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摘要:国家形象问题,对于一个国家的对外关系、经贸往来和文化交流等有着重要影响。本文通过对《纽约时报》,CNN,VOA三家美国主流媒体对中国共产党建党__周年和纪念辛亥革命100周年相关的新闻报道为例,从跨文化角度分析报道中呈现出的中国国家形象,研究结果显示报道中呈现的中国国家形象以负面居多,而造成这种现象的原因从跨文化角度来看,主要有我族中心主义、刻板印象和媒体宣传手段这三个方面。
关键词:中国国家形象;美国主流媒体;跨文化
一、国家形象
“国家形象”作为反映在媒介和人们心理中的综合印象,是国家的外部公众和内部公众对国家本身给予的总的评价和认定。国家形象问题,对于一个国家的对外关系、经贸往来和文化交流等有着重要影响。
一个国家的国家形象无论是传播者还是接受者,皆有对此形象进行“自定义”的可能。因此,他国公众尤其是他国媒体在建构国家形象的过程中起到重要作用。而当今世界,以美国为首的西方媒体在国际舆论格局中占据主导地位,它们对一个国家的报道和评论直接影响着该国的国际形象。
中国共产党建党__周年和纪念辛亥革命100周年是2011年中国值得庆祝的两项重大事件。西方媒体对这两大事件所进行的报道,无疑对中国国际形象的塑造具有重要意义。笔者以美国《纽约时报》,CNN,VOA三家主流媒体对建党__周年和纪念辛亥革命100周年相关的新闻报道为例,分析报道中呈现出的中国国家形象,从而对其背后隐含的文化因素进行探索研究。
二、研究方法与理论
本文主要采用文本分析和对比分析的研究方法,以《纽约时报》, CNN, VOA 三家美国主流媒体对中国共产党建党__周年和纪念辛亥革命100周年的新闻报道为分析素材,通过分析文本中的词语,句子来解读中国国家形象。选取《纽约时报》是基于这份报纸至今已由百余年历史,是美国最有影响的高级报纸,素以信息灵通、言论权威著称。CNN同样是美国重要的主流媒体,每天24小时的全球直播新闻报道,对于公众的价值观和世界观有着深远的影响。VOA作为世界上最大的新闻广播机构之一,每周向世界各地广播1300多个小时的广播和电视节目,听众一亿多人。因此这三家媒体在美国众多媒体中更具有代表性,更能代表美国的价值观。
三、对建党__周年和纪念辛亥革命100周年报道的文本分析
据相关资料整理统计显示,关于中国共产党建党__周年的新闻报道,《纽约时报》6篇,CNN 4篇,VOA 2篇,共计12篇。关于纪念辛亥革命100周年的新闻报道,《纽约时报》8篇,CNN 1篇,VOA 5篇,共计14篇。分析结果表明,《纽约时报》和CNN针对这两项事件的报道,基本以否定态度为主。而VOA对此报道态度相对中立,但其中也不乏负面报道。总体来说,这三家主流媒体对这两项重大事件的报道,内容选取具有偏向性,对中国取得的成就不予以重点报道,而对中国存在的一些问题进行大肆渲染。本文将从中国共产党的形象解读,中国的腐败问题,台湾问题,建党__周年民间庆祝活动这四个方面进行内容分析。
1.中国共产党的形象解读。
在有关中国共产党形象的报道中,《纽约时报》和CNN塑造的中国共产党多以强权专政的形象出现。报道中对中国共产党所作出的贡献和取得的成绩或是一笔带过或是避而不谈,而是在一定程度上对中国共产党的形象进行丑化。
以《纽约时报》于2011年6月30日一篇名为“China’s Communist Party at 90”的报道为例。在这篇报道中出现: “a bit like many 90-year-olds”; “increasingly infirm, fearful, experimenting with ways to prolong life, but overwhelmed by the complexities of managing it.” 文本中将中国共产党类比为“日渐衰老的90岁高龄老人”,“内心充满恐惧,想尽一切办法延长寿命,但在处理复杂事情过程中总是被压垮。”在美国,人们普遍认为老人是脱离主流社会的少数群体,年轻人不愿意过多与老人交谈接触①。因此《纽约时报》把中国国共产党比喻为90岁的老人,在一定程度上是一种心理暗示,是对美国读者的误导。
CNN在关于纪念辛亥革命100周年的报道“China can not confront truth of century-old revolution”中,多次使用 “low-key celebrations(低调庆祝)”来形容中国举办的纪念活动。“low-key”在牛津字典中的解释为“not intended to attract a lot of attention”其中“intended(意图)”有主观愿望的感情色彩,所以“low-key”一词不单意味着“低调”,实则暗指主观上的消极态度,所以CNN一定程度上意在指责中国共产党没有积极主动承办纪念辛亥革命100周年活动。同时,CNN指责当前中国政府全完抛弃了辛亥革命的精神:民主与个人自由。“1911 was a revolution inspired by ideals of democracy and personal liberty. Those ideals are cynically disregarded -- or brutally suppressed -- by China’s present government.(直译:辛亥革命是一场追求民主和个人自由的革命,而这些理想被中国当前政府无情地抛弃和残酷地镇压了)”。
而《纽约时报》也指责中国当前政府忽视民主和个人自由。其中的一篇报道从中国共产党建党的具体时间存在争议这一角度对其进行评价: “They want you to remember what they want to tell you, and not what the truth is, whether you know already or not. And even after you know, it still doesn’t matter.”(直译:他们只想让你记住他们想要告诉你的事情,而非事实真相,无论你知道与否,即便你知道真相,都已经不重要了。)意在指责中国共产党一味向民众灌输一切信息。
2.中国的腐败问题。
在中国共产党建党__周年的系列报道中,《纽约时报》和CNN都对中国的腐败问题予以关注。2011年7月2日《纽约时报》和CNN的两篇报道中都分别提到了胡锦涛同志在建党__周年大会上关于腐败问题的讲话。胡锦涛同志讲话的原文如下:“90年来党的发展历程告诉我们,坚决惩治和有效预防腐败,关系人心向背和党的生死存亡,是党必须始终抓好的重大政治任务。”
《纽约时报》对于讲话的翻译为“The course of 90 years of development of the party tells us that resolute punishment and effective prevention of corruption will decide where people place their faith and is a matter of life and death for the party.”虽然从翻译内容上来看,忠于原文,较为客观,但是从新闻内容的选取上却是具有偏向性的。例如“corruption”一词在整篇报道中出现3次,较之其他主题,出现频率较高。
而CNN的报道中则翻译为“Chinese communists need to fight corruption if China’s ruling party is to survive, China’s president said Friday.”翻译中使用到了“if”语句,if语句是指c语言中用来判定所给定的条件是否满足,根据判定的结果(真或假)决定执行给出的两种操作之一,if的返回值为真或假。原文的意图是在说明反腐败是至关重要的,但是if语句的使用却表达了中国共产党能否生存的唯一条件就在于反腐败的成功与否。翻译文本在措辞上强化了中国的腐败问题。
3.台湾问题。
VOA在报道纪念辛亥革命100周年的五篇新闻中有四篇涉及到台湾问题。在纪念辛亥百年活动期间,台湾问题在中国大陆是极其敏感的政治话题,而在题为“China Urges Reunification at 100th Anniversary of Demise of Last Dynasty”,和“China Marks Centennial End of Dynasty With New Call for Reunification”两篇新闻报道中,题目中纷纷出现的“reunification(统一)”一词,意在强调两岸统一的问题。
其中“China Urges Reunification at 100th Anniversary of Demise of Last Dynasty”一文,分别重述了胡锦涛和马英九的讲话。台湾问题在胡锦涛同志的讲话原文中所占份额较少,而在VOA的这篇报道中,虽然陈述较为客观,但台湾问题则成为重点话题。
马英九在纪念辛亥革命100周年大会上讲话的原文为“两岸间不应该是政权之争,不应该是统独之争,不应该是国际空间之争,而应努力在自由、民主、人权、法治等核心价值上,彼此激励,相互提升。我们关心大陆的人权发展,就是因为这是我们珍视的核心价值,也是测量与拉近两岸距离的重要指标。”而VOA对马英九讲话的重述为 “emphasized values that differed from his mainland counterpart.(重点强调了台湾不同于大陆的价值观)”和“called on mainland authorities to remember Sun Yat-sen’s founding ideals of China as a nation of freedom, democracy and the fair distribution of wealth. And he urged Chinese leaders to, in his words, "bravely march" in that direction.(直译:号召中国大陆不要忘记孙中山先生当年的建国理念:自由、民主、民生。同时他呼吁中国领导人朝着这个方向勇敢前进。)” 通过对比可以看出,马英九讲话原文中,在价值观问题上倡导“彼此激励,相互提升”,而非报道中所强调的价值观的不同。报道中有关号召中国大陆不要忘记孙中山先生理念的言辞在马英九讲话的原文中没有体现。
4.建党__周年民间庆祝活动
在庆祝中国共产党建党__周年的民间活动中,“唱红歌”现象尤为突出。美国媒体也对此现象给予了关注。在这个题材的报道上,VOA 和CNN保持了高度一致,报道内容均较为客观。以 2011年6月30日VOA在一篇题为 “Chinese, Young and Old, Sing Communist Party’s Praises”的新闻报道为例,记者采访了景山公园中唱红歌的老老少少。报道中提到中老年人对唱红歌有着极大的热情,认为可以通过唱红歌来表达其对党和祖国的热爱。而对年轻人的采访记录,似乎显示了年轻一代对唱红歌热情不高,“ they would be more comfortable with a songbook that helps remind them of the correct words.(直译:他们更喜欢有一个歌词本来提示歌词)”。报道中男女老少欢声笑语,高唱红歌的场景似乎表明在中国共产党的领导下,老百姓们十分满意当下的生活,对党和政府充满着感激之情。这篇报道中,较少涉及中国共产党和中国政府的负面形象。
四、 从跨文化角度分析报道中的中国国家形象
通过对《纽约时报》,CNN,VOA三家美国主流媒体对中国共产党建党__周年和纪念辛亥革命100周年的相关报道的内容分析显示,《纽约时报》和CNN针对这两项事件的报道,基本以否定态度为主。而VOA对此报道态度相对中立,但其中也不乏出现负面的中国形象。总体来讲,这三家美国主流媒体对中国这两件大事的报道基本以负面新闻为主,形成这种现象的原因有很多,而从跨文化学科的角度分析,主要有以下几方面原因:
首先,西方发达国家惯有的优势民族意识形态对美国三大主流媒体有着深远影响,他们习惯从美国人固有的思维角度出发,从事着看似自由民主的新闻报道活动,实际上却参照他们的宗教观念、世界主义和人权高于主权的观点,用美国的意识形态和价值观作为评判别国的标准,与其保持一致就是正确的,反之则是错误和愚蠢的。这种现象即是跨文化学科领域中的“我族中心主义(Ethnocentrism)”。我族中心主义(Ethnocentrism)即为“在以多元化为基础的全球化社会,我族中心主义者,常因文化优越感(cultural superiority)的作祟,认为多元文化是引起族群不安的元素,因此试着以自己的文化作为事情判定的标准,并且忽略或刻意摒除多元文化可能带来的利益。”②
在关于纪念辛亥革命一百周年的报道中,三家媒体指责中国政府忘却辛亥革命追求民主与自由的理念,这种偏见的产生是由中美两国对民主与自由的理解不同所导致的,而对于民主与自由的理解实际上没有对错之分。美国以本国对自由与民主的观念来评判别国的标准,是一种典型的我族中心主义的行为。
其次,这三家主流媒体对中国形象的负面报道与历史原因是息息相关的。冷战时期,西方资本主义国家对社会主义国家存在一种敌对心理,这种思维定势发展到今天也有一定历史的承袭,从而决定了主流媒体的基本定位、立场和倾向,对社会主义中国的报道便成了这种历史“惯性”的牺牲品。即便是冷战后,这种刻板印象依然在美国主流媒体中有所体现。在关于中国共产党建党__周年的报道中,《纽约时报》和CNN多用贬义、负面的词句来塑造中国共产党的形象,这不仅是由于我族中心主义在作祟,更是因为冷战时期对中国共产党形成的敌对心理的延续的结果。
再次,《纽约时报》,CNN和VOA虽然在美国具有根深蒂固的传媒地位,但在媒介选择多元化,市场竞争日趋激烈的多媒体时代,如何有效地吸引和保持受众的注意力无疑仍是他们生存的根本。这三家媒体对中国这两大事件的报道中多用激进的语言和负面的形象来塑造中国国家形象,这种营销策略一方面能吸引受众的注意力,同时也能满足受众的猎奇心理。
五、结语
通过分析结果表明,美国三大主流媒体《纽约时报》,CNN和VOA对中国共产党建党__周年和纪念辛亥革命100周年的报道中呈现的中国国家形象较为负面。由于受西方价值观的支配及特定的媒体旨趣,西方媒体对中国存有不同程度的偏见。但是,中国局部存在的一些问题的确不如人意,同时中国方面有时不能提供细致和全面的信息服务,新闻透明度不够也是造成相关新闻负面报道的原因。这就需要我国不断提升对外传播能力,在自身形象建设方面加快步伐,转化劣势,逐步改善中国在他国政府和民众心中的印象。
参考文献
[1]刘继南,何辉,《镜像中国》,北京:中国传媒大学出版社,2006年3月。
[2]滑明达,《文化超越与文化认知:美国社会文化研究》,北京:中国社会科学出版社,2006年1月。
[3]魏娟,《西方媒体报道中的中国国家形象解读—以美英法主流报纸对中国60周年国庆报道为例》,传媒观察,2010年1月。
注释:
① Larry A. Samovar, Richard E, Porter, Edwin R. McDaniel, Communication between Cultures. Peking University Press, 2009. P. 49.
② 陈国明:《跨文化交际学》,华东师范大学出版社,2009年6月,第27页。
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运作一个新的文化休闲街区项目,不同的选址要求体现了不同企业的价值取向。“1912”选址的要求主要有以下几点。
一是在区位方面,首选入驻一、二、三线城市核心商圈位置或一、二线城市区域副中心核心位置,其次为一、二、三线城市核心商圈3公里范围以内,或区域副中心与主城核心商圈交界处。这方面的要求主要取决于打造城市客厅定位,要发挥城市客厅作用,必须保证一定的客流量,而一、二、三线城市核心商圈位置或一、二线城市区域副中心核心位置的优先选择,为充裕的客流量提供了比较可靠的保证。
二是在地块特征方面,要求项目规整、边界清晰、临主干道、有较长沿街展示面、交通便利,可建商业面积不少于5万平米。这个要求主要取决于整体文化氛围打造,没有一定的体量,街区就会没有纵深,整体文化氛围就无法突出,时空变换般的独特文化感受效果就会降低。
三是文化遗存方面,要求地块所处区域有文化特色与历史遗风可借鉴。这个要求主要取决于打造文化名片目标,具有鲜明的文化特色是“1912”区别于其他文化休闲街区的标志,正如南京1912集团董事长李天成先生所说,“商业运营是我们的事业载体,文化创意是我们的事业引擎”⑦,特色文化底蕴要求对“1912”的重要性不言而喻。
基于“1912”项目打造目标的独特选址要求,有效避免了为赶潮流而快速上马项目,其后因运作不佳门庭冷落而黯然收场的潜在风险,为“南京1912”的快速扩张加了一条牢固的安全带。
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根据以上的分析可以看到,由于国家行为中存在着“诺斯悖论”现象,使深化国有企业改革出现了瓶颈。要解决这个问题,必须理清国家的代表人——政府和企业之间的关系。在国有企业改革方面,十七大明确指出“深化国有企业公司制股份制改革,建立现代企业制度,优化国有经济布局和结构,增强国有经济活力,控制力,影响力。”关于政府行政体制方面,十七大也明确指出:“深化行政体制改革,建设服务型政府”。首先,在国有企业改革中应该重塑政府的角色,着力建设“服务型政府”。政府应该担当国有资产的所有者和监督者,党执政意图的体现者,净化和健全市场体系的“场地维护员”,宏观经济管理的制定者,市场执法和监督者。总之,政府应该服务于国有企业改革,而不是阻碍国有企业改革。其次,新型的政企关系必须充分体现制度和法律的约束能力。无论是政府还是企业,其经营运作必须要建立在法律的框架内,以防止寻租和腐败现象的产生,给国有企业改革提供有利条件。最后,随着社会的发展,国家还应该创造更多的就业岗位来转移国有企业改革中采取新技术所出现的剩余劳动力。国家或者说政府只有通过以上的改革,才能为国有企业改革创造有利的环境,促进国有企业从而我国经济的健康发展。
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国家债务(又称主权债务),是指一国政府在国内外发行的债券、向外国政府或银形借款所形成的,以国家信用为担保的债务。国际上,中央政府、地方政府和公共机构都可以发行债券或借债,其中,中央政府的债务俗称为国债,而地方政府、公共机构的债务俗称为公债。但在我国,只有中央政府既能通过借债又能通过发行债券筹得资金,地方政府和公共机构只可以发行债券筹资。
狭义国家债务指中央政府在国内外发行的债券或向外国政府、银行借款所形成的债务,广义国家债务指除了狭义国家债务外,还包括政府必须承担的其他各种债务,如国有商业银行、政策性银行的坏账、财政担保的公共和非公共部门的国内外借款,政府部门担保的国企、央企的银行贷款等。
自2009年以来,欧洲部分国家相继爆发主权债务危机。2009年10月,希腊当年财政赤字占GDP总值超过12%,高于欧盟约定上限3%。随后,穆迪、标普、惠誉等评级机构相继调低希腊主权信用评级,主权债务危机正式爆发,并在葡萄牙、意大利、爱尔兰、西班牙等国迅速蔓延。虽然此后欧洲央行、国际货币基金组合(IMF)等机构一直致力为以上国家提供解决方案,但欧债危机还是给这些国家,甚至整个欧元区的经济造成了极大的伤害。
2013年,以上评级机构又将国家债务危机的矛头指向中国。4月9日,惠誉宣布将中国的信用评级从(AA-)下调至(A+);4月16日,穆迪将中国的国债评级展望从 “正面”下调至“稳定”。两家评级机构接连下调中国主权评级,均是因为中国国家债务占国内生产总值比例在不断地提高。
据国际货币基金组织统计,中国的主权债务占GDP比例为22%,不过,这一数字并未包含地方政府债务、四大资产管理公司债券、政策性金融债、原铁道部债务、汇金债等广义政府债务,也不包括隐性的养老金缺口。
那么,中国的政府债务到底有多大规模呢?我们可以分类统计测算:
国债:根据wind数据统计,2012年底,国债余额为78104万亿元。
外债余额:根据华泰证券测算,2012年底,以中央政府名义借入的债务余额为48653亿元。
加总以上两项,我们可以得出,狭义国家债务余额为126757亿元,占GDP总额(519322亿元)的24%,与国际货币基金组织的统计结果大致相同。
1、地方政府债务指地方政府作为债务人,支出大于收入所形成的赤字总和。由于地方政府收支不对外公开,我们只能根据债务来源,将地方政府债务分为以下六类,并分别核算债务余额:
(1)地方融资平台:指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体(国务院文件定义)。据银监会公布显示,截止2012年底,地方融资平台贷款余额为93035亿元。
(2)“银信政”合作:即银行、信托、政府三方合作融资。银行发行理财产品,购买信托公司发行的信托产品,这些资金投资于地方政府融资平台的股权或债权,政府向银行和信托出具回购的承诺函。据中国信托业协会数据显示,2012年底政信合作余额为5016亿元。
(3)城投债:城投类企业配合地方政府公开发行的企业债和中期票据,其最终信用主体是地方政府,募集资金主要用于城市路网项目、市政基础及公共服务项目等建设,而偿债资金多来自于财政补贴。据华泰证券债券组估算,2012年底,城投债余额17698亿元。
(4)保险资金基础设施债权投资计划,是指保险资产管理公司等专业管理机构作为受托人,面向委托人发行受益凭证,募集资金以债权方式投资基础设施项目,按照约定支付预期收益并兑付本金的金融产品。据保监会官员透露,截止2012年底,保险机构累计发售83项基础设施投资计划,11项不动产债权计划,备案金额3025亿元。
(5)中央代发地方债:在年初的政府工作报告显示,中央代发地方债余额为3500亿元。
(6)上级财政借款、其他借款:包括二级财政借款和其他单位和个人的借款。华泰证券测算,2012年底,上级财政借款、其他借款余额22693亿元。
加总以上债务余额,我们测算出,2012年底地方政府债务余额大约为144967亿元。
2、四大资产管理公司债务:2004年以来,为支持四大行上市,四大资产管理公司发行了大量的金融债券,收购四大行的不良资产,大致总额为8200亿元。
3、中投公司债:根据中投公司的财务报表,2011年底,中投公司债为3688亿元,根据其增长趋势,我们大致测算2012年债务余额为5000亿元。
4、汇金债:根据wind数据,2012年底,汇金债规模大约为7310亿元。
5、政策性金融债:政策性金融债指政策性银行,如国家开发银行、进出口银行、农业发展银行等发行的金融债,2012年底余额为75875亿元。(来源wind数据)
6、原铁道部债务:据铁道部公示,2012年底,铁道部债务余额26600亿元。
狭义国家债务加上以上项目债务余额(267952亿元),我们可以简单推算广义国家债务余额大致为394709亿元,占GDP总额的76%。
也有学者把隐形养老金缺口也算在政府债务之列,估计2012年底政府债务已超50万亿元,占GDP比例高达95%。
一般认为,国家政府债务的承受能力与经济发达程度正相关。经济发达的国家,债务承受能力较高,反之,发展中国家的债务承受能力也就较差。根据彭博数据,2012年,发达经济体中,美国政府债务占其国内生产总值比重为107%,德国、法国、英国的政府债务占GDP分别为83%,90%,88.7%。新兴经济体中,印度政府债务占国内生产总值为67.6%,韩国、越南分别为33%、51%。2009年爆发债务危机时,希腊、意大利、葡萄牙、爱尔兰的主权债务占GDP比重为127%、116%、93%、98%。根据国际经验,发达国家发生债务危机的临界点为政府债务占GDP比例为90%-120%,发展中国家的临界点则较低,为60%-80%。由此看来,中国的政府债务确实令人担忧。
根据第二部分的测算,我们了解了中国政府债务的分布:国债占比19.8%,以政府名义借入的外债余额占比12.3%,地方政府债36.7%,政策性金融债19.2%,其余债务占比12%。因此,若要削减政府债务,要以地方政府债务为切入点。地方政府债不仅占比高,而且增长快。2008年金融危机后,国家抛出了4万亿投资计划,地方政府债务经历了一次井喷。虽然近年来,由于中央政府要求控制地方融资平台的扩张,地方政府债务增速大幅降低,但根据华泰证券的研究报告显示,2011-2012年,地方政府债务增速分别为23%、16%,仍为两位数的增长。因此,控制地方政府债务增长,对于控制中国政府债务余额可以起到立竿见影的作用。
当前地方政府和地方官员考核的核心指标是GDP增速,驱动GDP增长的三驾马车中,投资占比最大,这一考核体系促使地方政府盲目追求投资增长,而忽视民生及社会公平等问题。
投资分为两块,一个是地产,一个是基础设施建设。虽然中央政府屡出地产调控政策,希望遏制房价上涨的趋势,但由于土地财政的限制,若房价大幅下跌,地方政府财政收入减少,将很可能爆发债务危机。首先,很多地方政府债务以土地作为质押,若房价下跌,抵押品价值减少,将被迫追加抵押物。其次,地方政府财政收入中,出售土地带来的收入占比较大,若地价下跌,收入减少,还债资金不能保证,全面的债务危机将可能爆发。因此,由于土地财政的限制,地方政府维护房价稳定,甚至希望房价上涨的意图就不难理解。这也是解释了为什么只要房价稍有松动,地方政府的各种救市政策应声而出了。
至于基础设施建设,根据民生证券宏观研究显示,2011年,地方基础设施建投资完成额约为6.1万亿元,而其中财政支出用于基础设施建设的资金不到2.3万亿元,这也意味着,60%以上的基础设施建设的资金需要依赖于政府债务扩张。经验数据表明,地方政府债务扩张与地方基建投资增长存在较强的正相关关系,地方政府债务余额增长1%,则带动地方基建投资平均增长0.832%。因此,通过债务扩张,加大基础设施建设,拉动经济增长成为地方政府的最常使用的办法。但由于政府主导的投资有着天生的弊端,如对民营经济的挤出效应及投资效率低下等,加大基建投资对经济增长的拉动愈发疲软。
综上,转变依赖投资的经济增长模式,解决政府土地财政问题,让民间资金参与基础设施建设,提高资金的利用效率和投资回报率,是解决中国国家债务困局的根本办法。
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国家信用是主权债务的支撑。对于任何一个国家来说,其主权债务并非没有成本,国家需要对债权人支付一定的利息,利息的高低与国家的信用状况息息相关。国家信用状况还直接影响该国的融资能力。如果信用不佳,国家发行的国债流动性将会大大减弱。因为这样的国债存在较大的风险,大部分投资者不愿意购买,这使得发债国的融资变得困难。
国家信用与资本市场联系紧密。国家信用的好坏决定了国债利率的走势,国债利率的变化直接对该国资本市场的其他利率水平产生不同程度影响。国债利率通常被作为资本市场的无风险收益率,如果一个国家的国家信用不稳定,势必造成国债利率大幅度波动,进而导致其他与国债利率相关联的利率随之大幅波动。
国家信用也是主权货币的基础。在国际经济交往中,国家信用是一国货币能够与其他国家货币进行汇兑和交换的支撑。在以美元作为世界货币的布雷顿森林体系时代,美元几乎取得了像黄金一样的地位,其原因就是美国强大的经济实力带来的强大的国家信用,而布雷顿森林体系的瓦解也是美国经济的“滞胀”导致其国家信用无法为美元价值的稳定提供支撑。
欧洲债务危机中,包括法国在内的许多欧元区成员国的主权信用遭到了不同程度的降级,而债务危机的发端国希腊一度被评级机构惠誉和穆迪下调至最低的C级。国家信用危机给欧元区带来了严重后果,主要表现在以下几个方面。
第一,引发了包括希腊、西班牙在内的国家国债利率飙升。美国爆发金融危机以来,全球经济陷入衰退,欧盟启动了欧洲经济恢复计划,这项计划需要政府大量借债。而债务危机前夕,希腊的国债总额与国内生产总值的比率已经处在110%以上的高位,远高于60%的警戒线水平。当政府不得不再次借债时,国债利率直线飙升,长期国债利率一度是德国的10倍。
第二,违约风险升高,各国银行系统流动性紧缺。各国国债大部分由商业银行、基金等机构投资者持有。政府的违约会导致银行出现大量呆坏账,部分银行不得不破产或裁撤网点;为了控制政府违约给银行带来的风险,银行会缩减信贷规模,以提高资本充足率,这会导致企业难以筹集资金,中小企业面临破产的困境,失业率不断攀升。今年一季度,西班牙和希腊的失业率均超过25%,希腊半数青年人找不到工作;金融危机爆发后,资产泡沫破裂,导致银行信贷的抵押物品价值大幅下降,给银行造成巨额损失。这三方面不仅会影响到银行系统以及整体金融体系的稳定,而且会冲击实体经济。
第三,导致欧元大跌,国际货币地位受到冲击。在债务危机爆发之前,欧元被市场认为是最可能与美元抗衡的国际货币,最有可能挑战美元的霸权地位。但是希腊爆发债务危机之后,欧元大幅贬值,欧元兑美元的汇率从2009年12月的1:1.4下跌至2010年6月的1:1.2。欧元下跌对欧元的国际货币地位产生严重损害,人们对于欧元的信心也必然受到影响。
第四,欧洲一体化进程受到阻碍。在这次危机中,欧元区各国表现出了复杂的矛盾关系。这场债务危机让欧洲各国明白,货币一体化的欧元区只是一个跛足的货币联盟。各国缺乏财政纪律的约束,为债务危机爆发提供了温床。要真正实现经济政治一体化,需要化危为机,推动财政乃至政治上的一体化。对于发展程度、民族文化都有较大差异的欧洲各国来说,欧洲经济政治的一体化仍然要走很长的路。
第五,对全球经济发展造成了巨大阻碍。现在欧洲央行、英格兰银行都维持了实际负利率,实际上就是通过通货膨胀减轻债务。欧洲与美国采取的货币宽松政策作用相互重叠,带来全球性的通胀压力,新兴市场因此饱受通货膨胀之苦,经济发展受到严重阻碍。
欧元区债务危机的实际情况表明,国家信用危机通常是政府财政与经济政策不合理、社会资源浪费的结果。
第一,国内经济结构存在深层次问题,缺乏抵御外部风险的能力。经济结构不合理不一定会爆发债务危机,但是债务危机爆发的国家经济结构通常出现去工业化趋势,制造业孱弱,房地产等资产出现泡沫化,高度依赖国际市场。尽管西班牙公共债务与国内生产总值的比率低于希腊,但其经济近年来的增长主要依靠房地产和银行业,国际金融危机与欧债危机的相继爆发,大量外资流出西班牙,房地产业资金链断裂,金融稳定性也因此受到冲击。希腊更是如此,2011年工业经济产值仅占国内生产总值17.9%,经济增长高度依赖旅游等服务行业。一旦国际经济环境恶化,这些问题国家便会成为国际资本大鳄主要攻击对象,危机随之爆发。
第二,寅吃卯粮的赤字财政为国家信用风险埋下隐患。上世纪末,美国的寅吃卯粮的赤字财政政策为许多国家效仿。在加入欧元区之前,希腊的公共债务占国内生产总值的比重接近100%,政府赤字则占9%左右。希腊等南欧国家工人的工作积极性远不如其他欧洲发达国家工人,但是福利政策却和他们看齐,让国家财政背上沉重负担。欧元区成立以来,法德等“核心国家”生产,希腊等“边缘国家”消费的格局不断深化,不断恶化的国际收支平衡使得“边缘国家”主权债务被动增加。这些因素导致债务就像滚雪球一样迅速膨胀,最终酿成危机。
第三,法治不完善导致资源不能有效利用。以希腊为例,希腊的政府腐败和逃漏税款问题都非常严重。据2012年欧盟一项公共调查结果显示,98%的希腊人认为腐败是国家面临的重大问题之一,79%认为腐败影响到自己日常生活。逃漏税款使财政收入大量流失。根据欧委会报告,希腊灰色经济占国内生产总值24.3%,希腊财政部公布的一份各岛偷逃税抽查发现近60%的企业有逃税行为。这样严重的逃税为希腊带来两个恶果。一是对于那些诚实纳税的公民来说,与偷逃税的人相比,他们处于市场竞争的不利位置,还不得不承担不属于自己的税负,从而迫使这些原本诚实的纳税人可能加入偷税者的行列。二是公民和企业的偷税增加了政府的收税成本,直接减少了财政收入,导致政府债务日益增长。
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自20世纪拉美危机和东南亚危机之后,进入21世纪以来,全球主权债市场出现了引人注目的新现象:欧、美、日等富裕国家与地区均日益陷入“重债富国”的困境,次贷危机和欧债危机相继爆发。从这些国家的债务负担及其趋势看,令人担心其债务是否可持续。
日本的债务问题未得到重视,但在欧、美、日之中最为沉重。数据显示,2011年底,日本主权债余额对GDP(国内生产总值)的占比为215%。1992年,日本的主权债务规模为2.2999万亿美元, 到2009年,日本的主权债务已经扩张到10.5303万亿美元,17年间日本的主权债务增长了358%,年均增速达到9.4%,几乎是同期日本经济增速的10倍。
在经历了日本东部大地震之后,日本债务问题更严重了。到2011年的财年底,日本主权债余额为12.62万亿美元。考虑到日本国债中约9%为非居民持有,因此日本债务问题对全球金融体系的冲击虽不及欧美,但也有显著冲击。以2009年度的债务余额/GDP为例,处于国家实质破产的冰岛只有118%,陷于严重债务危机的希腊为115%,而日本当年却高达190%。为什么债务危机出现在冰岛和希腊而没有出现在日本?这就需要我们结合日本政府和私人部门总体的资产负债表和国际投资头寸来观察。
日本主权债务危机之所以迟迟没有爆发,一是与其较好的债务期限结构、以国内债权人为主的债权人结构有关;二是和日本较好的国际投资头寸有关。欧盟深陷债务危机的国家,几乎毫无例外地在国际投资头寸方面十分糟糕,沦为净债务国。简而言之,日本似乎比其他发达国家有更为良好的国民财富账户,但即便如此,我们也对日本主权债务的可持续性深表怀疑。
2010年6月,当时的日本首相菅直人坦承:日本的财政状况在发达国家中表现最为糟糕,过度依赖国债已让财政状况持续恶化,日本若再坐等,将有破产之患。
美国的主权债问题在次贷危机中暴露无遗,可能对美元在国际货币体系中的地位构成挑战。第二次世界大战结束之后,美国联邦债务总额曾高达GDP的122%,此后快速下降,到20世纪70年代美国联邦债务总额/GDP的占比约40%。直到1985年美国仍是全球净债权国。但能源危机的冲击使美国债务状况加速恶化,仅在克林顿时期曾略微好转。2000年美国联邦债/GDP占比为57.3%。2007年美国联邦债总额突破10万亿美元。此后次贷危机的爆发,加上奥巴马的“医疗改革方案”,使债务问题急剧恶化,到2012年第二季度,美国联邦债务总额已经超过15.88万亿美元,约为GDP的110%。美国还面临着“财政悬崖”问题。这是伯南克首先运用的词汇,是指美国在2012年底、2013年初的一系列法律调整将使美国政府面临财政支出大幅增加、税收收入大幅减少的危险,涉及金额初步估计达6800亿美元。它可能导致美国经济增速放缓,甚至陷入二次衰退。解决财政悬崖的短期措施,必然使得美国中长期债务问题变得更为突出。
如果把中央政府债务分摊到每个国民头上,美、日国民人均负债分别为5.1万美元和9.9万美元。假定日、美人均年收入为4万~5万美元,储蓄率为10%,则日、美国民分别需要工作约20年和10年,才能还得上中央政府的债务。
欧债问题显示欧盟需要进一步协调财政政策,欧元区主权债务问题可能需要数代人的努力才能有答案。截至2011年第三季度,欧元区国家政府债务总额为81912.95亿欧元,占GDP比例为87.4%;欧盟27国政府债务总额为10.32亿欧元,占GDP比例为82.2%,政府债务占GDP比例最高的成员国依次为希腊(159.1%)、意大利(119.6%)、葡萄牙(110.1%)和爱尔兰(104.9%)。相比日本和美国,欧元区的总体债务水平不是最糟糕的,但区域内经济发展的不平衡性却较为严重,除德国和少量北欧国家之外,欧元区内大多数国家的国际收支状况也令人担忧,因此欧债危机迫使欧洲必须走向更高层级的财政联盟、邦联甚至联邦制的区域一体化阶段。
发达国家纷纷陷入债务困境,其根源何在?林毅夫清晰地指出,全球失衡的根源很可能在于美国不谨慎的货币政策和流动性的过度供给,因为在次贷危机前,国际收支顺差和外汇储备持续增加的国家不仅有中国,还包括德国、日本和中东资源国,这些国家的汇率政策却明显存在差异。发达国家是到了反思其财政和货币政策是否可持续问题的时候了。
主权债务危机何时爆发?有没有什么“经验法则”?马纳西和鲁比尼试图总结一个“拇指法则”。他们考察了多达50个指标后,认为总外债对GDP的占比高是一个最重要的特征。经验法则是:发生主权债务危机的临界值是54.7%。以此衡量,次贷危机前的美国,以及欧元区11国的总外债对GDP的占比,均明显高于临界值。
我们知道,一旦债务国出现债务拖欠,对债权人和债务国双方而言代价都相当昂贵。债权人因为债权不能收回,损失是明显的。债务国为了寻求国际机构或者是债权人的支持,不得不被迫进行一些国内政策调整,以恢复自己的国际信用和偿债能力,严重的甚至可能被完全排挤出国际金融市场,丧失国际融资能力,因此,由主权国家发行的国际债券必须寻求一种可行的重组办法,以便出现债务困难时,能够及时有效地进行债务重组,尽可能减少债权人和债务国的双方损失。正因为以债券融资为主导的国际债务市场面临新的重组困难,这就需要重构主权债重组机制。
发展中国家的债务问题由来已久。1970年发展中国家所欠外债合计为698亿美元,1980年全部发展中国家所欠外债总额已经达到5216亿美元。虽然因为债务危机影响,发展中国家的外债增长速度有所减缓,但是,1990年全部发展中国家所欠外债总额仍然高达12831亿美元,20世纪90年代外债增长速度进一步下降,但是外债总额持续大幅增加,2000年全部发展中国家外债总额达到了21778亿美元,2008年增长到了36420亿美元。其中欧洲和中亚地区的债务总量增长最快,已经超过拉丁美洲和加勒比地区成为全球外债负担最严重的地区。
1990~2007年间,发展中国家整体的外债负担增加了20800亿美元。其中,欧洲和中亚地区就增长了10850亿美元,占发展中国家新增外债的52%。特别是俄罗斯、土耳其、波兰、哈萨克斯坦、罗马尼亚、乌克兰和克罗地亚的外债负担最重,2007年7国合计外债总额已经超过11207亿美元。
拉丁美洲和加勒比地区的外债负担依然非常严重,拉丁美洲和加勒比地区过于依赖外部资金,特别是过度举借外债的发展路径使得拉丁美洲和加勒比地区的债务问题几乎成了不可解开的死结。更让人担心的是,债务负担上升较快的地区,中短期外债占总债务比重也在逐步上升,2007年东亚和太平洋地区、欧洲和中亚地区的短期外债占总债务比重分别达到了39%和24%,均超过20%的国际警戒线,而在1990年时,上述地区这一比重分别仅为16%和18%。
虽然发展中国家的外债总额不断上升,但是,从一些关键性的债务负担相对指标上看,发展中国家的债务负担呈现出一定的下降趋势,这反映了新兴市场国家从整体上在控制外债规模和增进出口方面取得的成绩。2004年开始,新兴市场和发展中国家外债/商品和服务出口的比例已经下降到100%的警戒线以内,债务偿付/商品和服务出口的比例也从2004年开始降低到了20%的警戒线以内。
从地区上看,中欧和东欧地区新兴市场和发展中国家的外债负担最严重,其次是独联体国家,西半球新兴市场和发展中国家即拉丁美洲和加勒比地区的国家外债负担较为严重。当然,如果和20世纪80年代外债/出口加权平均比例达到270%和债务偿付/出口加权平均比例达到150%以上相比,目前的债务负担也还不是特别严重,但是,外债/出口比例超过了100%和债务偿付/出口超过了20%无疑都是危险的信号。特别需要指出的是,在国际援助支持,特别是在自身努力下,非洲地区的外债负担明显下降。用相对指标进行衡量,已经和亚洲地区以及中东地区的外债负担基本相当,这是非常了不起的成绩。
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一般而言,总债务是居民、企业和政府三部门债务的加总,也有的加上了金融部门债务。居民部门的全部债务都是贷款,没有债券。非金融企业的债务有两部分,除贷款之外还有企业债。金融机构不考虑通货和存款,剩下的主要是金融债,分政策性金融债和其它金融债两部分。政府部门加总了中央政府内债和外债。
中国总债务率攀升速度较快,从1994年的78.6%一路升至2012年的167.4%。不过从跨国比较来看,我国还不算债务水平过高的国家。虽然我国非金融企业债务水平比较高,但居民和政府的债务水平相对偏低,且上升势头较为温和。
我国非金融企业债务占比极高,构成中国债务结构的突出特点。这与我国经济发展模式和金融结构特征密切相关。我国是间接融资占主导地位的国家,绝大多数金融资源配置通过银行中介来完成。由这种金融结构决定,中国企业的负债率必然高悬,在经济平稳增长的时期,银行贷款构成企业主要的负债来源,有成本低、风险小的好处,但若经济出现大幅度波动,经济增长率出现趋势性下降,则企业负债的相当部分就可能形成不良资产,从而损及企业和银行资产负债表的健康。
令人担忧的是,越是在高资本投入时期,债务扩张所能换来的边际产出越是下降。2009和2010年,我国GDP每增加1个百分点,债务需要增加3个百分点。而在此前十年,GDP每增加1个百分点,债务只需增加1.5个百分点左右。由于经济增长是一国偿债的最终保障,随着债务扩张的产出效应下降,整个国家的债务水平自然不断抬升。
可见,如果还是因循“外需不足内需补,消费不足投资补,民间投资不足政府投资补”的增长老路,那么我国整体债务率将不可避免地一路抬升。
本文采用了包括中国在内的11个国家2011年债务结构及总杠杆率的数据。债务结构主要包括居民债务占GDP的比例、非金融企业债务占GDP的比例、金融机构债务占GDP的比例和政府债务占GDP的比例。总杠杆率是总债务占GDP的比例。数据如下:
本文将用债务结构的各个数据构建如下模型:
Y=β1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+u
利用Eviews软件,用最小二乘法进行估计得出如下结果:
模型估计结果为:
Y=35480.98+359.8058X2+17.55605X3-499.7271X4+273.0479X5
模型估计结果说明,在假定其他变量不变的情况下,居民债务占比每增长1%,平均来说该国GDP会增长359.8058万亿美元;非金融企业债务占比每增长1%,平均来说该国GDP会增长17.55605万亿美元;金融机构债务占比每增长1%,平均来说该国GDP会减少499.7271万亿美元;政府债务占比每增长1%,平均来说该国GDP会增长273.0479万亿美元。
但就统计检验来讲,由表3中数据可得R2=0.25904,说明样本的拟合效果不是很好。针对H0:β2=β3=β4=β5=0,给定显著性水平α=0.05,在F分布表中查出自由度为k-1=4和n-k=6的临界值Fα(4,6)=6.16,大于所得结果,说明回归方程不够显著。
以上不足的原因可能是因为:数据采集时产生了误差;各个国家的金融体系不同,如我国是以银行主导的金融体系,而美国及一些欧洲国家是市场主导的金融体系,这就导致了债务结构的差异化;各个国家的发达程度不同,发达程度可以在一定程度上决定该国的债务水平及债务结构,不同发达程度的国家其这类债务对该国的经济影响也不同。
据此可以看出,居民债务的比例对一国GDP正的影响最大,在中国,自商业银行等金融机构开展各项个人贷款业务以后,我国家庭负债增长非常迅猛,截止2010年12月底,家庭各项贷款余额已达到112586亿元,其中消费信贷75107亿,短期消费性贷款9600亿,中长期消费性贷款65507亿元。居民债务占比越高,表示居民的可利用资金越多,私人投资越大。一国内需是拉动经济增长的重要马车之一,根据所得结果,要保持我国经济长期稳定的增长,政府需要采取措施增加内需,如降低居民贷款利率,减轻税负等,以刺激居民的负债需求,从而推动经济发展。
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国家债务(又称主权债务),是指一国政府在国内外发行的债券、向外国政府或银形借款所形成的,以国家信用为担保的债务。国际上,中央政府、地方政府和公共机构都可以发行债券或借债,其中,中央政府的债务俗称为国债,而地方政府、公共机构的债务俗称为公债。但在我国,只有中央政府既能通过借债又能通过发行债券筹得资金,地方政府和公共机构只可以发行债券筹资。
狭义国家债务指中央政府在国内外发行的债券或向外国政府、银行借款所形成的债务,广义国家债务指除了狭义国家债务外,还包括政府必须承担的其他各种债务,如国有商业银行、政策性银行的坏账、财政担保的公共和非公共部门的国内外借款,政府部门担保的国企、央企的银行贷款等。
自2009年以来,欧洲部分国家相继爆发主权债务危机。2009年10月,希腊当年财政赤字占GDP总值超过12%,高于欧盟约定上限3%。随后,穆迪、标普、惠誉等评级机构相继调低希腊主权信用评级,主权债务危机正式爆发,并在葡萄牙、意大利、爱尔兰、西班牙等国迅速蔓延。虽然此后欧洲央行、国际货币基金组合(IMF)等机构一直致力为以上国家提供解决方案,但欧债危机还是给这些国家,甚至整个欧元区的经济造成了极大的伤害。
2013年,以上评级机构又将国家债务危机的矛头指向中国。4月9日,惠誉宣布将中国的信用评级从(AA-)下调至(A+);4月16日,穆迪将中国的国债评级展望从 “正面”下调至“稳定”。两家评级机构接连下调中国主权评级,均是因为中国国家债务占国内生产总值比例在不断地提高。
据国际货币基金组织统计,中国的主权债务占GDP比例为22%,不过,这一数字并未包含地方政府债务、四大资产管理公司债券、政策性金融债、原铁道部债务、汇金债等广义政府债务,也不包括隐性的养老金缺口。
那么,中国的政府债务到底有多大规模呢?我们可以分类统计测算:
国债:根据wind数据统计,2012年底,国债余额为78104万亿元。
外债余额:根据华泰证券测算,2012年底,以中央政府名义借入的债务余额为48653亿元。
加总以上两项,我们可以得出,狭义国家债务余额为126757亿元,占GDP总额(519322亿元)的24%,与国际货币基金组织的统计结果大致相同。
1、地方政府债务指地方政府作为债务人,支出大于收入所形成的赤字总和。由于地方政府收支不对外公开,我们只能根据债务来源,将地方政府债务分为以下六类,并分别核算债务余额:
(1)地方融资平台:指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体(国务院文件定义)。据银监会公布显示,截止2012年底,地方融资平台贷款余额为93035亿元。
(2)“银信政”合作:即银行、信托、政府三方合作融资。银行发行理财产品,购买信托公司发行的信托产品,这些资金投资于地方政府融资平台的股权或债权,政府向银行和信托出具回购的承诺函。据中国信托业协会数据显示,2012年底政信合作余额为5016亿元。
(3)城投债:城投类企业配合地方政府公开发行的企业债和中期票据,其最终信用主体是地方政府,募集资金主要用于城市路网项目、市政基础及公共服务项目等建设,而偿债资金多来自于财政补贴。据华泰证券债券组估算,2012年底,城投债余额17698亿元。
(4)保险资金基础设施债权投资计划,是指保险资产管理公司等专业管理机构作为受托人,面向委托人发行受益凭证,募集资金以债权方式投资基础设施项目,按照约定支付预期收益并兑付本金的金融产品。据保监会官员透露,截止2012年底,保险机构累计发售83项基础设施投资计划,11项不动产债权计划,备案金额3025亿元。
(5)中央代发地方债:在年初的政府工作报告显示,中央代发地方债余额为3500亿元。
(6)上级财政借款、其他借款:包括二级财政借款和其他单位和个人的借款。华泰证券测算,2012年底,上级财政借款、其他借款余额22693亿元。
加总以上债务余额,我们测算出,2012年底地方政府债务余额大约为144967亿元。
2、四大资产管理公司债务:2004年以来,为支持四大行上市,四大资产管理公司发行了大量的金融债券,收购四大行的不良资产,大致总额为8200亿元。
3、中投公司债:根据中投公司的财务报表,2011年底,中投公司债为3688亿元,根据其增长趋势,我们大致测算2012年债务余额为5000亿元。
4、汇金债:根据wind数据,2012年底,汇金债规模大约为7310亿元。
5、政策性金融债:政策性金融债指政策性银行,如国家开发银行、进出口银行、农业发展银行等发行的金融债,2012年底余额为75875亿元。(来源wind数据)
6、原铁道部债务:据铁道部公示,2012年底,铁道部债务余额26600亿元。
狭义国家债务加上以上项目债务余额(267952亿元),我们可以简单推算广义国家债务余额大致为394709亿元,占GDP总额的76%。
也有学者把隐形养老金缺口也算在政府债务之列,估计2012年底政府债务已超50万亿元,占GDP比例高达95%。
一般认为,国家政府债务的承受能力与经济发达程度正相关。经济发达的国家,债务承受能力较高,反之,发展中国家的债务承受能力也就较差。根据彭博数据,2012年,发达经济体中,美国政府债务占其国内生产总值比重为107%,德国、法国、英国的政府债务占GDP分别为83%,90%,88.7%。新兴经济体中,印度政府债务占国内生产总值为67.6%,韩国、越南分别为33%、51%。2009年爆发债务危机时,希腊、意大利、葡萄牙、爱尔兰的主权债务占GDP比重为127%、116%、93%、98%。根据国际经验,发达国家发生债务危机的临界点为政府债务占GDP比例为90%-120%,发展中国家的临界点则较低,为60%-80%。由此看来,中国的政府债务确实令人担忧。
根据第二部分的测算,我们了解了中国政府债务的分布:国债占比19.8%,以政府名义借入的外债余额占比12.3%,地方政府债36.7%,政策性金融债19.2%,其余债务占比12%。因此,若要削减政府债务,要以地方政府债务为切入点。地方政府债不仅占比高,而且增长快。2008年金融危机后,国家抛出了4万亿投资计划,地方政府债务经历了一次井喷。虽然近年来,由于中央政府要求控制地方融资平台的扩张,地方政府债务增速大幅降低,但根据华泰证券的研究报告显示,2011-2012年,地方政府债务增速分别为23%、16%,仍为两位数的增长。因此,控制地方政府债务增长,对于控制中国政府债务余额可以起到立竿见影的作用。
当前地方政府和地方官员考核的核心指标是GDP增速,驱动GDP增长的三驾马车中,投资占比最大,这一考核体系促使地方政府盲目追求投资增长,而忽视民生及社会公平等问题。
投资分为两块,一个是地产,一个是基础设施建设。虽然中央政府屡出地产调控政策,希望遏制房价上涨的趋势,但由于土地财政的限制,若房价大幅下跌,地方政府财政收入减少,将很可能爆发债务危机。首先,很多地方政府债务以土地作为质押,若房价下跌,抵押品价值减少,将被迫追加抵押物。其次,地方政府财政收入中,出售土地带来的收入占比较大,若地价下跌,收入减少,还债资金不能保证,全面的债务危机将可能爆发。因此,由于土地财政的限制,地方政府维护房价稳定,甚至希望房价上涨的意图就不难理解。这也是解释了为什么只要房价稍有松动,地方政府的各种救市政策应声而出了。
至于基础设施建设,根据民生证券宏观研究显示,2011年,地方基础设施建投资完成额约为6.1万亿元,而其中财政支出用于基础设施建设的资金不到2.3万亿元,这也意味着,60%以上的基础设施建设的资金需要依赖于政府债务扩张。经验数据表明,地方政府债务扩张与地方基建投资增长存在较强的正相关关系,地方政府债务余额增长1%,则带动地方基建投资平均增长0.832%。因此,通过债务扩张,加大基础设施建设,拉动经济增长成为地方政府的最常使用的办法。但由于政府主导的投资有着天生的弊端,如对民营经济的挤出效应及投资效率低下等,加大基建投资对经济增长的拉动愈发疲软。
综上,转变依赖投资的经济增长模式,解决政府土地财政问题,让民间资金参与基础设施建设,提高资金的利用效率和投资回报率,是解决中国国家债务困局的根本办法。
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2013年《求是》第16期发表中央财经大学会计学院教授周宏文章,该文以深入浅出,通俗易懂的笔触论述了国家的信用和债务之间的关系:
国家信用是政府能否按照事先约定的条件对商品或者服务的提供者做出补偿。一个国家以其主权做担保进行融资活动,就形成了主权债务。2009年底希腊爆发主权债务危机以来,这场危机席卷了整个欧元区,包括法国、意大利、西班牙等都受到了严重影响,欧元区能否继续存在备受质疑。大举借债满足无限制的财政支出,严重透支了国家信用,主权债务危机爆发的背后实际上也是这些国家的信用出现了严重危机。
国家信用是主权债务的支撑。对于任何一个国家来说,其主权债务并非没有成本,国家需要对债权人支付一定的利息,利息的高低与国家的信用状况息息相关。国家信用状况还直接影响该国的融资能力。如果信用不佳,国家发行的国债流动性将会大大减弱。因为这样的国债存在较大的风险,大部分投资者不愿意购买,这使得发债国的融资变得困难。
国家信用与资本市场联系紧密。国家信用的好坏决定了国债利率的走势,国债利率的变化直接对该国资本市场的其他利率水平产生不同程度影响。国债利率通常被作为资本市场的无风险收益率,如果一个国家的国家信用不稳定,势必造成国债利率大幅度波动,进而导致其他与国债利率相关联的利率随之大幅波动。
国家信用也是主权货币的基础。在国际经济交往中,国家信用是一国货币能够与其他国家货币进行汇兑和交换的支撑。在以美元作为世界货币的布雷顿森林体系时代,美元几乎取得了像黄金一样的地位,其原因就是美国强大的经济实力带来的强大的国家信用,而布雷顿森林体系的瓦解也是美国经济的“滞胀”导致其国家信用无法为美元价值的稳定提供支撑。
欧洲债务危机中,包括法国在内的许多欧元区成员国的主权信用遭到了不同程度的降级,而债务危机的发端国希腊一度被评级机构惠誉和穆迪下调至最低的C级。国家信用危机给欧元区带来了严重后果,主要表现在以下几个方面。
第一,引发了包括希腊、西班牙在内的国家国债利率飙升。美国爆发金融危机以来,全球经济陷入衰退,欧盟启动了欧洲经济恢复计划,这项计划需要政府大量借债。而债务危机前夕,希腊的国债总额与国内生产总值的比率已经处在110%以上的高位,远高于60%的警戒线水平。当政府不得不再次借债时,国债利率直线飙升,长期国债利率一度是德国的10倍。
第二,违约风险升高,各国银行系统流动性紧缺。各国国债大部分由商业银行、基金等机构投资者持有。政府的违约会导致银行出现大量呆坏账,部分银行不得不破产或裁撤网点;为了控制政府违约给银行带来的风险,银行会缩减信贷规模,以提高资本充足率,这会导致企业难以筹集资金,中小企业面临破产的困境,失业率不断攀升。今年一季度,西班牙和希腊的失业率均超过25%,希腊半数青年人找不到工作;金融危机爆发后,资产泡沫破裂,导致银行信贷的抵押物品价值大幅下降,给银行造成巨额损失。这三方面不仅会影响到银行系统以及整体金融体系的稳定,而且会冲击实体经济。
第三,导致欧元大跌,国际货币地位受到冲击。在债务危机爆发之前,欧元被市场认为是最可能与美元抗衡的国际货币,最有可能挑战美元的霸权地位。但是希腊爆发债务危机之后,欧元大幅贬值,欧元兑美元的汇率从2009年12月的1:1.4下跌至2010年6月的1:1.2。欧元下跌对欧元的国际货币地位产生严重损害,人们对于欧元的信心也必然受到影响。
第四,欧洲一体化进程受到阻碍。在这次危机中,欧元区各国表现出了复杂的矛盾关系。这场债务危机让欧洲各国明白,货币一体化的欧元区只是一个跛足的货币联盟。各国缺乏财政纪律的约束,为债务危机爆发提供了温床。要真正实现经济政治一体化,需要化危为机,推动财政乃至政治上的一体化。对于发展程度、民族文化都有较大差异的欧洲各国来说,欧洲经济政治的一体化仍然要走很长的路。
第五,对全球经济发展造成了巨大阻碍。现在欧洲央行、英格兰银行都维持了实际负利率,实际上就是通过通货膨胀减轻债务。欧洲与美国采取的货币宽松政策作用相互重叠,带来全球性的通胀压力,新兴市场因此饱受通货膨胀之苦,经济发展受到严重阻碍。
欧元区债务危机的实际情况表明,国家信用危机通常是政府财政与经济政策不合理、社会资源浪费的结果。
第一,国内经济结构存在深层次问题,缺乏抵御外部风险的能力。经济结构不合理不一定会爆发债务危机,但是债务危机爆发的国家经济结构通常出现去工业化趋势,制造业孱弱,房地产等资产出现泡沫化,高度依赖国际市场。尽管西班牙公共债务与国内生产总值的比率低于希腊,但其经济近年来的增长主要依靠房地产和银行业,国际金融危机与欧债危机的相继爆发,大量外资流出西班牙,房地产业资金链断裂,金融稳定性也因此受到冲击。希腊更是如此,2011年工业经济产值仅占国内生产总值17.9%,经济增长高度依赖旅游等服务行业。一旦国际经济环境恶化,这些问题国家便会成为国际资本大鳄主要攻击对象,危机随之爆发。
第二,寅吃卯粮的赤字财政为国家信用风险埋下隐患。上世纪末,美国的寅吃卯粮的赤字财政政策为许多国家效仿。在加入欧元区之前,希腊的公共债务占国内生产总值的比重接近100%,政府赤字则占9%左右。希腊等南欧国家工人的工作积极性远不如其他欧洲发达国家工人,但是福利政策却和他们看齐,让国家财政背上沉重负担。欧元区成立以来,法德等“核心国家”生产,希腊等“边缘国家”消费的格局不断深化,不断恶化的国际收支平衡使得“边缘国家”主权债务被动增加。这些因素导致债务就像滚雪球一样迅速膨胀,最终酿成危机。
第三,法治不完善导致资源不能有效利用。以希腊为例,希腊的政府腐败和逃漏税款问题都非常严重。据2012年欧盟一项公共调查结果显示,98%的希腊人认为腐败是国家面临的重大问题之一,79%认为腐败影响到自己日常生活。逃漏税款使财政收入大量流失。根据欧委会报告,希腊灰色经济占国内生产总值24.3%,希腊财政部公布的一份各岛偷逃税抽查发现近60%的企业有逃税行为。这样严重的逃税为希腊带来两个恶果。一是对于那些诚实纳税的公民来说,与偷逃税的人相比,他们处于市场竞争的不利位置,还不得不承担不属于自己的税负,从而迫使这些原本诚实的纳税人可能加入偷税者的行列。二是公民和企业的偷税增加了政府的收税成本,直接减少了财政收入,导致政府债务日益增长。
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目前,国际上普遍采用债务负担率来评价政府的债务风险。债务负担率是用国债总额除以国内生产总值得到的数据,用百分数表示,主要衡量政府累计的债务相当于同期经济总规模的比例,反映一个国家或者一个地区的经济总量承受政府债务的能力大小,属于宏观经济的同步指标。而国际上并没有公认的政府债务负担率的警戒线,学术界普遍认同90%债务负担率的债务上限只对各国的债务水平起警示作用。债务上限可以为评级机构日常评级分析提供一些参考作用,由于各个国家的具体情况不同,具体的案例应具体分析。例如欧元区在理论债务负担率不应超过60%的约束下仍然爆发了欧洲债务危机,而日本的债务负担率超过200%却没有形成财政危机。2013年美国的政府债务负担率已经超过90%,却依然在发行国债,因为在国际结算中普遍使用的是美元,美国拥有以发行货币来取得收入的特权。美国政府举债之后,可以不归还,只需印“美元”就能解决问题。美国正是利用它的金融霸权成功地在全世界特别是发展中国家和新兴市场国家获取巨额的铸币收益,并运用国家债务支撑经济的发展和国民消费。但是即便如此,美国也不能不计后果地举债,否则会导致严重的通货膨胀和其他经济问题。
债务上限或类似的概念在一些文献中已多有涉及,相关的定义主要分为两类:债务门限,即超过这一门限时,经济增长则与负债率呈现负相关关系;债务上限,从某一时刻起,债务增长将带来利率的加速增长,当利率趋于无穷大时,利息支付曲线与初级财政平衡曲线相交,交点即为债务上限,达到债务上限以后一国债务将面临违约或重组。具体看来:
REinhart和Rogoff(2010)对44个国家数据进行分析,发现当公共债务占国内生产总值比例超过90%时,经济增速偏低。同时,发达国家的通货膨胀与公共债务比率关联性不强,而发展中国家在公共债务比率较高时,通货膨胀较严重。文中使用的方法仅为简单的描述性统计,不过其结论对于后人的研究产生了很大的启示作用。
Caner等(2010)对75个发展中国家和26个发达国家数据进行研究,确立公共债务占国内生产总值比例与经济增长的折线关系,发现当公共债务比率超过77%时,债务的继续增加将带来经济增速的下滑。他们将经济增长拐点处的债务比率称为债务门限(Threshhold)。文中使用了折线回归的方式,确定了债务门限,进一步明确了经济增长在债务较高时受到的负面影响。
Checherita和Rother(2010)对12个欧元区国家数据进行研究,确立人均国内生产总值增速与政府债务之间先递增后递减的二次凹函数关系。债务对经济增长的影响应该是一个渐变的过程,而非此前研究中展示的突变,文中采用的二次凹函数模型相比折线模型更贴近事实。
Ostry等(2010)对23个发达国家数据进行研究,证实了对初级财政平衡随公共债务占国内生产总值比例变动的先凸后凹的曲线形状猜想,并假设公共债务融资利率从某时刻开始加速上升至无穷大,由此计算初级财政平衡与利息支付(扣除经济增长效应)曲线的交点,作为初级财政平衡无法覆盖利息支付的临界点,这个临界点即为公共债务上限。
Cecchetti等(2011)对18个经济合作与发展组织国家数据进行研究,确立了负债率对人均国内生产总值增长的折线关系,发现政府债务、公司债务和家庭债务占国内生产总值比例的门限分别为85%、90%和85%。
国际三大评级机构与中国本土评级机构大公国际的主权债务评级方法均全面考虑了一国政治、经济、金融、财政及外汇实力。以大公国际《大公国家信用评级方法》为例,通过对以上五个方面指标的加权平均计算,可以得出一个国家的综合偿债能力分数,理论上分数越高的国家,债务上限也就越高,但现实情况却并非如此。一个综合得分低的国家可能长期保持相对较高的债务负担率,且其国内经济能基本维持稳定。所以在设计债务上限模型时,不可将一国偿债能力的综合得分与债务上限正相关作为绝对因素考虑。
在模型中应考虑应用N年平均负债率这一指标,目的类似于市场检验的方法。假设市场中包含足够多的信息,那么既然一个国家可以长期维持在某一负债率水平,且其国家并未因此负债率受到明显影响,那么我们可以将此负债率作为该国的基准负债率。
理论上,一国的主权债务负担率不应超过其国内生产总值的规模,因此构建模型时可设置理论上限值--即债务负担率为100%,用此负债率减去一国当年的负债率即可得到其理论债务增长潜力。接下来用国家偿债能力综合得分作为债务增长潜力成数,计算出实际增长空间。最后利用国家的基准债务负担率加上实际增长空间便可计算出一国的债务上限。需要注意的是若一国当年负债率已超过100%,那么其理论债务增长潜力将为负值,为了体现国家偿债能力综合得分与债务上升空间的正相关作用,可设定一个判定条件--即若一国政府当年负债率大于100%,则债务增长成数的计算公式为1-国家得分。
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一般而言,总债务是居民、企业和政府三部门债务的加总,也有的加上了金融部门债务。居民部门的全部债务都是贷款,没有债券。非金融企业的债务有两部分,除贷款之外还有企业债。金融机构不考虑通货和存款,剩下的主要是金融债,分政策性金融债和其它金融债两部分。政府部门加总了中央政府内债和外债。
中国总债务率攀升速度较快,从1994年的78.6%一路升至2012年的167.4%。不过从跨国比较来看,我国还不算债务水平过高的国家。虽然我国非金融企业债务水平比较高,但居民和政府的债务水平相对偏低,且上升势头较为温和。
我国非金融企业债务占比极高,构成中国债务结构的突出特点。这与我国经济发展模式和金融结构特征密切相关。我国是间接融资占主导地位的国家,绝大多数金融资源配置通过银行中介来完成。由这种金融结构决定,中国企业的负债率必然高悬,在经济平稳增长的时期,银行贷款构成企业主要的负债来源,有成本低、风险小的好处,但若经济出现大幅度波动,经济增长率出现趋势性下降,则企业负债的相当部分就可能形成不良资产,从而损及企业和银行资产负债表的健康。
令人担忧的是,越是在高资本投入时期,债务扩张所能换来的边际产出越是下降。2009和2010年,我国GDP每增加1个百分点,债务需要增加3个百分点。而在此前十年,GDP每增加1个百分点,债务只需增加1.5个百分点左右。由于经济增长是一国偿债的最终保障,随着债务扩张的产出效应下降,整个国家的债务水平自然不断抬升。
可见,如果还是因循“外需不足内需补,消费不足投资补,民间投资不足政府投资补”的增长老路,那么我国整体债务率将不可避免地一路抬升。
本文采用了包括中国在内的11个国家2011年债务结构及总杠杆率的数据。债务结构主要包括居民债务占GDP的比例、非金融企业债务占GDP的比例、金融机构债务占GDP的比例和政府债务占GDP的比例。总杠杆率是总债务占GDP的比例。数据如下:
本文将用债务结构的各个数据构建如下模型:
Y=β1+β2X2+β3X3+β4X4+β5X5+u
利用Eviews软件,用最小二乘法进行估计得出如下结果:
模型估计结果为:
Y=35480.98+359.8058X2+17.55605X3-499.7271X4+273.0479X5
模型估计结果说明,在假定其他变量不变的情况下,居民债务占比每增长1%,平均来说该国GDP会增长359.8058万亿美元;非金融企业债务占比每增长1%,平均来说该国GDP会增长17.55605万亿美元;金融机构债务占比每增长1%,平均来说该国GDP会减少499.7271万亿美元;政府债务占比每增长1%,平均来说该国GDP会增长273.0479万亿美元。
但就统计检验来讲,由表3中数据可得R2=0.25904,说明样本的拟合效果不是很好。针对H0:β2=β3=β4=β5=0,给定显著性水平α=0.05,在F分布表中查出自由度为k-1=4和n-k=6的临界值Fα(4,6)=6.16,大于所得结果,说明回归方程不够显著。
以上不足的原因可能是因为:数据采集时产生了误差;各个国家的金融体系不同,如我国是以银行主导的金融体系,而美国及一些欧洲国家是市场主导的金融体系,这就导致了债务结构的差异化;各个国家的发达程度不同,发达程度可以在一定程度上决定该国的债务水平及债务结构,不同发达程度的国家其这类债务对该国的经济影响也不同。
据此可以看出,居民债务的比例对一国GDP正的影响最大,在中国,自商业银行等金融机构开展各项个人贷款业务以后,我国家庭负债增长非常迅猛,截止2010年12月底,家庭各项贷款余额已达到112586亿元,其中消费信贷75107亿,短期消费性贷款9600亿,中长期消费性贷款65507亿元。居民债务占比越高,表示居民的可利用资金越多,私人投资越大。一国内需是拉动经济增长的重要马车之一,根据所得结果,要保持我国经济长期稳定的增长,政府需要采取措施增加内需,如降低居民贷款利率,减轻税负等,以刺激居民的负债需求,从而推动经济发展。
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美国的国家债务的还款计划是什么呢?一个众所周知的事实是:美国并没有任何的还款计划。这是一个什么样的国度啊!随心所欲地借入所需的全部金钱,却连一个起码的还款计划都没有!
提出这个问题就犹如在询问美国的信贷额度是多少。理清这个问题对理解美国的债务很有帮助。因此,既然美国没有还款计划,那就让我们为它创造一个吧。假如美国的债务总规模为15万亿美元(2012年时,美国实际债务规模达到这一水平)而且有着非常低的利率,同时年度还款额度为5000亿美元,那么约30年才能偿清全部的债务。虽然30年并不是特别苛刻的限定时间,但还是让我们来分析一下偿清全部债务的难易程度吧。
为了能够有效地偿清这笔债务,美国将不得不先消除掉1.6万亿美元的财政预算赤字。为了便于计算,我们将这一数字设定为1.5万亿美元。在这种情况下,为了能够启动为时长达30年的漫漫债务偿债之旅,将需要获得一笔总额为2万亿美元(5000亿美元的当年财政支出+1.5万亿美元的既有预算赤字=2万亿美元)的税收资金。而当前,美国从税收中可以获得的年度财政收入约为2万亿美元——约9000亿美元资金来自个人所得税;约1.1万亿美元的资金来自社会保障以及其他一些税收收入。
所以,为了启动这一还款计划,美国需要将总征税数额增加100%或是将个人所得税增加200%。这种做法无论在政治层面或是经济层面上都是行不通的,而且这一情况还要在假定财政预算赤字不再增加、还贷利率始终处在今日极低水平上才会发生。无论采取何种措施,美国庞大的政府债务都是一种不良资产。
当然,在当前借钱给美国的那些人群中,谁都不会特别在意美国是否有能力还钱,因为就目前而言,美国尚有能力不断地拆东墙补西墙。尽管如此,那些供给此类资本的外国投资者和国内投资者有时会说“是适可而止的时候了”。大多数的人要说这将是在孙子辈时才会出现的问题,原因又是为何呢?那些外国投资者倘若停止借钱给美国,根本不需要等待整整一代人那么长的时间吧?他们可以随时终止自己的借贷行为。
你无力偿清的任何贷款或是任何想要取得成功的再融资最终都很有可能会陷入违约断供的境地。只要那些投资者(尤其是外国投资者)看到了真实的情况,这种情形就会发生;而且,对现实的感知就会开始影响美元币值。最终的结果便会像巨大的“庞氏骗局”,注定失败。正如伯纳德·麦道夫在被警方逮捕时说过的那样:“我知道这一天迟早会到来的。”对于美国那个数额大得吓人的,却没有任何还款计划的国家债务而言,道理也是如此。
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社会生长(市民社会)是现代国家构建不可或缺的组成部分,与其它四个基本构件相比,社会生长不是国家本身的制度组成,而是国家构建过程的基本要素。20 从世界范围的经验看,各国的社会发育程度优劣都对现代国家构建起到了支撑或阻碍的作用。今天读文网小编要与大家分享:中国现代国家的构建、成长与目前情势相关论文。具体内容如下,欢迎阅读!
摘要:本文从地方的案例来考察现代国家构建的两个主要层面——现代行政科层制发展与社会生长的历程,厘清改革开放以来中国国家转型历程中存在的一些误区。 作者认为,由于中国发展的复线状态,使得学术界在解释和研究中国问题时往往出现错位。例如在国家与社会、国家权力与国家能力、现代官僚制与新公共管理的知识体系中,其理论基础无不与现代国家构建的知识相关。然而,学界却鲜有人提升至此高度,凸现了理论界关于现代国家体制构建的学术积累仍有许多重大疏漏。因 此,学习如何构建现代国家体制并精益求精,乃是攸关未来中国发展的核心议题。
论文正文:
中国现代国家的构建、成长与目前情势
2004年底,法兰西斯?福山在完成《历史的终结》和《信任》两部巨着七年后,再次为学界带来了震憾,其宏作《国家构建》(State-building)①一书展示了一个全新的政治学研究视野。福山的转向 值得注意,他认为“历史之终结”并不是一个自动自发的过程,必须以治理健全的政治实体(国家构建)为先决条件。② 书中的一些观点印证了笔者近十年来在东南沿海J市所观察到的结论,③让我重新认识到中国国家转型进程中复杂的社会与政治层面,给笔者以深刻启发。本文拟从 东南沿海一个地方的案例,考察改革开放以来中国现代行政科层制发展和社会生长的历程,用“国家构建”这一理论来弥补国家与社会、国家权力与国家能力、现代 官僚制与新公共管理知识体系中可能存在的疏漏,并从马克思·韦伯、迈克尔·曼和法兰西斯?福山④三位大师的着作中汲取广裘的知识资源,以因应中国现代国家 构建中面临的挑战。
现代国家或者说民族-国家是衡量现代性的最 重要维度,也是迄今为止人类创造的最有效的政治组织单位,其构建是一个公共权力不断寻求国家与社会、市场关系合理化的持续性历史进程。这种持续性不仅体现在单个民族国家发展的过程中,而且体现在诸多民族国家发展的共时性和历时性上,可以这样认为,现代社会的本质特征之一就是现代国家的兴起。 ⑤ 就现代国家构建的历史经验来看,其基本构件有五个要素:(1)核心的能动者;(2)现代行政科层制的建立;(3)可持续的财政;(4)社会生长(市民社 会);(5)宪政。⑥ 限于篇幅,本文将就第二、四两个构件与现代国家建构的关系作考察。
在现代国家构建中,完备的现代行政科层制建 立是最重要和基础的构件之一。韦伯曾指出:官员制度的科层化(或官僚化)⑦ 是国家现代化“明确无误的尺度”,“纯粹的科层体制的行政管理……一旦实施充分的科层制,就属于最难摧毁的社会实体”。它不仅是社会分工深化在政治领域中 产生的结果,而且充分体现了国家构建的合理化。⑧ 这种行政科层制度的一些基本特点:第一,各部门有依据规则、法律或行政章程而确定的权限;第二,官职层级制与审级制有一套明确制定的上下关系,上下级必须 遵循法律秩序的一般原则及由其设置的行政程序;第三,职务运作以原本草案形式保留下来的文书档案为基础,以幕僚与各种书记所组成的部门为平台;第四,职务活动以专业训练为前提;第五,科层制支配制度具有严格的可操作性、稳定性和可预期性。⑨ 概括而言,其特征为层级制、连续性、非人格性、专业化。
改革开放以来,韦伯意义上的现代行政科层制在中国取得了相当大的成就。为了避免从宏观理论的演绎上或泛道德化的解说,下面笔者以东南沿海的J市⑩作为具体地展现这一成就的“现实样本”。
J在传统时期曾处于国家的控制边缘,海洋型商工文化和民间社会较为活跃。改革开放之后,J曾以其独特的农村工业化方式被中国社会广为重视。它之所以可以 成为研究韦伯式现代行政体制成就的一个典型意义的样本,是因为在近三十年的发展中,J完成了由农业县到工业县再到中等城市的过程,相当契合现代化是科层制 成长的“供应器”这一生长逻辑。从上个世纪90年代中期以来,笔者多次到J作实地调查,收集丰富的资料,观察这一区域经济发展中的政府职能与社会生长 的互动,试图揭示现代国家在地方的构建与成长历程。
揆诸J在建国以来的政权发展史,可以看到,统制主义时期J县的行政体制表现为官僚制的不稳定和政权结构的“一元化”。由于J县地处前线,政府的组织和行为在一定程度上受军事建制的影响,在“”期间,革命委员会的成立又把各种管理职能统 一起来,取消了原来分工较明确的部门,破坏了政府科层制的建构,而武斗的地方化曾一度导致国家对暴力不能有效的垄断,加上计划时代的J县经济结构单一、社 会事务简单,因此,依靠社会分工和市场经济“供给”建立起来的现代官僚科层制在当时尚未成形。
1976年““””结束后,J县原有的 机构被陆续恢复,并随着改革开放的发展增加了一些新的机构。1978-1983年,县政府、县人大、县政协、县法院、县检察院、县纪律检查委员会陆续建 立,分别承担了国家政权运行的不同功能。而党政“五套班子”的重建则体现了权力体系内部的分工,构成了地方国家11运行的基本框架。而县以下的政治组织也 开始改革和增加,原来被统一在一起的政治、经济功能被分开。作为国家政权体系中居于基础和末梢地位的乡镇政权,陆续建立了乡镇党委、人民政府、工商联、人大主席团,在制度形式上实现了党政分工,各种职能部门先后落户乡镇,与乡镇所属机构共同构成了国家控制社会的网络。
值得注意的是,县政府的行政科层组织生长和完善最快。从J市近三十年的政府部门设置的沿革来看,有三个基本特征:一是政府系统的权力和地位相较于统制主义时期的状况,有了很大程度的提升;二是职能部门的数量在总体上呈增加趋势,这反映了政府内部分工的深化和政府对社会经济管理深度和广度的增强;三是社会管理部门和宏观经济 管理部门的不断加强,这反映了政府的社会经济管理方式的逐渐改变,这些特征在J市的第二次创业时期表现尤为明显。12
1992年后,J开始撤县建市,由工业化向城市化转变,经济保持高速增长,13其社会经济结构日趋复杂,J市开始面对一系列新的问题:市场秩序混乱、假冒伪劣产品泛滥、交通与道路网络不足、城市排放系统不全、工业与环境事故频发、劳资关系紧张、犯罪率上升等等,使政府的业务量陡然增加。在此背景下,J市地方政府逐渐从幕后走向前台,活跃于经济社会事务各个领域,动员资源去实现国家的、社会的及它自身的目标,在这一过程中,现代行政科层体制也随现代化进程加快而不断完备。
在二次创业时期,随着J市经济发展与社会事务增多,政府作为上层建筑适应经济基础的变革,增加了相应的职能部门。新增的部门涉及能源通讯、环境保护、劳动监察、金融管理等,还有因J市经济迅猛发展而进驻J市的部门,如海关、检疫局、民航、机场等,表明了聚集在J市区域内的政府力量迅速增长。
在增加的政府机构中,与社会经济有密切关联的有生产力促进中心、市政府采购中心、土地档案室、城监大队规划中队、企业调查联络站、建筑工程招投标中心、流动人口办、土地储备中心、博士后科研管理中心等,这些机构成立后都挂靠在某些局办下面。还有许多带有官方色彩的机构,如食检所、质检所、实验室等。由于 J市卷入了与全国各地和其他国家和地区更广泛的贸易网络中,J市在与其有密切关系往来的几个省市设立了办事机构。总的来说,虽然1992年后确立了社会主 义市场经济体制,J市取消或合并了一些不必要的部门,但增加的数量远大于取消的数量。
二次创业时期,一些政府部门的职能明显强化,而 且在职能上分工更细,这些强化和扩展的职能部门包括如下领域:基础设施建设与管理、经济秩序、劳动人事与社会保障、公共资源管理与保护、安全和秩序。随着 J市经济的发展,城镇的规模日益扩大,地方政府以公共物品提供者的身份日益突出。在道路、码头、饮用水供应、电力供应、燃气供应系统的提供、公园和停车场等公益性建设方面,随处可见政府的影子,客观上使得城建局、交通局、电力局的作用越来越重要。
进入上个世纪90年代,J市不断壮大的 经济实力和政府对财力的追求,使得国税局和地税局成为J市重要的政府部门。由于J市地方经济在二次创业时期日趋多样化和复杂化,工商行政管理局的职能比第一次创业时期明显强化,在对全市市场主体和市场经济活动进行管理的同时,还要监管合同、商标、广告、计量、食品卫生等,其机构的设置越来越严密和合理,职 位分等、层层相扣。14
1992年后J市面临着外来人员不断流入、劳动力市场无序化和劳资纠纷日益增多的问题。劳动局不仅要强化对全市劳动工作的宏观调控,监督安全生产劳动,协调劳资争议,处理行政诉讼和行政复议事项。劳动局还组织职业技术培训,以镇为单位,建立实行就业准入工种的培 训基地,由此,许多科室被健全起来,形成了明确的专业分工。
在二次创业时期,随着工业的发展,J市的环境污染也日趋严重,因污染纠纷 而引发的信访事件在上个世纪90年代后不断增加。因此政府不得不强化环保部门在J市社会经济活动中的地位,环保局对影响城市环境的各种因素经常进行系列专项整治,成立环境监察队,并在各镇成立分队,扩大了环保局的监察范围,各科室都制定了严格的岗位责任制和评估机制。
作为国家暴力的垄断者——警察队伍也在迅速增加。1978年,J市每万人中的警力部署是5名警察,每平方公里警力分布0.6名警察;但到2003年,每万人中的警力部署是 15名警察,每平方公里警力分布2.3名警察。15 警察队伍的制服自1978年以来更换了三次,新制服颜色将以紫蓝色代替以前的橄榄绿,和国际上许多现代国家的警服颜色一致,表明中国正努力建立一个现代警察体制。而警衔制的实施标识警察队伍依据行政职务和警衔构成上下级以及同级的关系,推动着警察机构科层制的建设和完善,仅2001年至2006年五年间, J市公安局就新设立了刑事侦查、经济犯罪侦查、治安、国保、禁毒、特警等六个职能大队。对于现代国家构建来说,这一类机构的设置是有必要的。16
与此同时,J市的政治精英产生的途径也发生了改变。作为执行国家权威、处理社会繁杂事务的一个工具,官僚机构必须由受过专业化训练的精英群体组成,招收的人员应具有一定的技术才能和必要的训练。在一次创业时期和二次创业初期,J县的官僚化队伍明显不足,大多数公务员是从本县的教育界中小学师资选录和抽调,官员文化水平参差不齐。但这种状况迅速改变,特别是在1997年推行国家公务员考试后,淘汰了一批“万金油”式的干部,官僚队伍的录用、考核、晋升更 加制度化、正规化、专业化,逐渐形成了一支有“官僚制精神”的职业化官员队伍。据统计,J市的机关与事业单位干部数从1993年的9114人,增加到了 2001年的至少20204人,八年时间J市机关与事业单位人员扩张了一倍多,17大批受过良好教育、具有较高素质的社会精英被吸纳到行政体制内,促进了 行政效率的提高。
在近三十年的发展中,J市地方国家的规模和任务两个方面都明显地增大,直接产生了一种不同于农业县时期的统制主义行政体制模式——韦伯意义上的现代行政体制。在这一过程中,经济现代化伴随着政府活动范围的日益扩大和业务量的不断增长,政府权力在经济社会各个领域活动呈现扩散现象,政府机关办公场所在13年内不得不搬迁三次,其机构在增长、行政职能在扩大,初步构建了一个门类齐全的现代官僚行政国家体制。它既担负着过去统制主义时期政府所履行的许多职能,又获得了某些过去任何体制所不履行的新职能,并对中国的国家构建有着积极的意义。
第一,它培植和强化了国家能力。作为 后发赶超型国家,国家为了有效地动员资源并对社会的各种需求做出相应的回应,就必须拥有一支庞大的科层结构及其成千上万名的官员共同构成的现代政府作为后盾,才能使国家机器能够精确、迅速地运转,保障了政府的意志和命令能够被治理对象所遵守。
事实上,与统制主义时期相比,国家的控制方式更加有效,采用的措 施和方法更加系统,对全社会的管理水平也有了质的提高。
第二,形成了国家的“理性化”。国家不再像统制主义时期那样简单地使用暴力,而是以工作和职位分工的专门化、等级化、非人格化、规则化、技术化、工作程序法制化与系统化来行使权力,抛弃经验式管理,重视知识与技术,这种行政结构能够使广大公务员熟悉档 案、谨慎和严格服从,保持组织运行的持续性,有效地减少统制主义时期国家行政体制中的人为因素影响,18并在法治的基础上逐步实现公共行政的科学化和民主 化。
第三,确保了国家转型的安全和秩序。现代行政体制建设是中国国家构建的重要部分,它只限于行政层面而非宪政层面,民主与宪政是一种政治体制,但每一种政治体制必须先获得权力,并建立一个完备的现代科层政府来履行其基本的政府职能,然后才能对它进行限制,否则不论采取何种形式,都可能造成治理的失败。现 代官僚制把社会中的精英整合到行政决策结构,在这一过程,赋予了统治权力以某种合法性,使国家在复杂的市场经济中得以稳固。这种“行政吸纳政治”19的体 制更多地强调秩序而非民主,强调专家治国而非大众参与,强调治理而非政体类型,国家的实质不发生根本变化,保证了国家在现代化进程中所需要的秩序。
社会生长(市民社会)是现代国家构建不可或缺的组成部分,与其它四个基本构件相比,社会生长不是国家本身的制度组成,而是国家构建过程的基本要素。20 从世界范围的经验看,各国的社会发育程度优劣都对现代国家构建起到了支撑或阻碍的作用。
为了更加确切地透视社会生长的真实状况,将各种社团性组织纳入研究视野当中,本文更多地用社会资本21的视角来观察J市社团组,织的发展,并将“社团” 定义为一种社会空间,在这个空间中通过正式或非正式团体的成员关系把分散的个体或紧或松地联系在一起。22 在J市,这类广义概念的社团组织很多,既有传统的草根性组织、也有现代性的社会中介组织。
传统性的草根社团复兴和活跃主要得益于其深 厚的社会基础。通过对J市地方社会历史的分析,这一区域有着悠久的海洋型商工文化、浓厚的家族传统和海外华侨资源。在传统时代,就普遍存在活跃的民间组织和组织网络,如兴修水利的联庄会、主管互助的义社、迎神的庙会。进入近代以来,各种政治社会文化组织先后出现在闽南的舞台上,错综复杂的格局为该地方社会 留下不小的生存和发展空间,特别是这一区域的华侨和地方势力,都曾经借助于地方社会既有的以家族和地缘关系为基础的初级社团组织,积极参与地方社会的公共事务。
1949年后,这些民间组织退出乡村权力舞台,被带有政权性质的各种人民团体所取代,不可缺少的民间娱乐则由带有宣传意味的会演和类似的活动替代了,祭神活动则在破除迷信中似乎消亡。不过,到了上个世纪70年代末,随着生产成为个人与家户的事,农村家庭联产承包的实行,为传统社会关系的恢复提供了发展空间,促使非正式地方性制度的再现24,加上原先中断的海外—乡土联系也被激活。一些沿着历史、社会、文化所塑造的地方性传统社会组织,如宗祠会、老人会、丁氏回族会、太原学会、虞舜协会、比干协会、妈祖会、道教协会、渔业协会、种粮协会、家族或海外基金会等被重新建立起来。25
当然,J市的社会生长更得益于市场经济的迅速发展。1980年代后,以市场为导向的民营经济率先在J市崛起,原先以农业为特征的产业结构转化为以工业发 展为特征,同时第三产业也随之迅速发展,出现了许多前所未有的社会群体,由原先单一身份的农民分化为农业劳动者、乡镇企业工人、外出的销售员、农村私营企业主、乡镇企业管理者、外贸业管理者、商业经纪人等,这些不同群体有着不同的利益需求。随着1992年市场经济的全面推进,为了建立适应市场经济新的政府 —企业关系,在地方政府的支持下,同业公会、行业协会等现代型社团组织快速发展,J市的民营企业主群体先后成立了玩具、纺织服装、烟酒食杂、机械五金、建材、皮业、摩托车工贸、机动车市场、鞋材、印刷、种植养殖、短裤、拖鞋、伞业、美容美发、石业共22个同业公会,会员总数1500多家,涵盖J市经济的主 要行业 26。这些社会团体依据市场规则,制订行规或公约,协调本行业事务,实行同行企业自律,维护会员企业利益,提供社会服务。活动范围包括:同行企业的保护和自律;发挥沟通政府与企业之间联系,为政府决策提供咨询依据;为企业发展提供信息;研究制定本行业产品标准,提出相应发展规划建议;帮助企业解决就业培训 人才等。
社会生长并不是自发形成的,其发育和强大得力于市场与国家的发展,市场经济的发展推动了社会结构的多样化,而现代国家为社会 生长提供了制度支持。政府作为公会和协会的后盾,逐步赋予其相应的职能,使公会和协会的工作较正常地开展,会员在法律上取得了平等地位,享有了政治社会的基本权利。
在中国的国家构建中,社会生长与之相互依存,互相参照,它有四个基本功能:
第一,填补了国家治理机制所遗漏或无法达到的领 域。尤其是一些新的、无法被纳入正式制度解决范围的问题。以J市管理福埔机动车市场为例,由于机动车报牌程序繁琐,漏洞甚多,因此,J市公安局车辆管理所和福埔机动车同业公会合作共同成立的机动车报牌中心,该中心成立于机动车交易市场内,形成了一条龙服务,使国家(或政府)能够借助社会的力量达成管理的目 标。
第二,充当了公共权力与私人领域的中介。把私人领域中形成的共识通过言论、行动转达给公共权力。以J市的安海玩具同业公会在1999年向政府申请“减 税”事件为例,当时遇到1998年的东南亚金融危机,外贸出口形势十分严峻,安海玩具行业整体滑坡,同业公会属下的73家会员通过同业公会,与政府相关部 门积极沟通,最终使政府同意将公会所属的会员企业税赋维持在上一年的水平。27第三,使国家的基础性力量增强。由于社团发展能够推动社会成员自发合作,志 愿地而不需要外部强制地达成集体行动,避免国家偶遇动荡时所面临解体的风险,28 因为社会生长使整个国家的“基础性力量增强”, 使国家权力能够透过社团组织居中调控社会,并促使国家制定规则的空间和能力增大。
以J市为例,在二次创业期间,日益凸现的贫富分化和保障机制的不完善,曾一度影响了J市的社会和谐和稳定。在这种情况下,慈善总会协助政府在全市范围内展开助困、助学、助老、助残等多项社会公益活动,有效应对社会秩序和安全问题。30第四,培育公民政治参与能力。不论传统型社团还是现代型社团,或者社团是否受到国家控制,其成员都可以在参与非政治组织的活动中慢慢学会妥协和宽容,生产着信任,培养组织和交流技巧,从而最终提高人们参与政治的积极性和能力, 增强政治效能感。31 如Verba,Schlozman和Brady所说的,“政治参与的积极性和能力根源于基础性的非政治制度当中。”
前面笔者以个案的方式描绘了中国现代国家在地方的构建和成长史,现在让笔者简要回溯一下现代国家构建的世界历史,其发端的地区为英国、法国、西班牙与瑞典等欧洲大陆国家,在四、五百年前,它们开始进入了能够合法垄断暴力并向人民征税的现代国家历程,逐渐形成了能够对广大领土行使主权的现代行政官僚体系, 国家有能力提供秩序、安全、法律与财产权,并让现代性经济世界得以出现。
中国传统的国家体制是有一套训练有素的官僚系统构成,运作达 二千年之久,但与已经实现了制度成熟化的西方社会相比,中国的现代国家构建只有一个世纪的历史,其间充满着曲折,呈波浪型和复线式发展。清朝末年,在西方列强的侵略下,清政府才试图“变法自强”,通过立宪来建构现代国家体制,但由于清王朝很快解体,随后而来的民国一直处在内外动荡之中,国民政府能够有效进行国家政权建设的时间只有1928至1936年的短暂八年。1949年之后的三十年,国家的构建表现为统制主义(或全能主义)体制的形成。因此,我们必须 承认,中国现代国家构建的主要成就是在近三十年间取得的。本文所描述的J市现代行政科层制的成长与社会生长的个案,即生动地展现国家构建的历程。
然而,在笔者所截取的时段中,中国国家体制构建所处的国内国际背景错综复杂,国家构建面临着相当大的挑战。就国内背景而言,中国曾历经三十年时间的统制主义时期,计划国家政府太过强大,国家对经济过度干预。1978年后,中国的改革表现为由“国家崇拜”向“市场崇拜”的转变,缩小国家部门的规模因此成为 大势所趋,并转而倚重先前受到忽视的市场或社会,学界和政界不少人主张建构一个“小政府—大社会”的目标模式,34并在一部分省市进行了尝试。
就国际背景而言,二战后,各主要西方国家的行政职能空前膨胀,行政行为不但在传统领域的作用不断加强,还把这种作用扩充到许多新的领域,如调控国内国际贸易、管理国内国际金融、开发和利用资源、控制环境污染和改善生态环境、监控产品质量和保护消费者权益、组织大型工程建设等。同时,为了因应福利国家的建 设,西方国家的行政职能作用还扩张到教育、医疗卫生等公共部门,其体制的规模、功能与范围蒸蒸日上。大部分西欧国家与美国在二十世纪之初,国家部门占用的国内生产总值只略高于10%,但是到了1980年代却逼近50%。36 在这种情况下,“撒切尔主义”和“里根主义”成为1980年代至1990年国际政治的一大特征,以反思韦伯式现代行政官僚制的“新公共管理运动”就是在这 一时期推行起来的。
西方国家普遍认为,必须遏止国家部门的扩张,削减国家的体制规模,从而新古典经济学也声势大振,成为社会科学的主流。37在两种背景的 叠加下,使得本来辛苦追求现代国家体制构建的中国面临着更加复杂的情势,由于中国经济持续增长、社会变迁与政治转型急速发展,传统、现代、后现代、西方、东方、世界、本土的现象同时并起,这种复线式状态使得许多已经被提炼得很精致的理论显得无所适从,致使学术界在解释和研究中国问题时往往出现知识错位。例 如,有关改革与市场化的问题,在相当长的一段时间内理论界不少人有过这样的期待:即改革等于市场化——市场化等于改革。他们强调自发秩序的可能性与合理 性,政府只要当甩手掌柜,就可以实现现代社会所要求的小政府、有限政府、服务型政府,而当时的新闻媒体多有附和与渲染。
在我看来,后 来随之出现的“郎顾产权事件”、“医疗改革”到“教改失误”、“撤乡并镇”到“新农村建设”等等,其论争的理论基础无不与现代国家构建的知识相关。然而, 学界却鲜有人提升至此高度加以分析,38 凸现了理论界关于现代国家体制构建的知识积累仍有许多重大疏漏,但亡羊补牢犹时未晚。我以为,透过J市的个案分析,可在如下四方面提供决策层相关的知识增量。
第一,增强和健全韦伯意义上的现代行政国家体制仍是中国现代国家构建的当务之急。
上个世纪80年代,构建一个“小政府—大社会” 模式开始成为中国的政治和经济改革的目标之一,缩小国家部门的规模因此成为大势所趋。但与此同时,现代经济的快速增长却成为现代科层组织的“供给器”,市 场经济导致社会分层和大量社会事务的出现,政府的业务量反而大大增加,权力的机制在运作范围上因此更加广泛,呈现“扩散性”和“弥漫性”,因此,国家必须 由原来简单的科层机构成长为一系列多功能、微型化单位组成的一个复杂的综合性组织,它能渗透其疆域并型塑制度化的运作,“小政府”的权能形态显然不足以担 负此必要的功能。
另一方面,国家政权建设不可避免地涉及到制度的供应和需求问题,中国应该选择何种行政发展模式?是新公共管理,还是现代官僚制?也是必须认真研究的问题。“新公共管理”主张引入市场竞争机制,把某些公共服务交给私人部门或其他非营利组织,放弃政府的部分社会职能,以此来再造政府及公共管理,这或许适应当代西方政治与社会发展要求的产物,但由于我国的现代国家构建与西方并不同步,在政治、经济、文化等诸多领域也存在着巨大差异与差距,虽 然新公共管理在西方取得了成绩,但在中国却未必能够成功。福山在《国家构建》一书中曾提到非洲国家失败的教训:1980年代末至1990年代初,为了回应 市场化和新公共管理的趋势,国际货币基金组织、世界银行以及美国政府向非洲国家提出了一系列援助建议,史称为“华盛顿共识”,旨在透过经济自由化的改革, 缩减国家部门的运作。
但在许多撒哈拉沙漠以南的非洲国家,由于国家的制度化水平相当低,健全的现代国家体制框架尚未建立,反而带来经济每况愈下,贪污盛行。问题在于,国家部门在某些领域应该收敛,但在其它领域却必须强化,许多经济学家对于国家体制构建知识和基本概念的混淆,无法厘清国家本质的诸多层面, 不能理解国家体制构建与经济发展的关联性,结果导致失败。40 这表明,市场化和新公共管理运动并非万能,现代国家体制的建设在任何时候都不可忽视,讨论削减政府人员和机构多少并非是解决问题的“万能之钥”,重要的是 政府能力和作用范围,以及是否有法治和监督。因此,学习如何构建现代国家体制并精益求精,乃是攸关未来中国发展的核心议题。
第二,区 分国家权力与国家能力之间的差别。
在强调充实政府机构的同时,可能会出现另一种误区,即认为国家的专断性权力应得以强化。事实上,笔者所主张的是强化国家的“基础性权力”,即提供公共产品的能力,而非增强国家“专断性权力”。
为了搞清楚这两个概念,我们有必要从马克思·韦伯、迈克尔·曼和法兰西斯?福山三位大师的着作中汲取广裘的知识资源。其中,迈可尔·曼关于社会权力起源的研究向我们昭示两个层面的国家权力,其一是国家的****权力,即国家采取的系列行动不需要与公众社会进行常规化、制度化的沟通。其二是国家的基础性权力,即国家能力。它指的是国家事实上渗透公众社会,在其统治的领域以提供“后勤补给的方 式”有效贯彻其政治决策的能力,这种“基础性权力”在所有的工业社会中不断强大并得以发展。
他还指出,近代以来,就国家能力而言,****的法国并不比民 主的英国强大,因为“专断性权力”的后勤基础不如“基础性权力”的后勤基础强大42。英国政府能够汲取比法国更多的财政收入,能够更有效地动员社会各阶 层,从而更有效地提供内部的统一秩序,维护国家的对外利益。 他的研究提示我们有必要对西方模式及苏东改革实践作出较为理性和公正的思考,反思一些似是而非的观点,例如****或统制主义有利于国家稳定与强大,而民主可能削弱国家能力等所谓“常识性”问题。
就当前中国的改革而言,实际上面临着艰巨的双重任务,即在缩小国家的专断性权力同时,又要扩大国家的基础性权力;在限制国家****权力的基础上又要强化国家提供公共产品的能力。换句话来说,在解构统制主义国家的同时实现现代国家的构建。44 因此,我们不应简单将J市的政府建设理解为一个政府累积权力的过程。事实上,它是一个累积“基础性权力”的过程,其制度化建设正稳健发展。
第三,厘清国家与社会关系中常见的两个误区。
首先,国家与社会关系不是简单的“你撤我进”,过去的这十年间我们常常看到这样的情形发生:政府把不该交领 域交给社会来承担(任由市场本身通过自发的价值规律),在该由社会来承担的领域却不交;在该到位的地方不到位,在不该出现的地方则肆意出现,致使社会矛盾变得更加尖锐对立,反而削弱国家治理能力。其次,国家与社会关系并非此消彼长,而可能呈现“双强”关系。
从J市国家与社会关系发展的实践来看,进入二次创 业阶段,J市转入到以地方政府为导向的制度变迁过程,这一时期J市的现代行政科层体制建设有了长足的发展,政府职能有了显着的扩张,“强政府性”和“强国 家性”色彩较浓,但地方社会也并没有因此凋敝,相反呈现丰富多彩的面貌。J市社会力量的出现正是现代国家构建本身的成果,通过地方国家的作用,做出了新的制度安排以建立市场经济秩序,在积极介入社会经济的发展过程中,充分尊重和调动社会的各种资源,培育社会生长,而社会能够保持相对独立性,发育起来的社会 组织(如商会、行会)具有自我发育和自我服务的能力,虽然这一阶段的成就和活动主要集中和反映在经济领域。
目前,中国的国家与社会的互动应进入第二阶 段,即社会成员在继续发展和完善自身的同时,逐步进入“公域”,参与和影响国家的决策,并起到对国家与政府的监督平衡作用,双方力量同时并存、互补增益,政府通过与日益壮大的公民社会机制的不断交互更接,形成了一个结构紧密、环节众多、相互间能进行“反思性监控”的治理形态,46而国家构建将在这一互动过 程中不断发展。
第四,中国国家构建的终极目标应是宪政国家的建立。
西欧国家构建的历程表明,行政国家与宪政国家是同步构建。在西欧, 随着经济的发展,致使赋税征集、司法裁判、军事力量、关税设立等权限逐渐收归中央政府的职能范围,逐步集权化的君主通过扩大官员队伍,健全了中央到地方的组织系统,统一的政治科层机构逐渐成长起来并得以强化。与此同时,国家建立了保证经济活动与公共事务有序进行的法律体系,发展出了一套宪政的国家理论。
中国作为后发国家,行政国家与宪政国家构建并不同步,中国发展道路的复合性表明,必须先建立一个现代行政国家和健全政治实体为先决条件。然而,中国的国家构建不仅仅是一般意义上的行政职能的扩张问题,而且涉及到政治、社会和经济体制的方方面面;它不但意味着要使行政组织系统自身合理化,还要负为社会其他 领域确定运行规则、奠定制度基础的职责,当政府具备了一整套高度制度化体系作为支撑时,走向宪政国家将成为中国现代国家构建中不可或缺的一部分。
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欧盟委员会指出,在欧盟法律框架内,欧共体条约第 56 条关于成员国之间以及成员国和第三国之间关于资本的自由流动的原则应当适用,但资本的自由流动并非绝对。 作为条约的基本原则之一,条约第 57(2)条从两个方面对其作出规定:首先,共同体可以通过特定多数方式对来源于第三国的直接投资采取措施;其次,不排除共同体可以通过一致决议对外国主权财富基金的直接投资采取限制措施。
今天读文网小编要与大家分享的是:欧盟外资并购国家安全审查制度对中国的启示相关论文。具体内容如下,欢迎阅读与参考:
摘 要:21 世纪以来,欧盟主要国家纷纷修改外资并购立法,加大对外资并购国家安全的审查,审查标准趋于严格,审查范围愈发扩大。 这种外资审查立法权扩张的冲动受到来自《欧共体条约》所确立的资本自由化原则的制约。在国际投资政策趋紧的背景下,中国公司近年来在欧美国家的外资并购不断受阻。深入理解欧盟外资并购立法的规定是当前中国企业制定国际化战略的基本要求。
关键词:欧盟;外资并购;国家安全;资本自由。
论文正文:
欧盟外资并购国家安全审查制度对中国的启示
近年来,中国公司在欧美国家的外资并购不断遭遇到国家安全的审查。2012 年 10 月,美国国会公布了对中国通信设备企业中兴和华为的调查报告,认定“华为和中兴受中国政府影响,这种影响带来了对美国及其通信系统的安全威胁。 ”①在美国做出对华为和中兴的调查报告之后,一向对外资持开放态度的英国也由议会情报和安全监管部门展开对华为的国家安全威胁的调查。 就目前来看,这种针对中国企业跨国并购的调查似乎有愈演愈烈的趋势。 对外资一向开放的西方国家为何屡屡采取措施限制外资? 是出于政治目的还是为摆脱经济困局,或是权力机构“为利益图谋”?[1]答案或许兼而有之。不过,在美国国会的报告中,诸如“华为未能解释其与中国政府的关系”、“华为未能解释其内部党委的功能”、“华为未能提供其与中国军方是否有联系的详细答复”等论断也的确是根据现有的法律所得出的结论。 这意味着无论欧美国家对中国企业的审查目的如何,外资并购可能产生的国家安全威胁确实是其关注的重点。 因此,在国际社会尚不存在统一的投资法制的背景下,中国企业唯一能做的是在接受这一现实的基础上审视自身发展模式,重新制定国际化战略。
欧盟市场因其政治稳定、市场成熟、法制健全而成为中国企业投资国外的重要选择地。 在不断遭受美国的外资并购审查,并且总是以相同或类似理由被禁止并购的情况下,中国企业目前需要慎重考虑在欧盟各国的外资并购, 对并购做充分的评估。因为相关交易一旦被认定构成威胁国家安全,相关的论证在其他并购交易中有可能会被直接作为证据使用。 欧盟各国的外资并购国家安全审查制度不同于美国,其成员国的立法要受到来自欧盟委员会的审查,审查的依据是该法不得违反资本自由的基本原则。 由此,理解欧盟及其成员国的外资并购法对于中国政府的法律实践以及中国企业的跨国并购决策具有至关重要的现实意义。
在资本自由原则的制约下。进入 21 世纪以来, 国际政治关系总体继续趋于缓和,但地区冲突持续不断,各种国内社会矛盾突出。 正如联合国“高级别小组”工作报告中指出:“人类面临的最大的安全威胁已经绝不仅仅是国家发动的侵略战争了。 这些威胁扩大到贫穷、 传染病和环境退化;国家内部的战争和暴力;核武器、放射性武器、化学和生物武器扩散和可能被使用;恐怖主义;以及跨国有组织犯罪。 这些威胁不仅来自国家,也来自非国家行为者,威胁的不仅是国家安全,也威胁到人类安全。 ”②而全球化进程的进一步加快使得这种威胁可能通过跨国公司这一载体在世界范围内蔓延,因而,欧盟各成员国一改往日对外资的自由态度,纷纷修改外资法或竞争法,加强对外资并购“国家安全”的审查。
(一)德国:宽泛的资本自由例外范围。
1.将国家安全审查界定为资本自由的例外。
德国《对外贸易和支付法》是调整外资并购的主要法律。 该法在 2004 年美国公司购买德国潜艇制造商控制性的股份后进行了修改,对外国公司并购德国与国防相关的企业加强了管制。 根据该法,收购德国生产武器、弹药、密码设备、坦克的发动机或齿轮系统,或是其他军事装甲车辆的公司的股份超过 25%的,要受到国家的审查。 德国目前正在考虑进一步修改法律,涵盖主权财富基金投资所产生的国家安全问题。
2009 年,德国议会通过了《对外贸易和支付法》
修正案,规定如果外国投资威胁德国的“国家安全”,联邦政府享有广泛的权力来禁止在德国的这些投资。 新的法律对德国公司将股份转让给欧盟之外或欧洲自由贸易区(瑞士、挪威、冰岛和列支敦士登)之外的国家规定了更为严格的限制。 德国政府有权根据公共政策或公共秩序阻止或修改任何交易。
《对外贸易和支付法》的第 7(1)(4)条规定:在欧共体条约第 46 条和第 58(1)条的范围内,为了保护德国公共政策或公共安全,可以对对外贸易的交易和实践进行限制;第 7(2)(6)条进一步明确了这种限制应特别在下列情形中采取:协议涉及到欧盟以外的购买者收购德国公司或其股份,如果这种收购损害了公共秩序或安全,或是对社会的根本利益造成实质性和充分的严重威胁。 然而,对于何谓威胁公共秩序和安全,该法并没有进一步界定。 政府在将该法提交议会批准时,曾特别强调该规则的例外属性,主张应对公共秩序和安全做限制解释;并且这种公共秩序不同于行政法意义上的公共安全和秩序,后者含义更为广泛。
根据现有的条文,一方面对公共安全和秩序的理解可以参照欧共体条约的第 46 条和第 58 条。 这两条是关于设立企业自由以及资本流动自由的例外规定。 也就是说,对外国投资进行审查或限制不得违反资本自由的基本原则。 公共安全与秩序仅仅是资本自由例外情形之一。 因而,对外资并购的公共安全审查并不违反欧共体和德国关于资本自由的规定。 另一方面,正如有学者所指出的,“对社会的根本利益造成实质性和充分的严重威胁” 表明,限制措施只有在例外情形下才可以采取,并且不属于行政法上广义的公共安全和秩序的特殊情形。
2. 扩大受规制的收购企业范围至“间接收购者”。
原则上来说,在欧盟领域内设立的公司收购德国企业并不会受到调查,尽管《对外贸易和支付法》规定在“虚假安排”或“规避管制”时,仍可以进行调查。
然而,根据《对外贸易和支付条例》第 53 条的规定,即便直接的收购者是德国或欧盟企业,也可能被采取限制措施。 第 53(1)条规定,如果第三国的股东持有目标公司 25%以上的股份,或者收购之后的股份将超过 25%,德国经济部可以对第三国收购者任何直接或间接参与收购德国公司的情形进行调查。 间接控股是指收购者持有某一公司 25%以上的股份,而该公司又直接拥有被收购者超过 25%的股份。 显然,根据这一规定,收购者无需购买整个公司或控制性的股份(大于 50%),只要收购的份额达到 25%就够了。 这一门槛的设立显然基于这样一个认识,即 25%的投票权就可以在很多情形使投资者阻止特定的商业决策。
对于企业是否属于欧盟境内,德国法律规定取决于实际有效的营业场所。 对于不具有法人资格的分支机构或简单的营业场所,与其代表的法律主体所具有的国籍相同。 相比之下,对于具有法人资格的分支机构,即便是第三国收购者所设立的,如果在其他欧盟成员国正常设立,则不具有“第三国”地位,而是应被视为欧盟境内的公司。 然而,任何通过或经由这类分支机构实施的收购都将被视为第三国企业的间接收购。 由这一规定可见,受管制的对象并不限于第三国投资。 该法也包括非直接收购,即收购者并不直接收购德国公司,而是通过购买另一个公司的股份,而该公司又为德国被收购的目标公司的股东。 在这种情况下,只要第三国投资者持有中间公司 25%的投票权,该中间公司又至少持有目标公司 25%的股份即可。 由此,完全发生在德国之外的交易也可能适用德国关于外资收购的法律。例如,如果中国公司购买美国企业,而美国企业刚好持有超过 25%的德国公司的股份,则中国公司可能会受到调查。 再如,如果被收购的是一家荷兰公司,若该公司在德国有一个控股的分公司,收购者若为美国公司,也同样会受到德国法律的调查。 更重要的是, 欧盟内部成员国的公司收购德国的公司,根据德国的立法也有可能被调查。 例如,如果英国公司被第三国投资者(如美国)持有超过 25%的股份,它收购德国公司 25%的股份时也会受到调查。
在审查程序方面,在该法案提交议会时,德国政府提出准备设立专门的机构来监督可能对公共秩序和安全造成严重威胁的收购情形。 因此,对于收购者而言,其并无义务去通知政府相关部门关于收购的行动。 不过,在现实中,收购者会自愿通知经济部,从而获得关于收购是否会造成威胁“公共秩序和安全”的答复。 现有的法律并没有对这类答复的期限作出规定。 如果提供了较为充分的信息,则根据一般情形,政府需要在两个月内作出决定。 根据《对外贸易和支付法》第 7(5)条的规定,由联邦经济部开展调查,经济部可以在三个月内完成调查。
(二)法国:缺乏明确的资本自由限制领域。
1. 一直相对谨慎的外资准入政策。
法国对外国投资的开放经历了一个循序渐进的发展过程。 历史上,法国政府并不欢迎来自外国的投资。 二战后,出于恢复经济的需要,加上美国援助欧洲国家“马歇尔计划”的实施,法国才开始引进外资。 随后,在欧洲经济一体化进程的推动下,法国才逐渐开放本国市场并放松对外资进入的限制。 然而,同欧盟国家相比,法国对外资的行政审批手续和管制一直都是比较多的,政府对部分行业实行行政管理并限制外国人从事某些行业的经营,尤其对军工和国防等涉及国家安全的敏感领域,对外资更是设有严格的特殊限制措施。
在 1996 年之前法国的外国投资法规定:影响公共职能、公共秩序、健康、安全或国防工业等部门的外国投资需要经过政府部门的事先批准。 法国的财政与经济部有权禁止没有获得适当授权的外资进入。 如果投资涉及到与国家安全相关的企业,财政与经济部就会向国防部门征求意见。 从 1996 年新的外资法制定后,法国针对欧盟国家投资者和非欧盟国家投资者作了区分,对于来自欧盟国家的投资者投资国家安全、公共健康、安全或秩序等领域并取得法国公司控制权的,不需要获得事先批准。 然而,对于国家安全的具体含义和涵盖领域,该法没有规定。 实际上,由于法国政府对主要的国防公司拥有多数的所有权,外国投资者进入这些领域非常困难。 而在 1993 年的私有化法律中,国防企业虽然被列入出售范围,但法律禁止政府将超过 20%的股份出售给非欧盟成员国的投资者。
2. 保守的外资审查制度违反欧共体法律。
2000 年, 欧洲法院裁决法国 1996 年的外国投资法违反欧共体法律,产生了阻止外国投资者在法国投资的效果。 法院要求法国明确规定其投资限制领域。 为此,法国在 2004 年制定了 2004-1343 号法案,修订了外国投资审查程序。 随后,在 2005 年颁布的部长法令中,规定在 11 个经济部门的投资,如果外国投资者试图获得法国公司的控股权或特定的比例,则需要经过法国经济、财政与雇佣部的事前批准。 这些部门包括:博彩业;私人安全;研究、开发或生产用以阻止病毒或细菌非法用于恐怖活动中的方法;涉及生产用于拦截通讯和监听对话的设备; 关于信息技术产品和系统安全的测试和证明;生产或提供确保信息系统安全的产品或服务;军民两用的物品和技术;密码技术设备和服务;承担国防机密的公司所开展的业务,尤其在国防合同或安全条款下进行的;研究、开发或交易用于军事目的或战争物质的武器、弹药、火药、爆破物质;公司基于承包合同所开展的、为国防部门设计或提供设备的业务,无论是直接承包还是分包的方式,是为上述第 7 项至第 10 项的部门生产产品或提供服务。
2006 年 10 月, 欧盟委员会正式要求法国修改其条例。 2008 年 2 月,法国对欧盟委员会的要求做出回应并提出修改建议。 随后,法国修改了对外国投资进行审批的法律程序。 该程序规定:在影响公共政策、公共安全或国防利益等特定领域,在法国建立的公司若获得超过 33.33%的股份时,就需要适用事先审批程序的规定。 对于来自欧盟、冰岛、挪威和列支敦士登的投资, 批准程序的范围相对较小;而且只有在投资者存在违反刑法嫌疑,或是在其无法保证设立特定企业的能力、研究、技术或安全时,或是无法确保公共服务或军事物质的生产时,交易才被禁止。
欧盟委员会屡次要求法国修改外资并购审查法律的原因在于:法国在外资并购领域的审查制度不具有透明度和可预见性,可能会被滥用,从而侵蚀欧共体条约资本自由的基本原则。
(三)英国:渐趋收紧的外资自由政策。
英国的法律并没有对外国直接投资基于国家安全特别设置专门的法律机制。 不过,英国政府有权根据国家或公共利益阻止国内企业或外国投资者对英国企业的并购或接管。 英国也对特定领域的外国直接投资进行限制;同时,政府对一些关键性的私有公司持有特定的股份,以便在特殊情形下限制外国投资者的控制权,或是由政府行使特定的否决权。
英国 1975 年《工业法》规定:政府有权干预非英国居民违反英国国家利益对重要的制造业的接管。 该法并没有对重要一词做出界定,但无疑包括与国防有关的部门。 不过,英国政府到目前为止并没有过行使这一权力。1973 年的《公平贸易法》规定对外资并购进行反不正当竞争审查。 该法允许对竞争以及公共利益产生不利影响的交易进行审查。 该法对违反公共利益的界定较为宽泛,在确定时可以考虑的因素包括有效竞争、消费者利益、新产品的研发、成本降低、企业和劳工的平衡等。
总体而言, 英国是欧盟经济开放程度较高的,但对外国投资的管制在近年来也在英国被讨论。 对某些为政府所有或由政府机构控制的产业的外资准入设置了审查机制和限制:国防、核能领域对外国公司和英国公司均有限制;收购大型或经济上有重要影响的英国企业,必须获得政府批准;银行和保险公司开业前,必须获得金融服务局及政府的批准。 此外,由于外国资本在能源部门并购事例的增多,英国正在考虑修改外国投资法,或是修改目前的审查程序。
从以上三个国家对外资并购的审查可见,欧盟成员国在 20 世纪以来纷纷通过修改立法、 制定新的法律等方式,加大对外资并购的审查力度。 尽管审查的依据各有不同,但多数是以确保国家安全不受威胁为主要目的的。 与美国相比,欧盟国家对外资并购的审查在立法权限上要受到来自欧盟层面上的限制。 欧洲法院会对成员国外资并购立法是否违反资本自由的原则作出认定; 并且随着 2009 年《里斯本条约》的生效,欧盟取代成员国享有在投资领域立法的专属权力,对成员国投资立法和投资政策的审查将更加严格。 不过,从上述各国的立法可见,扩大对外资并购国家安全审查的范围和领域似乎正在成为欧盟国家难以抑制的冲动。
严格来说,欧盟层面是不存在关于外资并购国家安全审查的法律制度的,因为欧盟作为区域化组织,其宗旨在于促进各成员间的经济一体化,资本自由化是其最终的价值追求。 而且,欧盟并非一个国家,不存在国家安全受威胁的可能。 不过,与其他国际经济组织不同的是,欧盟具有独立经济体的特征,为了维护欧共体市场的完整性,就需要在欧盟层面适用统一的竞争政策。 因此,当欧盟面临其他国家在欧盟市场的不正当竞争行为时,就会基于这种超国家层面上的市场安全考虑,对其进行审查。
(一)对主权财富基金的规制:市场竞争秩序的维护。
主权财富基金(Sovereign Wealth Fund)是指由政府所拥有的投资基金,构成基金的金融资产包括股票、债券、财产权以及其他金融工具。 一般情况下,主权财富基金通常还包括政府财政盈余,或是中央银行的官方外汇储备。 根据国际货币基金组织的统计, 主权财富基金在 20 世纪 50 年代就已存在,但它在过去的 10~15 年才在世界范围内大量增加。2007 年,主权财富基金的数量就在 2 万亿 ~3 万亿之间,近来增长更快。
各国对于外国国有企业或主权财富基金的投资都尤其关注。 由于主权财富基金是政府所有,因此有国家担心其可能受政治目标指引,而非以企业的利益最大化为目标;或者其投资决策可能会受到基金所在国的干预。2008 年,欧盟委员会发布《欧盟关于主权财富基金的共同方式》, 建议欧盟领导人达成共同的方式来增强主权财富基金的透明度、可预见性和责任性。 该《共同方式》提出了欧盟关于主权财富基金投资的管制方式。 尽管委员会明确规定文件只涉及“主权财富基金”,但对特定成员国对来自第三国的投资进行限制的做法也给予了关注。
欧盟委员会指出,在欧盟法律框架内,欧共体条约第 56 条关于成员国之间以及成员国和第三国之间关于资本的自由流动的原则应当适用,但资本的自由流动并非绝对。 作为条约的基本原则之一,条约第 57(2)条从两个方面对其作出规定:首先,共同体可以通过特定多数方式对来源于第三国的直接投资采取措施;其次,不排除共同体可以通过一致决议对外国主权财富基金的直接投资采取限制措施。
但是,委员会不赞成在欧盟层面上采取管制性的干预措施, 而是建议制定主权财富基金行动守则。 对于国内立法来说,委员会认可成员国有制定管制或调整主权财富基金的国内措施的权力,并指出这项权力受限制。 根据委员会的看法,这些国内措施在下列情况下是允许的: 措施与条约是相符的;不违反比例原则和非歧视原则;并与国际义务不发生冲突。
欧洲法院对于成员国如何采取与条约完全相符的措施提供了进一步的指引。 欧盟法院指出:单纯依靠经济背景来认定并不能证明条约所禁止的交易具有正当性。 它还提出评估比例性原则的标准:措施必须旨在保护合法的普遍利益;对于实施审查权力的可预见的严格的时间限制;资产或管理的决策必须具体列明;以及机制的目标和稳定的标准必须受到法院的有效审查。③委员会注意到欧盟的《并购条例》禁止成员国针对存在不正当竞争嫌疑的投资采取此类措施。 并购条例所采取的“一站式”方式是基于收购或其他聚合交易具有“共同体层面属性”的目标,在此类竞争方面的投资,委员会保留了专属的权力。
同其他外资并购相比,主权财富基金因其特殊的属性而不存在“是否为外国政府拥有或控制”方面认定的困难。 因此,在特定领域,基于国家安全的理由禁止主权财富基金投资并不会引起很大的争议。然而, 从欧盟对主权财富基金管制的态度可见,主权财富基金如果能以透明、可预见、并且风险可控的方式运营,对成员国的国家安全威胁并非主要考虑因素。 因此,对主权财富基金的管制更多应基于公平竞争市场秩序的维护。
(二)对能源部门的规制:基于垄断所产生的国家安全考虑。
欧盟近期的一些立法计划,包含对外国投资者投资特定部门(主要是能源部门)的禁止。 例如,根据 2007 年的《天然气指令》(草案)的第 7 条 a 项和《电力指令》(草案)的第 8 条 a 项的规定,欧盟禁止第三国的个人控制传输系统或传输系统处理器。 在能源的生产和输送方面,欧盟主张对能源供应实施所有权分割(Ownership Unbundling),并认为这是一种能阻止市场地位滥用的重要方式,能保障有效的和竞争性的市场存在。
所谓所有权分割,根据天然气指令第 7 条的规定,是指拥有传输系统的企业或个人不得同时直接或间接地控制生产或供应设施。 其中,“控制”既包括禁止取得所有权或其他形式的控制权,也包括对于已经存在的所有权或控制进行剥离。 这一剥离义务的规定引起了广泛质疑,认为其侵犯了财产权。
当然,天然气指令的第 7a 条并非单纯的“分割”措施。 对外国投资者控制传输系统的禁止,也被视为是一种能源安全机制。 由于能源的策略性和经济重要性,能源供应的安全和稳定通常依靠排除或限制外国公司在这一领域的投资来实现。 对外国投资能源部门进行限制,在指令中设有两个例外,一是不违反了共同体的国际义务;二是共同体可以通过缔结国际协定来修改这种限制。 也就是说,如果欧盟与其他国家签署相关国际协议,外国投资者就可以被豁免进入能源市场,并且不受“所有权分割”的制约。
不过, 有学者质疑这一规定违反了 WTO 服务贸易总协定欧盟在市场准入的具体承诺,也违反了投资协定的规定。 因为针对外国投资者已经存在的能源生产和供应设施进行所有权分割等同于征收。[3]虽然根据双边投资协定的规定,征收和国有化的条件之一是要基于公共利益。 不过,投资协定关于征收条件的公共利益的含义通常是因为特定的事件发生而产生征收的必要。 显然,仅仅根据市场竞争来实施所有权分割不能满足征收的前提条件。
欧洲法院对于适用“国家安全”确立了一系列标准。 除了需要满足是否存在一个非常重要的国家安全目标之外,法院还确立了一系列程序要求用以判断国家安全审查是否违反了资本自由流动原则。
(一)山达基教派诉巴黎案:审查范围应具有明确性。
在“山达基教派诉巴黎”一案中,④山达基教派(Scientology)对法国的一项外资审查制度提出质疑。该制度规定,“外国投资如果可能构成威胁公共政策或公共安全,应事先经过相关部门授权。 ”但该制度并没有对威胁公共政策或公共安全作出任何解释。 欧洲法院认为,该审批制度限制了资本流动自由。 欧盟法院注意到公共政策和公共安全在法国法律中“并没有更详细的界定。 因此,投资者并不能从中获得关于在何种特殊情形下,投资需要经过事先授权的信息。 ”正是考虑到这一点,欧盟法院最后判决:“由于缺乏精确,个人无法获悉其来源于《欧共体条约》第 56 条的权利和义务。 因此,该制度与法律的确定性原则相冲突。 ”显然,从措辞看,欧洲法院并非禁止法国基于公共安全对外国投资进行审查,并要求其获得事先批准,而是担心如果不对公共安全做明确规定,该制度可能会被不加限定地滥用,成为对一切外国投资进行审查的借口,从而损害资本自由的基本原则。
(二)欧盟委员会诉西班牙案:审查结果应具有可预见性。
在“欧盟委员会诉西班牙”一案中,⑤西班牙法律规定:特定的外国企业收购国家重要的能源公司的控制性或重要的股份(至少 3%的资本或投票权)时需要作出通知;西班牙法院在两个月的期限内有权撤销或修改新股权持有者的任何投票权,在作出这一决定时必须考虑新投资对能源公司可能造成的严重风险和消极效应, 投资者将受到透明度、独立性、风险管理、经营方针、安全能源供应的能力、遵守公共服务义务以及保护公共利益和能源政策等方面的审查。 欧洲法院认为,西班牙对资本自由流动的限制不具有正当性,即使法院承认保护能源供应是一个有效的正当性目标。 仅在收购时对投票权进行限制并不足以防止投票权在事后以一种有害的方式行使。 也就是说,审查的结果有两种可能:
允许收购或撤销(修改)收购。 当允许外国企业收购国内能源公司,但外国公司事后仍采取加强控制权的方式使企业的经营活动影响本国的公共安全。 这时,该制度不能充分地证明其所宣称的“保护能源安全”的目标。 同时,法院还注意到该立法在对撤销或修改投票权方面走得太远,并不局限在那些与能源安全有关的领域。
(三)欧盟委员会诉比利时案:审查程序应透明与公开。
在“欧盟委员会诉比利时”一案中,⑥比利时通过了一项法律,要求针对 SNTC 和 Distrigaz 两个公司的核心资产的任何转让、担保或其他改变必须事先通知政府;部长在接到交易通知的 21 天内,如果认为交易严重影响了比利时在能源部门的国家利益,有权对交易进行阻止。 欧洲法院认为,这种对资本自由流动的内在限制是正当的:因为该体制是关于禁止交易,而并非对交易进行事先审查;有严格的时间限制;政府对交易的介入也仅限于核心资产的处理;介入的权力限于对能源政策目标的实质性威胁;提供了有效的司法审查。 比利时的立法之所以不违反资本自由原则,关键在于其不仅在立法宗旨上而且在具体制度设计上,都是为了确保本国的能源部门不被外国公司控制。
由此可见,在对外国投资进行审查时,无论是从安全方面的考虑还是依据国家干预的评估标准,法院似乎要求审查具有相当程度的可预见性。
综合考察欧盟各国对外资并购进行国家安全审查的立场,对关系到国家安全和国家竞争力以及技术的保护是审查的原因之一。[4]近年来跨国并购的大量发生,加上经济危机的影响,也使一些国家开始关注并购所可能产生的失业问题。 而大多数并购对能源和稀有资源领域的进入则进一步加大了这些担忧。 外资对能源和矿产公司的直接控制自然就会成为政治性的问题,从而与国家安全问题联系在一起。 纵观欧盟、欧盟主要成员国以及欧洲法院关于外资并购国家安全审查的法律实践, 可以发现,资本自由的原则一直是制约过度审查的主线。 对于中国政府和企业来说,欧盟的法律实践具有重要的启示。
(一 )恰 当 处 理国 家安全 审 查 制度 与 资 本 自由原则的关系。
目前,欧盟及其成员国对外资并购的“国家安全”审查所涉及到的典型事例并不多,这主要是因为欧盟一直采取外资开放的政策。 而在欧盟成员国之间,对外资并购的国家安全审查就更为少见。 尽管欧盟各国长期以来奉行资本自由的政策,但在本世纪以来, 欧盟主要国家纷纷修改外资并购立法,加大对外资并购国家安全的审查,审查标准日趋严格,审查范围愈发放宽。 这既有对当前日益多元化的国家安全威胁进行应对的成分,也有从经济角度考虑,作为用于保护本国企业利益的借口。 资本自由原则在国际投资领域向来就不是一个具有普遍义务性的规则,相反,它在不同时期的宽严程度完全取决于一国的经济发展状况。 当一个国家在经济发展方面对外来资本、外来技术和管理经验的利用需要迫切时, 就会放松对国家安全的资本准入审查;相反,当一国在特定领域的经济发展程度和技术水平处于领先地位时,就可能会基于一定的理由对外资进行限制。 国家安全威胁只不过是诸多理由中最具正当性且最不需要充分论证的一个而已。 因此,撇开直接影响国家安全的投资领域,在经济领域内我国外资并购国家安全制度的建立和完善必须首先准确把握国家当前经济的发展水平,充分认识国家安全审查制度与资本自由的关系,在二者之间作出恰当平衡。
(二)制定相对宽泛和模糊的国家安全审查制度。
欧盟成员国对特定部门和领域的外资准入的国家安全审查制度具有宽泛性和模糊性,这点值得中国立法借鉴。 我国需要尽量使国家安全审查机制所管辖的范围广一些, 在制定法规时尽量采取较为模糊的定义,使其可以在更大范围内、更长时期内解决外资与国家安全之间的问题。[5]这一做法在政治方面还具有另外两个方面的便宜性:一是作为未来 WTO 投资政策谈判的既有条件; 二是作为与欧美等国家的国内审查制度相对抗的措施。 WTO《与贸易有关的投资措施协议》虽然禁止“对贸易产生扭曲和限制作用”的投资措施,但对各成员国外资准入的管制并没有明确规制。不过,在 WTO 新一轮谈判中,投资的自由化是发达国家试图纳入到贸易谈判框架中的议题。 如果我们不及时就此问题早制定国内法,就无法在谈判过程中占据与发达国家同等有利的地位,更不能在我国企业不断遭受欧美国家审查的情景下采取一些对等性的反措施。
(三 )通 过 改 变 国 家 身 份 来 提 升 国 内 企 业 的国际影响。
从法国、德国等国家的立法可以看出,在欧盟内部成员之间,几乎是不需要对外资并购进行国家安全审查的。 在欧盟及美国的主要贸易伙伴中,中国是为数不多的“非策略性”伙伴。 中国不是八国集团、经合组织、北约组织、欧盟、北美自由贸易协定等经济化和军事化程度较高的国际组织的成员。 相比之下,欧盟各国、美国、日本等国家对这些组织的参与程度是很高的。 因此,一旦发生外资并购的国家安全审查,这些国家对组织成员国的审查标准自然会与对中国的审查标准不同。 在国际关系中,当政治关系处于紧张状态,经济上的先行交往有助于国家关系的缓和, 而当经济关系发展到一定程度时,政治上的互信和合作又会反过来促进经济关系的进一步发展。 因此,在中国企业的“走出去”战略中, 中国政府需要在国际化方面做出进一步努力,这既包括通过外交方式增强互信,也包括通过缔结条约、加入国际经济组织等建立长期、稳定的合作机制。
(四)选择适当的领域和时机进入国际市场。
近年来, 中国企业的跨国并购在欧美引起担忧,这与中国企业在国际市场上的发展过快有一定的关系。2001 年,在“国民经济和社会发展十五计划纲要”中,中国政府首次正式制定政策鼓励中国企业投资海外。 自实施“走出去”战略以来,中国企业在世界资本市场上不断进取。例如 TCL 对法国汤普森 DVD 业务的收购、联想对 IBM 个人电脑部门的收购、 中国国家能源公司投资 4.2 万亿对哈萨克斯坦石油公司的收购。 在澳大利亚、加拿大和非洲,中国公司是矿产和其他自然资源企业的主要收购者。直到 2005 年中海油公司报价 18.5 万亿收购美国优尼科公司的收购遭美国国会的强烈反对而被迫撤销后,这种并购的势头才有所减缓。 在经济衰退时期,西方国家对外资并购的审查相对严格。 基于国家安全的理由,对外资准入进行限制,在历史上涉及到很多行业。 化工产业、广播与通讯行业、自然资源的开发,甚至海上货物运输业都曾因威胁国家安全而被限制。 因此,尽管法律规定只能基于国家安全进行审查, 但对国家安全的范围并无严格限定。因此,对于具有国际性战略的中国企业来说,不仅要在投资领域方面做出长远规划,更要在投资时机上认真分析,以免使投资审查被赋予太多“国家安全”威胁以外的因素。
(五)受调查企业必要时可选择终止交易。
欧盟基于国家安全的调查,其调查结果可能产生潜在的负面影响, 从而使一些企业决定取消交易,而不去面对可能的否定式的决定。 因为一旦调查国家做出否定结论,就会给发起收购的企业贴上“标签 ”, 从而不利于其今后在世界范围内开拓市场。 从美国的外资并购审查实践来看, 自 1990 年起,约有一半以上的交易是被受调查的公司主动撤销。[6]对于受调查的企业来说,对外资并购国家安全审查的调查程序并非具有市场中性,而是增加了市场的不确定性。 审查可能影响公司的股票价格,并迫使公司做出一些违反市场规律的行为,例如花费大量的资源以避免被调查。 因而,对于中国企业来说,一旦因并购受到调查,可根据自身情况,终止原本对公司有利的并购交易,这在某种情况下是一种明智的选择。
(六)加快企业治理的国际化进程。
欧美国家认为,中国在一些关键性企业保留着国家所有权和控制权,中国的情报机构在欧美从事间谍活动, 中国被视为是敏感技术的主要扩散着,包括核武器技术。 这些观念的产生有一定的历史和现实因素, 要彻底改变欧美国家对这些问题的看法, 需要在互信互谅的基础上进行卓有成效的谈判。 因而,对于欧盟等国家外资并购“国家安全”审查的制度应对,一方面需要我们深入认识这些制度产生的背景以及适用的历史和情形,以对欧盟及其成员国的行为进行定性并积极应对; 另一方面,我国的政府和企业也应当不断增强公司治理和资本运作的科学化, 使之符合市场经济的基本规律,从而从根本上打消欧盟等国家对于中国企业具有政治背景的担忧。
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民主化的字源来自民主,通常指的是一个独立经济体社会的统治阶层成为控制社会的政治实体后,统治阶层进行的制宪和其控制的政党为普选进行的民主参选人的实质差额提名。但是在一般人与大多数社会科学研究的理解中,民主化通常是指从威权主义或极权主义等其他各种政治体制转变成自由民主制的过程。在这个过程中,政治权威的组织方式可能会出现本质上的改变。以下是读文网小编今天为大家精心准备的:发展中国家民主化进程中的问题及教训探讨相关论文。内容仅供参考,欢迎阅读!
20 世纪 70 年代后期兴起的全球民主化浪潮席卷许多发展中国家。 发展中国家的民主化改革虽风起云涌,但大多数国家并未实现和平发展、稳定繁荣的预期目标。 相反,各种问题层出不穷,经济和社会发展的严重倒退,普遍深陷民主化困境。 审视发展中国家民主化进程中的问题,剖析深陷引发问题的原因,对我国社会主义民主政治建设具有重要的启示意义。
纵观 20 世纪后期发展中国家的民主转型,并不尽如人意,普遍出现政局动荡、国家分裂、经济衰退、社会混乱、民生凋敝、腐败丛生、恐怖势力猖獗等问题。
(一)政局动荡、国家分裂、社会混乱
发展中国家在推进民主化进程中,主要效仿的是西方的多党制、竞争性选举。 为争夺权力,朝野政党展开激烈角逐,导致政局的持续动荡,国家分裂,民族凝聚力散化,社会陷入严重混乱之中。 亚洲的菲律宾、印尼、孟加拉、斯里兰卡等发展中国家,在推进民主化过程中,危机频发,动荡不止,尤其是泰国,政治纷争不断,自 2006 年至今,已更换多位,2013 年 12 月后,反对派与政府之间的矛盾冲突一度导致严重的社会混乱。 中亚的乌克兰,在“橙色革命”后,国内矛盾丛生,武装冲突不止,国家面临分裂,社会陷入混乱之中。 非洲发展中国家在民主化进程中, 发生政变更是司空见惯, 仅 20 世纪 90年代,就先后发生近 10 起政变。 2003 年,非洲的科摩罗、中非、圣多美和普林西比、几内亚比绍、毛里塔尼亚、几内亚等国,一年内陆续发生 8 起军事政变,有人称之为非洲的“政变年”. 拉美的阿根廷、巴西、智利、厄瓜多尔等国,都曾在民主化进程中发生过军事政变, 其中厄瓜多尔最为频繁, 仅 1997 至2007 年的十年间,先后更换了七位总统。
(二)经济衰退、民生凋敝、腐败丛生
发展中国家希望引入西方民主模式能给他们带来经济的繁荣发展,人民生活水平的改善,但事实并未能如其所愿。 相反,民主转型严重影响了经济发展,导致经济的持续衰退,甚至停滞不前,民众生活日趋贫困。 如中亚的格鲁吉亚、乌克兰、吉尔吉斯坦,2003 年起先后爆发了所谓的 “玫瑰革命”“橙色革命”和“郁金香革命”,但“颜色革命”并未能促进其经济发展,使百姓生活因此而好转,却普遍陷入通货膨胀、经济衰退、民生凋敝的漩涡中;爆发“阿拉伯之春” 的西亚北非国家, 同样陷入经济困境,其中利比亚损失尤为惨重,国家的经济活动基本停止。 非洲和拉丁美洲的许多发展中国家,在民主化进程中, 同样深陷经济衰退或停滞的泥沼,人民生活较民主转型前更加贫困。 此外,发展中国家的民主转型,不但使经济陷入困境,而且也未能有效遏制腐败,相反腐败问题更加严重。 如菲律宾被称为亚洲“民主的窗口”,但腐败已成为其标签;印度被视为发展中国家的民主典范,但印度的腐败举世公认;而印度尼西亚的腐败几乎已成为一种生活方式。 西亚的阿富汗、伊拉克、利比亚“被民主化”后更是迅速腐败,在“透明国际”2013 年腐败程度排行榜上,这些国家均排在全球最腐败国家的后十名之列。 从透明国际公布的 2013 全球贿赂地图看,腐败最严重的仍然是非洲、中亚、东南亚、拉美等实行民主化改革的发展中国家[1].
(三)民族仇恨、暴力冲突、恐怖活动猖獗
发展中国家在民主化进程中, 政局持续动荡,政府公信力下降,社会秩序失控,导致部族、教派及利益集团之间暴力流血冲突不断,恐怖势力频繁制造事端。 2008 年 9 月,印度佛教和____发生连续数周的暴力冲突,造成约 20 人丧生。 2009 年 11 月,菲律宾因家族争夺省长引发政治仇杀,57 人殒命。
2010 年 6 月吉尔吉斯斯坦南部爆发种族暴力冲突事件,伤亡逾千人。 2010 年尼日利亚不同利益集团及宗教派别流血冲突,致使数千人死亡。 2011 年 6月,埃及发生大规模流血冲突,使千余人受伤。 2014年 2 月 18 日,乌克兰政局动荡,引发暴乱,首都基辅冲突区域成为一片火海,官方确认示威者与警方在激烈冲突中造成至少 26 人死亡[2],至今仍处在持续动乱中。 泰国自 2013 年 11 月 30 日至 2014 年 2月 23 日,由于政局动荡,发生暴力袭击,据其公共卫生部官方统计, 已造成 17 人死亡、739 人受伤[3].
此外,布隆迪、卢旺达、肯尼亚、伊拉克、阿富汗等国,不同宗教信仰派别之间经常发生残酷的暴力冲突事件。 持续动荡的发展中国家,也成为恐怖主义滋生的温床。 从亚洲到非洲、拉美,恐怖势力活动最为猖獗的主要是发展中国家,尤其是伊拉克、阿富汗、利比亚等国,恐怖事件频发,犹如家常便饭。
发展中各国的情况不尽相同,在推进民主化过程中产生问题的原因较为复杂。 但从宏观视角考察,普遍存在以下几个方面的原因。
(一)经济发展缓慢,埋下社会动荡的祸根
民主化改革应与一定的经济发展水平相适应,虽然穷国也有可能实行民主,但一般来说,民主更有可能在富国获得成功。 美国政治学家塞缪尔·亨廷顿认为:“如果你想造就民主, 就请促进经济增长。 ”从发展中国家来看,民主化改革之前,经济发展水平普遍较低,民众生活窘困,因此,人们期望通过剧烈的社会变革来改变生活状况和自己的命运。
但发展中国家在推进民主化进程中选择了“以民主促发展”的道路,期望通过民主化改革,促进经济的发展,民生的改善。 结果事与愿违,民主化不但没有带来广大民众生活质量的改善, 反而使之不断下降,让民众陷入绝望,引发强烈不满,产生对抗情绪。 这就很容易被政客蛊惑和煽动,成为政党角逐的工具,使社会陷入持续动荡之中。 此外,由于经济低迷,民众生活困苦,又往往易于导致饥饿的民众以选票换面包,政客则以金钱换取选票,出现严重的政治贿选。 而政客们一旦当选,则又利用手中的权力,以权谋私,恣意挥霍,激起民众更大的愤怒,使整个社会陷入恶性循环之中。
(二)“激进式”民主化策略,违背民主发展的客观规律
民主化策略方式的选择不是任意的,需要遵循民主发展的客观规律, 从本国的现实条件出发,准确把握民主的时机和方式,才有可能获得成功。 但从发展中国家来看,大多选择的是“激进式”民主化道路,这与其客观现实条件并不相符。 大多数发展中国家不但经济发展水平普遍较低,缺乏民主的历史传统,而且社会结构呈现为“哑铃形”,权贵阶层与贫苦农民阶层两极分化,各自利益诉求的巨大差异,往往更易于产生矛盾和对立,甚至爆发冲突。 如东南亚的泰国,农民选举出来的,中产阶级选民并不认同,而中产阶级选出的领导人,农民不承认,由此,政府与反政府之间冲突不断,恶斗不止。
此外, 民主需要公民普遍具备一定的文化水平,能够充分理解和认识民主的意义,形成对民主的广泛共识。 但从发展中国家看,教育普遍落后,各阶层民众受教育程度较低,政治素养不高,政治认知能力有限,民主意识普遍淡漠,不知道如何表达自己的诉求,也未形成对民主的统一共识,往往被政客操纵、利用,成为其玩弄政治手段的工具,导致政权合法性危机。 可见,不顾客观现实条件,违背民主发展的客观规律,急于求成的“跨越式”“激进式”民主,最终可能导致民主的挫折或失败。 “在很多发展中国家,民主政治出现了问题,主要是那里的激进民主化所致”.
(三)“移植”西方民主模式,脱离本国国情
任何民主都有其适合的条件,西方的选举民主制度不是民主的唯一方式,一些发展中国家不顾及本国国情, 一味简单照搬西方政治模式和政党制度,注定难逃失败的厄运。 因为,西方发达国家的民主政治制度,是建立在其思想文化条件、历史传统及其经济发展水平等基础之上的,是历经几百年的发展逐步形成的。 西方民主制度虽然符合西方国家的国情,但并不与发展中国家的国情相适应。 从发展中国家来看,大多既无民主的历史传统,也缺乏西方民主所必备的思想文化、经济社会条件,民主的土壤贫瘠。 如果在这样的土壤上,“移植”、推行西式民主模式,其结果或者难以存活,或者导致“劣质民主”. “民主的种子不是任意撒播都可以生长开花的,只有适合于本国的国情,并深深扎根于本国国情的深厚土壤中,才能生根发芽,长成参天大树”.
尽管发展中国家的历史传统、经济状况、思想文化条件、 民族价值观等与我国存在巨大差别,但发展中国家在推进其民主化进程中的问题与教训,对我国社会主义民主政治制度建设,仍具有重要的启示意义。
(一)社会主义民主政治建设,应始终注重发展经济、改善民生
发展中国家在推进其民主化过程中,之所以引发群众的强烈不满,产生对抗情绪,出现严重的社会动荡、秩序失控,其重要原因之一,是经济发展的持续低迷,民众生活长期得不到改善。 这启示我们,推进社会主义民主政治建设,必须始终注重发展经济,改善民生。
发展经济,改善民生,就是建设社会主义民主政治, 要始终围绕经济建设这个中心任务展开,要服从和服务于经济建设这个大局,从经济社会发展的需要出发进行民主政治建设,通过制度、体制创新来促进经济社会的发展,不断满足人民群众的物质文化生活需求。 因为只有促进经济发展,民生改善,才能使社会主义民主政治制度获得人民群众的广泛认同和真诚拥护,才能筑牢社会主义民主政治建设的群众基础。 如果经济发展缓慢,甚至不发展,人民生活水平长期得不到有效改善,社会主义民主政治制度就很难被广大人民群众认同,即使建立了某种形式的民主,也难以保证长治久安。 当然,发展经济,改善民生,并不是要忽视社会主义民主政治建设,相反,应加强社会主义民主政治建设,使之与经济社会发展相适应。 邓小平指出:“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化。 ”
尤其是当今时代,人们的思想日益活跃,独立性、自主性、选择性日渐增强,民主意识彰显,维护自己权益的要求更加强烈。 要通过加强社会主义民主政治建设,来不断满足广大人民的民主权益,彰显社会主义民主政治制度的优越性。 概括地说,就是要把发展经济、改善民生与加强社会主义民主政治建设有机结合起来,走以发展促民主的道路,实现二者的科学发展,协调推进。
(二 )社 会主义 民 主 政治 建 设 ,应立 足 现 实 ,循序推进
“许多发展中国家的民主政治之路充满了坎坷和曲折,甚至遭遇‘民主失败',一个重要原因就是人民权利的急遽扩大超过了政治制度和体制的最大承载能力,形成了权利超速现象”. 我国社会主义民主政治建设必须立足我国的现实国情,循序推进。
立足我国的现实国情,就是要从我国的历史传统、思想文化条件、经济社会发展水平以及民族价值观等实际出发, 来推进社会主义民主政治建设。既要从中国传统优秀政治文化中吸取营养,又要以人民群众鲜活生动的实践为源泉,创新社会主义民主政治的理论与实践形式,探索出一条符合中国实际的民主化道路。 循序推进,就是要在保证社会政治环境稳定的前提下,推进我国社会主义民主政治建设。 “民主的实行除了要有一定的经济基础外,还需要稳定的政治环境,在动乱的社会里,无法实施真正的民主”[6]124. 坚持从建设社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明“五位一体”的总布局出发,精心谋划,科学部署,采取切实可行的步骤,分期、分阶段有序推进社会主义民主。 我们应当认识到社会主义民主政治建设的必要性和急迫性,不能无所作为,但也必须考虑社会的实际承受能力,不能急于求成,草率行事,给国家和社会带来灾难。 此外,应注重培育人民群众的主体意识、平等意识、参与意识,形成科学的民主价值观,达成对民主的广泛共识,并逐步提升广大人民群众参与社会主义民主政治的能力,拓宽参与途径,畅通群众利益表达渠道,稳妥、审慎地推进社会主义民主政治建设。
(三)社会主义民主政治建设,可借鉴人类文明的优秀成果,但不能照搬西方民主模式
发展中国家推进民主化,之所以会落入“民主陷阱”,其直接原因是由于脱离实际,照搬西方民主模式。 “民主并非一项出口商品;它不能像棵玫瑰一样从一片文化土壤移植到另一片文化土壤。 它需要得到与当地条件相适应的细心照料和调整”[9]. 我国社会主义民主政治建设必须要坚持走自己的路,可借鉴人类文明的优秀成果,但不能照搬西方民主模式。
社会主义民主政治建设坚持走自己的路,就是要从我国国情出发,在保证人民当家作主的根本前提下,遵循民主自身的内在发展规律,走中国特色社会主义民主发展道路。 民主是人类共同的价值追求。 建设社会主义民主政治,我们可以吸收和借鉴人类文明的优秀成果,包括西方发达国家民主政治中的积极有益的成分, 如西方的权力制约机制、监督体制以及司法制度中的合理做法等。 要坚持“以我为主,为我所用”的原则,通过博采众长,丰富和发展社会主义民主政治,坚定中国特色社会主义民主政治制度自信。 但我们必须清醒地认识到,中西方民主政治制度具有本质的区别。 西方民主模式虽有其历史的进步性,但也有其适用的条件和自身难以克服的缺陷,并非具有什么“普世价值”,不应把西方民主作为标准范式,用以衡量、评价本国民主。
西方国家对发展中国家输出民主的实质是推行新殖民主义,根本目的是为了维护其霸权地位,获得垄断利益。 对此,我们一定要有清醒的认识,要吸取发展中国家推进民主化过程中的教训,既要坚决抵制任何外部强加的民主,又防止“移植”外来民主。
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意大利着名政治家马基雅维利早就指出,不可能在那不勒斯建立和佛罗伦萨一样的政体,这是政治体制本身所处的政治经济环境不同所决定的。 美籍奥地利政治经济学家熊皮特也认为,他所主张的竞争式民主并不是放之四海而皆准的政治路径。
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