞争程序并签订聘任合同以明确双方权利和义务的一种用人制度,其方向和原则可以概括为20个字:按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、契约管理。在具体实施过程中,可以根据岗位职责,拟定岗位条件,将“岗位”同“职责和任务”紧密结合起来。继而,向全校教师甚至校外公开招聘,教职工平等竞争,择优聘任,学校和教职工在平等自愿的基础上通过签订聘任合同,确立受法律保护的合同关系。通过聘用合同的用人方式和岗位考核的管理制度,形成职务能上能下、待遇能高能低、人尽其才、充满活力的用人机制。
6、建立科学合理的考核制度,科学合理的考核制度,是实行岗位聘任制的必要条件。应按照不同层次的专业技术职务应达到的标准和不同技术岗位应履行的职责来分别制定不同职务层次的“量化考核评分表”,使考核标准与专业技术人员的工作实际紧密相连。同时,加大日常考核及聘期考核的力度,全面考核被考核人员的德、能、勤、绩,把考核结果同工资奖金、职称晋升、岗位聘任等紧密结合。
7、加大宣传教育,坚持平稳过渡的原则,职称改革是一项难度大、涉及面广的重大改革,需要广大教职工的理解和支持。为此,应做好政策宣传和思想工作,帮助广大教职工在思想意识上实现从职务终身制向竞争上岗、优胜劣汰转变,为深化改革创造良好的社会氛围。要宣传国家深化职称改革的目标和发展趋势是要建立与社会主义市场经济体制相配套的专业技术职务聘任制度和专业技术人员执业资格制度。通过宣传教育,让教职工更好地理解职称制度改革的政策和措施,促进高校各项改革制度的落实。由于改革也涉及一定范围、一定层次教职工的利益调整,必须恰当处理改革的推进速度和教职工承受力的关系,把连续性和稳定性结合起来,在做好宣传教育的基础上,有阶段、有重点地循序渐进。
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市场经济体制的不断完善和发展,使高校教师职称工作面临着严峻的考验。我国高校能否构建成具有中国特色的与市场经济相适应的教师职称制度,从根本上彻底地解决教师职称的性质、确定主体与方式、改革的导向等的选择问题,走出职称的误区,这是亟待政府和高校研究解决的重大课题。以下是读文网小编为大家精心准备的:试论高校教师职称体系制度改革模式相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
【摘要】高校人事职称等级体系制度改革的核心,是要利用国家对学校的办学资源,政策导向和各项人事规定并对这些因素进行合理的、积极的分配和合理配置,创建适合自身的教师等级制度体系,从而进一步提高教职工积极性,保障教师在人事制度下获得安心的科研和教学环境,提高高校作为科研前沿的学术力量,降低自身内部无效消耗,作者提出一系列的解决模式,如何与高校教学模式相契合,降低教师职称体系制度改革中的争议。
【关键词】高校教师 人事改革
从现阶段全国高校的制度来看,教师系列等级为“十二级”,分别为教授1――4级,副教授5――7级,讲师8――10级,助教11――12级,按等级设置相应的条件,与职称的岗位聘任相对应。
这些高端的技术人才们在获得职称等级的晋升后,往往在心理上推动了继续努力的目标,迷茫往往是晋升之后的心态,这种心态普遍存在于科研教学上的状态,造成了巨大无比的人力资源浪费,这种浪费虽然是无形的,却使我们必须正视这种浪费的存在。一个奋斗不止的高端人才和一个迷茫中的人谁更能带来教学研究中的效益?显而易见,虽然古典理论观念应用于学校会有极大的价值,但它运用于缺乏艺术的模式中时,就会给系统留下巨大的灾难,该职称体系存在非常明显的缺点。
第一、 该职称体系过分强调竞争,忽略了竞争的方向性,缺乏对高校教师队伍的人文关怀,没有注意到竞争力下教师间的人际关系,缺乏人际关系之间的调节机制,过多的理性和量化的规则,使教师之间没有合谐的相辅相成,更多的竞争是冰冷冷的条条框框。
第二、 该职称体系过分强调量化的重要性,缺乏对合作机制的考量。在高校教学和科研的模式上注定了一个人或单个小团队的力量是无法满足高校校教学和科研的要求。职称体系只对个人的科研效果作出评价,导致了在高校科研和教学研究中排名次、抢座位、盗用成果的事件层出不穷,这样的内耗、不是也不应成为我们高校科研和教学研究的效果。
第三、 教师个体本身有着一定的不可自主性,这种不可自主性体现在教师的科研和教学往往不以自身的要求为转移,根据社会的要求和漫游这些无时无刻都要在发生着日新月异的变革。2013年全国高校有十六个专业,三十四个方向的科目面临没有生源的问题,这些高校教师的教学将面临停摆的问题,这不是教师个人引起的,从而引发了一系列问题。这些教师为了迎合这种剧变,又不得不挤压、争抢其它专业的教学资源和教学体系,进一步造成教学中的混乱因素。
该“十二级”职称体系具有极强的竞争性,对传统的“四级制”等级制度观念产生了极其强列的冲击力。
首先,是等级档次的再一次细化,原来同等高校职称级别共四类,教授、副教授、讲师、助教在同职称级别之间毫无差异,未级别细化。职称级别内部产生差异,将极大的刺激职称级别内部的教师对职称升格的需求,职称级别的细化便于高校人事制度的量化管理,从而降低同职称级别间无差异所导致的同职称的高校老师因下一等级遥遥无期而产生的消极情绪,这种制度化量化等级职称系统一旦进入教师的思维体系,老师必须将这种量化思维代入自我的等级晋升体系思维中。
其次,职称等级内部在创建职称级别细化的过程上进一步创造了一种内部竞争,这种竞争虽然具有很强的不确定性,存在良性竞争当然也不排除存在恶性竞争的可能性,只要对这种竞争进行良性方向的引导,这种竞争就能在长期的职称晋升体系中产生不可获缺的核心竞争力,这种核心竞争力的来源在于级别和级别之间从遥遥无期的鸿沟化差异变为可以无限接近的过渡,极大的降低了高校教师的消极情绪,使这种竞争过程保持了常态化,一名教师必须保持高度的科研和教学强度才能在持续的竞争中保持领先的优势,这种常态化的竞争,无疑会对高校的教学体系是一个良好的促进。
最后,最高级别职称的设定的改革“四级制”中教授作为最高职称,一直是高校教师为之奋斗一生的最终目标,于是众多优秀的高层次人才经过一系列努力,可谓经历“九九八十一难”终于荣获教授职称,这本该是一件令人高兴的事。然而,在晋升教授职称之后,限制了教师在职称晋升体系中的核心竞争力。
因此,高校职称等级体系制度改革仅仅以科学量化,管理理论形成的一个职称体系并不能满足改革的要求,改革决策者应该将人际关系学,人类行为学引入改革体系中来,使这种职称体系与本院校的教学科研体系有机的融合起来,形成综合的改革职称体系系统。
提高高校教师之间人际关系的凝聚力,就成为了如何改良该职称体系的头等大事,在科研成果的承认上更加公平的来看待教师在各方面所做出的,建立科研成果在集休创造下的分数体系,努力减小成员之间的积分差异,在教学成果的评比中,更加注重教学研究的集体效果和教学质量,降低对课程数量要求,更加注重教师对课程的掌握情况。
转变固定的职称评价体系形式。在一些财力、岗位的院校中,在院校内部设立校内的职称体系,对于一些本身业务能力强,对院校贡献巨大的特殊人才,因量化积累未达到职称晋升要求的情况下,院校对其更改院校内部的职称体系,该体系与国家要求的体系相结合,在实施该种方式的过程中,最应避免是行政干预,这种特殊人才职称应在教师之间进行公正的评价,应严禁带有行政职称的人员或行政色彩人员进入这种评价体系,不然这种方式就不再是良好的竞争力的引导,成为行政执行对教学研究赤裸裸的抢夺。
津贴体系的转化也是对职称体系的有利补充。津贴体系不与职称体系结合,自主行成本院校合适津贴体系,在教学科研中建立津贴体系,按业绩或贡献大小计算浮动津贴,上下均可浮动,即做加法又要做减法。
(一) 职称体系改革将教职工原有的思维体系进行更新,使教职工在意识中增强对改革的承受力,逐步接受以量化来衡量自身贡献的号召,打破了过去单纯的熬日子,等日子,盼日子的“三日子”观念,这种体系的建立,增强了竞争意识和对改革的接受能力,使高校教师意识到岗位差距的合理性,只有多创业绩,才能提升自身地位。 (二) 稳定了高校教师队伍,提升教师间的竞争意识,高校教师特别是优秀的科研型人才的劳动价值得不到及时体现,这种现象在改革之后,将被大大的弱化,只要付出就能得到不同的回报体系增强,提高优秀人才之间的竞争之心,强化高校的人才制度。
(三) 形成了有效激励机制,保进了办学效益的提高,在新的职称体系中高校教师将会自觉承担新的科研课题项目,自觉改进教学方法和教学课程方案,不断提升自我科研教学水平,高校教师积极性自身提升将一步带来教风、学风的根本好转。因些新的职称评定体系,在科学研究、学科建设、教学风气等发挥了双重激励作用,激励了高校教师主动承担科研建设任务,主动招揽课题争取更多经费,激励高校教师又快又好的科研成果。
(一)调整和完善新的职称体系方案,使其更合理,规范,更具有凝聚力,不再是单一量化的表现和竞争的影响。因为岗位等级过多,容易使高校教师对工作业绩人为的的拆分,对其业绩的考核和评价不能只注重可量化的部分,对高校教师在其科研、教学工作中的无形投入也应纳入评价系统中,要充分考虑到高校教师工作作的复杂性和多重性,对工作业绩要求的评价应全面。岗位评价不仅要科研成果,也应该注重对高校教师基础工作的承认。
(二) 健全职称体系管理权力的约束机制,保证新的职称体系健全、合理、公正的成为老师的认同的体系制度,减少行政阻碍因素,在行政程度上进行规范外,还要进一步加强教职工代表大会的职能,健全高校对定编定岗、聘任、考核晋升等级工作进行全程监督,有效保障新的职称体系的顺序实施。
(三) 正确处理新职称体系岗位与津贴的关系,新的制度不仅是提高高校教师中教学科研带头人的待遇,更重要的是建立起一种竞争和激励机制,并让这种趋势趋向于正能量的方向。
(四)要建立科学的高校教师业绩价值评价机制。高校评价机制,最基本的系统是指标管理系统,科学的体系指标要求体现对教师平等的公平原则,充分考虑指标体系的公正性。
高校教师职称体系是岗位要素在宏观环境中的具体表现,高校教师职称晋升方案,主管部门应在结合本校自身情况的同时注意微观层面上问题的解决,不断完善高校内部岗位等级制度,从而促进我国高等教育事业的快速、稳定发展。
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土地管理是国家为维护土地制度,调整土地关系,合理组织土地利用所采取的行政、经济、法律和技术的综合措施。一般而言,国家把土地管理权授予政府及其土地行政主管部门。因此,土地管理也是政府及其土地行政主管部门依据法律和运用法定职权,对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。以下是读文网小编为大家精心准备的:我国土地管理制度现状及问题探讨相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
土地管理制度是国家为了使土地资源得到最大化的利用、科学合理的调整土地管理而制定管理制度,是一个国家合理使用土地资源的准则与规范。土地管理是政府机构通过行政手段、法律等方式对单位、社会团体的土地资源进行管理的一个过程。
我国的土地管理制度主要有占地补偿制度、土地登记制度、保护耕地制度、用途管理制度等。现阶段,我国土地方面的主要法律有《土地管理法》,是规范我国土地管理制度的基础性法律,为国内建立土地管理制度起到很大的支撑作用。但目前我国土地管理制度仍然存在一定的问题,主要表现在农村和城市两个方面。
2.1农村土地管理制度方面
2.1.1土地管理制度中的执法问题执法问题是目前国内土地管制度中十分关键性的问题,目前,随着经济的飞速发展,政府为了发展市场经济,提升在市场上的竞争力,对法律法规的重视程度不够,对行政方面的执法力度不够严格,没有按照法律法规的要求和标准行使相应的权利和履行相应的义务,以至于造成执法混乱的局面[1]。
2.1.2制度立法方面的问题突出近年来,在国内的土地管理制度方面,各个地方的政府有权对土地实行征收管理,进而制定相对应的征地补偿机制。但在真正的土地管理工作中,各个地方政府即是土地政策的制定者,同时又是政策的协调者与执行者[2]。尽管很多地方政府的土地所有权归村小组所有,但在实际的土地工作中,村小组已经没有对土地管理的权限,最终难以保障土地被征收者的经济利益。
2.2城市土地管理制度方面
2.2.1缺乏相应的地价机制随着经济市场的不断发展,土地市场逐渐被政府垄断,并且国内的地价制度没有得到足够的完善,缺乏动态的土地调整机制,很难准确的调整基准地价,造成土地制度管理难以适应经济市场的价格波动,导致相关的土地征收部门征收的地价比市场价格要低的多。
2.2.2缺乏完善的土地产权制度《土地管理法》只明确指出,土地归国家所有,任何单位与个人无权占有,土地资源的使用权由国务院代为行使,地方政府没有权利进行干涉。但是,在实际的土地管理过程中,地方政府可以转让土地使用权,并从中获取相应的利润,掌握着真正的土地权使用职能。
2.2.3土地征地制度不合理在《土地管理法》中明确规定了,土地归国家所有,直接由国家实施管理,政府想要征用土地时,国家会给被征收地者相应的经济补偿,但是,在“公共利益”没有明确的情况之下,部分地方政府滥用自己的职权,在征地时,完全没有考虑到经济市场的发展情况,并且地方征收的土地补偿非常低,这就造成在各个地方征收土地的过程中,经常会出现“钉子户”的情况,导致土地征地制度出现不合理。
3.1完善土地的管理制度
我国要想加强土地管理措施,就必须要进一步完善土地管理制度,建立合理土地管理制度,政府部门要以土地市场为核心,增强各个部门之间的合作和交流,并制定相应的土地管理法。我国的土地转让是通过土地协议来开展实施,各个地方的土地交易中心将交易中心的流程简化,这样开发商能够依靠土地合同直接向政府部门领取相应的审批手续,方便了交易商与政府部门的土地管理工作,同时实现土地资源的优化配置,从而构建良好的土地管理制度。
3.2优化我国的土地规划体系
政府部门在构建我国的土地管理制度时,必须先优化土地规划体系,加大对土地执法监督的力度,要学会科学、有效的规划土地,并加强土地规划制度的约束性,在满足社会对土地需求的同时,结合经济市场的发展规律,严格的执行监管机制。同时,要考虑到群众的经济利益,土地管理制度同时要结合国内经济发展的状况,规划合理、科学的土地使用方法[3]。此外,国家要加大对土地规划体系的执法力度,增强执法者的监督工作,使土地执法能够高效的实施,进一步建健全、完善土地规划系统。
3.3完善土地权利体系
相应的部门在进行土地管理过程中,要不断健全土地权利体系,进而约束地方政府的征地行为。国家要保证群众的土地产权清晰、权责明确,必须要保障国家的土地财产权益。但是,在我国目前的土地管理体制中,对农村土地产权并没有明确的规定。在一些实际的土地管理过程中,部分地方政府和企业都一直征占农民的土地,导致很多土地滥用、浪费的现象出现,对农民的经济有一定的影响,因此,国家要不断健全土地权利体系,合理规划土地资源。
3.4改革土地财政税收
我国应该对相应的税收管理单位实施绩效考核,监督政府部门在保护人们的土地资源的同时,也能够提高土地资源的利用率,进而保障人们的经济利益,建立全新的土地财政制度,保障土地财政制度的可持续性发展,避免出现闲置的土地。
总而言之,土地作为人们生存的基本保障,是人类宝贵的资产,土地资源必须要有权威的法律进行保护,因此,我国必须要不断改进并完善土地资源管理体系,进一步保障土地所有制的权益,提高土地资源的利用率。但要想构建完善的土地监管体制,必须发挥其中心价值,需要结合目前经济市场的发展情况,有效实现土地管理制度的功能性。相关的政府部门要以灵活的政策来建立土地管理体系,为我国构建有效的土地管理制度。
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职称是社会对专业技术人员能力、水平和业绩认可的重要标志。广大高校及其职称工作者必须充分认识推进职称评聘工作改革的意义和作用,直面工作中存在的问题,通过不断加强和创新职称评聘工作,使职称工作逐步朝着聘任自主化、评价科学化、用人聘约化、管理规范化的方向发展。以下是读文网小编为大家精心准备的:深化职称评聘制度改革的思考相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
石津灌区管理局是自收自支事业单位。近几年,由于渠灌面积逐年萎缩,人员过剩、人浮于事、职工队伍结构不合理的问题越来越成为制约灌区生存和发展的主要矛盾。从可持续发展的角度考虑,深化职称改革,提高专业技术人员整体素质势在必行。
截止到2006年底,我局现有职工362名,其中专业技术人员182名,占职工总人数的55%;具有正高级专业技术职务任职资格的7名,副高级专业技术职务任职资格的49名,中级专业技术职务任职资格的46名,初级专业技术职务任职资格的93名。
在我省实行“严格条件,放开申报”的政策后,灌区每年都有符合职称申报条件职工,在获得资格后,因没有完善的岗位设置与职称挂钩,多年来形成了既评即聘的习惯模式,全部聘用兑现薪酬。近几年,工资福利政策一调再调,工资福利经费呈猛增趋势,水费收入绝大部分被人头吃掉,用于工程投入很少,若不是近几年国家对续建配套工程项目的投入,灌区的工程状况将得不到改善,用水户浇地难、负担重的问题就很难解决,灌区灌溉面积萎缩速度将更快。长久如此,灌区自身生存发展举步维艰,技术人员的积极性难以发挥,在大力推进人事制度改革的今天,积极深化职称改革,已变得十分必要和紧迫,这也是灌区广大专业技术干部职工的普遍认识。
主要表现在以下几个方面:
第一,评聘合一,形成了重评轻聘、论资排辈倾向。以往在职称评定中主要是参照两个硬件条件,即学历与资历,因而轻视了实际能力和工作水平。在薪酬方面,只要获得专业技术职务任职资格,就可以享受这一职务的相应待遇,而不管他们是否承担与专业相符的岗位,以及他们的业务能力、工作业绩如何。这样做,使得部分人把职称作为终极奋斗目标和一切工作的出发点,一旦职称到手,就安于现状不思进取,专业技术队伍缺乏生机活力和进取精神;
第二,在职称评定中,出现了过多、过滥的现象,降低了技术标准。在硬件条件符合以后,发表几篇符合政策的论文,就可以参加评审,有的评委还凭主观印象打分,不能充分体现个人的能力和水平;有的同志虽然取得了相应的技术职称,但是个人独立工作能力欠缺,所完成的工作质量不高,徒有虚名,在群众中产生了很不好的影响;职称评审过程中,出现了照顾个人情绪,为了让某人的工资待遇上去,就从职称上打主意;
第三,由于受指标的限制,僧多粥少矛盾日益突出。我单位在1998~2005年的7年时间,共计接收中专以上(含中专)学生90名,年均增学生13名。单位每年大约有十几名职工达到了晋升相应职务的学历、工作年限条件,而且每年都有调入职工需要晋升相应职务,但每年靠自然减员形成补缺晋升的高中级人数仅1~2名,僧多粥少矛盾日益突出。凡此种种,都是亟待加以解决的。
三、搞好职称评聘工作的几点建议
一是自主设定职称结构比例。实行评聘分离,确保高、中、低三种职务的合理结构比例,让自收自支事业单位自主决定高、中、低(尤其是高级)职称指标及其系列设置,不明确高职30%~35%的宏观控制数;
二是从严评聘,克服“论资排辈”、“福利化”倾向。要严格执行职称政策,遵循考评程序,改进单一的评审方法,采取考试、考核、评审相结合的办法,特别是中、初级专业技术资格要加大考试分量,要坚持标准,保证质量,不放宽条件、不扩大范围;
三是实行水平能力测试和评审答辩制度。建议增设各系列水平能力测试,没有通过水平能力测试的专业技术人员,不得参加评审;实行评审答辩制度,成立专业答辩组,从专业技术水平、业务能力及解决实际问题能力等方面对晋升人员进行全面综合答辩考核;
四是做好岗位设置工作。岗位设置是实行评聘分离的一项基础性工作,相应的岗位设置是专业技术职务聘任的前提。因此,岗位设置要力求适度合理,确定合理的结构比例,突出实用性,而不是因人设岗。要遵循因事设岗、职责相符的原则,结合单位工作的需要,运用岗位分类的原理,实事求是地依据岗位的工作性质、责任轻重、难易繁简程度和所需的资格条件,对岗位进行调查、分析、评价,确定岗位的职能、编制、数量;
五是建立完善相应技术人员考核机制。考核的目的是要掌握各专业技术人员在平时、年度及任期内履行岗位职责情况,分出等次,为专业技术人员职称的晋升、职务的续聘、低聘或解聘提供重要依据,以期打破目前存在的专业技术职务聘任“终身制”的弊端。因此,考核一定要坚持“科学、合理、易行”的原则,采取多种办法,确保考核内容的真实性,如实地考核出一个人的真实业绩,防止出现走过场、加水分、弄虚作假等现象。通过深化职称改革,全面提高人才素质,在人才层次上实现突破,通过优化人才资源,在人才结构上实现突破,通过充分发挥人才在灌区建设与管理中的关键作用,在人才效能上实现突破。
(作者单位:河北省石津灌区管理局)
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